■文／何文炯

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和奮斗目標(biāo)，是我國社會(huì)主義的根本原則，其核心要點(diǎn)有二：一是富裕，二是共享。富裕，需要通過高質(zhì)量發(fā)展來實(shí)現(xiàn)，其最低標(biāo)準(zhǔn)是擺脫貧困，而社會(huì)保障制度是國家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排，而且社會(huì)保障制度是國民收入再分配的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果共享的重大制度安排，因此加強(qiáng)社會(huì)保障制度并有效組織實(shí)施社會(huì)保障政策就是扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。

最近30 多年來，我國在社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍的擴(kuò)展，為國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定和人民生活質(zhì)量提高作出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)該看到社會(huì)保障領(lǐng)域資源依然不足，部分社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)沒有得到有效的保障，而且已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)保障領(lǐng)域的資源，其配置存在諸多不合理之處，資源配置效率不高，也就是說社會(huì)保障領(lǐng)域存在著“不平衡、不充分”的問題。因此，需要按照共同富裕的要求，持續(xù)深化改革，優(yōu)化社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，形成更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會(huì)保障體系。

社會(huì)保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

在我國，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，社會(huì)保障資源主要集中于城鎮(zhèn)。一方面，從保障項(xiàng)目看，在城鎮(zhèn)實(shí)行的社會(huì)保障項(xiàng)目較多，在農(nóng)村實(shí)行的社會(huì)保障項(xiàng)目較少；就保障待遇標(biāo)準(zhǔn)來看，同樣的社會(huì)保障項(xiàng)目，城鎮(zhèn)的保障標(biāo)準(zhǔn)明顯高于農(nóng)村，而且這種差異不僅僅是生活成本和物價(jià)水平的差異。另一方面，城鎮(zhèn)居民的收入水平明顯高于鄉(xiāng)村居民，2020 年，我國城鄉(xiāng)居民收入之比為2.56∶1，這主要是第一次分配的結(jié)果。在收入分配體系中，社會(huì)保障屬于第二次分配，理應(yīng)對(duì)改善城鄉(xiāng)之間的收入分配狀況作出積極的貢獻(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)是，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障整體水平明顯高于農(nóng)村，社會(huì)保障體系運(yùn)行的客觀效果是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。因此，要從共同富裕的要求出發(fā)，將社會(huì)保障資源更多地向鄉(xiāng)村配置，進(jìn)而優(yōu)化社會(huì)保障的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，為縮小城鄉(xiāng)差距作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

據(jù)此，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)保障領(lǐng)域改革和建設(shè)的重點(diǎn)如下：一是持續(xù)提高老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金待遇水平。我國于2009 年開始逐步為農(nóng)民建立基本養(yǎng)老金制度，這是一個(gè)重要的進(jìn)步。但是，目前農(nóng)民的基本養(yǎng)老金平均水平依然很低，老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金僅為退休人員的1/20。因而需要控制和縮小老年農(nóng)民與退休人員之間的基本養(yǎng)老金差距，并朝著基本養(yǎng)老金制度統(tǒng)一的方向，逐步改進(jìn)職工和城鄉(xiāng)居民這兩個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是持續(xù)提高農(nóng)民的基本醫(yī)療保障待遇水平。目前我國農(nóng)民醫(yī)療保障待遇水平與職工的基本醫(yī)療保障待遇差距仍然較大，需要穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平，穩(wěn)定職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平，逐步縮小二者差距，最終實(shí)現(xiàn)二者統(tǒng)一。三是加快建立覆蓋全民的生育津貼制度。我國農(nóng)村居民長期缺乏生育保障，今后的任務(wù)是加快建立覆蓋全民的生育津貼制度。四是加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，建立覆蓋全民的長期照護(hù)保障制度。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的老齡化程度大大高于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)尤其是失能老人的照護(hù)服務(wù)力量薄弱。因此，需要通過有效的機(jī)制，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，并加快建立困難家庭照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度。

社會(huì)保障群體結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)保障已經(jīng)被公認(rèn)為一項(xiàng)基本人權(quán)。也就是說，每一個(gè)社會(huì)成員，無論其職業(yè)、身份、地位、居住地和社會(huì)貢獻(xiàn)，均具有同樣的社會(huì)保障權(quán)益。這既是國際社會(huì)的共識(shí)，更是共同富裕的基本要求。然而，就我國現(xiàn)實(shí)而言，與這一要求還有一定的距離。其一，針對(duì)同樣的風(fēng)險(xiǎn)，工薪勞動(dòng)者與農(nóng)民適用不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度，二者保障項(xiàng)目和保障待遇都有較大差異，而且由于制度設(shè)計(jì)缺陷，有相當(dāng)數(shù)量的工薪勞動(dòng)者難以進(jìn)入職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。其二，若干社會(huì)保障項(xiàng)目以戶籍為前提，大量非戶籍常住人口難以得到實(shí)際居住地的社會(huì)救助和普遍性公共福利。因而需要逐步改進(jìn)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化社會(huì)保障的群體結(jié)構(gòu)，逐步均衡社會(huì)保障資源在群體之間的配置。

一是改進(jìn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，適應(yīng)勞動(dòng)力市場的變化。20 多年來，我國的勞動(dòng)力市場發(fā)生了巨大變化：民營企業(yè)大量增加，成為吸納勞動(dòng)力的主力；農(nóng)民工大幅增加，成為工薪勞動(dòng)者的重要組成部分；新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，其從業(yè)人員難以明晰勞動(dòng)關(guān)系，使得非正規(guī)就業(yè)者隊(duì)伍不斷壯大。但是，職工社會(huì)保險(xiǎn)制度并沒有相應(yīng)改變，這就使得相當(dāng)數(shù)量的勞動(dòng)者無法進(jìn)入。因此，需要逐步完善以勞動(dòng)關(guān)系為前提的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，以勞動(dòng)者風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，制定適合于全體工薪勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度，使社會(huì)保險(xiǎn)在各類勞動(dòng)者之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是逐步降低社會(huì)救助制度和普遍性福利制度的戶籍關(guān)聯(lián)度，以適應(yīng)人口流動(dòng)的需要。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和財(cái)政“分灶吃飯”的體制，社會(huì)保險(xiǎn)之外的社會(huì)保障項(xiàng)目多數(shù)以戶籍為基礎(chǔ)，即唯有本地戶籍人員才能享受這些社會(huì)保障待遇。因此，要通過制度設(shè)計(jì)的改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)戶籍人口與常住人口之間的社會(huì)保障結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

社會(huì)保障項(xiàng)目眾多，這些項(xiàng)目需要有明確的職責(zé)定位和分工，整個(gè)社會(huì)保障體系才能有效運(yùn)行，以有限資源為社會(huì)成員提供適宜的基本風(fēng)險(xiǎn)保障，從而為實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由于歷史的原因，我國現(xiàn)行社會(huì)保障各項(xiàng)目是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)改革推進(jìn)過程中逐步制定并實(shí)施的，缺乏系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，某些項(xiàng)目定位不清晰，某些項(xiàng)目有缺失，某些項(xiàng)目之間職責(zé)重復(fù)交叉，而且某些方面存在資源浪費(fèi)。這是社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不合理的表現(xiàn)，現(xiàn)在到了系統(tǒng)集成、科學(xué)設(shè)計(jì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的時(shí)候了。

因此，要以社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)保障需求分析為基礎(chǔ)，按照政府的基本職責(zé)，對(duì)社會(huì)保障體系進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，明確各項(xiàng)目的職責(zé)分工，從而織密社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，并優(yōu)化社會(huì)保障的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段的重點(diǎn)：一是優(yōu)化老年保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。老年保障體系是整個(gè)社會(huì)保障體系中所需資源最多的子系統(tǒng)，我國現(xiàn)行老年保障體系以養(yǎng)老金制度為重點(diǎn)，對(duì)于其他保障項(xiàng)目重視不夠。事實(shí)上，老年人面臨貧困、疾病、失能、孤獨(dú)這4種風(fēng)險(xiǎn)，因而需要有老年收入保障、健康保障、長期照護(hù)保障、精神慰藉等社會(huì)保障項(xiàng)目。隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，迫切需要發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)并著力提升老年人對(duì)此類服務(wù)的購買能力，因而需要加快建立長期照護(hù)保障制度，同時(shí)要健全老年醫(yī)療保障、穩(wěn)定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，以優(yōu)化這些項(xiàng)目之間的資源配置。此外，高齡津貼是一個(gè)定位不清晰的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)將其整合到前述相應(yīng)的項(xiàng)目之中，逐步淡化最終消亡。二是優(yōu)化健康保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行健康保障領(lǐng)域項(xiàng)目眾多，可謂是“疊床架屋”，某些項(xiàng)目定位不清、職責(zé)不明，例如城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等項(xiàng)目，還有若干名義上被稱為補(bǔ)充性醫(yī)療保障的項(xiàng)目，實(shí)際上是政府主導(dǎo)甚至政府組織實(shí)施，直接導(dǎo)致運(yùn)行成本過高、資源浪費(fèi)。因此，要按照“同類社會(huì)保障項(xiàng)目制度越少越好、制度越簡單越好”的原則，歸并、整合健康保障項(xiàng)目，逐步建立統(tǒng)一的、覆蓋全體國民的基本醫(yī)療保障制度。為此，要鼓勵(lì)和支持各地探索職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的制度整合，積極探索基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度與醫(yī)療救助制度功能整合，逐步實(shí)行基本醫(yī)藥費(fèi)用的個(gè)人支付責(zé)任封頂制。

社會(huì)保障層次結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

從多層次社會(huì)保障理論出發(fā)，社會(huì)保障有基本保障與補(bǔ)充性保障之分。事實(shí)上，從風(fēng)險(xiǎn)保障市場演進(jìn)的歷史看，基本保障是政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)保障市場干預(yù)的結(jié)果。這種干預(yù)必須是適度的，否則將違背社會(huì)公序良俗，并導(dǎo)致全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理成本過高，從而降低效率。這既不利于發(fā)展，也不利于共享。從我國的社會(huì)保障實(shí)踐看，盡管在上世紀(jì)90 年代國家就確立了多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的原則，但30 多年來補(bǔ)充性保障發(fā)展一直緩慢。這與制度設(shè)計(jì)者和學(xué)界的預(yù)期差距甚遠(yuǎn)，而且與共同富裕的精神相悖。以養(yǎng)老金體系為例，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一險(xiǎn)獨(dú)大，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量和參加者均不到8%，唯強(qiáng)制性的、以國家財(cái)政為后盾的公職人員職業(yè)年金幾乎實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。醫(yī)療保障領(lǐng)域的狀況也大體如此。這就意味著我國社會(huì)保障體系的層次結(jié)構(gòu)不合理，基本保障的規(guī)模較大，而補(bǔ)充性保障的比重過小。

造成這種狀況的原因是多方面的，但最重要的是中高收入階層參與并獲取補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動(dòng)力不足。從學(xué)理上講，低收入階層一般僅擁有基本保障，而中高收入階層則在基本保障之上可能有補(bǔ)充性保障，這是他們的自主自愿自費(fèi)行為。最近10 多年來，我國基本保障項(xiàng)目不斷增多，某些項(xiàng)目的保障待遇水平持續(xù)大幅度提高，在公眾中形成了一種非理性預(yù)期，而這種預(yù)期正在減弱社會(huì)成員對(duì)補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動(dòng)力。所以，優(yōu)化社會(huì)保障層次結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是要讓基本保障回歸?；?，使中高收入群體對(duì)基本保障的待遇水平有理性的預(yù)期?，F(xiàn)階段的重點(diǎn)：一是總體上穩(wěn)定職工的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)給付金按照居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的增幅增長，使之保持購買力不下降。二是按照“統(tǒng)賬分離”的原則，適時(shí)推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，使統(tǒng)籌部分擔(dān)當(dāng)“保基本”的職責(zé)，個(gè)人賬戶部分進(jìn)入補(bǔ)充性保障的范疇，同時(shí)采取適宜的過渡措施，確保平穩(wěn)過渡。三是充分尊重市場規(guī)律，有效調(diào)動(dòng)市場各主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，優(yōu)化補(bǔ)充性保障產(chǎn)品設(shè)計(jì)，全面提高服務(wù)能力，增強(qiáng)補(bǔ)充性保障的吸引力。