□ 劉永魁

有效實施就業(yè)優(yōu)先政策，加快落實“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”方針，完善高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、特殊困難群體的就業(yè)問題，是就業(yè)系統(tǒng)的核心工作。公共就業(yè)服務(wù)作為協(xié)調(diào)勞動力供需雙方相互匹配的重要推手，提高城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)和降低城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)的關(guān)鍵一環(huán)，承擔著較為重要的責任。站在歷史的交匯點，梳理我國公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展歷程，歸納已有的理論基礎(chǔ)，厘清所存在的問題，有助于推進我國公共就業(yè)服務(wù)的決策系統(tǒng)化、政策精準化和施策科學化。

一、政策梳理

公共就業(yè)服務(wù)是政府調(diào)節(jié)市場和促進就業(yè)的核心手段。[1]2017年2月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會發(fā)布2017年第4 號和第5 號《中國國家標準公告》，批準《公共就業(yè)服務(wù)總則》《公共就業(yè)服務(wù)術(shù)語》《就業(yè)援助服務(wù)規(guī)范》等8 項公共就業(yè)服務(wù)國家標準。《公共就業(yè)服務(wù)總則》對公共就業(yè)服務(wù)的服務(wù)主體、服務(wù)行為和服務(wù)質(zhì)量等提出了規(guī)范性要求?！豆簿蜆I(yè)服務(wù)術(shù)語》明確規(guī)定了公共就業(yè)服務(wù)是通過提供公益性服務(wù)措施，以滿足勞動者就業(yè)或用人單位招用人員需求的行為。

（一）公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的歷史沿革

中華人民共和國公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的歷史演變與不同階段的就業(yè)政策緊密相連。中華人民共和國成立初期的化解失業(yè)階段和后來一段時期的統(tǒng)包統(tǒng)配就業(yè)階段[2]，解決就業(yè)的主要方式均為計劃經(jīng)濟體制下國家統(tǒng)一領(lǐng)導和調(diào)配。這一模式直到十一屆三中全會實行改革開放政策以后才有所改變，市場的作用開始逐步凸顯。1979年成立的勞動服務(wù)公司，是基于響應(yīng)國家安置待業(yè)青年政策而建，并隨著勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)“三結(jié)合”的方針不斷發(fā)展壯大。20世紀90年代初期，職業(yè)介紹所的建立則是為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革，積極應(yīng)對大量農(nóng)村富余勞動力、下崗失業(yè)人員和新成長勞動力在同一時期匯集的“三碰頭”情況。20世紀90年代中后期成立的再就業(yè)服務(wù)中心，是為解決大批國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問題而形成的一種過渡性勞動力中介組織。直到1998年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》提出“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的新時期就業(yè)方針，融合就業(yè)、職業(yè)培訓的技術(shù)指導以及職業(yè)技能鑒定的技術(shù)指導等功能于一體的中國就業(yè)培訓技術(shù)指導中心成立，標志著具有中國特色的公共就業(yè)服務(wù)體系初步形成。然而，與國際上通行的一個國家只有一個統(tǒng)一的勞動力市場不同，我國在21世紀初期依然存在勞動力和人才兩個市場，并配有兩套相應(yīng)的勞動力和人才服務(wù)機構(gòu)。[3]為了進一步充分提高資源配置效率，減少機構(gòu)職能重疊，2008年大部制改革，人事部和勞動保障部合并為現(xiàn)今的人力資源社會保障部，與此同時，二者統(tǒng)管的公共服務(wù)機構(gòu)也在2009年合而為一成為“公共就業(yè)（人才）服務(wù)機構(gòu)”并一直延續(xù)至今。

（二）公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)

改革開放政策加快了我國公共就業(yè)服務(wù)市場化進程，中央政府相繼出臺的相關(guān)政策則促使我國公共就業(yè)服務(wù)體系伴隨著經(jīng)濟體制改革與國民經(jīng)濟發(fā)展不斷完善和壯大，極大緩解了計劃經(jīng)濟體制積累的就業(yè)壓力。其中，影響較為深遠的政策有5 項。

1.“三結(jié)合”的就業(yè)方針

1980年8月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國勞動就業(yè)會議文件《進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》和1981年10月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》中，提出了“三結(jié)合”的就業(yè)方針?！哆M一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》規(guī)定，“有些待業(yè)人員由勞動服務(wù)公司一類的機構(gòu)對其提供職業(yè)介紹、技術(shù)培訓等項服務(wù)”。此舉不僅突出了勞動服務(wù)公司之于服務(wù)就業(yè)的重要作用，也為日后公共就業(yè)服務(wù)在全國范圍內(nèi)逐步開展塑造了影響深遠的雛形。

2.四項規(guī)定

1986年國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，簡稱“四項規(guī)定”，其為結(jié)束中國計劃經(jīng)濟體制下“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動就業(yè)制度，開拓以市場為取向的新型就業(yè)體制創(chuàng)造了條件，也為公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展奠定了政策基石。此后，公共職業(yè)介紹機構(gòu)如雨后春筍般地遍布各地，市場服務(wù)的范圍也逐漸擴大。

3.再就業(yè)工程

為較好地解決失業(yè)職工再就業(yè)和企業(yè)富余職工的分流安置問題，1995年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動部《關(guān)于實施再就業(yè)工程報告的通知》，并在1996年召開的中央經(jīng)濟工作會議和1997年召開的全國國有企業(yè)職工再就業(yè)工作會議上提出“必須大力推行再就業(yè)工程”的要求。再就業(yè)工程的全面實施為勞動服務(wù)企業(yè)的發(fā)展壯大提供了良好機遇，職業(yè)指導、職業(yè)介紹、轉(zhuǎn)業(yè)訓練、轉(zhuǎn)崗培訓方面的服務(wù)被進一步引起重視。

4.就業(yè)促進法

《就業(yè)促進法》于2007年8月頒布，2008年1月1日開始實施，2015年進行修正，共計九章六十九條。其中，第四章第三十五條明確規(guī)定，縣級以上人民政府建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，為勞動者免費提供就業(yè)政策法規(guī)咨詢，職業(yè)供求信息、市場工資指導價位信息和職業(yè)培訓信息發(fā)布等6項服務(wù)。此舉從法律層面劃定了地方政府推進公共就業(yè)服務(wù)責任和義務(wù)，初步緩解了公共就業(yè)服務(wù)法制建設(shè)尚有不足的局面。

5.就業(yè)優(yōu)先政策

2010年10月，中央在“十二五”規(guī)劃建議中明確“就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”；2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出“實施就業(yè)優(yōu)先政策”；2019年3月，政府工作報告把就業(yè)優(yōu)先政策首次置于宏觀政策層面，與財政政策、貨幣政策并列為宏觀調(diào)控三大政策。就業(yè)優(yōu)先政策的政治地位不斷提高，反映了黨和政府對就業(yè)問題的高度重視，同時也從頂層設(shè)計層面為穩(wěn)就業(yè)、促就業(yè)提供了政策牽引。對于公共就業(yè)服務(wù)而言，也迎來了破除體制性障礙、解決結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問題的新契機。

（三）公共就業(yè)服務(wù)體系的政策支持

2002年，勞動社會保障部發(fā)布《關(guān)于進一步加強勞動力市場建設(shè)完善就業(yè)服務(wù)體系的意見》，明確規(guī)定“建立公共就業(yè)服務(wù)制度，為就業(yè)困難群體提供公益性就業(yè)服務(wù)”“形成集職業(yè)介紹、職業(yè)指導、職業(yè)培訓、勞務(wù)派遣、創(chuàng)業(yè)指導、勞動保障事務(wù)代理、就業(yè)服務(wù)技術(shù)支持等多項功能為一體的就業(yè)服務(wù)體系”。2007年，《就業(yè)促進法》頒布并明確規(guī)定了政府在促進就業(yè)中的職責，其一為“加強就業(yè)服務(wù)和管理，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，為勞動者就業(yè)提供服務(wù)”。2009年，人社部印發(fā)《關(guān)于進一步加強公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的指導意見》，明確了公共就業(yè)服務(wù)體系的職能是，“實施就業(yè)政策和人才政策，對城鄉(xiāng)所有勞動者提供公益性就業(yè)服務(wù)，對就業(yè)困難群體提供就業(yè)援助，對用人單位用人提供招聘服務(wù)，對就業(yè)與失業(yè)進行社會化管理，對用人單位和勞動者提供基本人力資源社會保障事務(wù)代理等”。同年印發(fā)的 《關(guān)于推進公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)工作的指導意見》則為提升我國公共就業(yè)服務(wù)信息化水平精準助力。2012年，人社部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系有關(guān)問題的通知》，提出了“?；?、可持續(xù)、均等化”的服務(wù)原則，明確了公共就業(yè)的服務(wù)范圍以及各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的職責，并將“提高公共就業(yè)服務(wù)專業(yè)化、標準化、信息化水平”作為提升公共就業(yè)服務(wù)水平的有效措施之一。2016年，人社部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)和應(yīng)用工作的指導意見》，提出打造“互聯(lián)網(wǎng)+公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺”的重點任務(wù)，并加強對就業(yè)形勢的分析研判。2018年年底，人社部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進全方位公共就業(yè)服務(wù)的指導意見》，闡述了覆蓋全民的公共就業(yè)服務(wù)范圍、貫穿全程的公共就業(yè)服務(wù)功能、輻射全域的公共就業(yè)服務(wù)體系，并列舉了基本公共就業(yè)服務(wù)事項清單。

（四）公共就業(yè)服務(wù)模式的改革創(chuàng)新

1.政府統(tǒng)辦與“公私”合營

從公共就業(yè)服務(wù)的經(jīng)營模式來看，歷經(jīng)政府統(tǒng)辦到“公私”合營的轉(zhuǎn)變。公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展初期，政府統(tǒng)籌安排公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的相關(guān)工作，包括機構(gòu)設(shè)立、人員安置、經(jīng)費設(shè)定等，此舉最大的弊端就是不能充分滿足人力資源市場的需要，服務(wù)質(zhì)量和能力跟不上，不能高效服務(wù)于勞動力供需雙方，且部分機構(gòu)工作人員主動服務(wù)意識較差，使得較少勞動力或企業(yè)能獲得幫助，匹配效率不高，一定程度上導致了資源浪費。為了有效緩解這一現(xiàn)象，使得“工”盡其用、“企”皆有獲，政府不再“大包大攬”，而是將部分職能下放給經(jīng)營性服務(wù)機構(gòu)，采用購買服務(wù)的方式，提高整體服務(wù)效能。

2.“一站式”到“一窗式”

從公共就業(yè)服務(wù)的工作模式來看，實現(xiàn)“一站式”到“一窗式”的人性服務(wù)。原有的公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的工作模式類似于“銀行式”的面對面，但分屬公共就業(yè)服務(wù)范疇的不同模塊彼此較為分割，使得有服務(wù)需求者輾轉(zhuǎn)于多家機構(gòu)，極大浪費了服務(wù)雙方的人力資本和時間資源。為解決這一難題，節(jié)約時間和人力成本，進而提高公共就業(yè)服務(wù)效率，各服務(wù)板塊被有機整合，形成了公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展完善過程中的“一站式”服務(wù)模式。其后，為了深入推進“減證便民”行動，將“一站式”服務(wù)優(yōu)化為“一窗式”服務(wù)，即在一個“站點”就能完成的服務(wù)進一步濃縮為一個“窗口”即可辦全。此舉縮減了服務(wù)時間提升了服務(wù)效率，對公共就業(yè)服務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)綜合能力也提出了更高的要求。

3.“線上”與“線下”并行

從公共就業(yè)服務(wù)的創(chuàng)新模式來看，推行“線上”與“線下”相結(jié)合的舉措。傳統(tǒng)的公共就業(yè)服務(wù)模式以“實體服務(wù)”為主，需求者須親至公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)并提出服務(wù)訴求，信息技術(shù)則用于對服務(wù)需求進行統(tǒng)計匯總，大眾媒體和面對面溝通成為服務(wù)需求者獲取相關(guān)信息的主要渠道。隨著互聯(lián)網(wǎng)的逐步普及，服務(wù)平臺不斷開發(fā)與應(yīng)用，職業(yè)信息咨詢、介紹以及部分職業(yè)指導和培訓等服務(wù)均可實現(xiàn)線上辦理，因此社交媒體逐漸成了服務(wù)需求者的首選。當前5G、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)日益精進，為公共就業(yè)線上服務(wù)提供了較強的技術(shù)支撐，服務(wù)模式也實現(xiàn)了線上能辦線上辦，線上不能辦線下補，線上線下協(xié)同推進的新局面。

二、理論演進

我國公共就業(yè)服務(wù)方面的研究以介紹國外相關(guān)經(jīng)驗為開端，發(fā)達國家具有層級分明、權(quán)責清晰的公共就業(yè)服務(wù)體系，政府投入力度較大，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)工作人員與失業(yè)人數(shù)之比較高，服務(wù)的針對性較強，個性化和全過程服務(wù)特點十分鮮明。為了提高就業(yè)質(zhì)量，部分國家選擇“工讀結(jié)合”的方式，理論聯(lián)系實踐，提高學習之于就業(yè)的靶向性?？偨Y(jié)歐美國家關(guān)于公共就業(yè)服務(wù)方面的經(jīng)驗，離不開政府的堅強領(lǐng)導、財政的鼎力支持、社會的全面參與，以及由此而形成的較為高效系統(tǒng)的服務(wù)體系。為此，相關(guān)學者提出我國應(yīng)走產(chǎn)業(yè)化、社會化的公共就業(yè)服務(wù)之路，引入社會的力量大力開展職業(yè)培訓。不可否認，發(fā)達國家在開展公共就業(yè)服務(wù)工作方面起步早且具有較為豐富的經(jīng)驗，而我國公共就業(yè)服務(wù)起步較晚，可充分利用后發(fā)優(yōu)勢結(jié)合自身特色對其進行批判性地借鑒和吸收。

鑒于我國公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展壯大于解決企業(yè)下崗職工再就業(yè)階段，自此相關(guān)研究也逐漸呈百花齊放之勢，故選擇以《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》的發(fā)布進而轉(zhuǎn)入積極就業(yè)政策體系形成、發(fā)展和完善階段這一標志性政策的實施為文獻研究的時間起點展開論述。對已發(fā)表的公共就業(yè)服務(wù)主題文獻進行匯總分析可知，一方面在積極政策引導下，公共就業(yè)服務(wù)穩(wěn)步推進；另一方面，受經(jīng)濟、科技、社會環(huán)境的影響，全方位公共就業(yè)服務(wù)體系日漸成型卻仍需優(yōu)化完善，研究對象則主要集中于國外經(jīng)驗介紹[4][5][6][7]、公共就業(yè)服務(wù)信息化[8]、公共就業(yè)服務(wù)均等化[9][10]、公共就業(yè)服務(wù)體系構(gòu)建[11][12]等方面。

（一）國外公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)驗介紹

全球公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的雛形要追溯到1910年，彼時身為內(nèi)閣大臣的溫斯頓·丘吉爾在英國開辦了第一家國家職業(yè)介紹所。[13]之后，公共就業(yè)服務(wù)這一促進就業(yè)的有效手段便在西方國家大行其道。國外開展公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)工作的主要做法包括：一是提高公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)費支出占GDP 的比重[14]，加大公共就業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加服務(wù)機構(gòu)和工作人員數(shù)量；二是充分發(fā)揮市場在公共就業(yè)服務(wù)中的彈性[15]，政府購買最終成果[16]；三是加強公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)[17]，有針對性地開展就業(yè)服務(wù)[18]；四是強化公共就業(yè)服務(wù)項目間的協(xié)調(diào)作用，提高動態(tài)監(jiān)管效率[19]。對公共就業(yè)服務(wù)的評價和影響因素研究方面，則主要包括就業(yè)崗位開發(fā)、職業(yè)培訓和職業(yè)介紹效果評價及影響因素研究。[20]滿意度和搜尋匹配模型成為國外學者研究公共就業(yè)服務(wù)效率最常用的指標和方法。[21]

（二）公共就業(yè)服務(wù)信息化

為了突顯公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和經(jīng)營性服務(wù)機構(gòu)對人力資源市場的中介作用，信息技術(shù)的應(yīng)用是提高其服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵手段。21世紀伊始，互聯(lián)網(wǎng)在中國才剛開始起步，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)受限于經(jīng)費與技術(shù)員工的短缺，工作人員人均計算機數(shù)較低，信息化程度有待提升。為了說明信息技術(shù)手段之于政府公共就業(yè)服務(wù)的重要性，劉厘平[22]從電子政務(wù)公共職業(yè)介紹應(yīng)用的業(yè)務(wù)需求著手進行分析，并簡要設(shè)計了網(wǎng)上公共職業(yè)介紹服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的工作方式。張華初則提出，為了解決公共職業(yè)介紹機構(gòu)就業(yè)介紹成功率的突出問題，加快勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是重要方法之一。[23]要按照科學化、規(guī)范化、專業(yè)化的要求，搞好勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋所有的街道、社區(qū)、職業(yè)教育和職業(yè)培訓機構(gòu)。[24]隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷優(yōu)化，電子化辦公日益成為主流，中央政府所要求的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式也成為公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)的“助推劑”。馮潔提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展模式，應(yīng)以無邊界的特點創(chuàng)新培訓方式、以跨地域的特點拓展服務(wù)領(lǐng)域、以多載體的特點健全服務(wù)平臺。[25]不僅如此，各地方也交流分享其具有地方特色的公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)成果，“不見面審批”的服務(wù)模式日益成為競相追逐的目標。

（三）公共就業(yè)服務(wù)均等化

均等化作為促進公共就業(yè)服務(wù)公平與效率平衡發(fā)展的重要措施，發(fā)揮著公共就業(yè)服務(wù)全覆蓋由局部走向整體的過渡作用。推進公共就業(yè)服務(wù)均等化是促進勞動者實現(xiàn)就業(yè)的重要途徑，是保障人民群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的應(yīng)有之義。[26]麻寶斌和董曉倩認為應(yīng)從維護勞動者就業(yè)權(quán)利、實現(xiàn)就業(yè)公平的角度來理解公共就業(yè)服務(wù)均等化的內(nèi)涵，并遵循公共資源投入均等、就業(yè)機會平等和公民共同受益的原則。[27]針對公民共同受益這一原則，張宏軍提出應(yīng)涵括全體社會成員對于公共就業(yè)服務(wù)享有權(quán)利均等、機會均等和結(jié)果均等三方面特征，并從財政投入、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和多元供給的角度闡述了實現(xiàn)我國公共就業(yè)服務(wù)均等化的基本思路。[28]莫榮提出，在公共就業(yè)服務(wù)均等化問題上要特別重視兩方面問題，一是外來勞動者與當?shù)貞艏丝冢遣煌貐^(qū)勞動者或同一地區(qū)的城鄉(xiāng)勞動者所享扶持政策的均等化。王陽以蘇州為例，探尋了實現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化的幾點建議，包括：出臺統(tǒng)一的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)標準體系、建立一體化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)、健全基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)經(jīng)費保障機制、加強政府購買就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度建設(shè)。[29]

（四）公共就業(yè)服務(wù)體系構(gòu)建

公共就業(yè)服務(wù)推行之初并沒有體系的概念，主要目標還是為了解決特殊時期的就業(yè)問題。直至后來隨著體制改革以及借鑒西方國家的相關(guān)經(jīng)驗，慢慢摸索出構(gòu)建具有中國特色的公共就業(yè)服務(wù)體系的一套做法。從一開始針對人力資源市場上待解決就業(yè)的需求人數(shù)遠高于就業(yè)服務(wù)機構(gòu)可供給的服務(wù)量這一根本性問題出發(fā)，提出完善就業(yè)服務(wù)體系或職業(yè)介紹服務(wù)體系，到專門就公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)問題建言獻策；從統(tǒng)一就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、增加就業(yè)服務(wù)工作人員數(shù)量、保障公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)工作經(jīng)費、建立和實施公共就業(yè)服務(wù)政府購買制、加快構(gòu)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一、內(nèi)外開放、平等競爭、規(guī)范有序的勞動力市場，到明確提出覆蓋全民的公共就業(yè)服務(wù)范圍、健全貫穿全程的公共就業(yè)服務(wù)功能和構(gòu)建輻射全域的公共就業(yè)服務(wù)體系。所歷經(jīng)之過程承載了國家對“就業(yè)是民生之本”這一關(guān)鍵決策的深刻認識，體現(xiàn)出把解決千萬勞動者就業(yè)問題放在第一位的態(tài)度和決心。

（五）公共就業(yè)服務(wù)研究述評

我國專家學者研究公共就業(yè)服務(wù)方面的相關(guān)問題遵循著整體到局部、宏觀到微觀、抽象到具體的邏輯脈絡(luò)。初期研究中，結(jié)合國外的經(jīng)驗和我國的基本國情，發(fā)現(xiàn)我國公共就業(yè)服務(wù)體系存在體制機制、政策法規(guī)、質(zhì)量效率、監(jiān)督評估等方面的不足，并分別針對不足之處開展建設(shè)性研究，進而將研究觸角覆蓋至公共就業(yè)服務(wù)標準化、信息化和均等化問題的探索與思考。到了研究中段，相關(guān)研究成果促進了公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展，《就業(yè)促進法》《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》等政策法規(guī)相繼出臺，省、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道五級體系基本建成，研究重點開始向微觀層面傾斜，如運用直覺模糊多屬性決策的方法來評價服務(wù)外包供應(yīng)商的質(zhì)量。[30]到了近期，側(cè)重對高校畢業(yè)生、農(nóng)民工和殘疾人等特殊群體就業(yè)問題的研究，如丁兆罡[31]研究了高校公共就業(yè)服務(wù)個人自愿供給對就業(yè)水平的影響機制，于雙奇[32]基于協(xié)同治理的視角對農(nóng)民工公共就業(yè)培訓問題進行研究，劉羽楓和劉佩瑤[33]梳理了我國城鎮(zhèn)殘疾人公共就業(yè)服務(wù)面臨的主要問題，并從不同角度提出改善的對策建議。然而，隨著公共就業(yè)服務(wù)不斷發(fā)展和完善，不同時間段的研究具有一定的差異性的整體特征下，一些研究對象卻貫穿始終，如公共就業(yè)服務(wù)信息化問題、均等化問題。這也充分說明信息化和均等化是研究公共就業(yè)服務(wù)的熱點、重點和難點問題，省域內(nèi)和省際間發(fā)展水平差距較大，成為了解決兩大難題的最大阻礙。

三、現(xiàn)存問題

中華人民共和國成立以來，我國公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展歷經(jīng)歲月的洗禮，取得了長足進步，日益形成了服務(wù)范圍廣、服務(wù)內(nèi)容全、服務(wù)方式多的一體化公共就業(yè)服務(wù)體系。然而，總結(jié)不同時期的文獻研究不難看出，相關(guān)問題一直未得到充分解決，成為我國公共就業(yè)服務(wù)科學化、規(guī)范化、系統(tǒng)化及可持續(xù)化發(fā)展的重大掣肘。在“第一個一百年”向“第二個一百年”過渡、交接之際，對我國公共就業(yè)服務(wù)存在的問題“點題”是為了更好地“破題”，以及為加快實現(xiàn)全方位公共就業(yè)服務(wù)體系而“解題”。鑒于不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平各有差異，個別突出不能掩蓋整體不均的事實，將公共就業(yè)服務(wù)過程分為就業(yè)前、就業(yè)中和就業(yè)后三個階段，每一階段選取一個代表性的問題進行分析。

（一）就業(yè)前共性問題研究太泛，缺乏服務(wù)影響因素與就業(yè)率相關(guān)性的量化分析

國際勞工組織以及我國頒布的相關(guān)政策法規(guī)都明文規(guī)定了公共就業(yè)服務(wù)的對象和內(nèi)容，很多地區(qū)卻不能做到服務(wù)對象全覆蓋，常住與非常住人口、城鄉(xiāng)人口間的區(qū)別化對待現(xiàn)象依然存在，對于靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員的公共就業(yè)服務(wù)也未被涵蓋。服務(wù)內(nèi)容方面不能針對不同類型服務(wù)需求者提供具有針對性的個性化服務(wù)。也有學者們提出很多地方受限于實際條件，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)基本的信息化設(shè)施不夠健全，不能較好地統(tǒng)計求職者的服務(wù)需求，但在我國行政村光纖和4G 覆蓋率已超過98%的當下，信息化基礎(chǔ)條件缺乏這一因素的影響較為微弱。這些都是公共就業(yè)服務(wù)實際運行中所體現(xiàn)出來的共性問題，根據(jù)2020年年初新冠疫情處置經(jīng)驗，全面實行網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，真正做到“不見面、鍵對鍵”，逐步消除服務(wù)需求者的區(qū)別對待是有較大可行性的。僅從學術(shù)研究的角度出發(fā)，當前學術(shù)界欠缺對就業(yè)前公共就業(yè)服務(wù)影響因素的收集、匯總及程度分析，在就業(yè)前公共就業(yè)服務(wù)影響因素與就業(yè)率相關(guān)性的量化分析方面也稍顯不足。應(yīng)在研究深度上進一步挖掘，從管理學角度研究如何選擇合適的服務(wù)外包供應(yīng)商，如何優(yōu)化公共就業(yè)服務(wù)組織結(jié)構(gòu)；從經(jīng)濟學角度研究投入產(chǎn)出比、資源配置效率、如何實現(xiàn)帕累托最優(yōu)等問題，不應(yīng)言必談標準化、信息化和均等化。

（二）就業(yè)中典型問題研究太少，缺乏職業(yè)培訓路徑選擇的多目標決策

對于處于就業(yè)中的勞動者而言，最為關(guān)心兩方面內(nèi)容：一是自身權(quán)益，包括養(yǎng)老保險、工傷保險的繳納，培訓費用補貼等；二是自我發(fā)展，即如何提升職業(yè)技能，實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)并防止失業(yè)。權(quán)益問題需要體制機制和政策法規(guī)攜手解決，研究人員只能給出部分建議，如未納入職業(yè)大典、未簽訂勞動合同，相關(guān)權(quán)益也無法享受。至于提升職業(yè)技能，主要方式還是通過技能培訓，又分為兩種情況，一種是想繼續(xù)從事當前職業(yè)的培訓，另一種則是想嘗試進入其他職業(yè)的培訓。對于前一種情形，部分需求企業(yè)內(nèi)部就可解決，如企業(yè)不定期開辦的不同類型職業(yè)技能培訓進修班。因個人需要而企業(yè)無法解決且個人自行解決有困難的部分則交給公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)。后一種情況則主要集中于個人和公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，絕大部分企業(yè)不會提供與本行業(yè)無關(guān)的職業(yè)培訓。從當前就業(yè)市場來看，大部分勞動者未接受過公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供的職業(yè)技能培訓，很多人甚至都不清楚自己享有免費服務(wù)的權(quán)利，造成了大部分職業(yè)培訓費用均由個人負擔，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)未能發(fā)揮應(yīng)有的效用。那么該如何充分發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)之于就業(yè)中勞動者職業(yè)培訓需求的作用，學者們對這一典型問題的研究較少，既未能提供若干“運營商”，也沒有推出配套的“套餐”以供需求者進行選擇。因此，未來研究還應(yīng)在職業(yè)培訓路徑選擇的多目標決策方面下功夫，以求實現(xiàn)培訓與就業(yè)的高度匹配。

（三）就業(yè)后測評問題研究較少，缺乏服務(wù)質(zhì)量評估體系的系統(tǒng)化構(gòu)建

當前我國學者對于幫助勞動者完成就業(yè)需求后公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評估主要還是以定性研究、應(yīng)該怎么做的建言為主，既缺乏多樣的定量化研究手段，也缺少對服務(wù)質(zhì)量評估體系的系統(tǒng)化構(gòu)建。定性研究主要集中于加強監(jiān)管，以及遵循就業(yè)率的目標導向。定量研究則包括層次分析法、模糊綜合評價法、服務(wù)質(zhì)量差距模型和TOPSIS 法，研究內(nèi)容則傾向于對政府購買服務(wù)的績效進行分析，或是比較購買培訓機構(gòu)和用人企業(yè)的服務(wù)效果。缺乏對被服務(wù)對象的追蹤調(diào)查，以至于學者們較常以投入產(chǎn)出關(guān)系來衡量公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量，使得研究結(jié)果缺少對實際情況的精準映射。不僅如此，還會進一步深遠影響著被服務(wù)者滿意系統(tǒng)的強化，以及被服務(wù)者不滿意系統(tǒng)的完善，不能在逆推過程中對就業(yè)前和就業(yè)中兩個階段進行調(diào)整，影響公共就業(yè)服務(wù)的動態(tài)供給效果。需以系統(tǒng)的角度構(gòu)建服務(wù)質(zhì)量評估體系，形成就業(yè)與服務(wù)間基于即時反饋的良性循環(huán)，促進服務(wù)質(zhì)量與就業(yè)質(zhì)量雙提升。

四、完善建議

于我國公共就業(yè)服務(wù)體系而言，可用“尚未成熟、仍需完善”進行總結(jié)。站在“十三五”與“十四五”“兩個一百年”的歷史交匯點探討關(guān)于進一步完善我國公共就業(yè)服務(wù)體系的相關(guān)建議，要有時代建設(shè)者的責任和擔當，應(yīng)從理論、方法和實踐層面重點關(guān)注如何推進公共就業(yè)服務(wù)的突破與創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)理論，鞏固服務(wù)根基

縱覽我國的公共就業(yè)服務(wù)研究，應(yīng)用價值要高于理論價值，研究高度泛于研究深度，建言獻策多于實證分析，最為重要的是缺少方法論指導和理論牽引。公共就業(yè)服務(wù)既是經(jīng)濟學問題也是管理學問題，現(xiàn)有研究較少以經(jīng)濟學或管理學理論作為研究的緣起，強調(diào)問題導向而忽視理論支撐作用，不利于公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展的理論創(chuàng)新。據(jù)此，運用類比方法，結(jié)合不同學科研究范式，提出3 種公共就業(yè)服務(wù)創(chuàng)新理論，以求進一步鞏固我國公共就業(yè)服務(wù)研究基礎(chǔ)。一是大服務(wù)理論。公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)突出服務(wù)角色，凡是就業(yè)系統(tǒng)相關(guān)的服務(wù)需求者都應(yīng)被納入服務(wù)范疇，不論其屬于何種就業(yè)群體、處于何種就業(yè)階段，只要其愿意就業(yè)、能就業(yè)，均可提供服務(wù)。在此理論框架下，學者們可分析服務(wù)成本、工資收入與GDP 之間的關(guān)系，然后再對比分析限定服務(wù)與大服務(wù)之間的經(jīng)濟效益。二是集成服務(wù)理論。主要針對省級區(qū)劃內(nèi)的公共就業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)五級服務(wù)體系縱橫交錯并最終集成為一個服務(wù)App，讓每一個需求者通過“掌上App”即可獲得全方位服務(wù)，實現(xiàn)敏捷服務(wù)。三是跨區(qū)域協(xié)同服務(wù)。涉及省際間的公共就業(yè)服務(wù)需求，如山東與重慶、浙江與云南，在農(nóng)民工方面有較大的供需，省際間可將彼此的服務(wù)終端互聯(lián)，供需求者自由跳轉(zhuǎn)查詢。

（二）突破現(xiàn)有定量研究方法，豐富服務(wù)方式

現(xiàn)有的公共就業(yè)服務(wù)定量研究包含兩種范式：一種是對收集到的數(shù)據(jù)進行回歸分析，研究彼此的相關(guān)關(guān)系或各因素的影響程度；一種是構(gòu)建評價指標體系，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，對各指標的重要程度進行分析。對于獲得2010年諾貝爾經(jīng)濟學獎的與勞動力市場相關(guān)的搜尋匹配理論，學者們的應(yīng)用研究較少?？偨Y(jié)原因還是理論研究投入不足，使得大量的計量經(jīng)濟學模型無用武之地。雖然學術(shù)界當前對于論文過于數(shù)學化多有批判，但是科學合理地運用數(shù)據(jù)或模型進行分析勢必會讓研究結(jié)論更具說服力和普適價值。為此，未來研究公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)在深度上做文章，突破現(xiàn)有的研究范式，探討不同服務(wù)方式的可行性，并推進公共就業(yè)服務(wù)模式創(chuàng)新。

（三）加強服務(wù)對象數(shù)據(jù)追蹤，提升服務(wù)質(zhì)量

數(shù)據(jù)對于科學研究與政策制定具有同等重要的支撐作用，當前我國公共就業(yè)服務(wù)缺少對被服務(wù)對象的持續(xù)追蹤調(diào)查，從而使得公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫不夠完善，影響了服務(wù)質(zhì)量的有效評估、服務(wù)程序的科學優(yōu)化、服務(wù)決策的精準制定。因此，在未來研究中應(yīng)運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，著重加強對被服務(wù)對象的追蹤調(diào)查，構(gòu)建公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，并將相關(guān)數(shù)據(jù)公開透明以供科學研究人員使用。將服務(wù)過程由線性轉(zhuǎn)換為環(huán)形，強化各階段的服務(wù)質(zhì)量評估的同時，加大系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量研究的投入力量，以實際效果反促公共就業(yè)服務(wù)信息化、標準化和均等化進程。

五、結(jié)論

盡管我國公共就業(yè)服務(wù)取得了較大進展，但是“行百里者半九十”，不論是以發(fā)達國家的經(jīng)驗為鑒，還是構(gòu)建具有中國特色的公共就業(yè)服務(wù)體系，我們?nèi)孕枰詫徤鞯膽B(tài)度對待未來公共就業(yè)服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。要充分認識到公共就業(yè)服務(wù)存在的諸多不足之處，需在高新技術(shù)不斷發(fā)展所形成的新就業(yè)形態(tài)對公共就業(yè)服務(wù)的現(xiàn)實要求、全球新冠疫情對我國就業(yè)市場的強力沖擊、以及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)和人才的特定服務(wù)需求下，打破阻礙公共就業(yè)服務(wù)自由發(fā)展的藩籬，創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)理論及模式，加快形成全覆蓋、多功能、高效率的公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展格局。