□ 生云龍

西漢官吏的考核稱為“考課”?？颊n制度“在上古即已出現(xiàn)”，春秋戰(zhàn)國時期“已具雛形”。[1]考課的有效性指考課的實施過程與結(jié)果達成考課目標(biāo)的程度。對官吏的考課應(yīng)該是在一定工作量基礎(chǔ)上對其工作能力、業(yè)績表現(xiàn)、功過得失等作出評價，并以此作出獎懲，實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣、選人用人和維護統(tǒng)治等目標(biāo)。西漢政府為了保障考課的有效性，建立了較為完備的制度體系，本研究將對此進行闡述。

一、從考核對象看，西漢官吏考課實現(xiàn)了對所有官吏的全覆蓋

西漢上至丞相，下至小吏，所有的官吏都須接受考課?？颊n系統(tǒng)既包括中央對地方的考課，又包括上級對下級的考課，涵蓋了自下而上的上計和匯報，以及自上而下的質(zhì)詢、核查和監(jiān)督。通過考課，政府可以了解官吏的政績，中央可以掌握地方情況，郡可以掌握縣的情況；同時，有助于嚴(yán)肅紀(jì)律，保障官吏勤于政事、恪盡職守。

（一）中央對地方官吏的考課

中央對地方官吏的考課主要是對郡國官吏的考課，包括地方向中央的上計與中央對地方的督察，這便于中央掌握地方的社會經(jīng)濟情況和官吏的治績。西漢延續(xù)了秦的“上計”制度，地方官每年須將轄區(qū)內(nèi)的戶口、賦稅、刑獄等有關(guān)施政情況匯編成簿籍即“計”，向上級呈報即“上計”，以此作為匯報政績、接受賞罰的主要依據(jù)?！稘h書·武帝紀(jì)》注引顏師古曰：“計者，上計簿使也,郡國每歲遣詣京師上之?！盵2]唐代杜佑《通典·職官》載：“漢制，歲盡，遣上計掾史各一人，條上郡內(nèi)眾事，謂之計偕簿?！盵3]

郡國通常由郡丞等赴京城上計。《漢書·朱買臣傳》注引張晏曰：“漢舊郡國丞長吏與計吏俱送計也”[4]。《漢書·朱買臣傳》載：上計隨行官吏包括“上計掾吏”等，在京城還設(shè)有專門的“郡邸”供其居住[5]?？ぬ匾才加杏H自上計者，如《漢書·嚴(yán)助傳》載：漢武帝因數(shù)年未收到會稽太守嚴(yán)助上報，賜書責(zé)問嚴(yán)助，嚴(yán)助惶恐上書謝罪并稱“愿奉三年計最”。注引如淳曰：“舊法，當(dāng)使丞奉歲計，今躬自欲入奉也?！盵6]可見太守上計屬于特殊情況。

上計是政府了解基層情況、考察地方官吏的首要手段?；实蹖ι嫌嫹浅Ｖ匾?，有時會親自聽取上計情況，如漢武帝太初元年（公元前104年）春“受計于甘泉”。[7]東漢應(yīng)劭《漢官儀》記載了皇帝主持“受計”大典時莊重的儀式規(guī)程：“正月旦，天子御德陽殿，臨軒。公、卿、大夫、百官各陪位朝賀。蠻、貊、胡、羌朝貢畢，見屬郡計吏，皆陛覲。宗室諸劉雜會，皆冠兩梁冠，單衣。既定，計吏中庭北向坐，大官上食，賜群臣酒食，作九賓，撤樂?！盵8]漢武帝在巡幸泰山時，多次聽取上計。如元封五年（公元前106年）春三月封泰山，“因朝諸侯王列侯，受郡國計”[9]；天漢三年（公元前98年）春三月，“行幸泰山”時“受計”[10]；太始四年（公元前93年）春三月，“行幸泰山”時“受計”[11]。

中央通過上計考課地方的規(guī)程非常嚴(yán)肅，皇帝會親自過問郡國上計的內(nèi)容，對地方行政事務(wù)進行訓(xùn)諭，上計吏代表郡國守相（郡設(shè)太守，王國設(shè)相，主管民事，通常秩二千石）參加朝會，接受質(zhì)詢，成為下情上達和上情下達的樞紐。東漢衛(wèi)宏《漢官舊儀》載：“郡國守丞長史上計事竟，遣君侯出坐庭，上親問百姓所疾苦。計室掾史一人大音者讀敕畢，遣敕曰：‘詔書數(shù)下，禁吏無苛暴，丞史歸告二千石……”[12]衛(wèi)宏《漢舊儀》載：“御史大夫敕上計丞、長史曰：‘詔書殿下，布告郡國，……守、丞、長史到郡，與二千石同力，為民興利除害，務(wù)有以安之，稱詔書?！瓎柦駳q善惡孰與往年，對上。問今年盜賊孰與往年，得無有群輩大賊，對上?！盵13]

《漢書·張蒼傳》及注引顏師古曰：漢初，張蒼擔(dān)任“計相”，“專主計籍”，不久更名“主計”，后以列侯的身份居住在相國蕭何府，“領(lǐng)主郡國上計者”[14]。在張蒼之后，西漢通常由丞相、御史大夫二府負(fù)責(zé)對郡國上計進行考核。《漢書·宣帝紀(jì)》載：地節(jié)四年（公元前66年）九月，漢宣帝下詔由丞相、御史大夫根據(jù)各郡國每年所上治獄情況“課殿最”[15]即考課優(yōu)劣?！稘h書·王成傳》載：漢宣帝“詔使丞相御史問郡國上計長吏守丞以政令得失”[16]。

丞相與御史大夫又各有側(cè)重。丞相“掌丞天子助理萬機”[17]。《漢書·丙吉傳》載漢宣帝時，歲末由丞相考核京兆尹等官吏的政績功過，“課其殿最”，據(jù)此作為“行賞罰”的依據(jù)[18]?！稘h書·黃霸傳》載：作為漢宣帝丞相的黃霸在丞相府“問上計長吏守丞以興化條”[19]?！稘h書·匡衡傳》載漢成帝時，臨淮郡“上計簿”報丞相府，丞相匡衡“領(lǐng)計簿”[20]。御史大夫“掌副丞相”[21]?！稘h書·宣帝紀(jì)》載漢宣帝黃龍元年（公元前49年）二月詔曰：“御史察計簿，疑非實者，按之，使真?zhèn)挝阆鄟y?！盵22]御史府在考課中的作用更側(cè)重于稽查核實上計的虛實真?zhèn)巍?/p>

中央通過刺史監(jiān)郡，對地方進行監(jiān)察。西漢初，廢除了秦朝負(fù)責(zé)監(jiān)郡的監(jiān)御史，由丞相“遣史分刺州，不常置”[23]，對地方的監(jiān)察具有臨時性的特點。漢武帝對地方的監(jiān)察制度進行了完善，元封五年（公元前106年）初置部刺史13 人，職責(zé)是“奉詔條察”各州[24]。刺史對郡太守的主要監(jiān)察范圍包括郡太守奉行朝廷詔令、遵守國家制度、審理案件、治理百姓、選任官吏、管理子弟、處理當(dāng)?shù)睾缽娎媸乱说确矫娴淖龇╗25]。從此職責(zé)范圍看，刺史監(jiān)察的內(nèi)容主要是不易量化的非財務(wù)數(shù)據(jù)，而郡國上計內(nèi)容更豐富，包含大量可量化的財務(wù)數(shù)據(jù)。

刺史本為監(jiān)察官，但因巡行郡國，對郡國守相進行稽查，并于年底回京匯報，因此也兼行考課之責(zé)，對上計具有一定的影響力?！稘h書·朱博傳》記大司空何武和丞相翟方進上奏漢哀帝：“今部刺史……秉一州之統(tǒng)，選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退，任重職大?！盵26]東漢蔡質(zhì)《漢官典職儀式選用》記漢代刺史“周行郡國，省察治政，黜陟能否”[27]?！逗鬂h書·百官志》載：漢代刺史經(jīng)常于每年八月巡行所轄各郡國，考核官吏政績的“殿最”，西漢時每年年底赴京奏報監(jiān)察情況。[28]漢元帝時，南陽太守召信臣即因荊州刺史奏其“為百姓興利，郡以殷富”，獲賜黃金四十斤，并“遷河南太守”。[29]刺史甚至干預(yù)郡守以下官吏的考課。《漢書·京房傳》載：漢元帝任命京房為“秩八百石”的魏郡太守，“以考功法治郡”，京房向元帝申請，希望能夠不受制于刺史，親自考察秩千石的縣令及以下官吏的等次，歲末“乘傳奏事”。[30]

（二）郡國對縣一級官吏的考課

郡國除了向中央上計外，對下還要接受縣一級的上計。東漢胡廣《漢官解詁》云：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷出入，盜賊多少，上其集簿。丞尉以下，歲詣郡，課校其功?！盵31]《后漢書·百官志》載：漢代各縣的縣令、縣長“秋冬集課，上計于所屬郡國”。[32]嚴(yán)耕望認(rèn)為，“縣道上計于郡國，但遣丞尉以下，令長不自行也”。[33]

郡國對縣一級的督察主要是由郡國守相巡行所部縣，并通過督郵對縣一級進行巡察，既有臨時性的巡視，又有較為穩(wěn)固的日常監(jiān)督，這對于整飭吏治具有積極意義?！稘h書·尹翁歸傳》載漢昭帝時，河?xùn)|太守田延年在“行縣至平陽”時，親自接見考察“故吏五六十人”，將應(yīng)答出色的尹翁歸任為卒史；后尹翁歸任東海太守，也?！俺鲂锌h”[34]?！稘h書·韓延壽傳》載漢昭帝時，左馮翊韓延壽一年多“不肯出行縣”，丞掾多次報告：“宜循行郡中，覽觀民俗，考長吏治跡?！表n延壽說：“縣皆有賢令長，督郵分明善惡于外，行縣恐無所益，重為煩憂?！必┺蚨颊J(rèn)為正值春季，“可一出勸耕?！保n延壽于是“行縣至高陵”。因受理一兄弟土地糾紛案件，韓延壽自責(zé)而閉門思過，“令丞、嗇夫、三老亦皆自系待罪”。[35]可見，郡一級行政長官有責(zé)任“循行郡中，覽觀民俗，考長吏治跡”，縣里的大小官吏都要受到監(jiān)督，對縣級官吏的日常督察則由督郵（即都吏、無害吏）負(fù)責(zé)?！稘h書·文帝紀(jì)》載：“二千石遣都吏循行，不稱者督之?！弊⒁绱驹唬骸奥烧f，都吏今督郵是也。閑惠曉事，即為文無害都吏?！弊⒁亷煿旁唬骸把杏胁蝗缭t意者，二千石察視責(zé)罰之?！盵36]三國時吳人韋昭《辯釋名》曰:“督郵主諸縣罰,以負(fù)郵,殷糾攝之也?！盵37]《通典·職官》云：“漢景帝中元二年，更名郡守為太守。凡在郡國，皆掌治民，進賢勸功，決訟檢奸。常以春行所主縣，秋冬遣無害吏按訊諸囚，平其罪法，論課殿最，并舉孝廉。”[38]

督郵代表郡國行政長官對縣級官吏進行督察，有時甚至直接收捕?！稘h書·馮野王傳》載漢元帝時，左馮翊馮野王下屬督郵掾趙都將犯監(jiān)守自盜十金罪的池陽令“收捕”，池陽令不服從，被趙都當(dāng)場“格殺”。[39]對于不稱職的小吏，督郵也可以彈劾罷免?！稘h書·黃霸傳》載漢宣帝時，黃霸擔(dān)任潁川太守，督郵向黃霸報告，建議罷免“老，病聾”的許縣縣丞。[40]

（三）上級官吏對下級官吏的考課

各級官吏均須接受上級的考課?；实塾H自考核丞相等中央高級官吏。《漢書·宣帝紀(jì)》載，漢宣帝于地節(jié)二年（公元前68年）五月親政后，每五天一次聽取國事，“自丞相以下”各按其職責(zé)奏報政事，宣帝借此“考試功能”。[41]注引應(yīng)劭曰：“各自奏陳其言，然后試之以官，考其功德也?！盵42]漢元帝時，尚書已經(jīng)代表皇帝考課秩中二千石的高級官吏。《漢書·馮野王傳》載漢元帝時，“上使尚書選第中二千石”。[43]廖伯源認(rèn)為：“漢代公卿似無定期之考課。蓋為朝廷官職最高之十余人，參與政事，其人之才能功績，簡于帝心，除非于九卿中遴選御史大夫、三公，皇帝又無成見，乃使尚書課其高下以定人選?！盵44]

各部門的行政長官對本部門的屬官進行考課。丞相府設(shè)西曹，“領(lǐng)百官奏事”。[45]《漢書·丙吉傳》記載了丞相丙吉的西曹向其報告，準(zhǔn)備趕走一名失職的駕車小吏[46]，可看出西曹對丞相府的屬吏有監(jiān)督黜罷之責(zé)。作為列卿之一、“掌宮殿掖門戶”的光祿勛“屬官有大夫、郎、謁者”[47]，光祿勛對這些屬官有考核之權(quán)。《漢書·元帝紀(jì)》載：漢元帝永光元年（公元前43年）二月，下詔命丞相、御史推舉“質(zhì)樸敦厚遜讓有行者”，光祿勛每年以此四行“科第郎、從官”。[48]《漢書·何武傳》載漢宣帝時，光祿勛以“四行”推舉官吏，提拔郎官何武為鄠縣縣令。[49]作為列卿之一，“掌谷貨”的大司農(nóng)對其下屬的“郡國諸倉農(nóng)監(jiān)、都水六十五官長丞”[50]同樣有考核權(quán)限?！稘h書·敘傳》載：班況擔(dān)任上河農(nóng)都尉，大司農(nóng)上奏其“課連最”即考課連續(xù)獲得最優(yōu)等級，召班況入京擔(dān)任左曹越騎校尉。[51]

刺史由御史大夫下屬的御史中丞負(fù)責(zé)督課。《漢書·百官公卿表》載：“（御史）中丞，在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章?！盵52]《漢書·陳咸傳》載：漢元帝提拔陳咸為御史中丞，“總領(lǐng)州郡奏事，課第諸刺史，內(nèi)執(zhí)法殿中，公卿以下皆敬憚之”。[53]

郡縣等地方長官也擔(dān)負(fù)著對下屬官吏的考課權(quán)限。《漢書·尹翁歸傳》載漢宣帝時，東海郡“秋冬課吏”[54]。《后漢書·百官志》載：漢代郡國“秋冬……論課殿最”；郡國“有功曹史，主選署功勞”[55]，職掌吏員的考課事宜。另《漢書·京房傳》注引如淳曰：“令長屬縣，自課第殿最?！盵56]

代表皇帝意志的尚書及丞相、大鴻臚、地方長官等參與考課，同時擁有對所考課官吏進行選調(diào)的權(quán)限。《漢舊儀》載：“舊制：令六百石以上，尚書調(diào)；拜遷四百石長相至二百石，丞相調(diào)；除中都官百石，大鴻臚調(diào)；郡國百石，二千石調(diào)。”[57]參與考課的官吏地位非常高。《漢官儀》云：“督郵、功曹，郡之極位?！盵58]

二、從信息傳遞方式看，西漢官吏考課實現(xiàn)了對官吏的全方位監(jiān)督

西漢政府對官吏的考課有嚴(yán)格的規(guī)程。前述中央對地方官吏、郡國對縣級官吏的考課，其信息來源主要是通過每年郡國向中央上計、縣向郡國上計，相當(dāng)于地方提交正式的述職報告，并接受中央或上級的審核、質(zhì)詢、監(jiān)督；皇帝對中央高級官吏的考課，主要是通過官吏奏報政事、執(zhí)行詔令等進行考察；上級官吏對下屬官吏的考課，也是根據(jù)其職責(zé)分工進行考量。這些都是對官吏政績的法定考核。為了保障上計的嚴(yán)肅性，政府特別頒行了《上計律》。東漢鄭玄注《周禮·春官·典路》云：“漢朝《上計律》，陳屬車于庭?！盵59]《漢舊儀》載：“朝會上計律，常以正月旦受群臣朝賀?！盵60]這說明漢代官吏的上計制度是相當(dāng)完備的。

上計時有正式的報告提交，這些報告以及官吏的人事檔案、考課結(jié)果等均記錄在冊并由專門機構(gòu)、專人負(fù)責(zé)保管。《漢書·薛宣傳》載漢成帝時，掌管京師事務(wù)的左馮翊薛宣的“考績功課”記錄存于丞相、御史大夫“兩府”中。[61]《漢書·丙吉傳》載：丞相丙吉“召東曹案邊長吏，瑣科條其人”。注引張晏曰：“瑣，錄也。欲科條其人老少及所經(jīng)歷，知其本以文武進也?！盵62]《漢書·朱博傳》載漢成帝時，瑯邪太守朱博下轄姑幕縣的游檄王卿到太守府報到時帶著“伐閱”。[63]注引顏師古曰：“伐，功勞也。閱，所經(jīng)歷也。”[64]《漢書·王尊傳》載安定太守王尊到任后出文告示掾功曹：“府丞悉署吏行能，分別白之。賢為上……”[65]這記錄的應(yīng)該也是官吏的人事檔案。

上計的報告會受到嚴(yán)格的核驗。居延漢簡載：“檄甲渠候移正月盡三月第十二燧長張宣史案府籍宣不史不相應(yīng)//解何?！保ǖ?29.22，190.30 簡）[66]即甲渠候呈交的“四時吏名籍”稱第十二燧長張宣善史書，而府籍記載張宣不善史書，兩者不一致，要進行核實?！白普卤M三月四時吏名籍誤”（第185.32 簡）。[67]即因所上“四時吏名籍”中有差誤而受處罰?！八臅r簿出付入受不相應(yīng)或出輸非法各如牒書到?！保ǖ?94.4 簡）[68]即在核驗四時簿時，發(fā)現(xiàn)財物收支不平衡或支出不合法的情況，要紀(jì)錄到牒書中。

為了增加考課的透明度和公正性，西漢的考課通常采取公開評議的形式?！稘h書·黃霸傳》載：作為漢宣帝丞相的黃霸在丞相府主持會議，“問上計長吏守丞以興化條”，秩中二千石的中央各行政部門長官和博士等也到場參與。[69]《漢書·尹翁歸傳》載漢宣帝時，東?？で锒匍_“課吏大會”。[70]

除了正規(guī)的考課流程，西漢還特別注意從民間收集信息，即將“覽觀風(fēng)俗”作為了解官吏治績并獎優(yōu)黜劣的重要途徑，從信息渠道上實現(xiàn)對官吏的全方位考核。前述郡國守相“循行郡中，覽觀民俗，考長吏治跡”，便屬于這種情況。所謂“風(fēng)俗”，指一個地區(qū)長期以來民眾形成的性格、方言、風(fēng)氣、喜好、行為習(xí)慣等?！稘h書·地理志》云：“凡民函五常之性，而其剛?cè)峋徏?，音聲不同，系水土之風(fēng)氣，故謂之風(fēng)；好惡取舍，動靜亡常，隨君上之情欲，故謂之俗?！盵71]一方面，統(tǒng)治者希望“廣教化，美風(fēng)俗”[72]；另一方面，需要“觀風(fēng)俗，知得失，自考正”[73]。這要求統(tǒng)治者必須了解地方風(fēng)俗人情以及政治生態(tài)等情況，在此基礎(chǔ)上因地制宜、移風(fēng)易俗，以更好地實現(xiàn)其統(tǒng)治。漢武帝即認(rèn)為應(yīng)“因民而作，追俗為制”[74]，即隨民心、社會風(fēng)俗建立制度。漢文帝時，著名政論家賈誼認(rèn)為“移風(fēng)易俗，使天下回心而向道”，大概不是“俗吏”所能辦到的。[75]因此，移風(fēng)易俗本身便屬于地方官的職責(zé)范圍所在，中央有時也會派出官員了解地方風(fēng)俗，其間不可避免會了解百姓對地方官的風(fēng)評，這成為中央考察地方官吏的重要依據(jù)。

漢元帝在初元元年（公元前48年）農(nóng)耕時節(jié)憂心有的百姓無力謀生，于夏四月“遣光祿大夫褒等十二人循行天下”，其主要職責(zé)是撫恤慰問“耆老鰥寡孤獨困乏失職之民”，延請“賢俊”和隱士，“因覽風(fēng)俗之化”，并詔令天下：“相守二千石誠能正躬勞力，宣明教化，以親萬姓，則六合之內(nèi)和親，庶幾乎無憂矣?！盵76]漢元帝派遣使者“覽風(fēng)俗”，通過百姓、俊賢之口更多地了解地方官的政績；同時對郡國守相提出要求，即以身作則、勤于政事、宣明教化、親近百姓，說明“覽風(fēng)俗”發(fā)揮著監(jiān)督地方官吏的作用。

西漢時期，中央常不定期地派遣通曉政事、善于移風(fēng)易俗的風(fēng)俗使者到地方，在“覽觀風(fēng)俗”的同時考察官吏政績，收集民間對官吏的評價。漢宣帝元康四年（公元前62年）春正月，“遣太中大夫強等十二人循行天下，存問鰥寡，覽觀風(fēng)俗，察吏治得失，舉茂材異倫之士”。[77]漢平帝元始四年（公元4年），選拔8 名通曉政事又能推行教化風(fēng)俗的官吏，“分行天下，觀覽風(fēng)俗，所至專行誅賞”。[78]一些地方官吏因風(fēng)俗使者了解到的政績獲得提拔。漢元帝初元年間（公元前48年—前44年），王尊擔(dān)任益州刺史兩年，因為“懷來徼外，蠻夷歸附其威信”，在博士鄭寬中“使行風(fēng)俗”時，舉奏王尊“治狀”，王尊升遷為東平相。[79]如果風(fēng)俗使者很好地履行了對地方官吏的考核義務(wù)，會受到皇帝的肯定。如漢宣帝任命蓋寬饒為太中大夫，“使行風(fēng)俗，多所稱舉貶黜，奉使稱意”[80]。

此外，“舉謠言”也是了解官吏治績的重要途徑?！稘h官儀》載：“三公聽采長史臧否，人所疾苦。還條奏之，是為舉謠言也。頃者舉謠言,掾?qū)倭钍范紩钌?主者大言州郡行狀云何,善者同聲稱之,不善者默爾銜枚?！盵81]漢成帝時，馮立與兄長馮野王先后擔(dān)任過上郡太守，均聰明賢德、為民興利，地方官吏百姓作歌贊美二人：“大馮君，小馮君，兄弟繼踵相因循，聰明賢知惠吏民，政如魯、衛(wèi)德化均，周公、康叔猶二君?！庇捎诎傩諏︸T立的熱情謳歌，馮立后由上郡這一小郡太守升為東海這一大郡太守；又因東海低濕而患病，“天子聞之”，將馮立改任太原太守。[82]

“覽觀風(fēng)俗”和“舉謠言”等作為西漢官吏考課制度的重要補充，中央通過臨時性派遣使者循行天下，收集民眾對地方官吏的正面與負(fù)面評價，從信息渠道上打破了僅通過官方渠道了解官吏政績的局限性，實現(xiàn)了對地方官吏的全方位監(jiān)督，既體現(xiàn)了政府對民意的重視，也有助于政府實現(xiàn)澄清吏治、激濁揚清的效果。

三、從考核內(nèi)容看，西漢官吏考課實現(xiàn)了對官吏的全面考量

西漢官吏考課結(jié)果是官吏能力、績效、資歷、專長以及勤勉程度的集中體現(xiàn)，考課內(nèi)容既包括考政績，也包括考年功，既重視全面考課，又不忽視專項考課，讓各種類型的官吏都有機會在考課中表現(xiàn)自我，既提升了官吏的積極性，又利于發(fā)揮有專長官吏的潛能，將其安排到合適的崗位任職，有助于營造出官吏各顯其能的良好氛圍。同時，官吏考課的主要內(nèi)容包括戶口、墾田、農(nóng)業(yè)豐歉、社會治安等情況，這是為了保證國家的稅源、役源、農(nóng)業(yè)收成，也督促官吏重視百姓的生產(chǎn)生活，這從客觀上實現(xiàn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

（一）考政績與考年功

漢代官吏的考課主要包括兩方面內(nèi)容，即考政績與考年功。一方面是考政績之殿最，相當(dāng)于考察官吏的表現(xiàn)與業(yè)績?！稘h官解詁》云：“課第長吏不稱職者為殿，舉免之。其有治能者為最?！盵83]考核結(jié)果以殿最表示，《漢書·宣帝紀(jì)》注引顏師古曰：“殿，后也，課居后也；最，凡要之首也，課居先也?！盵84]即“殿”為考績最差，“最”為考績最優(yōu)。西漢官吏考課的具體等次應(yīng)為九等?！洞呵锓甭丁た脊γ吩疲骸熬欧秩兄?，亦有上中下，以一為最，五為中，九為殿”。[85]廖伯源認(rèn)為，“漢官之考課，分為九等……考課第七、八、九等為下第，是為‘殿’；第一、二、三等為上第，又稱高第，是為‘最’”。[86]“每一等可有多人”[87]。另一方面是考功績之積累，相當(dāng)于考察官吏的年功。漢武帝即位后，董仲舒以賢良對策稱當(dāng)時“累日以取貴，積久以致官”。[88]另董仲舒《春秋繁露·考功名》云：“考績之法，考其所積也?！盵89]《漢書·車千秋傳》認(rèn)為官吏晉升的兩項前提是“材能術(shù)學(xué)”和“伐閱功勞”。注引顏師古曰：“伐，積功也。閱，經(jīng)歷也?！盵90]《漢書·司馬遷傳》亦有“累日積勞，取尊官厚祿”[91]之語。

考政績與考年功有時是結(jié)合的，但前者比后者更為重要?！稘h書·孔光傳》載：“成帝初即位……博士選三科，高為尚書，次為刺史，其不通政事，以久次補諸侯太傅?！盵92]唐代李賢曰：“久次謂久居官次也?！盵93]《后漢書·百官志》載：節(jié)從虎賁可依靠年功逐漸升任至虎賁郎中、虎賁侍郎，但才能較高者方可升至虎賁中郎。[94]這均體現(xiàn)了考課時對年功與才能的綜合考量，但提拔高位時更重能績。漢成帝時博士孔光即“以高第為尚書”。[95]不過，雖然政府更重視官吏的能績，但年功更容易量化、更具可比性，衡量年功也更具可操作性，因此考課中年功的權(quán)重更高，甚至成為官吏升遷的主要依據(jù)。日本學(xué)者大庭脩言：“在漢代，只要官吏常年進行工作，即使沒有能力也可晉升高官，這是一種制度?！薄皾h代官吏的晉升，因積勞功次的占絕大多數(shù)。”[96]

當(dāng)時一些官吏更崇尚考政績而非考年功，希望在官吏中形成競爭。董仲舒云：“古所謂功者，以任官稱職為差，非謂積日累久也?！駝t不然。累日以取貴，積久以致官，是以廉恥貿(mào)亂，賢不肖渾殽，未得其真?！阋匀赵聻楣Γ瑢嵲囐t能為上，量材而授官，錄德而定位，則廉恥殊路，賢不肖異處矣?！盵97]漢元帝時，京房上奏云，“古帝王以功舉賢……宜令百官各試其功”。[98]

（二）全面考核與專項考核

漢代重視對官吏的全面考核，注重德才兼?zhèn)?、綜合考量?！稘h官解詁》記載了郡太守的職責(zé)：“太守?？?，信理庶績，勸農(nóng)賑貧，決訟斷辟，興利除害，檢察郡奸，舉善黜惡,誅討暴殘?！盵99]《漢書·黃霸傳》載：漢宣帝五鳳三年（公元前55年），京兆尹張敞上奏提到丞相黃霸“雜問郡國上計長吏守丞，為民興利除害成大化條其對，有耕者讓畔，男女異路，道不拾遺，及舉孝子弟弟貞婦者為一輩”；建議皇帝命令位尊的大臣清楚地告誡上計的“長吏守丞”,回地方后轉(zhuǎn)告郡守，“舉三老孝弟力田孝廉廉吏務(wù)得其人，郡事皆以義法令撿式，毋得擅為條教；敢挾詐偽以奸名譽者，必先受戮，以正明好惡”。這獲得了漢宣帝的肯定，并“召上計吏”，派侍中傳達了這一奏言。[100]另《漢書·宣帝紀(jì)》載黃霸曾任秩八百石的潁川太守，于漢宣帝神爵四年（公元前58年）“以治行尤異秩中二千石，賜爵關(guān)內(nèi)侯，黃金百斤”。[101]按《漢書·黃霸傳》，黃霸的政績?yōu)椤靶荚t令，百姓向化，孝子弟弟貞婦順孫日以眾多，田者讓畔，道不拾遺，養(yǎng)視鰥寡，贍助貧窮，獄或八年亡重罪囚，吏民向于教化，興于行誼，可謂賢人君子矣”。[102]從對官吏考課的具體內(nèi)容看，中央對地方官的考核也主要包括郡國長官推行中央政令、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、關(guān)心百姓生活、興修公共設(shè)施、選人用人、教化百姓、移風(fēng)易俗、維護社會治安、處理案件、懲治盜賊等諸方面內(nèi)容，這體現(xiàn)了中央對郡國守相的考核非常全面。

《漢書》中記錄了郡國的一些上計內(nèi)容，包括刑獄、治安、財物情況、國有土地疆界及地圖等。《漢書·宣帝紀(jì)》載漢宣帝地節(jié)四年（公元前66年）九月下詔，“令郡國歲上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、縣、爵、里”，即郡國每年要匯報死于獄中的囚徒資料，由丞相、御史大夫根據(jù)各郡國每年所上治獄情況“課殿最”。[103]《漢書·魏相傳》載漢宣帝時任丞相的魏相說，“案今年計，子弟殺父兄、妻殺夫者，凡二百二十二人”。[104]可見地方的計簿中有關(guān)于殺人案的報告，丞相據(jù)此才能進行全國性的統(tǒng)計。《漢書·丙吉傳》載漢宣帝時，“民斗相殺傷，長安令、京兆尹職所當(dāng)禁備逐捕，歲竟丞相課其殿最，奏行賞罰而已”。[105]即地方重大刑事案件要上計中央，歲末由丞相考核。《漢書·景武昭宣元成功臣表》載：眾利侯郝賢“元狩二年，坐為上谷太守入戍卒財物，上計謾，免”。注引顏師古曰，“上財物之計簿而欺謾不實”。[106]另《漢書·匡衡傳》載丞相匡衡的封地在臨淮郡僮縣樂安鄉(xiāng)，初元元年（公元前48年）臨淮郡將邊界搞錯，擴大了其封地的范圍，長達十幾年；建始元年（公元前32年）臨淮郡重新劃定國界、繪制地圖，“上計簿”報丞相府；次年“治計時”，匡衡詢問屬下關(guān)于邊界情況并放任屬下讓臨淮郡承認(rèn)了之前匡衡擴大的封地，后被彈劾其“領(lǐng)計簿”卻以權(quán)謀私，犯了“專地盜土”之罪，被免為庶人。[107]

郡國對縣一級官吏的考課內(nèi)容大致相仿，內(nèi)容同樣非常全面?！稘h官解詁》載：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷出入，盜賊多少，上其集簿。”[108]居延漢簡記載:“肩水候官地節(jié)四年計余兵谷財物簿毋余茭。”（第14.1A 簡）[109]“陽朔三年九月癸亥朔壬午甲渠鄣守候塞尉順敢言之府書移賦錢出入簿與計偕。”（第35.8A 簡）[110]“張掖郡肩水庾候官本始三年獄計?！保ǖ?93.7 簡）[111]說明西北邊塞上計的內(nèi)容包含兵谷財物簿、賦錢出入簿、治獄等。

對地方首長的全面考核是非常必要的，因為地方首長必須保證地方經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。不過，由于各地的自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、民風(fēng)民俗等具有很大差異，不同職位官吏的職責(zé)分工也各不相同，官吏的能力和治績不可能面面俱到，用同樣的標(biāo)準(zhǔn)考核官吏顯然缺乏合理性和公平性，因此西漢政府對官吏的考課也常有專項考核，或是在考核時關(guān)注官吏的專才與特殊政績。廖伯源認(rèn)為：“郡縣考課之項目，雖天下郡縣大體相同，然特殊地區(qū)之長吏，其職掌除與一般郡縣長吏相同外，又有特別事務(wù)之項目，該項目亦當(dāng)考課。地方長吏之考課，分若干項目分別考其等第，再集中分項之等第，評定其考課之總等第?！盵112]

《漢書》中有不少關(guān)于專項考核的記載。漢武帝時，成皋令卜式管理漕運考課為“最”，升為齊王太傅[113]；左內(nèi)史兒寬因收租不利“課殿”[114]；上黨郡中令義縱“縣無逋事”即縣里沒有受徭役、兵役等征召而逃亡者，“舉第一”而升遷為長陵及長安縣令[115]。漢宣帝時，尹翁歸擔(dān)任右扶風(fēng)，“扶風(fēng)大治，盜賊課常為三輔最”[116]；韓延壽擔(dān)任東郡太守三年，“令行禁止，斷獄大減，為天下最”，入京擔(dān)任左馮翊[117]；黃霸擔(dān)任“秩比二千石”的潁川太守[118]時，“戶口歲增，治為天下第一”，入京擔(dān)任京兆尹，“秩二千石”[119]；蜀郡郫縣何顯“家有市籍，租常不入，縣數(shù)負(fù)其課”[120]。漢成帝時，陳立擔(dān)任天水太守，“勸民農(nóng)桑為天下最”，不但獲“賜金四十斤”，而且入京擔(dān)任左曹衛(wèi)將軍、護軍都尉[121]。另《漢書·馮野王傳》載：漢元帝令尚書從秩中二千石官吏中推選御史大夫，馮野王“行能第一”，漢元帝在詔書中對3 名候選人的優(yōu)點進行比較：“剛強堅固，確然亡欲，大鴻臚（馮）野王是也。心辨善辭，可使四方，少府五鹿充宗是也。廉潔節(jié)儉，太子少傅張譚是也?！币驗轳T野王是外戚，最后“上繇下第”任用張譚為御史大夫，“越次避嫌不用（馮）野王”。[122]這可看出考課時既有名次，也有對官吏的評語。

官吏考課既包括綜合指標(biāo)，也重視官吏的專長，這種全方位考核官吏的方式能夠調(diào)動官吏的積極性，便于地方官吏因地制宜實施行政管理，促進官吏不斷提升管理能力和水平。此外，西漢政府也重視考核官吏在突發(fā)事件中表現(xiàn)出的應(yīng)變能力及最終結(jié)果?！稘h書·王尊傳》載漢成帝時，黃河泛濫，東郡太守王尊以身填堤，后來水位下降，災(zāi)情消除，當(dāng)?shù)厣蠒?，“有司考”后認(rèn)定屬實，于是對其進行了嘉獎：“秩尊中二千石，加賜黃金二十斤?！盵123]

四、從考核頻率看，西漢官吏考課實現(xiàn)了對官吏的日常監(jiān)督和長時段考察

西漢官吏考課既有年度考核，也包括季考、月考和日考。對官吏而言，最重要的考課是年度考核?！稘h書·丙吉傳》載漢宣帝時，歲末由丞相考核京兆尹、長安令等官吏的政績功過，“課其殿最”。[124]《漢書·尹翁歸傳》載漢宣帝時，東海郡“秋冬課吏”。[125]《后漢書·百官志》載：漢代郡國“歲盡遣吏上計”；縣“秋冬集課，上計于所屬郡國”。[126]居延漢簡載:“陽朔三年九月癸亥朔壬午甲渠鄣守候塞尉順敢言之府書移賦錢出入簿與計偕?！保ǖ?5.8A 簡）[127]說明漢成帝陽朔三年（公元前22年）西北邊塞于九月上計?？梢?，地方考課官吏通常行于每年秋冬季節(jié)，之后年末前郡國上計中央，以便丞相歲末考課郡國，而皇帝也可在正月旦的朝會上接見郡國的上計吏。另居延漢簡載:“建昭元年十月旦日跡盡二年九月晦日積三百八十三日以令賜勞六月十一日//半日?！保ǖ?45.37 簡）[128]說明漢元帝建昭元年（公元前38年）上計時“一年”的起始為當(dāng)年十月至次年九月。廖伯源認(rèn)為：“漢代以十月初一至次年九月三十為一‘課計年度’?！匾允聻闅q首，至武帝太初元年（前104）改歷，乃改以元月為一年之始。然課計之年度不隨改歷而變，終兩漢之世，課計年度始于十月初一，終于次年之九月尾日（晦日）。”[129]

年度考核是建立在日考、月考、季考基礎(chǔ)之上的。作為西北邊塞長官的候長、候史等每日都要對所轄各燧進行巡視。居延漢簡載：“候長武光候史拓十月壬子盡庚辰積廿九日//跡從第卅燧北盡鉼庭燧//北界毋蘭越塞天田出入跡?！保ǖ?4.15 簡）[130]各燧的長官燧長顯然在被巡視之列。另居延漢簡載：“不侵部黃龍元年六月吏卒日跡簿?！保ǖ?39.5 簡）[131]“甲渠萬歲候長就部五鳳四年七月戍卒被簿?！保ǖ?2.39簡）[132]“肩水候官元康四年十二月四時雜簿。”（第5.1 簡）[133]“五鳳三年十月甲辰朔甲辰居延都尉德丞延壽敢言之甲渠候漢疆書言候長賢日//跡積三百廿一日以令賜賢勞百六十日半日謹(jǐn)移賜勞名籍一編敢言之?！保ǖ?59.14 簡）[134]說明在日計的基礎(chǔ)上有按月、按季度、按年匯總的紀(jì)錄，這些都需要上報，接受上級的審查和認(rèn)定。于振波指出，“漢代考課分日計、月計、四時計和歲計等多種，級別越低，受考查的次數(shù)越頻繁。由下而上，依次考查，逐級匯報，形成一個頗為嚴(yán)格的程序”。[135]

以上主要是對地方官吏的常規(guī)性考課，中央官吏因人數(shù)少且經(jīng)常覲見天子，考課的形式和時段更靈活一些。中央有時還會對地方進行臨時性考課?！稘h書·雋不疑傳》載：“武帝末，郡國盜賊群起，暴勝之為直指使者，衣繡衣，持斧，逐捕盜賊，督課郡國，東至海，以軍興誅不從命者，威振州郡?！盵136]

西漢除了稱為“常課”的年度考課，還有三年一考的“大課”。東漢崔寔《政論》云：“昔唐、虞之制，三載考績，三考黜陟，所以表善而簡惡，盡臣力也。漢法，亦三年一察治狀，舉孝廉尤異?！盵137]《春秋繁露·考功名》云：“考試之法：大者緩，小者急；貴者舒，而賤者促。諸侯月試其國，州伯時試其部，四試而一考，天子歲試天下，三試而一考，前后三考而黜陟，命之曰計?！盵138]《漢書·嚴(yán)助傳》載：漢武帝數(shù)年未聽到會稽太守嚴(yán)助上報，嚴(yán)助上書謝罪并稱“愿奉三年計最”。[139]嚴(yán)耕望認(rèn)為，“漢制每年一小考績，三年一大考績，故每年一上計，特殊情形下，亦不能遲過三年也”。[140]

五、從考核結(jié)果的處理方式看，西漢官吏考課有效地實現(xiàn)了獎優(yōu)罰劣

官吏考績是評判官吏獎懲的重要依據(jù)，考課的目的主要是表彰優(yōu)秀者、懲罰落后者，對官吏實施各類獎懲，包括官職的升降、秩祿的調(diào)整等，以激勵整個官吏群體，提高他們的積極性、創(chuàng)造力，進而提高整個政府部門的行政效率。

（一）與考課相關(guān)的獎賞

中央官吏常接觸天子，因功績獲得賞賜的機會更多?！稘h書·宣帝紀(jì)》載：漢宣帝于地節(jié)二年（公元前68年）五月親政后，對侍中尚書有功勞應(yīng)當(dāng)晉升及有特殊政績者，“厚加賞賜”，甚至賞及其子孫。[141]地方官吏考核政績優(yōu)等即獲得“最”、“第一”或“高第”（或“高弟”）者，往往會獲得升遷、入京、增秩、賜金等褒獎。與出自君主特恩的賞賜不同，考課相關(guān)的獎勵屬于政府考核官吏的制度性措施。廖伯源指出，“考課成績之等級為第一等，是升官之依據(jù)，不升官而留任原職者，則增秩賜金”。[142]西漢時這種記載很多，實例如下。

漢文帝時，河南守吳公“治平為天下第一”，征召為廷尉。[143]漢武帝時，成皋令卜式管理漕運考課為“最”，升為齊王太傅[144]；上黨郡中令義縱“舉第一”，升遷為長陵及長安縣令[145]。漢昭帝時，陽翟令趙廣漢“以治行尤異，遷京輔都尉，守京兆尹”。[146]漢宣帝時，廣陵太守陳萬年“以高弟入為右扶風(fēng)，遷太仆”[147]；尹翁歸擔(dān)任東海太守，“東海大治”，尹翁歸“以高第入守右扶風(fēng)”[148]；韓延壽擔(dān)任東郡太守三年，政績“為天下最”，入京擔(dān)任左馮翊[149]；北海太守朱邑“以治行第一入為大司農(nóng)”[150]；膠東相王成“治有異等”，秩升為中二千石，“賜爵關(guān)內(nèi)侯”[151]；潁川太守黃霸“以外寬內(nèi)明得吏民心，戶口歲增，治為天下第一。征守京兆尹，秩二千石”[152]；后黃霸貶秩為八百石的潁川太守，又于宣帝神爵四年（公元前58年）夏四月“以治行尤異秩中二千石，賜爵關(guān)內(nèi)侯，黃金百斤”[153]。漢元帝時，隴西太守馮野王因“治行高”，“入為左馮翊”[154]；淮陽相鄭弘“以高弟入為右扶風(fēng)”[155]；河南太守召信臣“治行常為第一”，數(shù)次獲得“增秩賜金”[156]；給事中平當(dāng)在皇帝派往各地考察流民情況的十一位使者中“為最，遷丞相司直”[157]；班況擔(dān)任上河農(nóng)都尉，大司農(nóng)上奏其“課連最”，召班況入京擔(dān)任左曹越騎校尉[158]。漢成帝時，陳立擔(dān)任天水太守，“勸民農(nóng)桑為天下最”，不但獲“賜金四十斤”，而且入京擔(dān)任左曹衛(wèi)將軍、護軍都尉[159]；蕭咸擔(dān)任過張掖、弘農(nóng)、河?xùn)|太守，因“有跡”即有政績而“數(shù)增秩賜金”[160]；朱博擔(dān)任云陽、平陵二縣縣令，因政績突出，“以高弟入為長安令”[161]，后擔(dān)任瑯邪太守[162]，又“以高弟入守左馮翊”[163]；鄭令尹賞“以三輔高第選守長安令”[164]。漢哀帝時，潁川太守毋將隆“以高第入為京兆尹”。[165]

積功者的情況與此相似。漢文帝時，中涓石奮“積功勞”，官至太中大夫[166]；太子舍人周仁“積功遷至太中大夫”[167]；郎官衛(wèi)綰“功次遷中郎將”[168]。漢武帝時，掌故兒寬因“功次”補廷尉文學(xué)卒史[169]；郡縣吏王?“積功”，稍遷為被陽令[170]；丞相史趙禹“以刀筆吏積勞”，升遷為御史[171]；天水司馬田廣明“功次遷河南都尉”[172]；丙吉任魯獄史，“積功勞，稍遷至廷尉右監(jiān)”。[173]漢昭帝時，郎官馮奉世“以功次補武安長”；馮奉世長子馮譚，“太常舉孝廉為郎，功次補天水司馬”。[174]小黃令焦延壽“舉最當(dāng)遷”，但“三老官屬上書”希望挽留他，詔令同意他“增秩留”。[175]漢宣帝時，太子中庶子馮野王“以功次”擔(dān)任當(dāng)陽縣長[176]；大行治禮丞平當(dāng)“功次補大鴻臚文學(xué)”[177]。漢元帝時，美陽令馮逡，“功次遷長樂屯衛(wèi)司馬，清河都尉，隴西太守”[178]；班況“舉孝廉為郎，積功勞”，擔(dān)任上河農(nóng)都尉[179]。漢成帝時，秩二千石的將作大匠乘馬延年以“勞苦秩中二千石”[180]；薛恭舉孝廉后“功次稍遷”為頻陽縣令[181]。漢哀帝時涼州刺史杜鄴，其“祖父及父積功勞皆至郡守”。[182]

官吏連續(xù)獲得優(yōu)等還可獲得長期休假。南朝宋的裴骃《史記集解》引孟康曰：“漢律，吏二千石有予告、賜告。予告者，在官有功最，法所當(dāng)?shù)谜咭??！盵183]《史記集解》引如淳曰：“與告，居官不視事?！盵184]即予告（與告）是官吏因考課結(jié)果為優(yōu)而獲準(zhǔn)長期休假，官職不免但無須辦公。《漢書·馮野王傳》載，“三最予告，令也”。注引顏師古曰：“在官連有三最，則得予告也?！盵185]即對于考課連續(xù)三次達到優(yōu)秀的官吏給予“予告”?！抖曷闪睢ぶ美袈伞芬?guī)定：“吏及宦皇帝者中從騎”每年可享受60 天的予告，其他內(nèi)官則享受40 天的予告；如果離家二千里以上，兩年探家一次，每次80 天。[186]

（二）與考課相關(guān)的處罰

政績不佳的官吏往往會受到責(zé)罰、降職甚至免職。如漢武帝時，左內(nèi)史兒寬因收租不利“課殿”，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)免官。[187]漢元帝時，茂陵縣令蕭育在考課中列為第六等，剛剛可“自脫”免于責(zé)罰；而漆縣縣令郭舜考績?yōu)椤暗睢保艿健柏?zé)問”。[188]茂陵縣、漆縣都屬于右扶風(fēng)，右扶風(fēng)共21 個縣[189]，如果按考課分九等的話，第六等以上應(yīng)包括至少半數(shù)以上的縣長官，而第七等以下的縣長官均要受到責(zé)罰。

地方官主要任務(wù)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這影響到國家稅收和百姓生活，是考課的主要內(nèi)容。如果地方官不務(wù)“正業(yè)”，會被處罰，郡守也會受到牽連?！稘h書·景帝紀(jì)》載漢景帝后元三年（公元前141年）春正月詔曰：“農(nóng)，天下之本也。黃金珠玉，饑不可食，寒不可衣，以為幣用，不識其終始?！淞羁鴦?wù)勸農(nóng)桑，益種樹，可得衣食物。吏發(fā)民若取庸采黃金珠玉者，坐臧為盜。二千石聽者，與同罪。”[190]

政府對官吏失職、瀆職會進行懲處，如對“不勝任”“不任職”者的懲處。不勝任指“官員不勝任其本職工作”[191]?！抖曷闪睢げ堵伞芬?guī)定：“盜賊發(fā)，士吏、求盜部者，及令、丞、尉弗覺智（知），士吏、求盜皆以卒戍邊二歲，令、丞、尉罰金各四兩。令、丞、尉能先覺智（知），求捕其盜賊，及自劾，論吏部主者，除令、丞、尉罰。一歲中盜賊發(fā)而令、丞、尉所（？）不覺智（知），三發(fā)以上，皆為不勝任，免之?！盵192]即地方官吏如未發(fā)覺管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)的作奸犯科等現(xiàn)象，達到一定次數(shù)即為“不勝任”，將被免職。《漢書·王尊傳》載:漢成帝時擔(dān)任過京兆尹的王尊之子王伯也曾任京兆尹，因“耎弱不勝任”而被免官。[193]“不勝任”官吏的保舉者也要受到處罰?！抖曷闪睢ぶ美袈伞芬?guī)定：“有任人以為吏，其所任不廉、不勝任以免，亦免任者?！盵194]“不任職”比“不勝任”內(nèi)涵更寬泛一些?！稘h書·于定國傳》載漢元帝責(zé)問丞相、御史大夫時說：“二千石選舉不實，是以在位多不任職?！盵195]《漢書·蕭望之傳》載漢宣帝五鳳年間（公元前57—前54年），御史大夫蕭望之上書奏言：“百姓或乏困，盜賊未止，二千石多材下不任職?！盵196]《漢書·衛(wèi)綰傳》載漢武帝建元年間（公元前140—前135年），丞相衛(wèi)綰在漢景帝生病時，“諸官囚多坐不辜者，而君不任職，免之”。注引顏師古曰：“天子不親政，則丞相當(dāng)理之，而綰不申其冤?！盵197]官吏的“不勝任”“不任職”雖未明確與考課相關(guān)，但其失職、瀆職之處恰是其職責(zé)所在，顯然是對官吏勝任力和責(zé)任心的考察，對“不勝任”“不任職”官吏的嚴(yán)厲懲處可以防止官吏飽食終日、不求進取、無所作為，保障國家行政機關(guān)的順利高效運轉(zhuǎn)。

官吏的失職、瀆職甚至犯罪行為若在非考課時間被發(fā)現(xiàn)，自然即時獲罰、獲罪，如地方官應(yīng)對自然災(zāi)害不力者要受到處罰?！稘h書·何武傳》載漢成帝時，清河太守何武“坐郡中被災(zāi)害什四以上免”。[198]《漢書·食貨志》載：漢成帝永始二年（公元前15年），“梁國、平原郡比年傷水災(zāi)，人相食，刺史守相坐免”。[199]但若平時未被發(fā)覺，存在問題的官吏在考課時也無法逃脫罪責(zé)。如《漢書·咸宣傳》載：漢武帝時頒布了懲治藏匿逃亡盜賊的《沈命法》，對眾盜賊起來作亂“不發(fā)覺”以及“發(fā)覺”但未逮捕的盜賊達到一定數(shù)目的，“二千石以下至小吏主者皆死”。這使得小吏害怕被殺，即使有盜賊也不敢告發(fā)，擔(dān)心不能抓到盜賊，在考課時獲罪連累郡守。[200]

西漢關(guān)于官吏貪腐罪的處罰是很重的?！段鳚h會要·戒貪吏》載：“文帝十三年定律曰：吏坐受賕枉法，守縣官財物而即盜之，已論，命復(fù)有笞罪者，皆棄市?！盵201]《漢書·景帝紀(jì)》載漢景帝前元元年（公元前156年），廷尉與丞相按詔令議定：“吏及諸有秩受其官屬所監(jiān)、所治、所行、所將，其與飲食計償費，勿論。它物，若買故賤，賣故貴，皆坐臧為盜，沒入臧縣官。吏遷徙免罷，受其故官屬所將監(jiān)治送財物，奪爵為士伍，免之。無爵，罰金二斤，令沒入所受。有能捕告，畀其所受臧?！盵202]但當(dāng)時一些官吏認(rèn)為不勝任比犯貪腐罪更羞恥?！稘h書·尹賞傳》載：漢成帝時，尹賞擔(dān)任江夏太守，因懲治盜賊時過度量刑的“殘賊”罪免官，后因“南山群盜起”，被起用擔(dān)任右輔都尉，并升至執(zhí)金吾，負(fù)責(zé)督察“大奸滑”。他臨終前告誡諸子：“丈夫為吏”，不怕因“殘賊”罪免官，事后“追思其功效”，就會被“復(fù)進用”，而一旦因“軟弱不勝任免”，則“終身廢棄”再無起用之時，“其羞辱甚于貪污坐臧”。[203]

六、從總體上看，西漢官吏考課的有效性程度很高

（一）考課有助于維護統(tǒng)治集團的價值觀

考課制度作為一項政治制度，其首要目標(biāo)必然是維護統(tǒng)治、鞏固政權(quán)，貫徹統(tǒng)治者的理念和決策。統(tǒng)治者關(guān)注的主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、百姓生活、社會治安、吏治清明等。《漢書·景帝紀(jì)》載漢景帝后元二年（公元前142年）夏四月詔曰：“朕親耕，后親?！皇塬I，減太官，省徭賦，欲天下務(wù)農(nóng)蠶，素有畜積，以備災(zāi)害。強毋攘弱，眾毋暴寡，老耆以壽終，幼孤得遂長。今歲或不登，民食頗寡，其咎安在？或詐偽為吏，吏以貨賂為市，漁奪百姓，侵牟萬民?？h丞，長吏也，奸法與盜盜，甚無謂也。其令二千石各修其職；不事官職耗亂者，丞相以聞，請其罪。布告天下，使明知朕意?！盵204]漢景帝以身作則，并對地方長官提出相應(yīng)要求。通過考課，可以有效地實現(xiàn)統(tǒng)治者的意志。前述諸漢帝派遣使者到地方“覽觀風(fēng)俗”，便很好地發(fā)揮著了解民情、推行政令、監(jiān)督官吏、考察政績等正面作用。

郡國上計時是統(tǒng)治者宣揚其政績觀的重要時刻，皇帝親自接見上計的郡丞或長史，并詢問有關(guān)年成好壞、盜賊多少等情況，丞相（君侯）等負(fù)責(zé)考課的高級官吏出席，當(dāng)庭宣讀天子敕書，由上計吏轉(zhuǎn)告郡國守相為政要旨，主要內(nèi)容是要求郡國守相盡職盡責(zé)、多行“為民興利除害”之事，這些均為統(tǒng)治者關(guān)心的國計民生問題?！稘h官舊儀》載：“郡國守丞長史上計事竟，遣君侯出坐庭，上親問百姓所疾苦。計室掾史一人大音者讀敕畢，遣敕曰：‘詔書數(shù)下，禁吏無苛暴，丞史歸告二千石，凡民所疾苦，急去殘賊，審擇良吏，無任苛刻，治獄決訟，務(wù)得其中。明詔憂百姓困于衣食，二千石帥勸農(nóng)桑，思稱厚恩，有以賑贍之，無煩擾奪民時。公卿以下，務(wù)飭儉恪。今俗奢侈過制度，日以益甚。二千石務(wù)以身帥有以化之。民冗食者謹(jǐn)以法，養(yǎng)視疾病，致醫(yī)藥務(wù)治之。詔書無飾廚傳增養(yǎng)食，至今未變，或更尤過度，甚不稱。歸告二千石，務(wù)省約如法。且案不改者，長吏以聞。守寺鄉(xiāng)亭漏敗，垣墻阤壞所治，無辨護者，不稱任，先自劾不應(yīng)法。歸告二千石勿聽?！盵205]《漢舊儀》載：“御史大夫敕上計丞、長史曰：‘詔書殿下，布告郡國，臣下承宣無狀，多不究，百姓不蒙恩被化，守、丞、長史到郡，與二千石同力，為民興利除害，務(wù)有以安之，稱詔書?？忻挪伙@者言上，殘民貪污煩擾之吏，百姓所苦，務(wù)勿任用。方察不稱者，刑罰務(wù)于得中，惡惡止其身。選舉民侈過度，務(wù)有以化之。問今歲善惡孰與往年，對上。問今年盜賊孰與往年，得無有群輩大賊，對上?！盵206]

此外，考課可以宣揚有功賞、有過罰的價值觀，提升官吏的積極性，維護統(tǒng)治秩序。西漢董仲舒提出，“圣王”治理天下，通過“爵祿”來滋養(yǎng)民眾的德行，通過“刑罰”來震懾民眾防止其作惡[207]；《春秋繁露·考功名》云：“考績黜陟，計事除廢……有功者賞，有罪者罰，功盛者賞顯，罪多者罰重，不能致功，雖有賢名，不予之賞，官職不廢，雖有愚名，不加之罰，賞罰用于實，不用于名，賢愚在于質(zhì)，不在于文……則百官勸職，爭進其功?！盵208]漢宣帝地節(jié)三年（公元前67年）春三月下詔曰：“蓋聞有功不賞，有罪不誅，雖唐、虞猶不能以化天下?！盵209]漢宣帝也親身實踐了賞功誅罪的理念?！稘h書·宣帝紀(jì)》贊美漢宣帝重視賞罰，“孝宣之治，信賞必罰”。[210]前文列舉了諸多考課后獎優(yōu)罰劣的具體事例，另《漢官解詁》也記載了郡對縣考課后的法定獎懲措施：“功多尤為最者，于廷尉勞勉之，以勸其后。負(fù)多尤為殿者,于后曹別責(zé),以糾怠慢也。諸對辭窮尤困，收主者，掾史關(guān)白太守，使取法，丞尉縛責(zé)，以明下轉(zhuǎn)相督敕,為民除害也?！盵211]

（二）考課有助于選用人才

考課本身可以發(fā)現(xiàn)人才、選用人才，這對維護集權(quán)統(tǒng)治、保證國家機器正常運轉(zhuǎn)具有正面意義?！稘h書·谷永傳》載漢成帝建始三年（公元前30年），太常丞谷永上奏闡明考功、選賢與治天下之間的關(guān)系：“治天下者尊賢考功則治，簡賢違功則亂?！摬倪x士，必試于職，明度量以程能，考功實以定德……則抱功修職之吏無蔽傷之憂……小人日銷，俊艾日隆?！从泄p得于前眾賢布于官而不治者也?！碧熳訛榇藢ｉT接見了谷永。[212]

從激勵角度看，官吏考課產(chǎn)生的激勵效果主要包括薪酬激勵（增秩、賜金）和晉升激勵（升遷、入京）兩類，后者顯然效果更明顯。官吏考課與任用、晉升息息相關(guān)，晉升后不但可以獲得更高的薪酬，還能獲得更高的權(quán)力、社會地位與聲譽，對官吏的激勵作用是相當(dāng)顯著的。《漢書·京房傳》注引顏師古曰：“以課最而被舉，故欲遷為他官也?！盵213]安作璋等指出，漢代官吏的升遷，通?！盎蛞蚩颊n為最，或以積勞為功，皆循序而升”?！耙话銇碚f，考課為‘最’，為‘高第’者，均能得到升遷。遷有平遷和超遷兩種情況。以積功久次（即功勞、資歷）循序而升者為‘平遷’；有特殊功績或奇才異能因而被破格獵等而進者稱為‘超遷’?！薄安┦?、尚書、郎官等尤為明顯，雖無顯著功勞，以久次即可遷升?！盵214]閻步克將考課中的“尤異”“治行第一”“高第”等都視為漢代選官制度的“察舉科目”。[215]

官吏層層考課、層層選任晉升，考課結(jié)果是官吏升任的重要依據(jù)?？h令長以下低級官吏可以獲得提拔（如陽翟令趙廣漢任京輔都尉），刺史可以升任郡國守相（如揚州刺史黃霸任潁川太守），郡國守相可從掌小郡改掌大郡（如上郡太守馮立任東海太守），由外郡調(diào)入中央（如天水太守陳立任左曹衛(wèi)將軍、護軍都尉），提拔至秩中二千石的列卿（如北海太守朱邑任大司農(nóng)），再進一步提拔至御史大夫、丞相（如潁川太守黃霸任太子太傅、御史大夫、丞相）。

在西漢，官吏考課優(yōu)等而晉升已經(jīng)形成了一些慣例或制度。漢哀帝時，大司空朱博上奏稱：按照慣例，選拔“郡國守相高第為中二千石，選中二千石為御史大夫，任職者為丞相”[216]；后任御史大夫又稱：按照慣例，部刺史“居部九歲舉為守相，其有異材功效著者輒登擢”[217]。漢宣帝時，黃霸舉賢良擔(dān)任揚州刺史，三年后，漢宣帝“以賢良高第揚州刺史霸為潁川太守，秩比二千石”[218]，黃霸即屬于提前晉升。另漢成帝曾接受丞相翟方進建議，“罷刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高第補”。[219]

中央普通官吏也有許多關(guān)于功次、高第晉升的規(guī)定?！稘h舊儀》載：“廷尉正、監(jiān)、平物故，以御史高第補之。御史少史行事如御史，少史有所為，即少史屬得守御史，行事如少史。少史秩比六百石。御史少史物故，以功次征丞相史守御史少史?！盵220]衛(wèi)宏《漢舊儀補遺》載：“謁者缺，選郎中（令）美須眉大音者以補之。功次當(dāng)遷，欲留增秩者，許之?！盵221]《漢官儀》載：“博士入平尚書，出部刺史、諸侯相，次轉(zhuǎn)諫大夫?！盵222]“光祿勛有南北廬主事、三署主事，于諸郎之中，察茂才高第者為之，秩四百石。次補尚書郎，出宰百里。”[223]“尚書左丞、右丞秩各四百石，遷刺史?！笥邑?，次補二千石。”[224]

官吏考課與任用、晉升相結(jié)合，既體現(xiàn)了獎優(yōu)黜劣的精神，是對官吏能力、功勞而非出身的肯定，有利于選拔各階層的優(yōu)秀人才、發(fā)揮其潛能；又可讓官吏從基層循序漸進地獲得提拔，在這一過程中逐步了解基層情況和官僚機構(gòu)的運轉(zhuǎn)規(guī)則，積累治理經(jīng)驗，提升行政管理能力，實現(xiàn)整個政府統(tǒng)治效能的提升。

西漢大部分時期官吏考課制度有效地運轉(zhuǎn)，考核覆蓋面全、層次分明、形式多樣、內(nèi)容豐富、標(biāo)準(zhǔn)明晰、時間具體、賞罰分明，既給官吏穩(wěn)定的預(yù)期，有助于官吏竭智盡忠、吐故納新，也對中央政權(quán)穩(wěn)定、社會長治久安、政治清明等發(fā)揮了正面作用。尤其是漢宣帝特別重視官吏考課，使這一時期吏治清明，涌現(xiàn)出一大批政績突出的優(yōu)秀地方官吏，并由此提升至中央任職公卿?！稘h書·循吏傳》云：漢宣帝“五日一聽事，自丞相已下各奉職而進。及拜刺史守相，輒親見問，觀其所由，退而考察所行以質(zhì)其言，有名實不相應(yīng)，必知其所以然。常稱曰：‘庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！’以為太守，吏民之本也，數(shù)變易則下不安，民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化。故二千石有治理效，輒以璽書勉厲，增秩賜金，或爵至關(guān)內(nèi)侯，公卿缺則選諸所表以次用之。是故漢世良吏，于是為盛，稱中興焉”。[225]

從總體上看，西漢官吏考課的有效性程度很高。廖伯源對漢代考課做出高度評價：“漢代行政制度已達到相當(dāng)高之程度，考課關(guān)系官員之升貶，政治之良窳，必有嚴(yán)密周全之制度?！盵226]于振波也充分肯定漢代考課，“漢簡所反映的漢代考課，是一個連續(xù)的過程，從日計、月計、四時計一直到以此為基礎(chǔ)的歲計，環(huán)環(huán)相扣，頗為詳細(xì)。其考課方式包括下級的匯報和上級的循行，兼以對所匯報簿籍的核驗，層層監(jiān)督，非常嚴(yán)密。每一階段、每一環(huán)節(jié)的功過得失，都要及時查明，并記錄在案，作為考評的依據(jù)，絕非僅僅在年終考查一次，就草草做出評斷”。[227]

七、影響西漢官吏考課有效性的制度缺陷

任何制度都難免存在不完善之處。中國古代的國家治理在各主要朝代雖然法典俱在，通常情況下也大體能按制度運行，但實際上深受君主及主要官吏的好惡及賢愚的影響。西漢即使頒行了《上計律》《二年律令》等法律，依然擺脫不掉人治的弊端，政治清明、吏治嚴(yán)明依賴于統(tǒng)治者的賢明治理，這使官吏考課不可避免存在一些影響其有效性的制度缺陷。

（一）一些官吏熱衷于弄虛作假

因考課結(jié)果與官吏的任用、升遷等利益息息相關(guān)，一些官吏不免通過虛報政績等作弊手段謀求在考課中獲得更好等次。鄧小南指出，“課績關(guān)系著封建官僚在宦海中的浮沉，因此，考課措施一旦出現(xiàn)，被考官吏的作弊現(xiàn)象即如影隨形地產(chǎn)生出來”。[228]郡國上計文書是郡國守相的述職報告，取決于郡國守相一年來的工作表現(xiàn)，文書編寫技巧也很重要。盡管中央建立了嚴(yán)格的上計和督察制度，但是仍有官吏鋌而走險，一些計文出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象，擅長編寫計簿及造假者也得到重用。《漢書·景武昭宣元成功臣表》載：漢武帝元狩二年（公元前121年），眾利侯郝賢擔(dān)任上谷太守，因“入戍卒財物，上計謾，免”。[229]《漢書·石奮傳》載：漢武帝元封四年（公元前107年），“流民愈多，計文不改”。[230]《漢書·宣帝紀(jì)》載漢宣帝黃龍元年（公元前49年）二月詔曰：“上計簿，具文而已，務(wù)為欺謾，以避其課。三公不以為意，朕將何任？”[231]《漢書·王成傳》載：膠東相王成“治有異等之效”，漢宣帝對他進行褒獎；后發(fā)現(xiàn)王成“偽自增加，以蒙顯賞，是后俗吏多為虛名云”。[232]漢元帝時，曾任御史大夫的貢禹說，“郡國恐伏其誅，則擇便巧史書習(xí)于計簿能欺上府者，以為右職……欺謾而善書者尊于朝”。[233]

上計主管官吏的喜好會影響地方執(zhí)行政令的風(fēng)向，這更容易給投機取巧、見風(fēng)使舵者提供機會。《漢書·黃霸傳》載漢宣帝時，京兆尹張敞奏丞相黃霸時擔(dān)心地方官對丞相曲意逢迎：“竊見丞相請與中二千石博士雜問郡國上計長吏守丞，為民興利除害成大化條其對，有耕者讓畔，男女異路，道不拾遺，及舉孝子弟弟貞婦者為一輩，先上殿，舉而不知其人數(shù)者次之，不為條教者在后叩頭謝。丞相雖口不言，而心欲其為之也?！汲ǚ歉覛ж┫嘁?，誠恐群臣莫白，而長吏守丞畏丞相指，歸舍法令，各為私教，務(wù)相增加，澆淳散樸，并行偽貌，有名亡實，傾搖解怠，甚者為妖?！盵234]黃霸作為守法循理的“循吏”尚且如此，若“惡吏”當(dāng)權(quán)，地方官更會媚上欺下、投其所好?！坝[觀風(fēng)俗”中了解的百姓呼聲對中央政府決策、選人用人非常重要，這也被一些官吏利用，弄虛作假以提高名聲。王莽篡位之前，便通過行風(fēng)俗為自己稱帝代漢營造正面輿論，不服從者均遭到打壓。漢平帝元始四年（公元4年），主持朝政的王莽“遣大司徒司直陳崇等八人分行天下，覽觀風(fēng)俗”。[235]其目的是“行風(fēng)俗，采頌聲”。[236]元始五年（公元5年）秋，“風(fēng)俗使者八人還，言天下風(fēng)俗齊同，詐為郡國造歌謠，頌功德，凡三萬言”。[237]廣平相班稚“無所上”，在其“上書陳恩謝罪”、主動辭職且太后垂憐的情況下，“入補延陵園郎”；瑯邪太守公孫閎“言災(zāi)害于公府”，被“下獄誅”。[238]

地方官熱衷欺瞞，一方面使考課失去公正性，讓一些弄虛作假的官吏晉升到不合適的崗位，造成能不配位、德不配位的現(xiàn)象；另一方面，中央政府通過上計獲得全國的民政、稅收等情況，一旦出現(xiàn)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，很容易造成中央決策的重大失誤，而地方政府脫離了中央政府的掌控，中央決策也很難有效推行。

（二）權(quán)貴對嚴(yán)格考課進行抵制及隱藏背后的更深層問題

西漢后期，政府腐化，考課制度遭到了很大破壞，其效果也難以維系。有官吏深感考課廢弛，提出改革。建昭年間（公元前38年—前34年），郎官京房向漢元帝提出“考功課吏法”。現(xiàn)存內(nèi)容僅見于《漢書·京房傳》注引晉灼曰：“令丞尉治一縣，崇教化亡犯法者輒遷。有盜賊，滿三日不覺者則尉事也。令覺之，自除，二尉負(fù)其罪。率相準(zhǔn)如此法?！盵239]不過，該考課法應(yīng)是面向全體官吏的。《漢書·京房傳》載京房接受漢元帝召見時稱“宜令百官各試其功”，元帝“詔使房作其事，房奏考功課吏法”。[240]另《漢書·京房傳》載京房認(rèn)為中書令、尚書令及丞相都已很久沒有對百姓辦什么好事了，“可謂亡功矣”，他們就是尤其不愿實行“考功課吏法”的人[241]，說明京房的考課法也適用于中央高級官吏。東漢政論家王符在《潛夫論·考績》中贊揚京房的“考功課吏法”：“先師京君，科察考功，以遺賢俊。太平之基，必自此始；無為之化，必自此來也。”從王符的贊美之詞中也可看出“考功課吏法”是面向中央、郡縣等各級官吏的，“群寮師尹，咸有典司，各居其職以責(zé)其效；百郡千縣，各因其前以謀其后”。[242]

考功課吏法雖然得到漢元帝的認(rèn)可，但受到大部分公卿朝臣和刺史的反對，認(rèn)為其“煩碎”“不可許”。[243]漢元帝以京房“試”為魏郡太守，“秩八百石”，用“考功法”治理魏郡[244]，后因改革得罪權(quán)貴而失敗，京房遭“棄市”處斬，“時年四十一”。[245]由此可見，考課對于官吏的約束限制讓權(quán)貴們本能地反對、抵制，這是“人治”的弊端，也是京房改革失敗的表面原因。更深層的問題是中央政權(quán)的衰弱和天子的昏庸無能。漢元帝不能堅定地支持改革，京房只能成為政治犧牲品，并成為試圖改革者的“反面教材”。而漢元帝自身也對考課制度進行破壞，如前述其避嫌不用“行能第一”的馮野王，卻任用“下第”的張譚為御史大夫。該任命讓當(dāng)事人馮野王深感不平，而其產(chǎn)生的負(fù)面示范效應(yīng)更是難以估量的。這均體現(xiàn)出考課制度執(zhí)行情況好壞受統(tǒng)治者賢明與否、政權(quán)強弱的影響相當(dāng)大。當(dāng)統(tǒng)治者賢明、中央政權(quán)強大時，可以有效實現(xiàn)對地方的控制，通過上計、考課等方式，強化對地方官吏的影響力，地方官吏重視個人治績，自然能夠?qū)崿F(xiàn)百姓安居樂業(yè)，推動社會經(jīng)濟健康有序發(fā)展；而當(dāng)統(tǒng)治者昏聵、中央政權(quán)衰弱時，無法有效控制地方，地方的上計也相應(yīng)地變成走過場，貪官污吏大行其道，“為民興利除害”就很難落實了。鄧小南指出，京房的考功課吏法“是針對當(dāng)時社會矛盾激化以及封建官吏職分不明、考課之法逐漸松弛的狀況提出來的，冀圖借此整頓吏治，振興西漢王朝的封建統(tǒng)治。……考功課吏法在當(dāng)時無法實行，是由西漢后期整個政治形勢決定的，而不僅僅是‘巧佞之徒’的作梗。考課制度依賴于強有力的中央集權(quán)力量，在與其它各項政治制度的相互作用中進行。在整個統(tǒng)治階級日趨腐敗、朝政紊亂、各項制度有名無實的歷史條件下，考課已經(jīng)不可能嚴(yán)格、正常地實行了。”[246]