苑寧寧

一、未成年人司法新模式的提出與解構(gòu)

從世界范圍來(lái)看，獨(dú)立的未成年人司法體系肇始于美國(guó)。在一百多年的發(fā)展歷程中，未成年人司法實(shí)踐反復(fù)變革，理論上也提煉了多種模式?？偨Y(jié)世界未成年人司法的實(shí)踐與理論，其大致可以分為三種方向：第一種是康復(fù)主義，犯罪的未成年人是無(wú)辜的，是可以被挽救的，處置他們應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)改正罪錯(cuò)行為為導(dǎo)向，避免適用監(jiān)禁措施。第二種是制裁主義，犯罪的未成年人同樣需要承擔(dān)法律責(zé)任，基于報(bào)應(yīng)的樸素正義觀，應(yīng)當(dāng)像成年人一樣對(duì)其適用刑罰。第三種是寬宥主義，犯罪的未成年人既不是完全無(wú)辜，也不是完全有責(zé)，基于未成年人心智不成熟，法律評(píng)價(jià)他們的罪責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)比照成年人有所減輕或者降低，按照相應(yīng)比例減輕懲罰。①Slobogin et al., Juvenile Justice: The Fourth Option , Iowa Law Review, Vol.95, No.1, 2009, pp 3-63.

我國(guó)未成年人司法起步相對(duì)較晚，一直以來(lái)受域外影響較多，雖然有一定的啟蒙作用，但生搬硬套的理論和盲目借鑒的制度顯然不可持續(xù)，且已經(jīng)嚴(yán)重限制我國(guó)未成年人司法形成本土品格。一方面，以上三種方向均存在固有缺陷，沒(méi)有理順和解決好未成年人、被害人、社會(huì)三者之間的關(guān)系?？祻?fù)主義對(duì)被害人、社會(huì)安全關(guān)注不夠，制裁主義忽視了未成年人罪責(zé)的特殊性，寬宥主義雖然試圖平衡康復(fù)和制裁，但缺乏明確內(nèi)核。另一方面，以上三種方向在我國(guó)相應(yīng)制度和實(shí)踐中都能找到因子，但都不足為建構(gòu)一以貫之的未成年人司法制度提供理論支撐，這導(dǎo)致我國(guó)未成年人司法制度斷裂、碎片化的現(xiàn)狀，理念存在矛盾沖突。觀察我國(guó)本土實(shí)踐，對(duì)于未成年人違法犯罪歷來(lái)強(qiáng)調(diào)預(yù)防和開(kāi)展預(yù)防工作。無(wú)論是學(xué)術(shù)研究，還是立法、執(zhí)法、司法以及社會(huì)治理，在預(yù)防未成年人違法犯罪方面積累了大量有益成果，1999年更是制定了《預(yù)防未成年人犯罪法》?？梢?jiàn)，我國(guó)未成年司法發(fā)軔和發(fā)展的本土動(dòng)因和基因之一是，如何有效預(yù)防未成年人犯罪。概括和提煉這一經(jīng)驗(yàn)，以此提出和構(gòu)建未成年人司法預(yù)防模式，成為時(shí)下完善我國(guó)未成年人司法制度的正確方向。

未成年人司法預(yù)防模式以“預(yù)防”中心，聚焦未成年人的罪錯(cuò)行為，立足于防治未成年人心理行為偏常，從而預(yù)防他人被侵害，保障和增進(jìn)社會(huì)安全，追求未成年人、被害人、社會(huì)三方的平衡。①Slobogin et al., Prevention Model of Juvenile Justice: The Promise of Kansas v. Hendricks for Children, Wisconsin Law Review, Vol.1999, No.2, pp185-226.與康復(fù)主義所堅(jiān)持的未成年人不可歸責(zé)性不同，預(yù)防模式必要時(shí)可以將懲罰作為矯治的一種手段，并嚴(yán)格限制適用監(jiān)禁措施。與制裁主義、寬宥主義所堅(jiān)持的以罪責(zé)輕重作為處置依據(jù)不同，預(yù)防模式主要以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，個(gè)性化適用效果最佳、限制最少的處置措施。借鑒公共衛(wèi)生三級(jí)預(yù)防理論，未成年人司法預(yù)防模式包括三個(gè)維度的預(yù)防：一般預(yù)防、臨界預(yù)防、再犯預(yù)防。

第一層級(jí)預(yù)防是一般預(yù)防，是指甄別和確定為犯罪提供機(jī)會(huì)或促成犯罪產(chǎn)生的自然和社會(huì)環(huán)境，防止和消除導(dǎo)致犯罪行為產(chǎn)生的條件。犯罪預(yù)防方法主要包括環(huán)境設(shè)計(jì)、社區(qū)管理、關(guān)于預(yù)防犯罪的公眾教育等；犯罪預(yù)防主體主要是社會(huì)公眾、社會(huì)組織、家庭、學(xué)校。第二層級(jí)預(yù)防是臨界預(yù)防，是指對(duì)有可能發(fā)展為犯罪的問(wèn)題行為進(jìn)行早期識(shí)別和干預(yù)，發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的環(huán)境和對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行治理或干預(yù)，主要是針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的孕育犯罪行為產(chǎn)生的因素，對(duì)有問(wèn)題的未成年人及時(shí)進(jìn)行干預(yù)或矯治。犯罪預(yù)防主體主要是父母、教育工作者和社區(qū)工作人員。犯罪預(yù)防方法主要是甄別、轉(zhuǎn)處、干預(yù)。第三層級(jí)預(yù)防是再犯預(yù)防，是指對(duì)已經(jīng)犯罪的未成年人進(jìn)行懲罰和教育矯治，使其不再犯罪。這一層級(jí)的犯罪預(yù)防工作大部分屬于刑事司法系統(tǒng)內(nèi)部的工作。犯罪預(yù)防方法主要有逮捕、起訴、監(jiān)禁、治療和矯正。針對(duì)未成年犯罪人的特殊處遇制度主要包括審前社會(huì)調(diào)查制度、附條件不起訴、犯罪記錄封存制度、刑事和解制度和社區(qū)矯正制度等。②參見(jiàn)王瑞山：《犯罪預(yù)防原理》，法律出版社2019 年版，第45-55 頁(yè)；李春雷、靳高風(fēng)主編：《預(yù)防犯罪學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016 年版，第118-129 頁(yè)。

由此，構(gòu)建未成年人司法的預(yù)防模式首先需要法律上予以安排與設(shè)計(jì)。此次修訂預(yù)防未成年人犯罪法正是朝著這樣一個(gè)方向努力，與其他法律相互配合，形成完整的三級(jí)預(yù)防體系。

二、三級(jí)預(yù)防邏輯與預(yù)防未成年人犯罪法的篇章重構(gòu)

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系在進(jìn)一步完善中。預(yù)防未成年人犯罪法的修訂必須著眼于整個(gè)法律體系，使之與其他法律相協(xié)調(diào)，立足于完善現(xiàn)有的法律體系，使之與其他法律相銜接。基于此，此次對(duì)預(yù)防未成年人犯罪法的修訂是一次較大的調(diào)整，在立法定位、框架結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了重構(gòu)。

在我國(guó)，危害社會(huì)的行為區(qū)分為治安違法和犯罪。根據(jù)治安管理處罰法的規(guī)定，對(duì)未成年人的處置有三種情況：一是不滿(mǎn)十四周歲的，不處罰，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教；二是已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲的，已滿(mǎn)十六周歲不滿(mǎn)十八周歲初次違反治安管理的，行政拘留不執(zhí)行；三是已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰。根據(jù)刑法、正在制定中的社區(qū)矯正法、監(jiān)獄法的規(guī)定，對(duì)未成年人的處置有三種情況：一是不滿(mǎn)十四周歲的，已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲的對(duì)八類(lèi)嚴(yán)重危害社會(huì)行為以外的其他行為，不負(fù)刑事責(zé)任，但責(zé)令家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教，在必要的時(shí)候也可以由政府收容教養(yǎng)；二是已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十八周歲的人，依法構(gòu)成犯罪需要負(fù)刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰，符合法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)宣告緩刑；三是對(duì)未成年社區(qū)矯正對(duì)象采取針對(duì)性的矯正措施和配套措施，未成年犯應(yīng)當(dāng)在未成年犯管教所執(zhí)行刑罰，對(duì)未成年犯執(zhí)行刑罰應(yīng)當(dāng)以教育改造為主。通過(guò)梳理上述情況可以看出，對(duì)于不予處罰或者實(shí)際上不予處罰的部分未成年人，對(duì)于構(gòu)成犯罪后未成年人的服刑與矯正，規(guī)定過(guò)于原則，措施相對(duì)粗陋，存在著嚴(yán)重不足。從司法實(shí)踐情況來(lái)看，這種失之于弱、失之于軟的局面，導(dǎo)致缺乏必要的干預(yù)和充分的矯治，極為不利于預(yù)防未成年人犯罪。

修訂預(yù)防未成年人犯罪法，正是要解決上述現(xiàn)行法律體系預(yù)防未成人犯罪的不力，補(bǔ)強(qiáng)補(bǔ)齊措施，細(xì)化有關(guān)規(guī)定。預(yù)防犯罪的手段是多種的，其中主要包括懲罰制裁、教育矯治。刑法、治安管理處罰法立足懲罰和制裁，而預(yù)防未成年人犯罪法立足教育矯治，這是其存在的價(jià)值和意義。如果需要以懲罰制裁措施作為預(yù)防未成年人犯罪的主要手段，則直接修改和調(diào)整刑法、治安管理處罰法即可，無(wú)需修訂預(yù)防未成年人犯罪法。因此，修訂預(yù)防未成年人犯罪法，始終堅(jiān)持這部法律教育矯治的核心功用，方向是強(qiáng)化科學(xué)專(zhuān)業(yè)的教育矯治。

縱覽中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，預(yù)防未成年人犯罪法與刑法、治安管理處罰法、社區(qū)矯正法、監(jiān)獄法中涉及未成年人的規(guī)定共同搭建著未成年人偏常行為的分級(jí)處遇、分級(jí)干預(yù)體系。修改預(yù)防未成年人犯罪法，一方面堅(jiān)持好該法的核心理念，牢牢把握住這部法律的不可替代的價(jià)值，另一方面找準(zhǔn)這部法律的定位，協(xié)調(diào)好與這些“左鄰右舍”法律的關(guān)系。

未成年人的違法犯罪通常是一個(gè)由輕及重、不斷惡化的過(guò)程。要預(yù)防未成年人犯罪，應(yīng)當(dāng)分級(jí)預(yù)防、及早干預(yù)。修訂的預(yù)防未成年人犯罪法貫徹三級(jí)預(yù)防的邏輯，將未成年人的偏常行為劃分為不良行為、嚴(yán)重不良行為、犯罪行為，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況制定了一套教育矯治力度不斷升級(jí)的措施體系。

第一章總則，規(guī)定了預(yù)防未成年人犯罪的基礎(chǔ)性、根本性問(wèn)題，包括立法目的、工作原則、參與主體和職責(zé)、加強(qiáng)科學(xué)研究和表彰獎(jiǎng)勵(lì)措施等內(nèi)容。梳理相關(guān)規(guī)定，預(yù)防未成年人犯罪的工作原則包括：（1）教育和保護(hù)相結(jié)合；（2）分級(jí)預(yù)防、干預(yù)和矯治；（3）尊重未成年人人格尊嚴(yán)和保護(hù)未成年人合法權(quán)益；（4）綜合治理；（5）內(nèi)外并重。預(yù)防未成年人犯罪工作的參與主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、家庭以及未成年人等。國(guó)家機(jī)關(guān)預(yù)防未成年人犯罪工作中，一項(xiàng)核心職責(zé)是加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)、發(fā)展專(zhuān)門(mén)教育。首先，專(zhuān)門(mén)教育的適用對(duì)象是有嚴(yán)重不良行為的未成年人。其次，專(zhuān)門(mén)教育具有雙重屬性，一方面屬于國(guó)民教育體系，是一項(xiàng)具有自身規(guī)律的教育制度，另一方面屬于未成年人保護(hù)處分措施體系，是一項(xiàng)帶有強(qiáng)制性的矯治制度。最后，規(guī)定若干重要保障措施，即納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，成立專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)，根據(jù)需要合理設(shè)置專(zhuān)門(mén)學(xué)校，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)和專(zhuān)門(mén)教育的具體辦法等。

第二章預(yù)防犯罪的教育，圍繞有關(guān)各方在一般預(yù)防工作中的職責(zé)展開(kāi)。首先，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭都應(yīng)當(dāng)開(kāi)展預(yù)防犯罪教育，增強(qiáng)未成年人防范違法犯罪的意識(shí)和能力。其次，父母或者其他監(jiān)護(hù)人是預(yù)防未成年人犯罪的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)依法全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，培養(yǎng)未成年人的良好品行，及時(shí)進(jìn)行教育、引導(dǎo)和勸誡。再次，學(xué)校是預(yù)防未成年人犯罪的主陣地，在開(kāi)展針對(duì)性的預(yù)防犯罪教育、法治教育、心理健康教育、建立學(xué)生欺凌防控制度、引入駐校社工、家校聯(lián)系配合、工作效果考核等方面都應(yīng)當(dāng)采取具體措施。最后，人民政府及有關(guān)部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、村委居委、校外活動(dòng)場(chǎng)所、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及用人單位等應(yīng)當(dāng)采取措施，開(kāi)展預(yù)防未成年人犯罪的宣傳教育活動(dòng)。

第三章對(duì)不良行為的干預(yù)，圍繞三個(gè)核心問(wèn)題展開(kāi)，一是如何界定不良行為，二是家社校如何干預(yù)不良行為，三是對(duì)常見(jiàn)的不良行為如何開(kāi)展干預(yù)。首先，不良行為是未成年人實(shí)施的不利于自身身心健康，但是尚不具有社會(huì)危害性的行為。其次，對(duì)于不良行為的干預(yù)由家庭、社區(qū)和學(xué)?；诟髯月氊?zé)開(kāi)展，監(jiān)護(hù)人基于監(jiān)護(hù)職責(zé)對(duì)未成年人的不良行為進(jìn)行管教，社區(qū)發(fā)現(xiàn)未成年人有不良行為的予以制止并督促監(jiān)護(hù)人履職，學(xué)?；诮逃氊?zé)對(duì)未成年學(xué)生的不良行為可以適用六種管理教育措施。最后，對(duì)于曠課、逃學(xué)、夜不歸宿、離家出走等這些較為常見(jiàn)的情形，規(guī)定了學(xué)校、家庭、公安機(jī)關(guān)以及有關(guān)單位的具體干預(yù)職責(zé)。

第四章對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治，圍繞三個(gè)核心問(wèn)題展開(kāi)，一是如何界定嚴(yán)重不良行為，二是如何設(shè)計(jì)一套強(qiáng)度不斷升級(jí)的矯治措施體系，三是矯治措施的適用程序和執(zhí)行。首先，基于與治安管理處罰法、刑法相銜接、相協(xié)調(diào)的考慮，嚴(yán)重不良行為是未成年人實(shí)施的危害社會(huì)的行為，包括兩類(lèi)：一類(lèi)是違反治安管理的行為，另一類(lèi)是觸犯刑法但因未達(dá)刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的行為。其次，對(duì)嚴(yán)重不良矯治的措施包括三類(lèi)，第一類(lèi)是九種矯治教育措施，第二類(lèi)專(zhuān)門(mén)教育措施，第三類(lèi)是專(zhuān)門(mén)矯治教育措施，三類(lèi)措施的矯治強(qiáng)度不斷升級(jí)。最后，矯治教育措施的適用由公安機(jī)關(guān)決定，專(zhuān)門(mén)教育措施的適用分為申請(qǐng)審批入學(xué)、強(qiáng)制入學(xué)兩種情形，專(zhuān)門(mén)矯治教育的適用僅限于觸犯刑法但未達(dá)刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的行為。

第五章對(duì)重新犯罪的預(yù)防，主要是圍繞如何更好地幫助和促進(jìn)犯罪的未成年人回歸社會(huì)而展開(kāi)。在與刑事訴訟法、社區(qū)矯正法、監(jiān)獄法相銜接、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，規(guī)定了如下措施：辦案中加強(qiáng)法治教育，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)調(diào)查和心理測(cè)評(píng)制度，確立合適保證人制度和社會(huì)觀護(hù)制度，強(qiáng)化分別關(guān)押、管理和教育以及社區(qū)矯正，保障未成年服刑人員的義務(wù)教育、法治教育和促進(jìn)其接受職業(yè)技術(shù)教育，落實(shí)刑滿(mǎn)釋放和接受社區(qū)矯正的未成年人的安置幫教措施，未成年人適用有關(guān)措施和犯罪記錄封存制度，人民檢察院對(duì)重新犯罪預(yù)防工作實(shí)行法律監(jiān)督。

第六章法律責(zé)任，對(duì)有關(guān)各方違反本法規(guī)定、沒(méi)有履行相應(yīng)義務(wù)所面臨的法律后果作出了規(guī)定。

第七章附則，對(duì)新法的實(shí)施日期作出了規(guī)定。

三、未成年人保護(hù)處分措施體系的建構(gòu)

對(duì)未成年人不良行為的干預(yù)與未成年人保護(hù)法、義務(wù)教育法以及正在制定中的家庭教育法等法律密切相關(guān)，對(duì)未成年人重新犯罪的預(yù)防與刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法、社區(qū)矯正法密切相關(guān)?？梢哉f(shuō)，對(duì)未成年人嚴(yán)重不良行為的矯治是預(yù)防未成年人犯罪的核心，其構(gòu)建了一套符合我國(guó)實(shí)際的保護(hù)處分措施體系。根據(jù)域外的經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)處分措施體系一般包括三個(gè)等級(jí)：社會(huì)化的矯治措施、半機(jī)構(gòu)化的矯治措施、機(jī)構(gòu)化的矯治措施。

（一）社會(huì)化的矯治措施：九種矯治教育措施

嚴(yán)重不良行為包括治安違法行為、不予刑事處罰行為。根據(jù)《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定，對(duì)違法犯罪的未成年人，實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則?！吨伟补芾硖幜P法》和《刑法》已經(jīng)明確規(guī)定了未成年人適用懲罰措施——即治安處罰和刑罰的年齡和情形。實(shí)踐證明，即使對(duì)未成年人適用了治安處罰，依然未解決未成年人的心理行為偏常，很容易反復(fù)治安違法甚至發(fā)展為犯罪；對(duì)于不達(dá)法定責(zé)任年齡的未成年人，不予以治安處罰和刑事處罰，缺乏后續(xù)的教育措施。為了解決這種“一罰了之、一放了之”的困局，新修訂的預(yù)防法明確了第一類(lèi)教育措施——矯治教育措施。公安機(jī)關(guān)在處理未成年人違反治安管理的行為、觸犯刑法的行為時(shí)，認(rèn)為解決未成年人的心理行為偏常所必需時(shí)，可以根據(jù)案件的情況予以適用。矯治教育措施的特點(diǎn)是不限制未成年人的人身自由，未成年人不用脫離家庭、社區(qū)和所在學(xué)校。矯治教育措施包括九種：

一是予以訓(xùn)誡。對(duì)行為人進(jìn)行批評(píng)教育，告誡其行為的違法性以及社會(huì)危害性，并責(zé)令其改正，起到警示作用，使其不得再犯。

二是責(zé)令賠禮道歉、賠償損失。責(zé)令賠禮道歉，是行為人對(duì)被害人造成損傷或者損害時(shí)，責(zé)令其向被害人當(dāng)面承認(rèn)過(guò)錯(cuò)，表示歉意，并保證今后不再侵犯被害人的法益。責(zé)令賠償損失，是嚴(yán)重不良行為對(duì)被害人造成的損失，責(zé)令其向被害人支付一定數(shù)額的金錢(qián)，以彌補(bǔ)因行為而遭受的經(jīng)濟(jì)損失。這兩種方式對(duì)于促使行為人悔過(guò)自新，平息被害人及民眾的憤怒，促進(jìn)行為人取得被害人的諒解，都具有重要意義。

三是責(zé)令具結(jié)悔過(guò)。責(zé)令行為人用書(shū)面方式保證悔改，不再實(shí)施嚴(yán)重不良行為。這一方式，促使行為人認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性質(zhì)，承認(rèn)自己的主觀過(guò)錯(cuò)，反思嚴(yán)重不良行為的思想根源，從而按照自己的保證改惡從善，改過(guò)自新。

四是責(zé)令定期報(bào)告活動(dòng)情況。這是按照公安機(jī)關(guān)的要求，定期書(shū)面報(bào)告自己遵紀(jì)守法、日常表現(xiàn)、接受監(jiān)護(hù)人和學(xué)校管理教育、參加教育學(xué)習(xí)以及其他社會(huì)活動(dòng)等情況，以了解和掌握未成年人改造自新的成效。

五是責(zé)令遵守特定的行為規(guī)范，不得實(shí)施特定行為、接觸特定人員或者進(jìn)入特定場(chǎng)所。這是根據(jù)未成年人心理行為偏常的誘因和表現(xiàn)，從正反兩個(gè)方面對(duì)其行為規(guī)范作出一系列要求。從積極方面，明確其必須做的一些行為，比如放學(xué)后無(wú)正當(dāng)理由時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)回家，周末參加特定的法治教育、國(guó)學(xué)教育等專(zhuān)題學(xué)習(xí)活動(dòng)，等等。從禁止方面，明確行為禁令，不得實(shí)施特定行為、接觸特定人員或者進(jìn)入特定場(chǎng)所。

六是責(zé)令接受心理輔導(dǎo)、行為矯治。心理輔導(dǎo)是專(zhuān)業(yè)人員與受輔導(dǎo)者之間建立一種具有咨詢(xún)功能的融洽關(guān)系，以幫助來(lái)訪者正確認(rèn)識(shí)自己，接納自己，并克服成長(zhǎng)中的障礙，改變自己的不良意識(shí)和傾向，充分發(fā)揮個(gè)人潛能，邁向自我現(xiàn)實(shí)的過(guò)程。行為矯治是經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，發(fā)生經(jīng)驗(yàn)內(nèi)化（指人們將外部的行為、言語(yǔ)向內(nèi)部轉(zhuǎn)化的過(guò)程）與認(rèn)同作用（指認(rèn)可環(huán)境中存在的新的好的行為模式，并試著學(xué)習(xí)這些模式，從而逐步掌握新行為方式），使行為人改變?cè)瓉?lái)的態(tài)度或習(xí)慣性行為，早日形成新的觀念與行為方式。

七是責(zé)令參加社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。責(zé)令未成年人在一定時(shí)間內(nèi)為社會(huì)提供特定的無(wú)償服務(wù)或者參加特定的社會(huì)公益活動(dòng)，以達(dá)到服務(wù)社會(huì)、矯正行為、培養(yǎng)自律、改過(guò)自新的目的。責(zé)令參加社會(huì)服務(wù)活動(dòng)具有補(bǔ)償性及協(xié)助未成年人復(fù)康的雙重作用。

八是責(zé)令接受社會(huì)觀護(hù)，由社會(huì)組織、有關(guān)機(jī)構(gòu)在適當(dāng)場(chǎng)所對(duì)未成年人進(jìn)行教育、監(jiān)督和管束。社會(huì)觀護(hù)是運(yùn)用個(gè)別化、科學(xué)化和社會(huì)化的原則，在尊重未成年人人格尊嚴(yán)的前提下，將其交由社會(huì)力量組成的專(zhuān)門(mén)觀護(hù)組織進(jìn)行觀察、矯正、保護(hù)、管束，給予合理輔導(dǎo)和監(jiān)督，以促其悔過(guò)自新，復(fù)歸社會(huì)。

九是其他適當(dāng)?shù)某C治教育措施。

矯治教育措施是此次修法新增加的一大類(lèi)措施。矯治教育措施是由公安機(jī)關(guān)決定適用的，其目的是教育、感化、挽救未成年人，核心功能是矯治。之所以對(duì)未成年人適用矯治教育措施，背后的理念是以教代罰。因此，矯治教育措施是具體行政行為，但不宜歸為行政處罰。根據(jù)行政法學(xué)的一般理論，矯治教育措施是適用于未成年人嚴(yán)重不良行為的一類(lèi)行政決定，即公安機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序依法對(duì)有嚴(yán)重不良行為未成年人的權(quán)利義務(wù)作單方面處分的行為。適用矯治教育措施的目的是糾正未成年人存在的心理行為偏常。為了充分實(shí)現(xiàn)這一功能，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況選擇適用其中一種或者并用多種矯治教育措施。同時(shí)，在決定并用矯治教育措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，以實(shí)現(xiàn)教育、感化、挽救為必要，與未成年人嚴(yán)重不良行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度以及人身危險(xiǎn)性相當(dāng)。

矯治教育措施在域外法制有類(lèi)似規(guī)定，在我國(guó)多地已有實(shí)踐探索。比如，我國(guó)澳門(mén)地區(qū)《違法青少年教育監(jiān)管制度》規(guī)定了一系列教育監(jiān)管措施，包括警察警誡、司法訓(xùn)誡、復(fù)和、遵守行為守則、社會(huì)服務(wù)令、感化令、入住短期宿舍、收容。又如，德國(guó)少年刑法規(guī)定的教育處分，即責(zé)付，例如接受教育或工作處所的安排，參加社會(huì)培訓(xùn)課程，教育協(xié)助，教養(yǎng)院教育/集體生活教育；懲戒處分，即訓(xùn)誡，課以負(fù)擔(dān)，比如將損害恢復(fù)原狀，勞動(dòng)服務(wù)，向公益設(shè)施捐款，少年拘禁。再如，日本規(guī)定的保護(hù)處分包括三類(lèi)：交付保護(hù)觀察所進(jìn)行保護(hù)觀察；移送兒童自立支援設(shè)施或者兒童養(yǎng)護(hù)設(shè)施；移送少年院。其中，保護(hù)觀察就會(huì)督促少年履行一系列要求。近年來(lái)，我國(guó)多地也進(jìn)行了相關(guān)的探索，取得了積極的成效。比如，北京市海淀區(qū)探索的訓(xùn)誡跟進(jìn)幫教制度，上海市探索的保護(hù)處分制度，等等。

（二）半機(jī)構(gòu)化矯治措施：專(zhuān)門(mén)教育

長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)踐中對(duì)專(zhuān)門(mén)學(xué)校功能定位認(rèn)識(shí)不一。有的認(rèn)為專(zhuān)門(mén)學(xué)校是為了讓輕微違法犯罪的未成年人完成義務(wù)教育，有的認(rèn)為專(zhuān)門(mén)學(xué)校屬于特殊教育，還有的把專(zhuān)門(mén)教育作為職業(yè)教育的一種。由于認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，導(dǎo)致專(zhuān)門(mén)學(xué)校的入校程序、管理制度等較為混亂。專(zhuān)門(mén)教育具有雙重屬性，一方面是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是有嚴(yán)重不良行為的適齡少年接受義務(wù)的一種特殊教育措施，另一方面是嚴(yán)重不良行為未成年人保護(hù)處分的重要措施之一。

從域外情況看，針對(duì)嚴(yán)重不良行為或者輕微違法犯罪行為，都有多種教育矯治措施，與刑罰處罰有本質(zhì)區(qū)別。這類(lèi)教育矯治措施關(guān)注的是行為人，而不是危害行為，目的不是針對(duì)未成年人的危害行為進(jìn)行報(bào)應(yīng)和制裁，而是為了矯治行為人存在的心理行為偏常，促使其回歸社會(huì)，避免再犯。我國(guó)的專(zhuān)門(mén)學(xué)校，目的同樣是矯治未成年人的心理行為偏常，促使他們回歸正途，而不是報(bào)復(fù)、制裁、處罰其行為?？梢?jiàn)，專(zhuān)門(mén)教育措施具有保護(hù)屬性。

從法理上講，專(zhuān)門(mén)教育是國(guó)家親權(quán)（國(guó)家干預(yù)主義）的具體體現(xiàn)。當(dāng)未成年人實(shí)施嚴(yán)重不良行為或者違法犯罪，而家庭監(jiān)護(hù)和一般的學(xué)校教育難以解決這些問(wèn)題時(shí)，需要國(guó)家介入予以干預(yù)。因此，域外的教育矯治措施都具有強(qiáng)制性。例如，法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家均存在類(lèi)似措施，符合一定條件時(shí)可以決定將未成年人送入特定學(xué)校或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行矯治，而這一決定具有強(qiáng)制執(zhí)行力?？梢?jiàn)，專(zhuān)門(mén)教育措施具有強(qiáng)制屬性。

保護(hù)性與強(qiáng)制性，是基于未成年人司法的目的和國(guó)家干預(yù)主義理念而產(chǎn)生的，是教育矯治措施的兩個(gè)基本屬性。不能因?yàn)閷?zhuān)門(mén)教育具有保護(hù)屬性，就否認(rèn)它的強(qiáng)制性；也不能因?yàn)樗哂袕?qiáng)制性，就否認(rèn)其保護(hù)屬性。這就決定了其在招生上必須既具有一定的強(qiáng)制性又具有一定的自愿性，是強(qiáng)制性與自愿性的結(jié)合。

1.申請(qǐng)入學(xué)制

基于專(zhuān)門(mén)教育的教育性、保護(hù)性，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人、所在學(xué)校必要時(shí)當(dāng)然可以通過(guò)申請(qǐng)轉(zhuǎn)學(xué)的方式，將嚴(yán)重不良行為的未成年人送入專(zhuān)門(mén)學(xué)校。根據(jù)教育部《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》（教基一[2013]7號(hào)）的規(guī)定，各學(xué)段各類(lèi)學(xué)籍變動(dòng)的具體條件和要求由省級(jí)教育行政部門(mén)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和當(dāng)?shù)貙?shí)際統(tǒng)籌制定。

有權(quán)申請(qǐng)轉(zhuǎn)入專(zhuān)門(mén)學(xué)校的主體是未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人、所在學(xué)校，二者其一均可以提出。根據(jù)義務(wù)教育階段學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)的相關(guān)規(guī)定，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人有權(quán)提出轉(zhuǎn)學(xué)的申請(qǐng)，說(shuō)明正當(dāng)理由，提交相關(guān)材料。所在學(xué)校對(duì)未成年人負(fù)有教育職責(zé)，目標(biāo)是立德樹(shù)人。當(dāng)未成年人有嚴(yán)重不良行為時(shí)，所在學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分利用德育資源和各種教育手段，盡最大努力幫助未成年人在所在學(xué)校矯治心理行為偏常。但是，當(dāng)未成年人的不良行為嚴(yán)重到一定程度，所在學(xué)校無(wú)法或者不足以實(shí)現(xiàn)矯治時(shí)，可以申請(qǐng)將其送入專(zhuān)門(mén)學(xué)校。需要注意的是，所在學(xué)校申請(qǐng)送專(zhuān)門(mén)學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持必要性原則，不得濫用，不能只要發(fā)現(xiàn)未成年人有嚴(yán)重不良行為就不加區(qū)分地申請(qǐng)送專(zhuān)門(mén)學(xué)校。

申請(qǐng)送專(zhuān)門(mén)學(xué)校的情形包括無(wú)力管教或者管教無(wú)效。所謂無(wú)力管家，是指已經(jīng)超出父母或者其他監(jiān)護(hù)人、所在學(xué)校的控制，不具備相應(yīng)的能力進(jìn)行管理教育。所謂管教無(wú)效，是指采取了一系列管理教育手段后，未成年人的心理行為偏常沒(méi)有改善或者更加惡化。所在學(xué)校如何掌握無(wú)力管教或者管教無(wú)效的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)參考《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》的有關(guān)規(guī)定，學(xué)生實(shí)施屬于預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的不良行為或者嚴(yán)重不良行為的，學(xué)校、教師應(yīng)當(dāng)予以制止并實(shí)施教育懲戒，加強(qiáng)管教。如果實(shí)施教育懲戒后，已經(jīng)沒(méi)有其他手段或者效果不理想，不足以促使學(xué)生引以為戒、認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤的，方才可以提出申請(qǐng)。

申請(qǐng)送專(zhuān)門(mén)學(xué)校的程序是評(píng)估同意后決定。為了防止申請(qǐng)送專(zhuān)門(mén)學(xué)校的濫用，最大限度地保障未成年人在所在學(xué)校接受教育矯治，同時(shí)精準(zhǔn)識(shí)別需要送專(zhuān)門(mén)學(xué)校接受專(zhuān)門(mén)教育的學(xué)生，設(shè)置了較為嚴(yán)格的程序：首先經(jīng)專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，再由教育行政部門(mén)決定。專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)主要是對(duì)未成年人送專(zhuān)門(mén)學(xué)校的必要性進(jìn)行把關(guān)。由于專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)是由多部門(mén)多人員組成的松散型機(jī)構(gòu)，開(kāi)展日常的具體評(píng)估既不具有可操作性也不具備專(zhuān)業(yè)能力，主要應(yīng)是委托給專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織負(fù)責(zé)。專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)作出的評(píng)估結(jié)論，包括同意、不同意。當(dāng)評(píng)估不同意時(shí)，當(dāng)然不能送專(zhuān)門(mén)學(xué)校。當(dāng)評(píng)估同意后，再由教育行政部門(mén)最終作出決定。

2.強(qiáng)制入學(xué)制

實(shí)踐表明，專(zhuān)門(mén)學(xué)校在招生上只是以自愿性為主，而且這種自愿既涉及學(xué)生本人自愿，還涉及學(xué)生家長(zhǎng)自愿，就會(huì)在社會(huì)生活中很難協(xié)調(diào)，使我國(guó)專(zhuān)門(mén)學(xué)校的招生陷入困境。如果沒(méi)有一定的強(qiáng)制性，如果這種強(qiáng)制性沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，專(zhuān)門(mén)學(xué)校難以走出招生困境，更難以在預(yù)防青少年違法犯罪系統(tǒng)工程中發(fā)揮作用。因此，強(qiáng)制送專(zhuān)門(mén)學(xué)校的制度是必要的。

強(qiáng)制送專(zhuān)門(mén)學(xué)校情形需要嚴(yán)重不良行為達(dá)到一定惡劣程度，對(duì)此予以明確限定，不得濫用。實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，情節(jié)惡劣或者造成嚴(yán)重后果，或者多次實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，或者拒不接受或者配合本法第四十一條規(guī)定的矯治教育措施，均表明未成年人的心理行為偏常程度比較高，留在原所在學(xué)校以及社區(qū)環(huán)境中很難對(duì)其起到教育矯治的作用，也不利于預(yù)防他們危害社會(huì)的行為反復(fù)甚至是惡化。實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)行為，情節(jié)是否惡劣主要考量主觀惡性程度、手段是否殘忍、是否不計(jì)后果、被害人的特征以及人數(shù)、被害人是否有過(guò)錯(cuò)等，后果是否嚴(yán)重主要考量造成損害多少、是否導(dǎo)致被害人死亡或者傷殘程度。多次實(shí)施嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，已經(jīng)表明其具有慣犯發(fā)展的傾向，通常來(lái)說(shuō)三次以上即可以認(rèn)定為多次。拒不接受或者配合本法第四十一條規(guī)定的矯治教育措施，說(shuō)明適用矯治教育措施已經(jīng)不具備條件或者不足以解決未成年人的心理行為偏常，有必要將其送專(zhuān)門(mén)學(xué)校接受專(zhuān)門(mén)教育。

強(qiáng)制送專(zhuān)門(mén)學(xué)校的程序是評(píng)估同意+共同決定。公安機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)未成年人有嚴(yán)重不良行為需要送專(zhuān)門(mén)學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)提交專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估，其同意后再會(huì)同教育行政部門(mén)共同決定。專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)由教育、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)、專(zhuān)門(mén)學(xué)校等單位，以及律師、社會(huì)工作者等人員組成，開(kāi)展評(píng)估可以委托專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織負(fù)責(zé)，并根據(jù)評(píng)估報(bào)告作出同意或者不同意的意見(jiàn)。評(píng)估的內(nèi)容圍繞未成年人的心理行為偏常程度、家庭監(jiān)護(hù)以及學(xué)校教育情況展開(kāi)，以此為基礎(chǔ)對(duì)必要性作出判斷：適用矯治教育措施是否足以可行和有效，是否需要適用專(zhuān)門(mén)矯治教育。如果評(píng)估不同意送專(zhuān)門(mén)學(xué)校，公安機(jī)關(guān)無(wú)法決定送專(zhuān)門(mén)學(xué)校。以此，可以在一定程度上制約公安機(jī)關(guān)隨意將未成年人送專(zhuān)門(mén)學(xué)校。如果評(píng)估同意送專(zhuān)門(mén)學(xué)校，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與教育行政部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，征求其意見(jiàn)，二者根據(jù)情況可以決定送專(zhuān)門(mén)學(xué)校，也可以根據(jù)情況不決定送專(zhuān)門(mén)學(xué)校。

（三）機(jī)構(gòu)化的矯治措施：專(zhuān)門(mén)矯治教育

我國(guó)1952年就確立了收容教養(yǎng)制度，以后逐步完善。1979年刑法規(guī)定，因不滿(mǎn)16周歲不處罰的，必要時(shí)可以由政府收容教養(yǎng)。1997年修改刑法以及1999年制定預(yù)防未成年人犯罪法，基本上重復(fù)上述規(guī)定。但是，40多年來(lái)，收容教養(yǎng)程序不清、場(chǎng)所不明，實(shí)踐中難以發(fā)揮作用，不滿(mǎn)刑事責(zé)任年齡的未成年人矯治成為一個(gè)社會(huì)難題。2016年，國(guó)家出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)防青少年違法犯罪工作的指導(dǎo)性文件，提出將專(zhuān)門(mén)學(xué)校作為教育矯治有嚴(yán)重不良行為未成年人的主要場(chǎng)所，暢通有嚴(yán)重不良行為未成年人進(jìn)入專(zhuān)門(mén)學(xué)校接受教育矯治的渠道。2019年，中辦、國(guó)辦出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)和專(zhuān)門(mén)教育工作的指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步提出縣級(jí)以上地方政府根據(jù)需要合理設(shè)置專(zhuān)門(mén)學(xué)校，招收已滿(mǎn)12周歲不滿(mǎn)18周歲、有嚴(yán)重不良行為的未成年人，完善專(zhuān)門(mén)教育與收容教養(yǎng)的銜接。近些年，許多全國(guó)人大代表、政協(xié)委員也建議，將專(zhuān)門(mén)學(xué)校作為收容教養(yǎng)的場(chǎng)所。為了貫徹中央有關(guān)文件精神，回應(yīng)代表和委員的呼聲，解決現(xiàn)實(shí)存在的難題，在征求中央有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，此次修法對(duì)收容教養(yǎng)進(jìn)行改革完善，不再使用收容教養(yǎng)的概念，將相關(guān)措施納入專(zhuān)門(mén)教育，建立專(zhuān)門(mén)矯治教育制度。

專(zhuān)門(mén)矯治教育措施的適用對(duì)象。嚴(yán)重不良行為包括治安違法行為、不予刑事處罰行為。根據(jù)本條的規(guī)定，適用專(zhuān)門(mén)矯治教育措施的范圍限于實(shí)施刑法規(guī)定的行為、因不滿(mǎn)法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，即不予刑事處罰行為。根據(jù)刑法的規(guī)定，不予刑事處罰行為包括三類(lèi)：第一類(lèi)是已滿(mǎn)十四周歲、不滿(mǎn)十六周歲的未成年人實(shí)施的八類(lèi)重罪以外的觸犯刑法的行為，第二類(lèi)是已滿(mǎn)十二周歲、不滿(mǎn)十四周歲的未成年人實(shí)施的除犯故意殺人、故意傷害罪經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴外的其它觸犯刑法的行為，第三類(lèi)是不滿(mǎn)十二周歲的未成年人實(shí)施的所有觸犯刑法的行為。對(duì)于這三類(lèi)不予刑事處罰行為，并不是當(dāng)然適用專(zhuān)門(mén)矯治教育措施，仍需符合必要性原則。根據(jù)刑法的規(guī)定，因不滿(mǎn)十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，依法進(jìn)行專(zhuān)門(mén)矯治教育。因此，如何理解必要的時(shí)候，成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。根據(jù)上下條文的邏輯關(guān)系，可以看出適用專(zhuān)門(mén)矯治教育措施的一個(gè)重要前提條件是：矯治教育措施、專(zhuān)門(mén)教育措施不足以解決不予刑事處罰行為未成年人的心理行為偏常、無(wú)法預(yù)防其繼續(xù)危害社會(huì)時(shí)。換言之，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)矯治教育措施適用的最后性。

專(zhuān)門(mén)矯治教育措施的適用程序。由于專(zhuān)門(mén)矯治教育依托于專(zhuān)門(mén)學(xué)校執(zhí)行，在適用程序上采取了與強(qiáng)制送專(zhuān)門(mén)學(xué)校相同的程序，即由，經(jīng)專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，教育行政部門(mén)會(huì)同公安機(jī)關(guān)共同決定。專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)評(píng)估適用的必要性，特別是應(yīng)當(dāng)考慮適用矯治教育、專(zhuān)門(mén)教育是否足以解決問(wèn)題、是否能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)防犯罪的目的。

專(zhuān)門(mén)矯治教育措施的執(zhí)行。專(zhuān)門(mén)矯治教育的執(zhí)行場(chǎng)所是特定的專(zhuān)門(mén)學(xué)校，即省級(jí)人民政府結(jié)合本地的實(shí)際情況所確定的專(zhuān)門(mén)學(xué)校。法律規(guī)定，至少確定一所，但沒(méi)有設(shè)置上限。為了集中優(yōu)勢(shì)資源保障專(zhuān)門(mén)矯治教育的專(zhuān)業(yè)性、有效性，避免給其他專(zhuān)門(mén)學(xué)校帶來(lái)不必要的負(fù)面影響，原則上應(yīng)當(dāng)確定一所或者兩所，轄區(qū)范圍較大或者轄區(qū)內(nèi)交通較不便利的可以確定兩所以上，但應(yīng)當(dāng)避免讓所有的或者過(guò)多的專(zhuān)門(mén)學(xué)校承擔(dān)專(zhuān)門(mén)矯治教育的職能。由于專(zhuān)門(mén)矯治教育適用對(duì)象通常是人身危險(xiǎn)性較大、心理行為偏常較嚴(yán)重的未成年人，為避免適用專(zhuān)門(mén)教育的未成年人受到交叉感染，需要在物理空間上采取區(qū)分、隔離的辦法，建立專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所，包括設(shè)置單獨(dú)的校區(qū)或者單獨(dú)的班級(jí)。具備條件的，專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所的最佳選擇是建立單獨(dú)的校區(qū)，在場(chǎng)所人員配備和管理制度上能更好地符合專(zhuān)門(mén)矯治教育的需要。專(zhuān)門(mén)矯治教育的執(zhí)行方式是閉環(huán)管理。閉環(huán)管理是綜合閉環(huán)系統(tǒng)、管理的封閉原理、管理控制、信息系統(tǒng)等原理形成的一種管理方法。專(zhuān)門(mén)矯治教育的閉環(huán)管理，就意味著從轉(zhuǎn)入專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所、教育管理、行為矯治、日常行為監(jiān)督、心理行為觀察到定期評(píng)估等各環(huán)節(jié)管控到位、措施有力、無(wú)縫銜接，形成閉環(huán)管理鏈條。在閉環(huán)管理過(guò)程中，除了教育行政部門(mén)發(fā)揮作用外，離不開(kāi)對(duì)未成年人的管控和矯治，這就需要公安機(jī)關(guān)、司法行政部門(mén)的配合與參與。因此，在執(zhí)行專(zhuān)門(mén)矯治教育時(shí)，應(yīng)當(dāng)是以上三部門(mén)各司其職、相互配合。

由上可見(jiàn)，專(zhuān)門(mén)矯治教育制度是對(duì)實(shí)施了犯罪行為但不滿(mǎn)十六周歲不予刑事處罰的人由政府進(jìn)行集中矯治和教育管理的一種強(qiáng)制性的教育改造行政措施。這項(xiàng)制度與之前刑法規(guī)定的收容教養(yǎng)所承擔(dān)的功能相類(lèi)似。此次修法，以專(zhuān)門(mén)矯治教育替代收容教養(yǎng)后，雖然規(guī)定了適用對(duì)象、適用條件、決定程序、執(zhí)行場(chǎng)所等問(wèn)題，但在性質(zhì)、期限兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題上尚不明確，而且其決定程序也容易受到質(zhì)疑。

以往的實(shí)踐中，根據(jù)規(guī)范性文件，收容教養(yǎng)是由公安機(jī)關(guān)以行政性程序決定的。對(duì)此，大部分學(xué)者明確反對(duì)。有的認(rèn)為這有違立法法，違背人權(quán)保護(hù)精神，也不符合現(xiàn)代法治原則。也有個(gè)別學(xué)者部分贊同將收容教養(yǎng)的決定權(quán)交由公安機(jī)關(guān)。①相關(guān)觀點(diǎn)梳理參見(jiàn)袁林、姚萬(wàn)勤：《收容教養(yǎng)制度改革研究》，載陳澤憲主編：《行政處罰與羈押制度改革研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016 年版，第128-139 頁(yè)。如今，以專(zhuān)門(mén)矯治教育替代收容教養(yǎng)后，依然會(huì)存在這一爭(zhēng)議。

對(duì)于低齡未成年人犯罪，域外其他國(guó)家和地區(qū)的具體制度雖有差異，但有一個(gè)共同特點(diǎn)，即必要時(shí)采取保護(hù)性、福利性、強(qiáng)制性并重的機(jī)構(gòu)化教養(yǎng)措施。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，七歲以上至十四歲的人觸犯刑法，不構(gòu)成刑事案件，只能作為保護(hù)案件處理，必要時(shí)可以交付安置于福利或教養(yǎng)機(jī)構(gòu)輔導(dǎo)，或者送感化教育處所施以感化教育。②參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)《少年事件處理法》第42 條。在我國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)，不滿(mǎn)十六歲的青少年違法犯罪后，不構(gòu)成犯罪，適用教育監(jiān)管措施，其中最嚴(yán)厲的是收容，使青少年離開(kāi)自由環(huán)境而留在少年感化院。③參見(jiàn)澳門(mén)特別行政區(qū)“違法青少年教育監(jiān)管制度”第4 條。在日本，未滿(mǎn)十四周歲觸犯刑法的，不構(gòu)成犯罪，必要時(shí)可以被判處入少年院，予以收容。④參見(jiàn)日本《少年法》第24 條。在俄羅斯，免除未成年人刑罰后，可以將他們送往封閉型專(zhuān)門(mén)教學(xué)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)。⑤參見(jiàn)俄羅斯《刑法典》第87 條。在意大利，對(duì)于不滿(mǎn)十四周歲的未成年人不可歸罪，但符合重罪、具有危險(xiǎn)性等條件時(shí)，可以決定將其收容于司法教養(yǎng)院或者特別教養(yǎng)院。⑥參見(jiàn)意大利《刑法典》第224 條。在法國(guó)，對(duì)于不負(fù)刑事責(zé)任或者不予刑罰的未成年人，根據(jù)需要和年齡可以將其安置在少年救助教養(yǎng)機(jī)構(gòu)、公共監(jiān)督教育或矯正教育機(jī)構(gòu)等場(chǎng)所。⑦參見(jiàn)法國(guó)《少年犯罪法》第15-16 條。在波蘭，對(duì)不滿(mǎn)十七周歲不需要被追究刑事責(zé)任的未成年人，必要時(shí)可以將其安置在少年感化中心或者少年矯正機(jī)構(gòu)。⑧參見(jiàn)波蘭《刑法典》第10 條。在希臘，對(duì)不滿(mǎn)十三周歲不負(fù)刑事責(zé)任的未成年人，必要時(shí)可以交付安置在適當(dāng)?shù)慕甜B(yǎng)機(jī)構(gòu)。⑨參見(jiàn)希臘《刑法典》第122 條、123 條、126 條?？梢?jiàn)，其他國(guó)家和地區(qū)都有一項(xiàng)迫不得已才適用的機(jī)構(gòu)教養(yǎng)措施， 而且均是由法院來(lái)決定。

就我國(guó)而言，專(zhuān)門(mén)矯治教育被理解為一項(xiàng)行政性的強(qiáng)制矯治措施，因此決定機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，決定程序是行政化的。這其實(shí)有進(jìn)一步討論的空間。之前關(guān)于收容教養(yǎng)的性質(zhì)有不同認(rèn)識(shí)，包括刑事處罰、行政強(qiáng)制措施、行政處罰、治安行政處罰、刑事強(qiáng)制措施、刑事司法保護(hù)措施、保安處分措施、保護(hù)處分措施、強(qiáng)制性教育改造行政措施、強(qiáng)制性社會(huì)預(yù)防措施、司法教育矯治措施等。要正確認(rèn)識(shí)替代收容教養(yǎng)的專(zhuān)門(mén)矯治教育措施的法律性質(zhì)，首先要破除誤區(qū)，不能將其歸為制裁或者處罰，其次要立足我國(guó)法律體系現(xiàn)有的措施體系，與相似措施進(jìn)行比較，分析他們的異同。一方面，與強(qiáng)制隔離戒毒、強(qiáng)制醫(yī)療一樣，屬于矯治類(lèi)措施。另一方面，與強(qiáng)制隔離戒毒這一行政性強(qiáng)制措施不同，與強(qiáng)制醫(yī)療一樣，屬于司法性強(qiáng)制類(lèi)措施。因此，專(zhuān)門(mén)矯治教育的法律性質(zhì)更應(yīng)是針對(duì)未成年人的司法性強(qiáng)制矯治措施。

因此，由公安機(jī)關(guān)會(huì)同教育行政部門(mén)決定專(zhuān)門(mén)矯治教育不符合現(xiàn)代化的要求：首先，缺乏必要、有效的事中監(jiān)督，有濫用的可能；其次，公安機(jī)關(guān)既是事實(shí)和行為的調(diào)查者，又是矯治措施的裁判者，是典型的“既是運(yùn)動(dòng)員、又是裁判員”做法，有違正當(dāng)程序的要求；最后，專(zhuān)門(mén)矯治教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期限制人身自由的矯治措施，已經(jīng)超出我國(guó)公安機(jī)關(guān)職權(quán)配置范圍。我國(guó)公安機(jī)關(guān)僅有臨時(shí)或者短期限制公民人身自由的權(quán)限，無(wú)決定適用長(zhǎng)期限制公民人身自由措施的權(quán)力。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)參照強(qiáng)制醫(yī)療程序?qū)?zhuān)門(mén)矯治教育予以司法化改革，采取法院決定的模式。