孫鑫予 于善波

摘 要：改革開放以來，“飛地經(jīng)濟(jì)”作為區(qū)域開放合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的重要模式，在我國南方沿海城市已取得了顯著成效。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代的當(dāng)下，各地區(qū)的成功案例激勵了黑龍江省對廣東省飛地合作的進(jìn)一步推廣和完善。本文主要對黑龍江省發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的背景條件和治理困境以及發(fā)展模式作出了簡要介紹。

關(guān)鍵詞：龍粵合作;飛地經(jīng)濟(jì);黑龍江省

一、背景條件

1.產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

黑龍江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣，在很多方面具有先天優(yōu)勢。其工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，作為中國最早的工業(yè)基地，在發(fā)展基礎(chǔ)和經(jīng)驗方面具有很大優(yōu)勢。但在省內(nèi)的38個產(chǎn)業(yè)總分類中，最具優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)比重較低。如農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、石油開采業(yè)等，只占全省產(chǎn)業(yè)部門總數(shù)的很小部分。針對省內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢不平衡的情況，要在重點發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的同時，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。從省內(nèi)情況看，作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，最具發(fā)展優(yōu)勢，黑龍江省也是國內(nèi)商品糧的主要生產(chǎn)區(qū)。近幾年，黑龍江省在不斷地引進(jìn)新技術(shù)和資金，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。所以黑龍江省在食品產(chǎn)業(yè)方面，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”具有較大的機會。在旅游業(yè)方面，黑龍江省充分發(fā)揮歷史文化及冰雪、地域等優(yōu)勢，打造出了集文化體驗、冰雪觀光、避暑度假等于一體的國際化旅游中心。

相對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，黑龍江省內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢頭也不容小覷。這也是黑龍江省未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，符合“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展要求。在生物產(chǎn)業(yè)方面，黑龍江省已經(jīng)具備了一定的發(fā)展基礎(chǔ)，形成了產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。在加快推進(jìn)生物產(chǎn)業(yè)、生物制造業(yè)和生物醫(yī)藥發(fā)展的前提下，爭取早日形成規(guī)?；⒏叨嘶?、國際化的特色生物產(chǎn)業(yè)集群。在新材料產(chǎn)業(yè)方面，黑龍江省具有豐富的石墨資源。依托科技人才優(yōu)勢，重點發(fā)展高性能金屬材料、化工新材料、高性能纖維及復(fù)合材料等新型材料，打造出了國內(nèi)一流的新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地?？偨Y(jié)黑龍江省內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的比重雖低，但其發(fā)展勢頭強勁，且新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度極快，豐富了黑龍江省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.人才與科技優(yōu)勢

黑龍江省科技實力雄厚，不斷涌現(xiàn)出大量人才。近年來，形成了以科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、科技服務(wù)業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)體系。同時新興產(chǎn)業(yè)也不斷涌現(xiàn)。截至2017年，黑龍江省擁有80所高等院校、154個國家工程實驗室、226家科研院所、1098家國家認(rèn)定企業(yè)技術(shù)中心，年均專利申請數(shù)量突破3.2萬件。這些科研機構(gòu)每年為黑龍江省輸送數(shù)以萬計的高端科技人才，科技創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。高端人才越多，就有越多的科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進(jìn)省內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而提升黑龍江省的經(jīng)濟(jì)實力。目前，黑龍江省內(nèi)已建成了科技管理信息系統(tǒng)平臺，通過這個平臺，企業(yè)和科研單位能夠提交項目申請、查看項目進(jìn)度等。為黑龍江省科研事業(yè)的發(fā)展提供了規(guī)范的管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了科研信息高效互聯(lián)。同時黑龍江省內(nèi)的信息網(wǎng)絡(luò)也日益完善，形成了統(tǒng)一的平臺，使得信息能夠在第一時間傳輸，加速了科研水平的提升，促進(jìn)了信息資源的交流。黑龍江省把振興發(fā)展的基點放在創(chuàng)新上，為老工業(yè)基地的重振奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前黑龍江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化，科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展功不可沒。

二、制約因素

1.合作缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計

客觀來說，在兩地區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的過程中，上級政府的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌至關(guān)重要。合作雙方面對區(qū)域合作中的問題時，大多通過召開行政首長聯(lián)席合作交流會議來解決。但在具體實踐中，則明顯缺乏針對性和強制力。在實踐中，黑龍江省與廣東省城市之間的差距太大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距的前提下，兩省之間的對口合作還有很大的空間。同時，兩省之間的工作進(jìn)展也存在不平衡的情況。有的地區(qū)已進(jìn)入深入合作階段，而有的地區(qū)還處于互相探索的初期階段。這說明頂層設(shè)計是兩地進(jìn)行飛地合作的基礎(chǔ)條件，應(yīng)實現(xiàn)合作的統(tǒng)籌規(guī)劃。盡管國家針對黑龍江省和廣東省做出了相關(guān)實施方案和規(guī)定，但這些實施方案還不夠具體，缺乏對合作區(qū)統(tǒng)一的頂層設(shè)計。雖然出臺了部分指導(dǎo)意見，但合作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和具體措施。比如合作雙方的責(zé)任分配不夠標(biāo)準(zhǔn)、利益分配不夠清晰、組織協(xié)調(diào)規(guī)定不夠詳細(xì)等。這些問題的存在容易引起合作雙方在認(rèn)知上的偏差，對于在飛地建設(shè)中潛在的風(fēng)險，也難以有效地進(jìn)行規(guī)避。難以糾偏合作雙方認(rèn)知上的偏差，這都是飛入地與飛出地進(jìn)行合作亟待解決的問題?！帮w地經(jīng)濟(jì)”合作區(qū)作為一種新型的區(qū)域合作模式，涉及到兩個或多個不同的行政區(qū)劃主體。兩地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化背景等方面難免存在差異?；诶嬖V求水平上的差異，容易導(dǎo)致雙方在認(rèn)知水平上的偏差，進(jìn)而影響飛地園區(qū)的順利推進(jìn)。針對這一問題，應(yīng)形成明確的指導(dǎo)意見，吸收外省合作成功的經(jīng)驗，推進(jìn)協(xié)調(diào)機制的建立，合理統(tǒng)籌規(guī)劃黑龍江省“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。

2.管理機構(gòu)權(quán)能定位不清晰

“飛地經(jīng)濟(jì)”中的經(jīng)濟(jì)開發(fā)事務(wù)在理論上來說，是由飛入地政府讓渡給飛出地政府來負(fù)責(zé)的。而對于包括社會管理在內(nèi)的其他事物，還是需遵循屬地化管理的原則，由飛入地政府負(fù)責(zé)。但在實際運作中，管理權(quán)力的轉(zhuǎn)移相對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展速度來說，往往是稍緩的。這就導(dǎo)致了管理機構(gòu)的權(quán)限模糊化。如“飛地經(jīng)濟(jì)”管理機構(gòu)過多地承擔(dān)了與經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)不相關(guān)的職能，則對合作區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理與開發(fā)的實施產(chǎn)生一定影響，易導(dǎo)致各級管理機構(gòu)在事務(wù)統(tǒng)籌等方面產(chǎn)生協(xié)調(diào)不力的情況，使得審批權(quán)限不夠，導(dǎo)致管理機構(gòu)無法在合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面發(fā)揮其應(yīng)有的決策作用。而“飛地經(jīng)濟(jì)”合作區(qū)管理者在日常工作中，需要對接多種層次和環(huán)節(jié)的部門，權(quán)能定位不清晰使得管理效率低下。如合作區(qū)各級主管機構(gòu)無法統(tǒng)一工作流程，造成溝通不暢，則容易出現(xiàn)管理工作推諉扯皮的情況。如果權(quán)能定位不清晰的問題不解決，即便是不斷改進(jìn)合作區(qū)的管理制度，也無法解決管理實踐中的弊病。

3.市場化運作特征不明顯

“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作應(yīng)以市場化為前提。黑龍江省與廣東省的對口合作，應(yīng)遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，尊重企業(yè)在市場中的主導(dǎo)地位。注重合作區(qū)政策的引導(dǎo)落實，改善投資環(huán)境，規(guī)范投資行為。但實際上，合作區(qū)的政策選擇和方案執(zhí)行主要是由地方政府來進(jìn)行主導(dǎo)，企業(yè)無權(quán)選擇方案的推進(jìn)方式，其主導(dǎo)作用無法得到充分發(fā)揮。盡管“飛地經(jīng)濟(jì)”合作區(qū)由行政區(qū)經(jīng)濟(jì)演化而來，也突破了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的部分局限。但在具體政策方案的執(zhí)行上，仍難以擺脫原有行政體制的束縛。結(jié)合相關(guān)成功案例，其經(jīng)驗規(guī)律皆是建立由開發(fā)公司、合作區(qū)管委會、政府機構(gòu)組成的管理體制，實行市場化運作。在“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式下，地方政府如過多地介入，反而易導(dǎo)致一系列問題。如在進(jìn)行兩地合作會談時，兩方的地方政府往往要求同級，否則會議很難如常進(jìn)行。這在一定程度上增加了合作的難度，也浪費了時間成本。同時還要考慮地方政府負(fù)責(zé)人的因素，負(fù)責(zé)人一旦變化則合作的穩(wěn)定性就會受到影響，進(jìn)而在一定程度上影響到“飛地經(jīng)濟(jì)”的可持續(xù)發(fā)展。受制于省級行政區(qū)劃的限制，合作區(qū)很難實現(xiàn)跨省的合作，這都限制了兩地的協(xié)調(diào)發(fā)展。相關(guān)調(diào)查研究顯示，在廣東省實施的“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略有效地促進(jìn)了省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但同時使得其向黑龍江省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移節(jié)奏的放緩。

4.缺乏較為穩(wěn)定的利益分配機制

黑龍江省與廣東省目前飛地合作中存在的一個主要問題，就是沒有設(shè)定固定的利益分配機制，僅在個別項目中存在明確的利益分配方案。這對于雙方都沒有足夠的激勵效果。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高省內(nèi)財政收入是進(jìn)行“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的主要目的，利益分配不應(yīng)該成為雙方合作的阻力。由于在合作中的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值和稅收收入，是按照屬地化原則來進(jìn)行劃分統(tǒng)計的，這就導(dǎo)致合作雙方首先考慮的問題就是，這是否會導(dǎo)致省內(nèi)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值和稅收收入減少。如有明確的利益分配機制，則可以有效解決合作雙方的分成問題。結(jié)合深圳市與汕尾市合作的經(jīng)驗來看，雖在合作之初就確定了分成，但因缺乏明確的分配機制，所以在實際中，依然還是屬地管理。財權(quán)與事權(quán)不對等，導(dǎo)致深圳仍對合作區(qū)的投入持保留態(tài)度，也存在一些地區(qū)因此而對“飛地經(jīng)濟(jì)”望而卻步。

兩省之間合作的主要動因即利益驅(qū)動。為本地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)利益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、增加省內(nèi)的財政收入是地方政府進(jìn)行“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的主導(dǎo)動因，而明確的激勵與分配機制是推進(jìn)項目順利進(jìn)行的關(guān)鍵。相關(guān)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在138份政府間合作的協(xié)議中，有76份在其中約定了雙方應(yīng)遵守的原則。在這些原則中，居于首位的是互惠互利原則，其次是互補原則。可見，政府間進(jìn)行飛地合作的首要前提即為互利共贏，能否實現(xiàn)互惠、互利、共贏的合作目標(biāo)是兩地政府考慮的首要前提。這就對利益的合理劃分提出了較高的要求，同時這也決定了合作能否順利進(jìn)行。但是實際情況中，黑龍江省與廣東省之間并沒有形成穩(wěn)定明確的利益分配機制。對于合作過程中遇到的問題，通常是采取一事一議的解決方式。尚未形成明確的權(quán)責(zé)劃分，收益分配也沒有明確的機制，經(jīng)常因此而產(chǎn)生利益沖突，合作雙方也常因爭執(zhí)而被迫中斷，最終無法持續(xù)性地發(fā)展下去。為實現(xiàn)合作方各主體團(tuán)結(jié)協(xié)作的目標(biāo)，就要建立一個穩(wěn)定完整的治理機制，包括權(quán)責(zé)劃分、利益分配和問題協(xié)商流程等。對未來可能發(fā)生的利益沖突和矛盾做好預(yù)防措施，使得飛入地、企業(yè)、飛出地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從而增加地區(qū)政府收入，推動經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，避免利益分配成為“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的阻力。結(jié)合近年來“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的成功經(jīng)驗，要建立完整的利益分配機制，首先要在雙方簽訂的協(xié)議中制定詳盡的分配方案，為可能發(fā)生的利益糾紛做好預(yù)案。其次要明確合作園區(qū)的項目營收，對于創(chuàng)造的利益進(jìn)行明確的分解，這可以為下一步的利益分配提供較為準(zhǔn)確的參考。最后應(yīng)在合作區(qū)建立一個公正合理的裁決機構(gòu)，為雙方解決不了的問題來進(jìn)行公平公正的裁決。

5.“硬環(huán)境”與“軟環(huán)境”未能有效對接

“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的順利開展需要多方面的基礎(chǔ)條件。除了在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、勞動力等方面的優(yōu)勢互補，還需要雙方在“軟環(huán)境”與“硬環(huán)境”之間進(jìn)行有效對接。在黑龍江省與廣東省的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中，存在著飛出距離較遠(yuǎn)的硬環(huán)境問題。飛地合作區(qū)域之間發(fā)展水平的不同，使其之間形成不同的梯度。兩省之間的遠(yuǎn)距離合作不符合梯度原則，存在轉(zhuǎn)移成本高、產(chǎn)業(yè)互補性低、文化差異大等缺點，易導(dǎo)致飛出地產(chǎn)業(yè)與原有市場剝離的情況，也存在兩地文化背景不相容的問題。所以對于黑龍江省發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的產(chǎn)業(yè)要求較高，同時對于合作雙方的管理水平也提出了更高的要求。對于飛出地廣東省來說，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、基礎(chǔ)設(shè)施完善、法治意識強，相對于黑龍江省具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢。而黑龍江省的基礎(chǔ)設(shè)施還有待完善，如交通方面，省內(nèi)的鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)，所以資源的運轉(zhuǎn)也不夠便捷。同時，黑龍江省內(nèi)有些城市規(guī)模較小，無法接受大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在軟環(huán)境方面，黑龍江省與廣東省的經(jīng)濟(jì)水平差距較大，雙方經(jīng)濟(jì)總量差距有五倍之多?！帮w地經(jīng)濟(jì)”的合作目的是互利共贏，如雙方經(jīng)濟(jì)水平差距過大，飛入地不能滿足飛出地的收益要求和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實現(xiàn)，則無法吸引飛出地的合作，飛入地也就無法獲得相關(guān)資金及技術(shù)的支持，相關(guān)企業(yè)也不敢輕易地進(jìn)行投資。對于黑龍江省與廣東省的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，廣東省的營商條件要優(yōu)于黑龍江省，所以雙方在硬環(huán)境與軟環(huán)境之間的問題在所難免。

實現(xiàn)兩省之間硬環(huán)境與軟環(huán)境的有效對接是雙方進(jìn)行合作的前提。這就要求黑龍江省加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，積極迎接飛出地的合作企業(yè)，做好充分的準(zhǔn)備工作。同時在兩省發(fā)展實力懸殊的前提下，需要國家相關(guān)政策的支持，以及地區(qū)政府的有效管理。以國家發(fā)展戰(zhàn)略為背景，進(jìn)行整體的規(guī)劃安排。許多國內(nèi)其他省市為了促進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，早已出臺支持飛地園區(qū)發(fā)展的實施辦法，而黑龍江省在促進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的政策措施還不夠完善。省內(nèi)飛地園區(qū)存在支持政策少、融資壓力大、發(fā)展無保障等問題，制約了飛地園區(qū)的發(fā)展。并且園區(qū)在招商引資方面也存在制約因素，如飛入地吸引力不足、飛出地企業(yè)不愿轉(zhuǎn)移等問題。廣東省內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的項目輸出動力不足，使得合作區(qū)內(nèi)以裝備制造業(yè)為主導(dǎo)的項目招商存在難度。飛地經(jīng)濟(jì)要獲得持續(xù)性地發(fā)展就要以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)優(yōu)勢互補。這樣在政策支持消失后也能夠繼續(xù)發(fā)展，達(dá)到互利共贏的目標(biāo)。而如果合作雙方在軟環(huán)境與硬環(huán)境上不能實現(xiàn)有效對接，則會增加合作雙方的交易成本。存在的差距越大，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的難度越高。

三、模式選擇

1.集約用地型

集約用地型“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，作為出現(xiàn)較早的一種模式，可以較為有效地破除傳統(tǒng)的土地占用面積較大、產(chǎn)業(yè)散亂分布的現(xiàn)象，一定程度上有利于產(chǎn)業(yè)集群的形成，繼而達(dá)到節(jié)約土地成本，提高利用效率的目的。

2.資源整合型

資源整合型“飛地經(jīng)濟(jì)”模式通常情況下針對的是同質(zhì)性區(qū)域，即擁有相似的區(qū)位條件和資源稟賦的區(qū)域。在資源要素的整合過程中由一方或是雙方共同謀劃，對轄區(qū)內(nèi)資源和產(chǎn)業(yè)部門有效協(xié)調(diào)和有機整合。對于資源相似性的情況，減少區(qū)域內(nèi)部之間的盲目競爭，提高資源利用率和經(jīng)濟(jì)效益。

3.優(yōu)勢互補型

與其他“飛地經(jīng)濟(jì)”模式相比，優(yōu)勢互補型更加注重“揚長避短”，這種模式通常并不局限于飛出地和飛入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，即兩地經(jīng)濟(jì)水平的差距無論大小，都不應(yīng)成為兩地發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的阻礙。雙方更多關(guān)注于自身擁有的比較優(yōu)勢和比較劣勢，以及如何與對方建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。由于只要各自的資源稟賦能夠形成優(yōu)劣互補，達(dá)到成本最小化，或是利益最大化，便可通過“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展達(dá)到雙贏。

4.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型

產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和“飛地經(jīng)濟(jì)”理論相結(jié)合而形成的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型“飛地經(jīng)濟(jì)”成為適用范圍最廣的一種模式，具有以下特點：飛入地與飛出地之間一般存在一定的梯度，在經(jīng)濟(jì)方面或者產(chǎn)業(yè)方面，飛出地作為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，具有資金、人才、管理等優(yōu)勢;飛入地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后地區(qū)，飛入的產(chǎn)業(yè)能夠為其帶來較高的經(jīng)濟(jì)收益，或是新興產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型飛地模式進(jìn)一步還可劃分為：“騰籠換鳥”型和“筑巢引鳳”型。

5.旅游飛地型

旅游飛地型模式作為一種特殊的“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，擁有資金、人才、開發(fā)經(jīng)驗等優(yōu)勢的飛出地向旅游資源豐富的欠發(fā)達(dá)的飛入地輸出管理模式、建設(shè)理念、管理人才等，與飛入地共同開發(fā)其旅游資源，從而達(dá)到飛入地旅游資源深度開發(fā)的效果。而同時，飛出地可以共享其開發(fā)成果。

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作者簡介：孫鑫予（1995.01- ），女，漢族，籍貫：山東省泰安市，佳木斯大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，碩士研究生