摘? 要：“私鹽”常常作為商品或是法律上的意義而為經(jīng)濟(jì)史、法制史研究所關(guān)注，而光緒年間臺灣新竹知縣方祖蔭在私鹽治理中，“私鹽”卻主要被用作地方行政的治理工具。知縣方祖蔭的治理方式主要通過不定期的私鹽案件對鹽場地方頭目進(jìn)行提醒，并要求他們寫下完納鹽課的保證書，而不主要在抓獲多少私鹽行為。當(dāng)被認(rèn)為“罔知輕重”的鹽館委員史傳禮試圖暴力毀壞鹽埕以絕私鹽時(shí)，便激化了與“老成練達(dá)”的知縣方祖蔭的行政矛盾，而致其自身被上級撤換?；趯}法和地方社會的比較和審?qiáng)Z，“私鹽”政策成為當(dāng)?shù)毓倜癫┺闹碌胤叫姓闹匾侄?，被利用以?shí)現(xiàn)鹽場地方的社會治理?！八禁}”作為一種地方行政名目的出現(xiàn)，僅是為地方行政提供一種制度運(yùn)作的工具，而不是限定地方運(yùn)作的法則。

關(guān)鍵詞：地方行政;行政成本;私鹽治理;臺灣中圖分類號：K256.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?????????? 文章編號：1003-9864（2021）01-0003-11

鹽在傳統(tǒng)中國的財(cái)政和民生中都舉足輕重，傳統(tǒng)時(shí)期地方行政的一類重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是私鹽治理。食鹽的產(chǎn)運(yùn)銷也被置于各級政府壟斷和控制的專賣體制之下。因此，私鹽問題歷來備受歷史上和現(xiàn)在的學(xué)者、研究者的高度重視^①。以往研究中，大多學(xué)者從法制的視角，把私鹽視作法律的一個(gè)范疇，將私鹽視為官鹽的對立面，把私鹽販賣視作違法的行為，進(jìn)而討論私鹽的法律定義、對政治經(jīng)濟(jì)的危害，以及私鹽的種類、誘因和政府的防范法規(guī)等^②。還有一類研究認(rèn)為私鹽是一種特殊商品，是官鹽的市場補(bǔ)充，它的出現(xiàn)具有合理或不合理的因素，進(jìn)而討論私鹽的經(jīng)濟(jì)意義或是市場意義，如張小也等的研究就揭示了私鹽的經(jīng)濟(jì)邏輯^③。

這些研究中，“私鹽”幾乎都是被定義成是民間對抗鹽專賣制度的方式，但也有極少的研究回歸到區(qū)域私鹽事件的本身，發(fā)掘私鹽活動(dòng)在組織民間秩序中的作用^④。在區(qū)域史研究中，我們也常?？梢园l(fā)現(xiàn)制度運(yùn)作的多元性，乃至揭示出單一事件背后的社會與制度運(yùn)作機(jī)制。而從地方行政看私鹽治理就是一個(gè)很好的切入視角。拋開“私鹽”的法律預(yù)設(shè)，而從區(qū)域社會的內(nèi)在脈絡(luò)，解讀私鹽治理之于地方行政的互動(dòng)關(guān)系，將是本文試圖解答的問題。本文即以光緒年間臺灣新竹縣地方官員處理私鹽事件的原委，結(jié)合制度與區(qū)域社會，揭示私鹽治理在地方行政中的意義^①。

本文所討論的私鹽主要指場私，即鹽場走私。傳統(tǒng)時(shí)期，政府通過設(shè)置鹽場的方式，控制食鹽的生產(chǎn)，鹽場走私也常被看做所有私鹽問題的開端。嘉慶《兩淮鹺務(wù)考略》即指出：“透私者則自場私始?！?sup>②如何管制鹽場私鹽，因此成為歷代地方政府鹽政治理的難題。本文透過鹽場私鹽治理的區(qū)域考察，也有助于加強(qiáng)對傳統(tǒng)中國地方行政關(guān)系和治理模式的理解。

一、私鹽的困境：考成體制與新竹知縣

和鹽場長官的行政抉擇

本文所要討論的事件發(fā)生在新竹知縣方祖蔭和竹塹鹽館委員史傳禮之間。方祖蔭，安徽桐城人，光緒十一年（1885）至十五年攝理新竹知縣。史傳禮，與方祖蔭同鄉(xiāng)，光緒十四年二月接替王增華，新任竹塹鹽館委員，也就是當(dāng)?shù)毓芾硎雏}產(chǎn)運(yùn)銷的最高長官。知縣則負(fù)責(zé)完成縣域內(nèi)定額食鹽銷售和緝私的責(zé)任。知縣和鹽館委員構(gòu)成了清代地方行政中鹽業(yè)治理的主要負(fù)責(zé)官員。

在晚清的臺灣，為了方便管理和控制鹽廠產(chǎn)量，鹽場每年都會由竹塹鹽館委員負(fù)責(zé)公告鹽廠開曬與收曬的統(tǒng)一時(shí)間，一般是在四月到九月間^③。光緒十四年九月，又屆鹽廠即將收曬之際，竹塹鹽館委員史傳禮突然接到巡勇的消息稱：“南北廠所曬埕鹽，抗不繳倉，隱匿漏私?！?sup>④史傳禮于是當(dāng)即移文新竹知縣方祖蔭，請他曉諭示禁，禁止鹽廠偷漏。方祖蔭配合地出榜示禁。但示禁剛出后的九月十七日，鹽館的巡勇又發(fā)現(xiàn)了南廠“本日所曬之鹽，被戶首楊它、楊扁、楊世、楊炮，頭人楊干之子楊目以等，喝令把持，將所曬一百余石之鹽，顆粒不繳”。史傳禮再次移文知縣，希望縣衙能夠“立即簽差拿獲楊它等”，并為杜絕繼續(xù)透私，還請求縣衙“可否督率所募土勇，帶同數(shù)十名到廠，鋤毀鹽埕，以絕根源而免把持”^⑤。史傳禮希望由方祖蔭出面，差人徹底毀掉食鹽的生產(chǎn)場地——鹽埕，認(rèn)為只有這樣才能徹底杜絕私鹽。

方祖蔭沒有再次接受，而是當(dāng)即拒絕了史傳禮毀掉鹽埕的請求。方祖蔭告知鹽館，對于曬丁抗繳埕鹽的行為，一向的做法應(yīng)該是“責(zé)成（鹽場）總理、頭人、總巡約束”，如果總理等“通同舞弊”，應(yīng)將總理等“即送縣究辦”，而不能斷然毀掉鹽埕。再者，即使真的需要“封鹽埕”，也應(yīng)該“先期示諭，屆期帶同哨勇赴埕將沙封蓋”，而斷不可“鋤毀鹽埕，絕其根源之舉”^⑥。

史傳禮接到消息后非常不滿。十八日，他將此事報(bào)知給臺北鹽務(wù)總局陳察，指出該事“實(shí)屬不成事體”，但方祖蔭卻諄“囑不必認(rèn)真拿辦，恐釀成事端”。史傳禮解釋了他要求“鋤毀鹽埕”的理由，稱：因?yàn)椤澳媳睆S之曬埕廣闊”，以往采用的封曬辦法常常導(dǎo)致有人把持滋事，因此才希望能將鹽埕毀爛，“以免偷曬”^①，徹底杜絕。二十日，史傳禮再次向方祖蔭施壓。史傳禮陳述了十九日據(jù)十塊寮總理、頭目報(bào)稱的消息，即戶首彭江謨管下的曬丁“將本日十塊寮所曬之鹽，顆粒不繳”，北廠也發(fā)生“戶首十名等管下曬丁，所曬之鹽十不繳二”的情況^②。史傳禮意在說明私鹽問題的普遍存在。

方祖蔭并不屈服于史傳禮的施壓，而是選擇將該事件升級，在二十日將南廠的事情報(bào)告到臺灣巡撫劉銘傳處。臺灣巡撫是當(dāng)時(shí)臺灣鹽務(wù)的最高長官。光緒十三年時(shí)，在臺灣巡撫劉銘傳的主持下，于臺北設(shè)全臺鹽務(wù)總局，直隸臺灣巡撫，并于臺南分設(shè)臺南鹽務(wù)分局，將北部鹽務(wù)歸布政使，南部鹽務(wù)歸臺灣道主持^③。方祖蔭的做法等于直接把事情報(bào)告給地方鹽政最高長官。

在報(bào)告中，方祖蔭強(qiáng)調(diào)自己和史傳禮素?zé)o齟齬，“平日鹽館移辦公事，亦無不曲意依從”，唯獨(dú)此次毀埕的行為“與向章不符”，且擔(dān)憂激起民變，“未敢擅允照辦”，因此特別向上級說明拒辦的原因。方祖蔭還稱，此次毀埕的提議實(shí)際上是史傳禮受到了鹽館幕友鄒鳳山的煽動(dòng)，并指出此人“平日把持舞弊，愚惑史委員，無權(quán)不攬，遇緊要大事，尚敢一味狥（徇）私，袒庇總巡，以為取結(jié)無益，置而不理，總以帶勇鋤毀鹽埕為善策”^④?！叭〗Y(jié)”是方祖蔭治理新竹鹽務(wù)的主要策略，即由總理等鹽場地方頭目寫下保證書，承諾保證鹽務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和約束地方鹽戶。

在后續(xù)的回文中，劉銘傳表示出了對方祖蔭做法的支持。劉銘傳直接批復(fù)“不準(zhǔn)擅毀鹽埕，致失民業(yè)”，并特別強(qiáng)調(diào)對于方祖蔭提到的館友鄒鳳山“攬權(quán)舞弊”，要求“查辦革退”^⑤。臺北府知府雷其達(dá)很快也收到布政使邵友濂的公文，指責(zé)“史委員辦事罔知輕重”，并要求臺北府“迅飭該委員照章辦理”^⑥。省級官員站在了方祖蔭一邊，形勢對史傳禮十分不利。

史傳禮不僅沒有得到長官的支持，而且幕僚還被知縣參了一本，并備責(zé)成革退，心里開始憤憤不平。他并不甘心此事就此作罷，隨即又上了公文，對涉及的問題進(jìn)行一一辯護(hù)。在毀鹽埕的問題上，他認(rèn)為，南北廠鹽埕“并非磚石灰筑之埕”，向來封曬，即“將鹽場毀壞，使埕壞，庶曬丁無可偷曬，歷來辦理無異”。他辯解稱，鹽廠地方“族大丁多”，“屢屢抗官私曬”，而鹽館“內(nèi)巡勇無幾，誠恐不足以資彈壓，惟有借資就近牧令之權(quán)，方可息徙薪之患”，結(jié)果地方知縣“含糊答應(yīng)，意甚不然”。對于幕僚鄒鳳山，他認(rèn)為鄒“并無濫權(quán)舞敝（弊）情事”，“所有公牘課項(xiàng)均系卑職自己一手經(jīng)理，向不假手館友”。史傳禮還調(diào)轉(zhuǎn)矛頭，指出方祖蔭“只知責(zé)人，昧于責(zé)己”，并披露了此前一年在方祖蔭主持下的鹽務(wù)商辦中的官商勾結(jié)內(nèi)幕，以表明方祖蔭也有行政污點(diǎn)^⑦。

然而劉銘傳對史傳禮愈發(fā)不滿，發(fā)文訓(xùn)斥他“辦公要須和衷商酌”，并稱“以后該委員辦事如有再參差，惟有撤委，抑或該委員自行請退”^①。而隔了幾天，劉銘傳再次發(fā)出批文，指出經(jīng)過此事，史傳禮以后很難再與當(dāng)?shù)氐胤焦佟昂狭k事”，要求臺北鹽務(wù)總局“即將史傳禮撤回，另候差委”^②。就這樣，最終不僅幕僚鄒鳳山被革退，鹽館委員史傳禮也在臺灣巡撫的干預(yù)下被撤職。

該私鹽案件開端于鹽館委員史傳禮發(fā)現(xiàn)鹽廠漏私后，請求新竹知縣方祖蔭提供支援，又出于知縣意見含糊，對其光說不做的舉措的不滿，雙方發(fā)生爭執(zhí)并案情升級到上級長官甚至臺灣巡撫那里。事態(tài)發(fā)展的結(jié)果是，史傳禮落得個(gè)“辦事罔知輕重”，而方祖蔭則被認(rèn)為是顧全地方大局。原本只是爭論如何對待鹽廠地方私鹽問題，最終卻是以鹽館委員與地方官齟齬不合被撤職而收場。這個(gè)原本簡單的案件出現(xiàn)不尋常的結(jié)果，背后蘊(yùn)含著非常深刻的地方行政邏輯的道理。在對待地方私鹽問題上，方祖蔭和史傳禮的決策出發(fā)點(diǎn)是不同的。他們的出發(fā)點(diǎn)主要基于所在職位的考成壓力，雙方實(shí)際都在極力爭取行政利益的最大化。

清代鹽法對于兼管鹽務(wù)的州縣等官員有嚴(yán)格的考成制度。其主要規(guī)定如下：“兼管鹽務(wù)之知縣、知州、知府、布政使各道，欠不及一分者，停其升轉(zhuǎn);欠一分以上者，降俸一級;欠二分三分者，降職一級;欠四分五分者，降職三級;欠六分七分者，降職四級……缺八分以上者，革職?！?sup>③光緒十三年，當(dāng)知縣方祖蔭接到臺北鹽務(wù)總局“將竹塹館暨南北各曬廠鹽務(wù)歸縣承辦”^④命令時(shí)，就十分抗拒。方祖蔭回復(fù)稱：“鹽務(wù)歸縣承辦，固屬有裨于公，惟新邑事務(wù)繁多，恐未能專心經(jīng)理，而鹽務(wù)之利病在乎私販，尤在經(jīng)理之得人，即或?qū)Ｐ闹轮荆袘]耳目難周，若由縣兼辦，靡特疏失堪虞，轉(zhuǎn)恐有虧課項(xiàng)。”方祖蔭認(rèn)為“以縣辦莫若招商”，提議“援照從前定章，招令殷實(shí)紳商承辦”，并迅速招得商號金聯(lián)和承贌^⑤。出于鹽務(wù)考成壓力，方祖蔭根本不愿意接過鹽務(wù)和鹽廠這單差事。如果兼管了鹽務(wù)，一旦完不成征課，輕則被停止升轉(zhuǎn)，重則甚至面臨革職的風(fēng)險(xiǎn)。

但金聯(lián)和勉強(qiáng)維持了一年后，鹽務(wù)于光緒十四年還是再次改歸官辦。也就是方祖蔭最終沒有躲過鹽務(wù)的考成要求。而史傳禮則在該年二月接替王增華出任竹塹鹽館委員。作為監(jiān)管鹽廠的官員，史傳禮同樣也要面臨考成的壓力。根據(jù)清朝的規(guī)定，鹽場收鹽不足，經(jīng)管官員要受到責(zé)罰。“缺額不及一分者，罰俸六個(gè)月;一分以上者，罰俸一年;二分三分者，降一級留任”，以至“七分以上者革職”^⑥。對于曬丁漏私失察的官員，責(zé)罰更重。據(jù)稱：若私鹽“審出買自場灶，即將該管鹽場大使并沿途失察各官，題參議處。”^⑦“如灶丁販賣私鹽，場大使失于覺察者革職;知情者革職，交部治罪。”^⑧而且一旦私鹽從鹽場流出，勢必會影響到正常的官鹽銷售，由于鹽館委員還要負(fù)責(zé)銷鹽的任務(wù)，一旦官鹽銷售達(dá)不到朝廷派定的額度，委員也將面臨考成責(zé)罰。所以面對“竹塹館兼司鹽廠弊竇最多，素稱難辦”^①，史傳禮在遇到鹽廠接連出現(xiàn)曬鹽匿不繳收、十不繳二時(shí)，才會如此急切想借助地方州縣的力量徹底毀壞私鹽的“作案工具”——鹽埕。

清代地方官府，無論是鹽場還是州縣，對于鹽場生產(chǎn)人群的管控能力是極為有限的。更何況新竹鹽廠設(shè)置的時(shí)間并不長，新竹縣的建縣時(shí)間也很短，當(dāng)時(shí)的新竹知縣方祖蔭還面臨著處理新竹、苗栗“分縣而治”的“分界事宜”^②。出于種種考慮，方祖蔭并不認(rèn)同史傳禮的激進(jìn)做法。更何況劉銘傳曾指示“現(xiàn)在臺灣餉項(xiàng)支絀，全賴鹽課、厘金以資貼補(bǔ)”^③，方祖蔭實(shí)在不敢為保持與史傳禮的官員間的良好關(guān)系，而冒著破壞鹽廠“舊章”，毀壞鹽法的風(fēng)險(xiǎn)，即便史傳禮還是他的同鄉(xiāng)。史傳禮則指責(zé)方祖蔭“屢屢相瀆者實(shí)繁，事事被置高閣而不問者亦多”^④。最終兩人落得個(gè)難以“合力辦事”的名聲。

當(dāng)私鹽案發(fā)的時(shí)候，“為政老成練達(dá)”^⑤ 的知縣方祖蔭從其職權(quán)的利益考慮，他擔(dān)心逼得太緊會激起民變，“倘若變亂成法，通同妄為，因而激滋事端，不特卑職考成攸系，而地方大局攸關(guān)?！?sup>⑥他認(rèn)為應(yīng)該“行示諭”，“仰南北兩廠總理、頭人、曬戶人等知悉”，“自示之后，如敢仍蹈惡習(xí)”，再“拿獲究治”^⑦。而鹽館委員史傳禮則是出于收鹽、銷鹽考成壓力的角度來看待私鹽，以為南廠曬丁已經(jīng)“屢屢抗官私曬”，若不借此機(jī)會，好好彈壓一番，恐怕影響日后的鹽務(wù)。雙方實(shí)際上都是衡量了制度和社會影響的輕重而制定自己的策略。

二、抉擇的社會基礎(chǔ)：清季臺灣新竹地區(qū)的

縣政與鹽政的行政困境

如果我們僅僅將上述事件理解為地方政治生態(tài)中的日常官斗的話，就大大掩蓋了其所包含的地方行政運(yùn)作的豐富內(nèi)容。這個(gè)事件過程中顯然存在很多看似不合理的地方亟需深入解讀。我們相信涉案官員雙方的舉措都是基于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐闹贫扰c社會互動(dòng)下的地方行政形態(tài)而做出的。新竹縣作為清代新開辟地區(qū)，對于當(dāng)?shù)氐闹贫冗\(yùn)作與社會互動(dòng)的已有研究已經(jīng)說明地方治理中的許多靈活性及其對地方社會的形塑過程^⑧。唯一不同的是，鹽專賣制和鹽場建制是一套在清朝內(nèi)地已經(jīng)運(yùn)行得十分成熟的制度，對于這套制度如何影響到新竹縣的地方行政，卻常常被研究者所忽視。

新竹縣位于臺灣島西北部，舊稱“竹塹”，曾設(shè)立淡水廳同知，光緒四年由淡水廳分出設(shè)縣。新竹地區(qū)并不是臺灣島的主要產(chǎn)鹽地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用褡畛踔挥辛阈堑氖雏}生產(chǎn)。臺灣島的產(chǎn)鹽地主要集中在南部，北部新竹地區(qū)的鹽廠歷史并不長。據(jù)說咸同年間一群來自泉州郭岑的楊姓族人將新式的制鹽法帶入當(dāng)?shù)兀纱耸雏}生產(chǎn)才逐漸興盛起來^①。同治年間的《淡水廳志》記載：“淡水無鹽埕，近如廳西南五里許之虎仔山，民自試煎曬。”^②《臺灣私法物權(quán)編》所收文獻(xiàn)中也提到，同治年間，北廠油車港的一處鹽埕，“適蒙吳道憲面諭：該地莊人要于此地曬鹽者，應(yīng)即納稅。”^③同治六年（1867），經(jīng)臺灣道吳大廷請準(zhǔn)，該地產(chǎn)鹽改歸官辦，設(shè)立鹽場，包括虎門仔的南廠、油車港的北廠和十塊寮廠三處，“民自建造鹽埕開曬，歸課發(fā)售”^④。

之后，新竹食鹽生產(chǎn)的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，在光緒年間甚至基本達(dá)到滿足供應(yīng)新竹地區(qū)食鹽需求。同治七年以后，新竹縣以“竹塹鹽務(wù)總館”為主管地方鹽務(wù)與鹽場事務(wù)的機(jī)構(gòu)。鹽館設(shè)委員一名，鹽館委員的主要工作包括征收鹽課、管理鹽廠與子館和查緝走私^⑤。鹽廠即指南廠等，常常是作為鹽場分支機(jī)構(gòu)的稱謂。

新竹鹽廠的設(shè)立，實(shí)際上是同治年間地方官府為了對已經(jīng)在該地曬鹽的人群收稅并實(shí)行管理。也就是說，鹽廠是對當(dāng)?shù)匾呀?jīng)自發(fā)形成的產(chǎn)鹽聚落的官方認(rèn)定，當(dāng)?shù)貥I(yè)已形塑一套自身的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)。在上述案件中，史傳禮曾提到南廠的地方社會狀況，稱：“卑館之南廠，地名虎仔山，楊姓一門人本兇橫，歷來積案疊積如山?！?sup>⑥又稱：“南廠地方遼闊，楊姓族大丁多，屢屢抗官私曬?！?sup>⑦而方祖蔭也并不否認(rèn)這一說法，他甚至也認(rèn)為：“南廠楊姓曬丁既眾且頑，本不易于撫輯，在無事之秋尚可繩以官法，目下地方多事，全藉恩威并濟(jì)?！?sup>⑧此外，十塊寮的彭姓宗族同樣是鹽廠的大族^⑨。

為了管理鹽廠，當(dāng)?shù)毓俑O(shè)立了總理等名目作為基層組織管理的頭目，《新竹縣志初稿》記載了當(dāng)時(shí)鹽廠的組織管理模式，稱：

其曬鹽之法，每廠設(shè)正總理一名，年給辛工銀一十二圓;副總理一名，年給辛工銀八圓;頭人四名，每名年給辛工銀六圓;戶首十六名，每名年給辛工銀四圓。以上辛工，由課館委員支發(fā)。^⑩

鹽館委員沈繼曾于光緒十二年稱：“卑館南北廠埕上走私，去年秋南廠總理、總巡業(yè)經(jīng)復(fù)設(shè)，管束有人。”^○11即總理等頭目應(yīng)該設(shè)立于光緒十一年秋。這些管理人員包括了正副總理、頭人、戶首等名目，似乎鹽廠基層的管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)十分完善。但若結(jié)合《十塊寮廠總理頭目戶首暨曬丁姓名人口清冊》^①《北廠總理頭目戶首暨曬丁姓名人口清冊》^②和《南廠總理總巡等為違封偷曬據(jù)請稟明事》^③ 等文獻(xiàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，各廠的主要核心管理人員的分布與地方宗族十分契合。

南廠總理?xiàng)畛。傃矖铠櫫?，頭目楊對、楊遷、楊干、楊極，其他戶首、曬丁基本都姓楊，極有可能出自同一宗族。北廠總理鄭德宗，頭目陳爾立、黃奠邦、韋文營，戶首、曬丁以陳、鄭、黃、韋等姓氏為主。十塊寮廠總理彭洵淮，頭目彭鐘正，戶首彭章、彭謨，曬丁主要都姓彭，而彭姓是十塊寮廠的大族。已有的一些研究也表明宗族在新竹地方社會發(fā)揮著重要的作用^④?？偫淼阮^目與鹽廠地方宗族的契合，說明了地方官府實(shí)際上是利用了地方宗族來管理鹽廠。方祖蔭甚至一度將“族長”與“總理”等名目并提，稱：“南北廠設(shè)立總理、頭人、族長、戶首各名目，原為管束曬丁，以杜走私?！?sup>⑤族長是宗族的首領(lǐng)，總管全族事務(wù)，在這里卻被視為管理鹽廠的頭目。

鹽場依賴地方勢力參與組織管理，也與清朝鹽場管理的制度有關(guān)。清代鹽場的核心制度沿襲了明代的做法，它并沒有成為地方獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，也幾乎沒有從朝廷那里得到任何必要的財(cái)力來維持鹽場的運(yùn)作，資本雄厚的鹽戶在明代中后期成長起來，成為鹽場的官方代理人，清朝基本維持并確立了這種“以商養(yǎng)灶”的鹽場運(yùn)作模式^⑥。臺灣原來歸屬的福建省，鹽場商人的角色常常是由地方宗族所代替^⑦。臺灣府則在雍正初裁革官商，確立了“官收官賣”的制度，即由府縣“先借撥銀兩，將各場曬丁之鹽，官給價(jià)銀，盡數(shù)收買”^⑧。曬丁將鹽交到官倉，由官府付給工本費(fèi)，即所謂“各處莊民曬鹽四百斤，歸入課館，給價(jià)銀一圓”^⑨。也就是說，臺灣地區(qū)的鹽政并沒有商人的支撐，而是歸附地方州縣管理。鹽館設(shè)置以后，則成為鹽場的直接管理機(jī)構(gòu)。所以在前述鹽廠私鹽案中，史傳禮作為鹽館委員，按照制度規(guī)定是要負(fù)直接責(zé)任的。

雖然負(fù)有事權(quán)，但地方官府實(shí)際上并沒有足夠的財(cái)力參與到鹽廠的管理中去。為保證鹽場“所出之鹽，盡數(shù)由官盤收入倉”^⑩，官府所能采取的措施就是不定時(shí)對鹽廠進(jìn)行巡查，以防止曬丁將鹽另做他用而不交到官府設(shè)置的鹽倉。新竹縣的做法也是如此。據(jù)稱，“南北廠曬丁多匿鹽私偷散賣，至四五月，既要多募哨丁百十名到各處巡緝，以致用費(fèi)浩大?！?sup>①

新竹虎仔山等地方，作為新興的鹽廠，繼承清前期鹽場管理的制度特點(diǎn)，由于缺乏必要的政府經(jīng)費(fèi)，并未形成任何嚴(yán)密的基層管理組織，而是借助地方勢力進(jìn)行鹽場的自我管理。這種行政困境，也決定了地方官府并不可能對鹽場實(shí)行嚴(yán)格的管理制度。不時(shí)巡查的舉措已經(jīng)是地方官府所能采取的最大限度的行政投入。

三、“取結(jié)”：從“行政成本”出發(fā)的

私鹽治理策略

不時(shí)巡查并不能滿足地方對私鹽治理的行政需求，總理、總巡等地方組織頭目還要求官府對其形成管束。但在上述的行政困境下，如何實(shí)現(xiàn)對鹽廠頭目的管束是地方鹽務(wù)的另一重要內(nèi)容。

光緒十四年十月，臺北鹽務(wù)總局撤銷了史傳禮的委員職務(wù)，另外選派王秉壽為竹塹鹽館委員。王秉壽上任之后，南廠私鹽案再次被重新提起。重提舊案的原因與之前史傳禮的動(dòng)機(jī)是一致的，即鹽課考成。據(jù)稱，“核計(jì)九月所收埕鹽與八月相較，約減去六成之五”，而且“私鹽遍地，官銷塞滯，課項(xiàng)短絀”。不過，不同于史傳禮的處置方法，王秉壽主要針對“抗繳走私”的南廠戶首楊它等五人，移文請求方祖蔭能夠“飭差簽拘楊它、楊炮等五人”，“懲責(zé)究辦，以儆刁抗而整鹽綱”^②。

方祖蔭很快派人會同南廠總理?xiàng)畛∫黄?，傳訊楊它等五人，最終發(fā)現(xiàn)楊它等三人已經(jīng)外逃，只有楊炮、楊品二人被帶到了衙門。雖然此二人“堅(jiān)不承認(rèn)匿鹽販賣”，但最后方祖蔭以“事經(jīng)鹽局委員移送到案”，判決“枷號示眾兩月釋放”^③。過后不久，方祖蔭又收到王秉壽的移文，為楊炮等二人及外逃的楊它等三人請求“寬釋”。大意是，南廠總理?xiàng)畛∠蛲醣鼔矍笄椋⒈ＷC對于外逃的楊它等三人“若回家”，“定痛斥其改過自新”，并保證“后若再蹈故轍，均為（超）俊等是問，（超）俊等愿一同坐咎”，并“理合具備保結(jié)僉懇”^④。

方祖蔭也同意了王秉壽的“移請寬釋”，讓楊炮等二人簽了切結(jié)狀，然后釋放。切結(jié)狀即保證書，保證“以后不敢阻擾抗繳，亦不敢飛（非）為”^⑤。除楊炮等二人外，南廠總理?xiàng)畛〖翱傃?、頭目等人，也被要求簽署保結(jié)書，保領(lǐng)楊炮等五人，“以后斷不敢非為情事，如有此情，均唯（超）俊等是問”^⑥。至此，南廠私鹽案才算了結(jié)。

這個(gè)過程，王秉壽以“私鹽遍地，官銷塞滯，課項(xiàng)短絀”的重大事故，最終換來?xiàng)畛〉塞}場基層頭目的一狀保結(jié)書后又出面為其求情，我們似乎可以認(rèn)為王秉壽的目的就是為獲得這一狀保結(jié)書。

實(shí)際上，在之前方祖蔭和史傳禮的往來移文中，方祖蔭也反復(fù)提到“務(wù)將所曬埕鹽，每日盡數(shù)繳倉，并取具不敢抗繳甘結(jié)繳查”^⑦，重點(diǎn)在于取具甘結(jié)。楊超俊及頭目、戶首等，在督促曬丁“逐埕封蓋清楚”后，也要“具切結(jié)狀”上繳鹽館^①。而史傳禮的幕僚鄒鳳山則認(rèn)為“取結(jié)無益，置而不理”^②，才會想出毀壞鹽埕的方法。反觀之，也就是說，在方祖蔭和新任委員王秉壽那里，取結(jié)才是實(shí)現(xiàn)鹽場地方行政治理的關(guān)鍵。

取結(jié)并非是在南廠私鹽案后才出現(xiàn)的，而是地方已經(jīng)形成的處置私鹽案的一種行政慣例。光緒十一年，鹽館哨勇抓到走漏私鹽的北廠族長陳火珠，由時(shí)任竹塹鹽館委員沈繼曾移歸新竹知縣彭達(dá)孫辦理。彭達(dá)孫查明陳火珠“凡天陰鹽少，在廠照料收鹽，遇埕鹽旺曬，（則）名為在海邊查看鹽埕，實(shí)則與各曬丁舞弊走漏私鹽，一擔(dān)分得錢二三百文不等”。但該案的判決結(jié)果是，將陳火珠“開革”，“另選誠實(shí)妥靠之人”^③。陳火珠隨后則被“本城北門街鋪戶泉珍號”保領(lǐng)出獄，泉珍號只出具了“具保領(lǐng)狀”，保證“日后不敢滋事”^④。

光緒十二年十月，鹽館委員拿獲南廠鹽丁楊鞋漏私，將其移交縣衙，經(jīng)查事情屬實(shí)后，“佐枷號發(fā)南廠示眾，俟?jié)M日取保釋放”^⑤。據(jù)說楊鞋只是“偷掃課鹽二十余斤，未有發(fā)賣”^⑥，但鹽館卻因此換來南廠總理?xiàng)畛?、總巡楊合、頭目楊極、楊遷、楊對、楊干等簽具的“保結(jié)狀”。該狀稱：“如敢走私情事，唯總理巡頭目是問，愿甘治罪，（超）俊等并約束各曬丁安分守己?！?sup>⑦

光緒十三年閏八月，因?yàn)樗禁}太過猖狂，知縣方祖蔭傳訊南廠總巡楊合、總理?xiàng)畛〉窖瞄T提訊。方祖蔭雖然當(dāng)堂沒有問出“通同舞弊”的私鹽行為，但轉(zhuǎn)而指出“惟奈私鹽太多，該總理等咎所難辭”，并稱“本應(yīng)查辦”，不過“姑念認(rèn)非情愿”，所以“以后謹(jǐn)慎防巡，將功補(bǔ)過”^⑧。其實(shí)，方祖蔭目的就是要借此告誡楊超俊等人，走私的行為要收斂一些。楊超俊等連忙表示不敢通透偷漏，并紛紛簽下切結(jié)狀，聲明“如有此情，察出愿甘治罪”^⑨。十塊寮總理彭清淮、北廠總理鄭德宗隨后也都簽署了保結(jié)狀，聲明保得十塊寮或北廠頭目等，“嗣后小心奉公，所有管轄曬丁，更須從嚴(yán)約束，逐日耕曬，埕鹽顆粒歸倉，不敢絲毫私漏”^⑩。

以上幾宗案件，無論是否查出私鹽，都未參照大清律中的私鹽法進(jìn)行辦理和懲處，其處理方式均是簽具切結(jié)狀了事。為什么地方官府會用取結(jié)的方式來治理鹽場呢？結(jié)合前文的分析，我們認(rèn)為至少有兩方面的原因。一方面是“新竹食鹽全賴南北二廠及時(shí)開曬”^○11，因而官府不能對曬丁過分打壓，否則可能影響正常的生產(chǎn)。同時(shí)更多的也是因?yàn)樗禁}禁之不盡。據(jù)南廠哨勇張海供稱：“走私賣放鹽擔(dān)并非小的一人，戶首諸人均各皆有?！?sup>①“政令不行，遍地皆私”^②可能是當(dāng)時(shí)新竹鹽廠地區(qū)的常態(tài)，地方官員也并不是不了解這樣的情況。但另一方面，地方官府并沒有十足的把握能夠徹底根治私鹽。光緒九年大潭鄉(xiāng)私鹽案中，地方官府曾一度想采取強(qiáng)硬的措施，但很快就顯露出了武力不足的尷尬。據(jù)稱：

六月二十八日，著勇丁余石生等協(xié)同大潭販館巡查私鹽，適遇刁惡吳阿相偷漏，當(dāng)即拿獲私鹽六十余斤，挑入販館，隨往伊家巡查，不料該惡兄弟并婦女十余人排抵辱罵，并欲放火焚人，諸丁畏莫敢入。^③

鹽館勇丁巡緝私鹽時(shí)，結(jié)果碰到對方人多勢眾，并且企圖放火焚人，“畏莫敢入”。雖然隨后吳阿相等即被官府警告，但他們卻并未就此收斂，“不惟仍蹈前轍，并且肆意法外，目下團(tuán)境煎私者不下數(shù)百人，皆因惡聲稱本家舉人吳士敬、刁紳廖贊元包攬無事，未見差勇下鄉(xiāng)，坐定官長不辦，以致一倡百和，結(jié)黨成群，巡丁數(shù)個(gè)畏蠻勢而莫攖”。鹽館官員甚至自嘲“海口皆成私銷之地，敝館終為空設(shè)之區(qū)”^④。

種種情況表明，地方州縣并沒有足夠的財(cái)力和人力去對付私鹽頻發(fā)的鹽場事務(wù)，甚至都沒有足夠的經(jīng)費(fèi)來維持緝私事務(wù)。但晚清“臺灣餉項(xiàng)支絀，全賴鹽課厘金以資貼補(bǔ)”^⑤，巡撫劉銘傳等對于維持臺灣鹽政極其關(guān)注，對地方官員的鹽政治理也十分嚴(yán)格。上有朝廷考成，下有紳民阻擾，地方官府的處境十分難堪。因此，最佳的方式就是繼承以往的做法，依賴地方權(quán)勢來維持鹽廠秩序。為此，方祖蔭才會強(qiáng)調(diào)“曬丁抗繳埕鹽，向應(yīng)責(zé)成總理頭人總巡約束”^⑥，才會極力反對史傳禮武裝介入鹽廠私鹽案和暴力毀壞鹽廠鹽埕的行動(dòng)。方祖蔭也才因此將史傳禮窮追不放的毀埕要求上訴到臺灣巡撫，也是為尋求繼續(xù)維持鹽廠業(yè)已形成的折衷政策。而各級官員迅速對私鹽案作出指示，乃至最終撤換史傳禮，就是擔(dān)心“辦事罔知輕重”的史傳禮可能采取極端手段，破壞已有的官民“協(xié)議”，從而影響到地方鹽政。

當(dāng)然，我們相信地方官府也了解一紙切結(jié)狀并不能就保鹽廠永世太平。鹽廠走私還是會繼續(xù)，為了完成考成，地方官府就需要不時(shí)通過私鹽案向鹽場基層頭目取結(jié)，不斷提醒他們收斂走私的行為。這就是我們看到的前文所呈現(xiàn)的地方官府不斷地向鹽場頭目要求取結(jié)。為了減少私鹽流通，官府只能不斷通過發(fā)現(xiàn)的私鹽案件與鹽場地方人群，主要是總理、頭目等鹽場權(quán)勢人物進(jìn)行“談判”，并借機(jī)提醒他們收斂走私行為。在這個(gè)意義上，私鹽已經(jīng)不是法律意義或者市場意義上的“私鹽”，而是在地方制度變通下的官民博弈的工具。

結(jié)語

臺灣新竹地區(qū)原為新移墾社會，在其歷經(jīng)百余年的發(fā)展和演變進(jìn)程中，逐漸將清代內(nèi)陸的傳統(tǒng)文化和制度移植進(jìn)來^①。新竹的鹽廠在同治年間才設(shè)立，新竹縣更是光緒初才立縣，無論是鹽場還是州縣，在該地區(qū)的行政建制時(shí)間都很短，尚且還處于制度移植和完善的過程。這也給我們提供了考察地方行政運(yùn)作的絕佳機(jī)會。

方祖蔭和史傳禮官場互毆的案件及上級的處理過程，充分顯示了當(dāng)時(shí)臺灣新竹地區(qū)私鹽的行政治理策略。為了應(yīng)付朝廷的考成和維持鹽廠的地方穩(wěn)定，新竹地方長官并不愿把“私鹽”作為一種法制上的懲戒策略，對私鹽從案人員施以酷刑，甚至我們都看不到如何援引《大清律例》進(jìn)行處罰的判決。更多的是，地方長官把私鹽作為一種行政策略，作為官府與鹽場人群進(jìn)行談判和約束的工具。這里面有著地方的行政和財(cái)政力量不足的無奈，無法通過嚴(yán)刑峻法實(shí)現(xiàn)對鹽場的治理，而選擇采取將私鹽案作為與地方博弈的手段，通過不斷的私鹽案給業(yè)已形成一定社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的鹽場社會及其基層頭目予以警告，并通過“取結(jié)”的方式獲取鹽場基層頭目的保證，以達(dá)到施壓施政的效果?！叭〗Y(jié)”是私鹽治理在地方行政運(yùn)作中的變通。這顯然不是簡單的“上有政策，下有對策”，而是傳統(tǒng)制度的變通機(jī)制使然。

通過這一案件，我們對于傳統(tǒng)時(shí)期地方政府緝私行為的有效性似乎也不能過高估計(jì)。尤其在基層鹽場，清朝的鹽政重心在于鹽的運(yùn)銷，在于完納鹽課，鹽場只求收足食鹽即可^②，因此投入鹽場管理的財(cái)政開支和力度也就十分有限，而相應(yīng)的，地方官治理的目的也主要在于完成所在職位所要承擔(dān)的責(zé)任。在這個(gè)意義上，我們有必要重新理解“私鹽”，尤其是其在地方行政中的意義。在本文所敘述的故事中，私鹽更體現(xiàn)其社會性的一面。在清代的地方鹽場制度中，“私鹽”作為一種地方行政名目的出現(xiàn)，僅是為地方行政提供一種制度運(yùn)作的工具，而不是限定了地方運(yùn)作的法則。私鹽更像是張弛地方關(guān)系的一種博弈工具。

（責(zé)任編輯：王放蘭）

The Governance Logic of Local Illegal Salt： The Administrative Game between

County Officials and Salt Officials in Hsinchu，Taiwan in the Qing Dynasty

LI Xiaolong

Abstract：Illegal salt is often regarded as a kind of commodity or the meaning of the law， and has been paid attention to by the researchers of economic history and legal history. However， in the management of illegal salt by Fang Zuyin， the magistrate of Hsinchu， Taiwan during the Guangxu period， illegal salt was mainly used as atool of local administrative governance. The governing method of Fang Zuyin， the county magistrate， mainly reminds the local leaders of the salt field through irregular salt smuggling cases， and asks them to write down the guarantee letter for the completion of salt revenue， rather than catching salt smuggling acts. Shi Chuanli， a salt official who was considered to be indifferent， tried to violently destroy the salt house in order to avoid illegal salt.He intensified the administrative conflict with the veteranprefect Fang Zuyin and was eventually replaced by the superior. Based on the comparison and scrutiny of the salt law and local society， the illegal salt policy has become important to the local administration under the game between local officials and the people， and is used to achieve social governance in the salt field. The emergence of illegal salt as a name for local administration only provides a tool for local administration to operate the system， rather than restricting local operations.

Keywords： local administration; administrative cost; illegal salt governance; Taiwan

作者簡介：李曉龍（1984-），男，中山大學(xué)歷史學(xué)系（珠海）副教授，歷史學(xué)博士。

基金項(xiàng)目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（項(xiàng)目編號：19wkzd08）階段性成果。

①吳海波，羅習(xí)珍. 20世紀(jì)以來中國私鹽史研究述略[M]//曾凡英.鹽文化研究論叢：第三輯.成都：巴蜀書社，2009：3-24.

②郭正忠.宋代私鹽律述略[J].江西社會科學(xué)，1997（4）：51-57;張小也.清代鹽政中的緝私問題[J].清史研究，2000（1）：32-41;吳海波.清中葉兩淮私鹽與地方社會：以湖廣、江西為中心[D].上海：復(fù)旦大學(xué)， 2007.

③張小也.清代私鹽問題研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001;黃國信.市場如何形成：從清代食鹽走私的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2018.

④朱霞.私鹽、國家壟斷與民間權(quán)力：以云南諾鄧井的私鹽問題為例[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）， 2007（2）： 48-53.