廖鴻冰，廖彪

（1.湖南女子學院 社會發(fā)展與管理學院，湖南 長沙 410004；2.長沙市公安局 天心分局，湖南 長沙 410004）

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。在推進社會治理創(chuàng)新的過程中，政府將政府購買社會服務(wù)作為轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新社會治理的重要舉措。隨著單位制的解體，社區(qū)逐步轉(zhuǎn)型為基層治理體制的主要載體，因此以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)，是政府堅持以人為本、積極關(guān)注改善民生的一種社會福利制度創(chuàng)新，是一種社會治理的創(chuàng)新和制度化選擇，也是社區(qū)社會服務(wù)的重要途徑。在我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期，如何針對不同類別的居住區(qū)推進政府購買社會服務(wù)，提供專業(yè)社會服務(wù)；如何服務(wù)流動人口和特殊人群，以減少社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，已經(jīng)成為創(chuàng)新社會服務(wù)與社會治理的一個重大課題。本文基于社會治理結(jié)構(gòu)變遷的視角，探索以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)路向。

一、政府購買社會服務(wù)的內(nèi)涵及理論依據(jù)

（一）政府購買社會服務(wù)的內(nèi)涵

對政府購買社會服務(wù)的界定，學界一致認為，是指政府利用財政資金采購，由社會組織提供社會服務(wù)，社會民眾享受社會服務(wù)。國外學者大多將政府購買社會服務(wù)界定為公共服務(wù)合同外包，即政府與社會組織通過簽訂承包合同的形式來提供公共服務(wù)[2]。西蒙·多姆伯格認為公共服務(wù)外包就是私人承包的民營化，政府只提供資金，不是服務(wù)的生產(chǎn)者[3]。政府購買社會服務(wù)的內(nèi)容具有民生性、公益性和可操作性的特征，社會組織是主要的服務(wù)承接者。我國大多學者認為政府購買社會服務(wù)的內(nèi)涵包括：購買社會服務(wù)，政府是主體，各類社會組織是受托者；政府出資購買社會組織的服務(wù)，并承擔資金籌集、業(yè)務(wù)監(jiān)督、考評績效的職責[4]。政府購買社會服務(wù)所涉及的領(lǐng)域非常廣泛，與當今中國正在積極推進的社會工作服務(wù)大體一致。

本文認為，政府購買社會服務(wù)，就是政府根據(jù)社會服務(wù)事業(yè)的發(fā)展需要，通過合同購買的方式，把盡可能由社會組織承擔的社會服務(wù)交由具備相應(yīng)資質(zhì)的社會組織按要求提供社會服務(wù)，政府按照一定的標準對履約情況進行評估并給予相應(yīng)的財政支持，提高財政資金的使用績效，提高社會服務(wù)質(zhì)量和水平。

隨著我國改革的不斷深入以及社會治理結(jié)構(gòu)的變遷，政府購買社會服務(wù)應(yīng)以社區(qū)為基礎(chǔ)開展，即政府購買社區(qū)社會服務(wù)，因為社區(qū)是社會治理與社會服務(wù)的“最后一公里”，是政府部門的各種社會服務(wù)制度和政策的承擔者；社區(qū)更是農(nóng)村居民的生活共同體及社會需求的交匯點[5]。實踐表明，以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)契合居民服務(wù)需求，專業(yè)化社會組織在社會服務(wù)中有更大的優(yōu)勢，更能滿足精細化、專業(yè)化、多元化的要求[6]。

（二）政府購買社會服務(wù)的理論依據(jù)

關(guān)于政府購買社會服務(wù)，很多學者嘗試從國內(nèi)外的理論中尋找支撐這一政策的合理性與必然性。

1．有限政府理論。洛克在《政府論》中闡述了有限政府理論。他以社會契約理論為基礎(chǔ)，以天賦人權(quán)為核心，追溯了政府的起源與目的，提出了有限政府理論[7]。洛克認為個人、政府和社會之間，都有各自不同的權(quán)利與活動空間，任何一方都不允許介入或取代其他一方的領(lǐng)域和權(quán)利。政府的權(quán)力是有限的，不能越權(quán)，只有這樣，個人、政府和社會才能和諧共處。另外，政府權(quán)力來自個人權(quán)利的讓渡，是個人賦予了政府權(quán)力，實現(xiàn)它的統(tǒng)一治理和管理?！盁o限政府是一種專制制度，個人不能獨立，社會秩序混亂；而有限政府則相反，它追求的是一種自由民主公平的制度?！盵8]在社會服務(wù)領(lǐng)域，要依據(jù)有限政府理論，對個人、政府和社會之間的關(guān)系進行合理分配。政府購買社會服務(wù)就是在有限政府理論的視角下，政府應(yīng)給予個人與社會的活動空間與權(quán)利，不要“越位”。政府只是作為社會服務(wù)的購買者、評估者和監(jiān)督者，由社會向民眾提供社會服務(wù)。有限政府理論給我們的啟示，就是要強化社會民眾的力量，調(diào)整政府職能體系，不斷完善政府的監(jiān)管職能，同時也要制約政府的權(quán)力，實現(xiàn)政府與社會良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展。因此說，政府購買社會服務(wù)正是洛克的有限政府理論在實踐中的重要體現(xiàn)。

2．合作主義理論。在20世紀80年代以后，合作主義理論開始在社會科學領(lǐng)域中用來解釋社會政策以及政府與社會的關(guān)系，還可以用來對社會結(jié)構(gòu)進行解釋。近年來，我國學者也用合作主義理論來解釋中國的社會發(fā)展，尤其是在社會福利制度、社會民生建設(shè)等起到了合理的解釋作用。毫無疑問，合作主義理論也是政府購買社會服務(wù)的主要理論依據(jù)。菲利普·施密特作為合作主義理論的代表，他在其理論分支利益協(xié)調(diào)方面影響最大，把合作主義看成是一種利益調(diào)解系統(tǒng)，認為這種利益調(diào)解體系代表著利益組織的成員利益的功能，還對其成員具有調(diào)解的功能?！昂献髦髁x是用一種結(jié)構(gòu)將公民社會中的組織化的利益與國家決策機構(gòu)進行結(jié)合，將組織利益滲透進國家利益?！盵9]在合作主義理論的指導下，國家與社會組織的關(guān)系是互動合作、互相協(xié)調(diào)、相互支持、相互發(fā)展的。政府介入社會組織是起到強制性的平衡作用，通過與社會組織合作達到相對均衡，是一種整合性均衡。合作主義十分強調(diào)合作，是以社會整合的形態(tài)出現(xiàn)的。依據(jù)合作主義理論，政府購買社會服務(wù)是一種政府與社會組織合作的具體體現(xiàn)。社會組織通過承接政府購買服務(wù)項目可以整合各種社會利益達到政府所要求的標準，同時也可以利用政府購買社會服務(wù)這樣的機會獲得自身的發(fā)展和社會的認可，政府也可以在購買社會服務(wù)過程中吸納更多的優(yōu)秀社會資源為自己所用。這就是合作主義的關(guān)鍵所在[10]。

3．嵌入性理論。嵌入性是新經(jīng)濟社會學在具體闡述其觀點時用到的一個概念。嵌入性理論最早形成于卡爾·波蘭尼的思想中[11]，他認為經(jīng)濟是嵌入社會之中的。人類的交換不僅是經(jīng)濟利益的交換，還有社會利益的交換，經(jīng)濟是嵌入社會關(guān)系之中的[12]。不過波蘭尼對嵌入性概念沒有給出明確的定義。對嵌入性進行更系統(tǒng)化和具體化的分析，應(yīng)歸功于格蘭諾維特的研究。他認為：“經(jīng)濟活動是嵌入社會關(guān)系或者是社會結(jié)構(gòu)之中的，這種嵌入的前提是關(guān)系信任，并且將嵌入性劃分為兩種，關(guān)系性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入。”[13]王思斌也對嵌入性理論進行了深入的討論，他認為中國社會工作發(fā)展是嵌入性發(fā)展，將嵌入性解釋為“一個事物進入到另一個事物之中的過程和狀態(tài)”[14]。徐道穩(wěn)在談到社會工作發(fā)展模式時突出嵌入模式，認為“嵌入模式是指社會工作作為新興事物從現(xiàn)有的體制外切入，進而成為社會結(jié)構(gòu)不可缺少的有機組成部分”[15]。嵌入性理論已經(jīng)得到許多專家學者的認同和廣泛使用，成為分析經(jīng)濟社會現(xiàn)象的一種視角和理論工具。政府購買社會服務(wù)的發(fā)展過程非常符合嵌入性發(fā)展視角，社會組織嵌入政府購買社會服務(wù)中成為社會服務(wù)的生產(chǎn)者，政府成為社會服務(wù)的購買者、評估者和監(jiān)督者。二者彼此在結(jié)構(gòu)、制度、功能等方面是一種相互合作、相互滲透和相互影響的過程和狀態(tài)。

4．新公共管理理論。政府購買社會服務(wù)可以用新公共管理理論作為解釋的理論依據(jù)。新公共管理理論是以改善政府公共管理為宗旨，打破政府的僵化的官僚主義與機制，將企業(yè)的競爭機制、專業(yè)化的企業(yè)管理經(jīng)驗運用到公共管理中，改善政府的公共管理效率低下的局面，強化公共事務(wù)管理者的責任，有效利用和開發(fā)政府的資源。依據(jù)新公共管理理論，在社會服務(wù)領(lǐng)域中進行政府購買社會服務(wù)行為，需要根據(jù)民眾對社會服務(wù)需求的多樣性與復雜性，引入合理的市場化競爭機制，通過政府以契約的形式向社會組織購買社會服務(wù)，讓社會組織承擔社會服務(wù)生產(chǎn)者的職能[16]，轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力，改變政府成為社會服務(wù)的單一供給主體，實現(xiàn)公共管理的靈活與高效。在社會服務(wù)的實施效率方面，社會組織相較于公共部門而言，其優(yōu)越性是顯而易見的。這種主張引入社會組織在社會服務(wù)供給中的優(yōu)越性效率機制的新公共管理理論，是政府購買社會服務(wù)的主要理論依據(jù)。新公共管理理論強調(diào)社會服務(wù)的多主體參與，以滿足多元化的社會民眾需求。社會組織應(yīng)成為社會服務(wù)的供給者，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，成為社會服務(wù)的購買者、監(jiān)督者與評估者。在新公共管理理論指導下，政府不再是社會服務(wù)提供的官僚機構(gòu)，而是高效率地為社會民眾提供更好的社會服務(wù)，以公眾為本，滿足他們的服務(wù)需求。

二、政府購買社會服務(wù)存在的主要問題

政府購買社會服務(wù)作為一種新模式，在我國還處于探索階段，在實踐過程中雖然積累了一些有益的經(jīng)驗，但是也出現(xiàn)了不少問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政府購買社會服務(wù)在認識上存在偏差

作為一項社會治理制度創(chuàng)新的政府購買社會服務(wù)，人們對其認知度并不高。一是一些政府部門習慣于將社會服務(wù)交給本部門或下屬的事業(yè)單位提供[17]。計劃經(jīng)濟體制時期社會服務(wù)都是由政府直接提供的，一些領(lǐng)導干部習慣于用這種傳統(tǒng)思維方式提供社會服務(wù)，由政府包攬。這樣導致基層政府長期承擔過多的公共服務(wù)工作。每當上級政府下達任務(wù)的時候，基層政府為了完成任務(wù)，應(yīng)對考核，提高政績，往往通過增加政府機構(gòu)、擴充編制、擴大人員規(guī)模、追加額外開支等手段來實現(xiàn)。這無疑使得政府機構(gòu)臃腫，人浮于事，資金緊缺，社會服務(wù)效率低下。二是社會民眾對社會組織缺乏信任。社會組織在我國起步較晚，發(fā)展較為緩慢，社會民眾也因受傳統(tǒng)價值觀的影響，形成了思維定式，他們對社會組織不甚了解，而社會組織由于缺乏權(quán)威性，不易為社會民眾所接受和認可。社會民眾擔心由社會組織來提供社會服務(wù)，會使社會服務(wù)供給缺乏公正性。三是一些政府官員對政府購買社會服務(wù)相關(guān)理論研究認識不足。例如，由于對如何界定政府購買服務(wù)的產(chǎn)品范圍、有哪些政府購買服務(wù)的方式、如何監(jiān)督社會組織的服務(wù)過程、如何評估社會組織提供的服務(wù)質(zhì)量等問題研究較少，認識不足，有些官員消極對待甚至抵制政府向社會組織購買社會服務(wù)。

（二）政府購買社會服務(wù)在運行機制上存在不規(guī)范

政府購買社會服務(wù)模式自20世紀90年代傳入我國，到目前還是處于探索階段。我國政府對于政府購買社會服務(wù)行為還沒有相關(guān)法律法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)范。雖然2013年國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，2015年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部等部門出臺的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》[18]，但這些文件都只是原則性的規(guī)定，沒有提出具體的政府購買社會服務(wù)的實施細則，不具有可操作性。現(xiàn)有的《中華人民共和國政府采購法》只規(guī)定了政府對工程項目或大宗貨物的采購，沒有政府購買社會服務(wù)的相關(guān)規(guī)定。一些地方政府如北京、上海、廣州、深圳等雖然制定了政府購買社會服務(wù)的相關(guān)法規(guī)或條例，但對政府購買社會服務(wù)行為的指導性和可操作性不強。由于政府購買社會服務(wù)的政策和法律存在缺陷，政府購買社會服務(wù)的各個環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的決策依據(jù)，政府部門沒有統(tǒng)一的選擇依據(jù)與標準，難以衡量政府購買社會服務(wù)的對象，導致政府部門自主權(quán)過大，由部門領(lǐng)導決定承接方，隨意性較強，對政府購買社會服務(wù)質(zhì)量的評估與監(jiān)管也難以有效實施。

（三）社會組織的發(fā)展存在障礙

改革開放以來，社會組織獲得了較大的發(fā)展，在社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展、多元化的社會服務(wù)、社會治理等方面發(fā)揮了重要作用[19]。然而，社會組織發(fā)展相對于其他領(lǐng)域的發(fā)展還存在一些障礙。一是一些政府官員對社會組織的認識存在偏差。一些政府官員對社會組織的認識是復雜的、敏感的和矛盾的，有的還帶有歧視的心理。他們擔心社會組織成為社會服務(wù)的提供者，由于社會服務(wù)缺乏相應(yīng)的操作經(jīng)驗，會分化社會利益，難以公正實施社會服務(wù)，導致矛盾激發(fā)，影響社會穩(wěn)定和政府形象，甚至有些政府官員消極對待或者阻止政府向社會組織購買社會服務(wù)。二是社會組織自身社會責任意識受到質(zhì)疑。部分社會組織規(guī)模弱小、社會影響力有限，還處于低水平發(fā)展階段，其社會責任意識、社會服務(wù)意識和自身發(fā)展意識也不強。由于受現(xiàn)實條件的制約，一些社會組織能力有限，很難承擔起提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)的責任。三是社會組織自身管理不規(guī)范。有的社會組織制度不健全，運作不規(guī)范，法治意識不強；有的社會組織財務(wù)制度缺乏，資金使用不規(guī)范，沒有監(jiān)督機制；還有的社會組織服務(wù)成效較低，民眾滿意度不高，難以承接政府購買服務(wù)，在社會治理方面發(fā)揮作用有限。

（四）政府購買社會服務(wù)的制度實踐與多元社會治理結(jié)構(gòu)相脫節(jié)

作為一種社會治理創(chuàng)新模式的政府購買社會服務(wù)，應(yīng)以新時代社會主要矛盾變化為背景，倡導居民需求和社會性價值，激發(fā)社會組織活力，推動社會組織參與社區(qū)治理，實行社會治理結(jié)構(gòu)的變遷，使社會組織與社區(qū)自治、多元共治的制度網(wǎng)絡(luò)有機對接，通過“三社聯(lián)動”，形成社區(qū)治理與服務(wù)格局。但目前政府購買社會服務(wù)的制度實踐存在與多元社會治理結(jié)構(gòu)相脫節(jié)的現(xiàn)象。一方面，政府購買社會服務(wù)的決策體制內(nèi)化。政府購買社會服務(wù)很多情形下是在行政體系內(nèi)完成的，對于購買服務(wù)的內(nèi)容，往往由政府部門決策，缺乏基層自治、多元共治與政府部門緊密聯(lián)系的對接機制。這種以行政治理目標為導向的購買邏輯決定了政府部門有很大的自由裁量權(quán)，影響著購買社會服務(wù)的決策，導致社會組織發(fā)展和社區(qū)自治能力的培育產(chǎn)生分割的局面。另一方面，在政府購買社會服務(wù)過程中，作為受托方的社會組織與參與社區(qū)治理的其他主體之間的關(guān)系缺乏一種有效的制度性確認。當前在社會治理實踐中大力推行“三社聯(lián)動”機制，也由于缺乏良好的制度安排，社會組織與其他治理主體聯(lián)動乏力，各行其是，多元協(xié)同治理格局難以形成[20]。

（五）承接政府購買社會服務(wù)的社會組織在專業(yè)化發(fā)展方面存在瓶頸

現(xiàn)行的屬地分割、投入模式碎片化的政府購買服務(wù)制度對社會組織高質(zhì)量發(fā)展存在一定程度的影響。一是社會服務(wù)項目導向難以使社會組織獲得專業(yè)化發(fā)展。由于基層政府各自為政發(fā)布社會服務(wù)項目，實施周期短，一般為一年，各個社會組織為投標奔波，且不同層級、不同部門購買社會服務(wù)沒有形成高水平的整合與協(xié)調(diào)機制，社會組織圍繞細目發(fā)包領(lǐng)域而獲得資金支持難以形成穩(wěn)定專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展預(yù)期。這種“項目導向”的政府購買社會服務(wù)，不利于社會組織在自己的專業(yè)領(lǐng)域長期經(jīng)營與發(fā)展。二是社會組織的專業(yè)化人才不足。我國社會組織發(fā)展較晚，成長比較慢，在專業(yè)性上良莠不齊。隨著社會治理結(jié)構(gòu)的變遷，社會發(fā)展越來越需要社會組織參與，越來越需要專業(yè)人士介入。社會組織承載著對購買者或捐贈者、服務(wù)對象和自身的職責與使命，但很多社會組織專業(yè)人才缺乏，在實施政府購買社會服務(wù)行為的過程中影響了服務(wù)效果。為增強社會服務(wù)的專業(yè)性，社會組織加強專業(yè)化人才培養(yǎng)已經(jīng)勢在必行。三是社會組織普遍規(guī)模小，難以吸引專業(yè)化人才。政府購買社會服務(wù)是一種社會治理的創(chuàng)新，但這種屬地分割的投入與扶持模式將社會組織圍繞細目發(fā)包領(lǐng)域進行短期資源的吸取，導致屬地的社會組織始終維持著較小規(guī)模，社會組織難以形成長期發(fā)展戰(zhàn)略。

（六）政府購買社會服務(wù)的評估與監(jiān)督機制存在缺陷

科學的評估與監(jiān)管是規(guī)范政府購買社會服務(wù)行為的重要基礎(chǔ)和可靠的手段[21]。這種評估與監(jiān)管包括對承接政府購買社會服務(wù)社會組織的選擇、提供社會服務(wù)的資金使用以及接受社會服務(wù)的效果與效率等的評估與監(jiān)管。政府購買社會服務(wù)的效果如何會直接影響到社會服務(wù)的質(zhì)量、政府職能轉(zhuǎn)變所發(fā)揮的作用以及政府購買社會服務(wù)模式的持續(xù)推進。目前政府購買社會服務(wù)的評估與監(jiān)管機制還不夠完善，雖然各地政府出臺了政府購買社會服務(wù)的評估與監(jiān)管相關(guān)制度，但是過分強調(diào)原則性，忽視或缺乏科學性和準確性。一是在評估與監(jiān)管主體上，以主管單位為主，對遴選社會服務(wù)組織存在重審批、疏監(jiān)管的現(xiàn)象，接受社會服務(wù)的民眾很難參與其中，其評估真實性和客觀性比較缺乏，主管單位沒有發(fā)揮有效的作用。二是在評估與監(jiān)管內(nèi)容上，以社會組織本身為主，對政府購買社會服務(wù)的財政資金使用沒有設(shè)置合理分配的范圍，對購買社會服務(wù)的質(zhì)量難以評價。三是在評估指標設(shè)計上，對社會服務(wù)的各項指標所占的權(quán)重缺乏科學的配比，指標設(shè)計比較隨意。由于第三方評估專業(yè)機構(gòu)獨立參與政府購買社會服務(wù)的缺乏，評估的科學性難以保證。

三、以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)實施策略

社區(qū)作為一種地域社會共同體，是最基礎(chǔ)的社會組織，也是社會治理的基本單位。社區(qū)在促進社會治理方面具有政府無可比擬的優(yōu)勢，是落實政府惠民政策的“最后一公里”的重要環(huán)節(jié)。以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)是以基層社會治理為核心使命的一項治理機制的創(chuàng)新，更是適應(yīng)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化和居民需求多元化而產(chǎn)生的一種新型的社區(qū)服務(wù)供給方式[22]。以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)在服務(wù)的專業(yè)性、科學性以及契合居民服務(wù)需求方面有更大的優(yōu)勢，是基層社會治理創(chuàng)新理念下社區(qū)服務(wù)精細化要求的體現(xiàn)。為此，構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)可以實現(xiàn)社區(qū)治理、滿足居民多樣化的需求和社區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展目標。

（一）構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)的理念

政府購買社會服務(wù)作為基層社會治理的一項制度安排之一，許多國家已經(jīng)確定其為一項重要的社會服務(wù)供給機制。社會服務(wù)供給需求的配給方式、社會治理方式以及社會服務(wù)內(nèi)容選擇，需要社區(qū)、家庭、社區(qū)居民等各方面的大力協(xié)助。我國在推行政府購買社會服務(wù)的實踐探索中，已經(jīng)取得了積極的進展，但是隨著我國各項改革的不斷深入、經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的深刻變化、社會民眾對社會服務(wù)需求的增長[23]，政府購買社會服務(wù)也面臨著種種困境，受到了更為宏觀乃至深層次的結(jié)構(gòu)性約束，這背后反映了社會價值理念問題，為此我們應(yīng)提高認識，轉(zhuǎn)變理念，為政府購買社會服務(wù)打牢思想基礎(chǔ)。

一是樹立服務(wù)型政府理念。轉(zhuǎn)變政府職能與建立服務(wù)型政府是實施政府購買社會服務(wù)重要的思想基礎(chǔ)。要改變以前政府集社會服務(wù)提供者和生產(chǎn)者于一身的大包大攬的傳統(tǒng)觀念，應(yīng)將社會服務(wù)的提供者和社會服務(wù)的生產(chǎn)者明確區(qū)分開來，政府應(yīng)積極主動回應(yīng)社會民眾的需求，轉(zhuǎn)變制度理念，采取有效措施，向社會組織購買社會服務(wù)，將服務(wù)的生產(chǎn)者交由更具專業(yè)性的社會服務(wù)組織來完成，這樣可以花同樣的錢辦更多的事，更好地履行政府職責和更充分地滿足公眾需求，使有限的政府投入實現(xiàn)社會效益最大化。

二是樹立多中心治理理念。當前政府購買社會服務(wù)模式存在各層級、各系統(tǒng)的碎片化現(xiàn)象，政府要在治理的大框架下考量社會服務(wù)的供給，改變傳統(tǒng)的、單一的、自上而下的權(quán)威管理，實行現(xiàn)代社會治理模式，針對不同人群和服務(wù)特征，制定有效反映社會各階層意愿、需求、利益的社會政策，謀求多中心治理的社會服務(wù)供給，形成一種自下而上的“需求回應(yīng)”和上下結(jié)合的“需求治理”[24]的上下互動局面，實現(xiàn)政府和社會組織優(yōu)勢互補、協(xié)同一致、多元供給。

三是確立契約性理念。政府購買社會服務(wù)為構(gòu)建政社關(guān)系提供了新的契機。在政府購買服務(wù)過程中，政府和社會組織應(yīng)該是平等合作的伙伴關(guān)系，但是目前在社會服務(wù)領(lǐng)域中仍然存在政社不分、信任缺失等問題，使政府與社會組織合作關(guān)系受到嚴重制約和影響。在政府購買社會服務(wù)中，要建立平等、互信、合作的政社關(guān)系，關(guān)鍵在于構(gòu)建以契約性為核心的政社關(guān)系[25]，用契約方式規(guī)范政府與社會組織雙方的責任關(guān)系，減少隨意性，增強剛性約束。契約責任是構(gòu)建政府購買社會服務(wù)的實質(zhì)，意味著政社雙方的約定與承諾，閃爍著法治的光芒。契約理念是政社關(guān)系中所蘊含的一種平等、合作、信任的精神。契約合作關(guān)系為健全與推廣政府購買服務(wù)制度提供了一種新的發(fā)展取向。

（二）構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)的策略

政府購買社會服務(wù)是適用于社區(qū)居民需求多樣化的供給方式。因此，推行以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)好社區(qū)居民利益的制度協(xié)調(diào)，確保政府購買社會服務(wù)制度產(chǎn)生更大的生產(chǎn)力、發(fā)揮更大的社會效益[26]。構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)，可以采取如下策略。

1．建設(shè)服務(wù)型職能政府，提高政府購買社會服務(wù)的認識。服務(wù)型政府是區(qū)別于過去的全能型政府、有限型政府的一種政府模式，強調(diào)公民本位、社會本位，以服務(wù)人民為天職，以社會發(fā)展和人民利益為根本出發(fā)點。服務(wù)型政府強調(diào)合理分權(quán)，完善政府治理，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。在當前推進的“放管服”改革中，政府應(yīng)立足“放”“管”，著眼“服”，秉承人民利益至上原則，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化[27]。政府購買社會服務(wù)，既是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，也是一項社會治理機制創(chuàng)新。以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)是基層社會治理創(chuàng)新理念下社區(qū)服務(wù)精細化要求的體現(xiàn)，是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。因此，政府要轉(zhuǎn)變理念，提高認識，推行政府購買社會服務(wù)，回應(yīng)社會和民眾的基本需求，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。政府應(yīng)不斷創(chuàng)新和完善社會服務(wù)供給方式，發(fā)揮優(yōu)化社會服務(wù)效能、激發(fā)基層社會活力、重構(gòu)社會服務(wù)體系的作用。

2．建立多元化服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)，形成整體性政府購買社會服務(wù)體系。社會服務(wù)供給主體多元化是以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買服務(wù)體系的核心。由于社會民眾對社會服務(wù)的需求具有多樣性與復雜性，政府不應(yīng)是社會服務(wù)唯一的主體，迫切需要多主體參與，即服務(wù)主體多元化。社會服務(wù)要依托社區(qū)，以基層政府、社會組織和社區(qū)居民為多元主體，充分挖掘各方資源，組織動員全社會加入社會服務(wù)行列。政府購買社會服務(wù)涉及多層級、多部門、多平臺的問題，需要一個有效整合的機制，才能實現(xiàn)社會服務(wù)有序供給，避免社會服務(wù)供給中出現(xiàn)碎片化、制度分割、多重約束與發(fā)展失衡等體制性矛盾[28]。在政府購買社會服務(wù)中，各部門應(yīng)從全局出發(fā)，充分協(xié)調(diào)、明確權(quán)責，構(gòu)建以結(jié)果為導向的行動一致的整合機制。同時應(yīng)建立一個統(tǒng)籌政府購買社會服務(wù)的管理中心，防止侵害社會組織的專業(yè)性、靈活性和自主性，使政社合作關(guān)系更加協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。因此，建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的整體性政府購買社會服務(wù)體系，要堅持整體性理念，構(gòu)建跨部門、跨平臺的協(xié)調(diào)與溝通機制，有效利用資源，激發(fā)基層社會活力，形成社會服務(wù)供給多元主體既相互制約又高度協(xié)同、既相互依賴又具有獨立性的良性格局[29]。

3．建立契約化政社合作關(guān)系，促進政府購買社會服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建何種政社關(guān)系，才能促進政府購買社會服務(wù)的長足發(fā)展呢？克萊默和薩拉蒙認為，在公共服務(wù)供給中政社關(guān)系的理想形態(tài)是“合作伙伴”（collaborative），強調(diào)政府、社會和公民責任共擔、共同決策，而不是政府單方責任和自上而下的決策執(zhí)行[30]。由于政府購買社會服務(wù)中引入了市場競爭機制，許多社會組織介入到社會服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會組織在政府購買社會服務(wù)中所承擔的角色和地位發(fā)生了改變，彼此通過“契約化”關(guān)系展開合作，它們相互依賴、邊界清晰、契約有責，改變了過去政府包辦的、單一的社會服務(wù)供給模式。構(gòu)建以契約性為核心的政社關(guān)系，從制度和法治上保障了政府購買社會服務(wù)的良性運行與持續(xù)發(fā)展，降低了社會服務(wù)的成本，提高了社會服務(wù)的質(zhì)量，契合社會民眾的實際需求和政府以人民為中心的宗旨。

4．建立“三社”聯(lián)動機制，推動政府購買社會服務(wù)供給側(cè)改革?！叭纭甭?lián)動，即在政府主導下，在社區(qū)治理中，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作人才為支撐并實現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機制。社區(qū)是社會治理和社會服務(wù)的基本單位，社區(qū)治理是國家治理體系的基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)是落實政府惠民政策的“最后一公里”的重要環(huán)節(jié)。近年來，我國大力開展“三社聯(lián)動”，實行服務(wù)型治理，這種治理模式的創(chuàng)新有力地推動了政社合作，促進了政府購買社會服務(wù)供給側(cè)改革。社區(qū)是居民的生活共同體及社會需求的交匯點，以社區(qū)為平臺開展多元化社會服務(wù)工作，可以整合社會資源，匯聚社會組織，吸納專業(yè)社會工作者，能夠有效實現(xiàn)社會服務(wù)與社會治理[31]。社會工作者作為一種專業(yè)力量是政府購買社會服務(wù)的專業(yè)化服務(wù)的重要體現(xiàn)。無論采取何種政府購買模式、面向哪類服務(wù)對象，專業(yè)化服務(wù)的程度應(yīng)始終是政府購買社會服務(wù)的首選原則，它關(guān)系到社會服務(wù)的質(zhì)量和水平。在承接政府購買社會服務(wù)中，社會組織要保證工作領(lǐng)域的專業(yè)性，其人才的專業(yè)性必不可少。同時，我國在推進政府購買公共服務(wù)的過程中還明顯地存在供給側(cè)缺陷，這些供給側(cè)缺陷主要體現(xiàn)在：一是地域供給不均，沿海多于內(nèi)地、城市多于農(nóng)村、大城市多于小城市、市區(qū)多于鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是供需錯配，在提供的社會服務(wù)中，有些領(lǐng)域供給過剩，有些領(lǐng)域供給不足，不能充分滿足社民眾的需求；三是供給偏差，在提供服務(wù)上，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，不能滿足社會民眾多樣化、個性化的需求；四是供給競爭性缺乏，政府購買社會服務(wù)引入市場競爭機制，目的是提升服務(wù)效率和降低服務(wù)成本，但在公共服務(wù)的供給方面，要么市場競爭主體難以形成，要么競爭水平較低，在很多時候政府只能采取定向購買或者委托購買社會服務(wù)的方式，這就難以保證社會服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。政府轉(zhuǎn)變職能、推行政府購買服務(wù)，主要靠社會組織來實現(xiàn)，社會組織的發(fā)展程度如何，對社會服務(wù)供給側(cè)產(chǎn)生深刻的影響。因此，社會體制改革的首要任務(wù)是大力培育和發(fā)展社會組織，用強大的社會組織來抵御社會服務(wù)供給側(cè)中的政府失靈和市場失靈。政府要加快轉(zhuǎn)變職能，引入多元主體，強化社會責任，規(guī)范購買行為，合法供給競爭，促進政府購買社會服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。

5．建立“第三方評估”機制，保障政府購買社會服務(wù)的健康發(fā)展。作為一種外部制衡機制的第三方評估被廣泛地運用。為了客觀真實地評價政府購買社會服務(wù)績效與經(jīng)費的使用效益，“第三方評估”被視為國家與社會關(guān)系從管控型邁向合作治理型的重要標志，是政府購買社會服務(wù)實踐中社區(qū)治理共同體的有機構(gòu)成[32]。第三方評估在理念、主體、機制和行動邏輯等方面體現(xiàn)了與社會治理創(chuàng)新相契合的內(nèi)在優(yōu)勢。因此，應(yīng)引入“第三方評估”機制，建立科學的多元的專業(yè)化的外部監(jiān)督機制，對政府購買社會服務(wù)的質(zhì)量、民眾的滿意度、工作績效等進行全面系統(tǒng)客觀公正的評價。但是，當前第三方評估所具有的治理功能還遠未得到挖掘和發(fā)揮，尤其是在深化政府職能轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新社會治理體制、加強政社分工與合作等方面的優(yōu)勢還未得到充分體現(xiàn)[33]。為此，在我國推行政府購買社會服務(wù)中應(yīng)破解“第三方評估”的現(xiàn)實困境，給予其合法化身份和制度化保障以及提升自身專業(yè)化水平的支持，使“第三方評估”真正參與到社會建設(shè)的協(xié)同治理中，成為社會治理創(chuàng)新的協(xié)同力量。完善“第三方評估”機制，能有效實施政府職能轉(zhuǎn)移，促進社會組織不斷提升勝任政府職能轉(zhuǎn)移的能力，有利于構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局。