內(nèi)容提要 人類正在進入數(shù)字經(jīng)濟時代，這對工業(yè)經(jīng)濟時代構(gòu)建的社會政策體系提出了新挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)替代勞動力帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)風(fēng)險和“平臺+個人”的新零工經(jīng)濟就業(yè)模式，動搖了傳統(tǒng)社會政策基于穩(wěn)定雇傭關(guān)系的前提假設(shè)。平臺壟斷、數(shù)字鴻溝加劇了數(shù)字經(jīng)濟時代的不平等；而數(shù)字經(jīng)濟和全球化疊加對民族國家稅收制度和稅收征管的挑戰(zhàn)，也削弱了國家實施再分配政策的財政基礎(chǔ)。面對挑戰(zhàn)，社會政策應(yīng)更加注重發(fā)展的維度，強調(diào)對社會問題的上游干預(yù)?；谝延械膶Πl(fā)展型社會政策的研究，文章提出構(gòu)建發(fā)展型社會政策2.0 的理念，其基本思路為：第一，重構(gòu)三次分配體系，夯實社會福利體系的經(jīng)濟基礎(chǔ)；第二，完善落實上游干預(yù)的機制；第三，重視人力資本投資，以教育公平促進社會平等，提升勞動者就業(yè)能力；第四，實施發(fā)展型家庭政策，通過支持就業(yè)政策體系化和發(fā)展家庭社會工作，緩解工作家庭矛盾，促進勞動參與；第五，順應(yīng)生活方式社區(qū)化趨勢，將社區(qū)打造為支持居民應(yīng)對壓力的后盾和開展經(jīng)濟活動的重要基地。

引言：數(shù)字經(jīng)濟時代是社會政策研究的宏觀背景

半個世紀(jì)前，英國社會政策大師理查德·蒂特馬斯（Richard Titmuss）就曾指出：“社會政策的研究決不能獨立于對社會的整體研究之外，我們要研究社會、經(jīng)濟和政治等各方面。”[1]〔英〕蒂特馬斯：《社會政策十講》，江紹康譯，吉林出版集團有限公司2011年版，第2頁。由此，我們認(rèn)為，必須將思考社會政策的基本出發(fā)點置于中國經(jīng)濟社會變遷的時代背景中去。

回顧歷史我們可以看到，人類社會從土地和勞動力為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，到以勞動分工和資本積累為基礎(chǔ)的工業(yè)經(jīng)濟，再到今天發(fā)展成為以互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟[1]數(shù)字經(jīng)濟（digital economy）最早是由被譽為“數(shù)字經(jīng)濟之父”的唐·泰普斯科特（Don Tapscott）在20世紀(jì)90年代中期提出來的；目前較有共識的數(shù)字經(jīng)濟定義是G20杭州峰會通過的《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》中提出的，即“數(shù)字經(jīng)濟是指以使用數(shù)字化的知識和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動力的一系列經(jīng)濟活動?！眳⒁?016年G20峰會籌備委員會官方網(wǎng)站（http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html）。數(shù)字經(jīng)濟包含數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩大部分，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化即信息產(chǎn)業(yè)，包括電子信息制造業(yè)、信息通信業(yè)和軟件服務(wù)業(yè)等；產(chǎn)業(yè)數(shù)字化即其他產(chǎn)業(yè)因使用數(shù)字技術(shù)帶來的產(chǎn)出增加和效率提升，這部分亦稱為數(shù)字經(jīng)濟融合部分。參見中國信息通信研究院《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2017年）》，2017 年7 月，第3 頁，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201804/P020170713408029202449.pdf。對于數(shù)字經(jīng)濟特征的研究，可參見李曉華《數(shù)字經(jīng)濟新特征與數(shù)字經(jīng)濟新動能的形成機制》，《改革》2019年第11期。。所以我們說，數(shù)字經(jīng)濟是繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟之后更高級的經(jīng)濟階段。由于每進入一個新的發(fā)展階段，經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)都會發(fā)生深刻的變化，因此，作為一種創(chuàng)新的經(jīng)濟形態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟在很大程度上改變了傳統(tǒng)的協(xié)作分工方式和貿(mào)易模式，成為新一輪社會經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。有研究認(rèn)為，全球數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模約占世界生產(chǎn)總值的4.5%至15.5%，其中，美國和中國是全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)頭羊[2]UNCTAD, Digital Economy Report 2019-Value Creation and Capture:Implication for Developing Countries,New York:United Nations Publications,2019,p.xvi,https://unctad.org/system/files/official-document/der2019_en.pdf.（根據(jù)不同定義有不同說法）；而據(jù)中國信息通信研究院測算，2019 年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已達(dá)到35.8萬億元，占GDP比重的36.2%[3]中國信息通信研究院：《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2020 年）》，2020 年7 月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/20200703318256637020.pdf。。也就是說，我國已具有發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的優(yōu)勢，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的多邊商業(yè)平臺模式的迅速崛起，已成為數(shù)字經(jīng)濟時代的一個重要特征。

另據(jù)統(tǒng)計，在2019年全球市值百強企業(yè)排行榜中，排在前4位的微軟、蘋果、亞馬遜和谷歌都是平臺型企業(yè)；中國進入全球市值百強榜單前列的騰訊、阿里巴巴等也都是平臺型企業(yè)[4]PwC,“Global Top 100 Companies by Market Capitalisation”,2019,https://www.pwc.com/gx/en/audit-services/publications/assets/global-top-100-companies-2019.pdf.。也就是說，多邊平臺所具有的供方規(guī)模經(jīng)濟和需方規(guī)模經(jīng)濟，使得以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟具有遠(yuǎn)比農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟更強的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。中國所擁有的巨量消費者和龐大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，可支撐多個并行平臺的存在，同時也能達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和競爭效應(yīng)?？梢赃@么說，中國有望依托發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的突出優(yōu)勢，在全球新一輪發(fā)展競爭中贏得機會。這也是數(shù)字經(jīng)濟時代構(gòu)成我們思考“十四五”期間乃至更長時程內(nèi)，我國社會政策體系建構(gòu)的根本出發(fā)點。

一、新中國70年社會政策演進：不斷完善應(yīng)對工業(yè)社會風(fēng)險的政策體系

眾所周知，作為現(xiàn)代國家重要組成部分的社會政策體系，誕生于19世紀(jì)下半葉資本主義的“問題時代”，是資本主義國家在工業(yè)化社會形態(tài)下調(diào)節(jié)社會資源配置方式、緩和社會矛盾的重要手段。從更寬廣的視野來看，這一制度的形成和鞏固，是基于與泰勒主義和福特主義生產(chǎn)方式，以及在此基礎(chǔ)上建立的相對固定的工業(yè)社會形態(tài)和國家的“數(shù)字福利管理”能力[5]劉濤：《電子化時代的社會保障：新經(jīng)濟與“去形態(tài)化福利”——以德國工業(yè)4.0為例》，《社會政策研究》2018年第2期。。換言之，源自資本主義國家的社會政策體系，是在應(yīng)對工業(yè)社會時代社會矛盾的基礎(chǔ)上誕生的。

第二次世界大戰(zhàn)后，社會政策在全球范圍獲得了空前的發(fā)展。從作為其重要理論基礎(chǔ)的《貝弗里奇報告》來看，福利國家主要是通過建立社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、教育培訓(xùn)和個人社會服務(wù)等體系，以系統(tǒng)地應(yīng)對貝弗里奇爵士所稱的貧困、疾病、無知、骯臟和懶惰“五大弊病”[6]〔英〕貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》，中國勞動社會保障出版社1995年版。。圍繞解決上述弊病所建立的社會政策體系，其特點是：第一，以物質(zhì)性福利為主，無論是社會保險還是社會救助等社會福利措施，都主要是通過影響人們的收入來應(yīng)對社會風(fēng)險；第二，事后補助性保障，即主要是在風(fēng)險發(fā)生并對人們的生活產(chǎn)生影響后，通過事后補救來有效減少風(fēng)險事件對人們生活水平的影響[1]顏學(xué)勇、周美多：《社會風(fēng)險變遷背景下中國社會政策的調(diào)整：價值、內(nèi)容與工具》，《廣東社會科學(xué)》2018 年第4期。。

那么，我國當(dāng)前的社會政策體系及其演進過程和邏輯又是什么樣的？它是否也構(gòu)成了我們思考數(shù)字經(jīng)濟時代社會政策體系建構(gòu)的一個重要出發(fā)點。回顧歷史，我們可以看到：

新中國成立初期，我們建立了計劃經(jīng)濟體制，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民低工資普遍就業(yè)，建立了“國家-單位”型社會保障體制，即國家和單位成為城鎮(zhèn)職工社會保障的主要提供者[2]劉繼同將這一福利制度稱之為“單位福利制度”，劉繼同：《社會福利：中國社會的建構(gòu)與制度安排特征》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2003年第6期。；在城市和工業(yè)發(fā)展優(yōu)先的背景下，農(nóng)民則僅得到了極為有限的國家層面的社會保護，形成了社會政策的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。1978年改革開放后，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展策略下，政府弱化了基本公共服務(wù)職能，退出了部分社會政策領(lǐng)域，將福利提供的責(zé)任落到市場和個人身上[3]Linda Wong and Norman Flynn(eds.),The Market in Chinese Social Policy,London:Palgrave Publishers Ltd.,2011.，社會政策在國家發(fā)展戰(zhàn)略體系中失去了獨立地位。進入20世紀(jì)90年代，面對國企改革的“下崗潮”和由此帶來的社會不穩(wěn)定風(fēng)險，社會政策作為經(jīng)濟改革的配套措施和“社會穩(wěn)定器”又重新進入了決策者視野。在借鑒國際經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國逐步建立了職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城鄉(xiāng)最低生活保障等重要的社會政策，部分實現(xiàn)了政府社會政策職能的回歸。這些政策延續(xù)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并按照城鄉(xiāng)、地域和職業(yè)等維度分割出不同群體，這些群體在福利資格和保障水平上都有明顯差異，呈現(xiàn)出“碎片化”特征。中山大學(xué)岳經(jīng)綸教授將其稱之為“以地域為經(jīng)、不同社會（職業(yè)）身份類別為緯的新形態(tài)多元式社會保障體系”[4]岳經(jīng)綸：《建構(gòu)社會中國：中國社會政策的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《探索與爭鳴》2010年第10期。。

進入21世紀(jì)以后，我國社會政策進入新的發(fā)展階段。2002年召開的黨的十六大又對“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”做了重新闡釋，提出了“效率優(yōu)先、兼顧公平”理念，這為以再分配為主要工具的社會政策發(fā)展開創(chuàng)了空間。此后，我國的社會政策得到快速發(fā)展，初步實現(xiàn)了醫(yī)保全覆蓋，建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，且最低生活保障制度也從城鎮(zhèn)拓展至農(nóng)村。

黨的十八大后，伴隨中國特色社會主義進入新時代，社會政策發(fā)展進入以全面共享發(fā)展成果為特征的包容性發(fā)展新時代。社會政策發(fā)展在經(jīng)歷橫向擴張后，轉(zhuǎn)向以美好生活為導(dǎo)向的整合和創(chuàng)新[5]黃博函、岳經(jīng)綸：《新中國社會政策70年的演進、成效與挑戰(zhàn)》，《社會工作》2019年第5期。。而要滿足人民對美好生活的向往，需要“做大蛋糕”的經(jīng)濟增長，也離不開“分好蛋糕”的社會政策。

在以人民為中心的施政戰(zhàn)略指引下，我國在彌合碎片化社會政策、構(gòu)建完善制度性包容發(fā)展機制方面取得了一系列重要成果。從2013年開始，中央全面實施精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，確定了2020年消除絕對貧困的目標(biāo)。至2019年末，我國農(nóng)村貧困人口降至551萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%[6]國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2019 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020 年2 月28 日，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228%5F1728913.html。。在社會保險基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋的基礎(chǔ)上，通過實施中央調(diào)劑制度推進職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；2014年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度開始整合；2015年城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面整合；十九大后我國還成立了國家醫(yī)療保障局，統(tǒng)籌醫(yī)療保險發(fā)展。在社會救助方面，2014年我國頒布了《社會救助暫行辦法》，這是我國第一部統(tǒng)籌各類社會救助制度的行政法規(guī)，正式確立我國社會救助體系的架構(gòu)，在制度型、綜合性和多元化方面邁出了重要一步，有助于解決社會救助制度的“碎片化”問題；在此基礎(chǔ)上，2020年9月，我國第一部社會救助法開始公開征求意見。

可見，經(jīng)過70年發(fā)展演進，我國已逐步建立、完善了結(jié)構(gòu)相對完整的社會政策體系，為廣大人民群眾應(yīng)對工業(yè)社會的養(yǎng)老、失業(yè)、疾病、貧困等風(fēng)險提供了保障。但目前的問題是我國以社會保險和社會救助為主要支柱的社會政策體系，主要是在20世紀(jì)90年代隨著國有企業(yè)改革不斷深入，在借鑒工業(yè)時代全球經(jīng)驗基礎(chǔ)上伴隨國家社會政策責(zé)任的回歸而逐步建立的。即它從一開始就具有鮮明的服務(wù)于國有企業(yè)改革的應(yīng)急特征和工業(yè)社會時代社會政策體系的烙印。然而，隨著數(shù)字經(jīng)濟時代的來臨，這一體系也正在面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要重新思考它的未來發(fā)展。

二、數(shù)字經(jīng)濟時代對社會政策提出了新挑戰(zhàn)

近年來，在充分肯定中國社會政策70年偉大成就的同時，一些學(xué)者也開始思考社會政策所面臨的挑戰(zhàn)和下一步改革方向。中山大學(xué)岳經(jīng)綸教授等認(rèn)為，在少子化、老齡化、全球化等背景下，社會風(fēng)險普遍存在，要緩解系統(tǒng)性社會風(fēng)險，必須不斷創(chuàng)新和完善社會政策[1]岳經(jīng)綸、范昕：《中國的兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2018年第9期。。他從老齡人口、家庭和兒童以及農(nóng)民工等非正規(guī)就業(yè)群體等特殊社會福利群體的需要出發(fā)，討論了我國社會政策面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對建議[2]黃博函、岳經(jīng)綸：《新中國社會政策70年的演進、成效與挑戰(zhàn)》，《社會工作》2019年第5期。。盡管類似的討論還有很多，如從人口社會結(jié)構(gòu)變遷——特別是老齡化、城鎮(zhèn)化催生的社會服務(wù)挑戰(zhàn)一方面的討論，但對于經(jīng)濟發(fā)展模式變遷以及經(jīng)濟社會政策的融合則關(guān)注不多。特別是，隨著數(shù)字經(jīng)濟時代來臨，經(jīng)濟發(fā)展模式、社會風(fēng)險和社會福利需求都將并且正在發(fā)生根本性變化。這促進我們必須重新思考社會福利和社會政策體系設(shè)計問題。下面我們將集中探討數(shù)字經(jīng)濟時代對社會政策提出的新挑戰(zhàn)。

1.勞動力市場變化挑戰(zhàn)傳統(tǒng)社會政策的前提假設(shè)

我們知道，工業(yè)社會的生產(chǎn)方式形成了相對固定的社會形態(tài)，促進了產(chǎn)業(yè)工人標(biāo)準(zhǔn)化職業(yè)生涯的形成，與此同時，現(xiàn)代國家建立的行政和統(tǒng)計體系，可相對準(zhǔn)確地核算全國范圍的就業(yè)總量、就業(yè)變動、企業(yè)總數(shù)量、納稅人群體和有義務(wù)參加社會保險的就業(yè)關(guān)系等要素，從而實現(xiàn)社會政策體系的有效運行[3]劉濤：《電子化時代的社會保障：新經(jīng)濟與“去形態(tài)化福利”——以德國工業(yè)4.0為例》，《社會政策研究》2018年第2期。。恰如風(fēng)險社會理論奠基者烏爾里奇·貝克（Ulrich Beck）指出的，“人們從工業(yè)時代的確定性和生活模式中解放了出來——正如他們在宗教改革期間從教會的束縛中‘解放’出來而進入社會一樣。由此所產(chǎn)生的震動構(gòu)成了風(fēng)險社會的另一面”[4]〔德〕烏爾里奇·貝克：《風(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社1992年版，第9頁。。然而，進入數(shù)字經(jīng)濟時代，人類的生產(chǎn)方式和生活方式正在逐步擺脫工業(yè)社會的標(biāo)準(zhǔn)化模式，呈現(xiàn)出日趨多元化的趨勢，從而沖擊基于標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)生涯和穩(wěn)定雇傭關(guān)系的社會政策體系。

盡管目前學(xué)術(shù)界對數(shù)字經(jīng)濟興起，特別人工智能相關(guān)技術(shù)應(yīng)用，對就業(yè)數(shù)量的總體影響尚存爭議，但基本的共識是，它將會對勞動者的知識和技能提出更高的要求，低技能、程序性的就業(yè)崗位正在并將繼續(xù)被大幅替代，從而帶來結(jié)構(gòu)性就業(yè)挑戰(zhàn)。據(jù)普華永道（Pricewaterhouse Coopers,PwC）的測算，盡管人工智能等相關(guān)技術(shù)的興起對于未來中國20年就業(yè)的總體影響是增加12%的工作崗位，但26%的現(xiàn)有工作崗位將被替代，高于英國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體20%這一比例[5]普華永道2018年8月發(fā)布的《英國經(jīng)濟展望報告》認(rèn)為，人工智能及相關(guān)技術(shù)對英國未來20年就業(yè)的影響總體而言偏中性，并認(rèn)為這一結(jié)論或可普遍適用于OECD中其它成熟經(jīng)濟體。普華永道同年12月發(fā)布的《人工智能及相關(guān)技術(shù)對中國就業(yè)的凈影響報告》認(rèn)為，人工智能及相關(guān)技術(shù)在未來20年將會替代26%的現(xiàn)有工作崗位，同時創(chuàng)造38%的新工作崗位，從而帶來12%的凈工作崗位增長；新增崗位將主要集中于在醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)業(yè)。參見PwC,What Will Be the Net Impact of AI and Related Technologies on Jobs in China?,https://www.pwc.com/gx/en/issues/artificial-intelligence/impact-of-ai-on-jobs-in-china.pdf.。這意味著，受教育程度低、技能低或技能陳舊的勞動者在進入勞動力市場時即受到排斥；同時，隨著知識和技能更新速度加快，曾在勞動力市場占據(jù)優(yōu)勢地位的勞動者，也可能因未及時更新知識和技能而成為新的落后者并向下流動。

在就業(yè)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的同時，數(shù)字經(jīng)濟時代的就業(yè)模式正在從工業(yè)時代“企業(yè)+員工”模式的穩(wěn)定就業(yè)走向“平臺+個人”模式的靈活就業(yè)[1]李梅：《數(shù)智時代的零工經(jīng)濟：不止于一場工作的革命》，《探索與爭鳴》2020年第7期。，或稱之為“新零工經(jīng)濟”模式。這里的新零工經(jīng)濟是指數(shù)字平臺支撐和支配的零工經(jīng)濟，區(qū)別于前工業(yè)社會的零工經(jīng)濟。這種就業(yè)模式的爆發(fā)，在創(chuàng)造就業(yè)機會的同時，也對勞動合同法和傳統(tǒng)上基于穩(wěn)定雇傭關(guān)系的社會保險這一現(xiàn)代國家社會政策的主要支柱帶來了巨大挑戰(zhàn)。國家信息中心《中國共享經(jīng)濟發(fā)展年度報告（2019）》顯示，2018年平臺經(jīng)濟提供服務(wù)者人數(shù)約7500萬人，同比增長7.1%。還有研究表明，由于靈活就業(yè)者參加養(yǎng)老保險時通常選擇較低的繳費基數(shù)（當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的40%～60%），并且相對于“企業(yè)+員工”的穩(wěn)定就業(yè)模式總繳費貢獻低4%，而兩種繳費模式的未來養(yǎng)老支出則相同；同時，受逆向選擇等因素影響，其醫(yī)療支出明顯高于強制參保的正式就業(yè)職工（有測算表明高約78%[2]封進、王貞、宋弘：《中國醫(yī)療保險體系中的自選擇與醫(yī)療費用——基于靈活就業(yè)人員參保行為的研究》，《金融研究》2018年第8期。）。這就形成了“平臺+個人”就業(yè)模式與“企業(yè)+員工”模式下社會保險負(fù)擔(dān)的不平等，或?qū)⒓钇髽I(yè)改變雇傭模式以節(jié)約社保繳費支出。隨著數(shù)字經(jīng)濟時代靈活就業(yè)人群數(shù)量的快速增長，這將會對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險基金的可持續(xù)和公平性提出重大挑戰(zhàn)。另外，“新零工經(jīng)濟”模式下的“快遞小哥”等從業(yè)者都是職業(yè)“傷害”的高危群體，但其就業(yè)關(guān)系較為松散，在工傷保險的繳費責(zé)任承擔(dān)和工傷取證等方面都面臨諸多挑戰(zhàn)與問題。即便在延續(xù)了“企業(yè)+員工”模式的正規(guī)就業(yè)部分中，勞動者“積極地多次跳槽變成了常態(tài)”，而穩(wěn)定在某一企業(yè)長期工作則變得稀有[3]〔日〕大內(nèi)伸哉：《變化的雇傭環(huán)境與勞動法：如果穿越到2025年》，載福田雅樹、林秀彌、成原慧編著：《AI聯(lián)結(jié)的社會：人工智能網(wǎng)絡(luò)化時代的倫理與法律》，宋愛譯，社會科學(xué)出版社2002年版，第356頁。。這些數(shù)字經(jīng)濟時代就業(yè)的新變化也正在從根本上動搖工業(yè)經(jīng)濟時代以穩(wěn)定雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)、以企業(yè)和員工共同繳費為支撐的社會保險模式。因此，要實現(xiàn)有效的勞動保護和社會保險等相關(guān)政策的持續(xù)健康發(fā)展，需要從數(shù)字經(jīng)濟時代就業(yè)的新特點出發(fā)，進行籌資模式和運營體系的重大創(chuàng)新[4]例如，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院汪德華提出，改變社會保險以雇主為主要繳費人的制度設(shè)計，轉(zhuǎn)以增值稅等間接稅籌資建立覆蓋全民的國民養(yǎng)老計劃，用以實現(xiàn)收入再分配功能，而將強制儲蓄功能交給繳費的記賬式個人賬戶。參見汪德華：《零工經(jīng)濟的社保難題與應(yīng)對思路》，《探索與爭鳴》2020年第7期。。

2.平臺壟斷、數(shù)字鴻溝和不平等加劇的風(fēng)險

數(shù)字經(jīng)濟是以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為載體的，在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)作用下，數(shù)字經(jīng)濟呈現(xiàn)出明顯的“贏家通吃”特征。而平臺型企業(yè)的迅速崛起，是網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的典型產(chǎn)物，也是數(shù)字經(jīng)濟的一個重要特征。2017年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）發(fā)布的《信息經(jīng)濟報告2017：數(shù)字化、貿(mào)易和發(fā)展》指出，平臺作用凸顯是數(shù)字經(jīng)濟的兩大特征之一[5]UNCTAD, Information Economy Report 2017:Digitalization,Trade and Development, New York and Geneva:United Nations,2017.。在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)基礎(chǔ)上，數(shù)字經(jīng)濟平臺依托其對流量入口和數(shù)據(jù)資源的掌控，迅速形成了巨大的影響力和財富聚集效應(yīng)，其財富積累的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工業(yè)經(jīng)濟時代的制造業(yè)和能源巨頭。在2019年全球市值100強企業(yè)的前10位中，僅有3席為金融、健康和能源企業(yè)，其余7席均為依托數(shù)字技術(shù)的平臺型企業(yè)，包括中國的騰訊和阿里巴巴[1]PwC,“Global Top 100 companies by market capitalisation”,2019,https://www.pwc.com/gx/en/audit-services/publications/assets/global-top-100-companies-2019.pdf.，他們分別成立于2003 年和1999年，并在短短20年間成為中國市值最高的兩家企業(yè)。數(shù)字經(jīng)濟時代的“造富傳奇”還體現(xiàn)為諸多超速成長的“獨角獸企業(yè)”。所謂“獨角獸企業(yè)”，是指那些在某一專業(yè)領(lǐng)域居于領(lǐng)先地位且估值超過10億美元的未上市公司。波士頓咨詢集團（BCG）等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的報告顯示：美國“獨角獸企業(yè)”從創(chuàng)立到估值達(dá)到10億美元平均需要7年，2年內(nèi)成為“獨角獸企業(yè)”的比例約為9%；而中國“獨角獸企業(yè)”從創(chuàng)立到估值達(dá)到10億美元平均只需4年，2年內(nèi)成為“獨角獸企業(yè)”的則占到46%[2]BCG、阿里研究院、百度發(fā)展研究中心、滴滴研究院：《解讀中國互聯(lián)網(wǎng)特色》，2017 年9 月，http://image-src.bcg.com/Images/BCG_China%20Internet%20Report_Sep%202017_CHN_tcm9-170392.pdf。。而在工業(yè)經(jīng)濟時代，企業(yè)從創(chuàng)立到估值或市值達(dá)到10億美元往往需要數(shù)十年時間。這些平臺型企業(yè)給創(chuàng)始人和股東迅速創(chuàng)造了巨額財富，也加劇了社會不平等的風(fēng)險。

此外，數(shù)字鴻溝還推高了收入不平等。隨著互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化和普及，20世紀(jì)90年代后期，關(guān)于信息技術(shù)是否可能會導(dǎo)致新的不平等即“數(shù)字鴻溝”的問題已引起國際社會的關(guān)注。最初關(guān)于“數(shù)字鴻溝”的討論，主要關(guān)注的是信息技術(shù)使用機會上的差異；進入21世紀(jì)以來，人們逐漸認(rèn)識到，除了網(wǎng)絡(luò)覆蓋和信息設(shè)備購買等機會的差異外，更值得關(guān)注和影響巨大的是信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)使用技能差異帶來的“新數(shù)字鴻溝”[3]Van Dijk,J.A.G.M.,“The Evolution of the Digital Divide:The Digital Divide Turns to Inequality of Skills and Usage”,Bus,J.,Crompton,M.&Hildebrandt,M.(eds.), Digital Enlightenment Yearbook 2012,Amsterdam:IOS Press,2012,pp.57-75.；換言之，從信息經(jīng)濟學(xué)的角度看，“數(shù)字鴻溝”具有多維性，除了信息可接入性這個一級“數(shù)字鴻溝”外，還有信息利用、欣賞和鑒別能力方面的二級“數(shù)字鴻溝”[4]許竹青、鄭風(fēng)田、陳潔：《“數(shù)字鴻溝”還是“信息紅利”？信息的有效供給與農(nóng)民的銷售價格——一個微觀角度的實證研究》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》2013年第12卷第4期。。

當(dāng)然，進入數(shù)字經(jīng)濟時代，信息獲取能力本身也成為勞動者的一項基本技能，更成為勞動力市場競爭力和社會分層的重要因素。不同群體獲得信息能力的差異，還加劇了收入的差距。有學(xué)者基于中國家庭動態(tài)跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)測算指出，上網(wǎng)對居民收入具有顯著影響，同時這種影響效應(yīng)在東中部、西部地區(qū)呈依次遞減的趨勢；而對城鄉(xiāng)居民收入影響的分析則表明，互聯(lián)網(wǎng)使用對城市居民收入影響高達(dá)16%～20%，而對農(nóng)村居民的收入影響并不顯著；互聯(lián)網(wǎng)使用對收入貢獻的城鄉(xiāng)差異的原因可能在于，農(nóng)村網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)使用上存在信息接收能力和欣賞能力的不足[5]燕芝、李云仲、胡萬?。骸稊?shù)字鴻溝還是信息紅利：信息化對城鄉(xiāng)收入回報率的差異研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2017年第10期。。

博鰲亞洲論壇副理事長周小川在2019全球科技發(fā)展與治理國際論壇上表示，人工智能等相關(guān)技術(shù)會對就業(yè)造成重大影響，推動收入兩極分化，高端人才對社會的作用越來越強，而一般人的就業(yè)機會則面臨被機器取代的危險。后者即使找到新的比較優(yōu)勢，可能也不是收入很高的工作，由此將造成收入分配差距的擴大[6]周小川：《公共政策應(yīng)盡早應(yīng)對AI 對就業(yè)及收入分配影響》，http://finance.sina.com.cn/hy/hyjz/2019-11-04/dociicezzrr7012848.shtml，2020年9月1日。。對發(fā)達(dá)經(jīng)濟體和中國的宏觀層面的研究也都表明，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的影響明顯高于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)[7]Lam,P.L.,A.Shiu,“Economic Growth，Telecommunications Development and Productivity Growth of the Telecommunications Sector:Evidence Around the World”, Telecommunications Policy,2010，34(4),pp.185-199；Ward,M.R.,S.Zheng,“Mobile Telecommunications Serviceand Economic Growth:Evidence from China”, Telecommunications Policy，2016，40(2-3),pp.89-101.。這意味著數(shù)字經(jīng)濟本身蘊含著地區(qū)間和群體間收入差距進一步擴大的風(fēng)險。

“數(shù)字鴻溝”還給“數(shù)字”弱勢群體的日常生活帶來了挑戰(zhàn)?！皵?shù)字鴻溝”不僅潛在地擴大了地區(qū)和群體間收入差距的風(fēng)險，甚至還影響到數(shù)字經(jīng)濟時代人的日常生活。隨著求職、購票、金融、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)越來越走向在線方式，那些缺乏數(shù)字應(yīng)用技能的人群，在某種意義上正在弱化為新的“弱勢群體”。例如，在新冠疫情防控中，不使用智能手機、不知道“健康寶”為何物的老人在出行、購物中都遇到了很多麻煩。這一點已引起決策者的關(guān)注。

3.數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)國家再分配的經(jīng)濟基礎(chǔ)

我們知道，社會政策的建立和發(fā)展，離不開國家財政資源的支持；特別是再分配政策，更是以國家財力作為運行基礎(chǔ)。因此，數(shù)字經(jīng)濟與經(jīng)濟全球化的疊加，對于民族國家的稅收制度和稅收征管也都帶來了新的挑戰(zhàn)。

在工業(yè)經(jīng)濟時代，三次產(chǎn)業(yè)分工界限清晰，以廠商為中心的批量化流水線和大額交易為增值稅等流轉(zhuǎn)稅的設(shè)計和征收創(chuàng)造了有利條件。然而進入數(shù)字經(jīng)濟時代，經(jīng)濟主體小型化、靈活化，生產(chǎn)和消費融合化，協(xié)作分工分化、實時化，以及共享型經(jīng)濟模式的快速興起等，給稅源、稅基、稅制和征管都帶來新的挑戰(zhàn)[1]張斌：《稅收政策的關(guān)切》，載信息社會50 人論壇主編：《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟治理手冊》，社會科學(xué)文獻出版社，第160—176頁。。國務(wù)院發(fā)展研究中心倪紅日研究員將其總結(jié)為四個方面：第一，經(jīng)營主體復(fù)雜多變，增加了稅務(wù)部門掌控納稅人的難度；第二，互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合改變了有形商品生產(chǎn)和銷售模式，經(jīng)營活動和形式復(fù)雜化、多元化，增加了稅務(wù)部門掌控稅基的難度；第三，常設(shè)機構(gòu)和固定營業(yè)場所模糊不清，甚至可以不設(shè)立常設(shè)機構(gòu)或固定經(jīng)營場所而通過電子商務(wù)平臺直接向境外個人客戶提供商品或勞務(wù)，從而模糊了稅源發(fā)生地；第四，在稅源和價值創(chuàng)造地分離的情況下更難劃分利潤歸屬，從而帶來了國際貿(mào)易和經(jīng)營活動中的合理征稅的困難[2]倪紅日：《經(jīng)濟數(shù)字化、全球化與稅收制度》，《稅務(wù)研究》2016 年第4 期。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議也特別關(guān)注了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中利潤征稅地與價值創(chuàng)造地及方式之間存在的不匹配現(xiàn)象。參見：UNCTAD, Digital Economy Report 2019-Value Creation and Capture:Implication for Developing Countries,NewYork:United Nations Publications,2019,pp.xix-xx.https://unctad.org/system/files/official-document/der2019_en.pdf,2020年9月20日。。這些都在挑戰(zhàn)我國以流轉(zhuǎn)稅作為主要稅源的國家財政可持續(xù)性，從而給通過社會政策進行再分配的范圍和強度的掌控帶來了新困難。

總之，數(shù)字經(jīng)濟時代對源自工業(yè)經(jīng)濟時代的社會政策體系提出了諸多挑戰(zhàn)，呼喚社會政策理念和體系的全面創(chuàng)新。我們要站在新的歷史時點，重新思考經(jīng)濟增長與社會發(fā)展、經(jīng)濟政策與社會政策之間的辯證關(guān)系，探索建立與數(shù)字經(jīng)濟時代相適應(yīng)的社會政策體系。這也是我們不得不將目光投向發(fā)展型社會政策的重要原因。

三、應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟時代挑戰(zhàn)：發(fā)展型社會政策從1.0到2.0

1.再思發(fā)展型社會政策1.0

事實上，20世紀(jì)后期，面對全球化和風(fēng)險社會的壓力，社會政策的以社會公正為價值核心、以再分配為主要手段的傳統(tǒng)模式就已受到了挑戰(zhàn)。社會政策需要重建自己的合理性基礎(chǔ)。由此，發(fā)展型社會政策思想便應(yīng)運而生。發(fā)展型社會政策的直接理論基礎(chǔ)是發(fā)展理論。在發(fā)展理論中，核心點是發(fā)展的內(nèi)涵，然而人們對發(fā)展內(nèi)涵的理解也是逐漸深化的。如美國學(xué)者沃斯在對過去60年發(fā)展理論特別是托達(dá)羅（Michael Todaro）經(jīng)濟發(fā)展理論梳理的基礎(chǔ)上提出，發(fā)展是一個多維、融合經(jīng)濟和社會發(fā)展等在內(nèi)的綜合過程，它意味著全面的變化[1]〔美〕唐納德·E.沃斯：《國際發(fā)展理論的演變及其對發(fā)展的認(rèn)識》，孫同全編譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2004 年第2期。。這一理論反映在政策思維上，就構(gòu)成了經(jīng)濟政策與社會政策具有內(nèi)在聯(lián)系、二者應(yīng)當(dāng)協(xié)同考慮的基本認(rèn)識。

汲取發(fā)展理論的營養(yǎng)后，發(fā)展型社會政策的理論和政策框架開始逐漸成型。20世紀(jì)90年代，在全球化背景下，歐盟各國失業(yè)率上升、社會排斥突出。對此，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出了“積極的社會政策”（active socialpolicy），強調(diào)社會政策的重點應(yīng)從為個體提供針對少數(shù)明確風(fēng)險的保險，轉(zhuǎn)向投資于他們的能力和促進他們的勞動參與，并在這一理念下提出了投資兒童、支持父母平衡工作生活以促進其就業(yè)參與、為青壯年提供綜合的就業(yè)支持和激勵、促進老年人的經(jīng)濟和社會參與等具體政策方案[2]OECD,Extending Opportunities:How Active Social Policies Can Benefit Us All,Paris:OECD Publishing,2005.。加州大學(xué)伯克利分校教授梅志里（James Midgley）將其稱之為“發(fā)展型社會政策”[3]〔美〕安東尼·哈爾·梅志里：《發(fā)展型社會政策：理論和實踐》，載顧昕主編：《中國社會政策》，北京師范大學(xué)出版社2006年版。。對這兩種用語進行比較可知，“發(fā)展型社會政策”這一用語使其與發(fā)展理論的家族性聯(lián)系更加緊密，更顯示了社會政策與經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)整合、致力于發(fā)展的要義，顯然更具合理性。

發(fā)展型社會政策的基本理念，是在社會政策的設(shè)計中注入發(fā)展的維度，從而將社會政策視為對社會的投資。具體而言，在基本價值立場上，它在堅持社會政策的社會公正這一終極價值時，又加入了發(fā)展這一工具性價值的內(nèi)容；在社會政策與經(jīng)濟的關(guān)系上，它注重社會政策對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，強調(diào)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展；在政策重點上，它特別關(guān)注對人力資本的投資，特別是對兒童教育和家庭的支持，鼓勵勞動人口進入勞動市場，并且注重通過社會建設(shè)、增進社會凝聚力來對社會進行投資；在政策設(shè)計的思維方式上，它一是強調(diào)對于社會問題的上游干預(yù)，以切斷社會問題發(fā)育的鏈條，重視中長期戰(zhàn)略，二是主張政策思維的動態(tài)性、立體性[4]張秀蘭、徐月賓：《中國發(fā)展型社會政策論綱》，載張秀蘭、徐月賓、梅志里編：《中國發(fā)展型社會政策論綱》，中國勞動社會保障出版社2007年版。。

以2007年張秀蘭等主編的《中國發(fā)展型社會政策論綱》出版為標(biāo)志，發(fā)展型社會政策的理論和政策框架被介紹到中國，并引起了普遍關(guān)注，理論界、政策實務(wù)界對此進行了廣泛的討論，提出了許多睿見，一些建議也為政策設(shè)計所吸納。這一階段的討論，可稱之為發(fā)展型社會政策的1.0時期。

2.邁向發(fā)展型社會政策2.0

與發(fā)展型社會政策1.0一樣，今天我們提出的發(fā)展型社會政策2.0，是在新形勢下為回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代挑戰(zhàn)，對發(fā)展型社會政策1.0內(nèi)容的拓展和豐富。發(fā)展型社會政策2.0的精髓在于它看重人的價值。它在發(fā)展型社會政策1.0注重對人力資本投資的思想脈絡(luò)上前進了一步，豐富了對人價值的肯定和支持。發(fā)展型社會政策2.0強調(diào)，人不僅是被動的受助對象，更重要的，他們是可以致力于發(fā)展的積極力量。即要通過助力每個人的能力成長，使其很好地承擔(dān)自己的社會角色，并成為致力于經(jīng)濟社會發(fā)展的積極因子，從而實現(xiàn)人的發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的雙重目標(biāo)。這一目標(biāo)的邏輯展開，就是上游干預(yù)，投資兒童、注重教育，投資家庭，推進社區(qū)發(fā)展。所有這些政策，都是實現(xiàn)上述雙重目標(biāo)的操作化手段。

這也是前文所述及挑戰(zhàn)的產(chǎn)生機理，即它們產(chǎn)生于一種新的結(jié)構(gòu)及其功能；而面對這些挑戰(zhàn)，我們既有的結(jié)構(gòu)和功能已難以應(yīng)對。這就是我們提出發(fā)展型社會政策2.0的背景所在。我們知道，每一種挑戰(zhàn)所隱含的政策需求都需要一個政策組合來應(yīng)對，而其中總有些政策處于關(guān)鍵位置。發(fā)展型社會政策2.0 就是對這些處于關(guān)鍵位置政策的思考。而從社會政策的操作層面來看，它將涉及資金籌集、上游干預(yù)、教育政策、家庭政策與社區(qū)發(fā)展等問題。

四、構(gòu)建中國發(fā)展型社會政策2.0的基本思路

1.重建社會政策的經(jīng)濟基礎(chǔ)：三次分配體系重構(gòu)

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對基于穩(wěn)定雇傭關(guān)系的社會保險體系籌資以及民族國家稅收制度和稅收征管的挑戰(zhàn)，意味著必須再審和重構(gòu)三次收入分配體系。

按照厲以寧教授提出的三次收入分配理論，在市場經(jīng)濟條件下，第一次收入分配是通過市場機制按照效益進行分配；第二次收入分配是通過政府的稅收以及扶貧、社會保障等轉(zhuǎn)移支付機制按照兼顧效率和公平原則進行分配；第三次收入分配則是在道德力量作用下通過慈善捐贈等方式再一次進行的非強制性分配[1]厲以寧：《股份制與現(xiàn)代市場經(jīng)濟》，江蘇人民出版社1994年版，第77頁。。對于二次分配中的稅收和社會保險籌資等問題，財稅方面的專家已有很多討論，如提出對大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開征“數(shù)字稅”（digital tax）[2]張春燕：《法國數(shù)字服務(wù)稅法案的出臺背景及影響分析》，《國際稅收》2020年第1期；全優(yōu)：《OECD及各國對數(shù)字經(jīng)濟稅收問題解決方案探討與展望》，《中國財政》2019年第18期。等。此處不再展開討論。

經(jīng)過數(shù)十年持續(xù)快速的經(jīng)濟增長，我們正在進入一個相對豐裕的社會，第三次分配有望在整個社會福利體系中扮演更為重要的角色。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”。這是中央首次明確將慈善公益事業(yè)作為第三次分配的主要方式納入社會主義基本經(jīng)濟制度[3]賈曉九：《重視發(fā)揮第三次分配作用 推動慈善事業(yè)邁上新臺階》，《中國社會報》，2019年11月25日。。

與此同時，隨著數(shù)字經(jīng)濟的興起，融合和創(chuàng)新三次分配的“新藍(lán)?！闭谡Q生。其中，共享經(jīng)濟和基于電商平臺的“交易捐”就是兩個范例。共享經(jīng)濟是基于互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)，以使用權(quán)分享為主要特征，整合海量、分散化資源，滿足多樣化需求的經(jīng)濟活動[4]國家信息中心分享經(jīng)濟研究中心：《中國共享經(jīng)濟發(fā)展報告（2020）》，2020 年3 月，第5 頁。http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Default/20200831152530623864.pptx，2020年9月10日。。2019年我國共享經(jīng)濟市場交易規(guī)模達(dá)到32,828億元，同比增長11.6%，共享經(jīng)濟參與者約8億人，其中服務(wù)提供者約7,800萬，均保持增長態(tài)勢[5]國家信息中心分享經(jīng)濟研究中心：《中國共享經(jīng)濟發(fā)展報告（2020）》，2020 年3 月，第6—8 頁。http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Default/20200831152530623864.pptx，2020年9月10日。。共享經(jīng)濟通過使用權(quán)的分享，打破了傳統(tǒng)上三次分配的界限，增進了社會福利。而“交易捐”則是一種數(shù)字經(jīng)濟時代創(chuàng)新的捐贈模式，它將捐贈植入電子商務(wù)平臺的市場交易之中，慈善捐贈與市場交易同步自動完成，使慈善捐贈從第三次分配進入準(zhǔn)第一次分配。這些新型分配模式的“胚芽”值得予以特別的關(guān)注。

2.建立落實上游干預(yù)的政策機制

數(shù)字經(jīng)濟的諸多挑戰(zhàn)，要求我們再次強調(diào)發(fā)展型社會政策所主張的上游干預(yù)。而上游干預(yù)在兩個方面體現(xiàn)了其發(fā)展的內(nèi)涵。第一，重視人的能力提升。發(fā)展型社會政策重視投資兒童，注重人力資本投資，體現(xiàn)了它強調(diào)人的責(zé)任、重視發(fā)展人的能力，從而促進了社會良性發(fā)展的基本理念。這是把人看作是具有能動性的責(zé)任主體，是現(xiàn)代社會對人的一種基本預(yù)設(shè)。第二，降低政策成本以利于發(fā)展。發(fā)展型社會政策主張對社會問題進行上游干預(yù)，切斷社會問題惡化的鏈條，盡量降低損失的發(fā)生。這是投入少、收益大的最佳方法。例如，在數(shù)字經(jīng)濟時代，就業(yè)是民生的最大挑戰(zhàn)，而最為有效的上游干預(yù)方法就是投資教育，使未來的勞動者具有面向數(shù)字時代所必需的就業(yè)能力，這是治本之策。因此，發(fā)展型社會政策2.0特別強調(diào)上游干預(yù)。這是避免未來處于被動地位的政策選擇，也是政治智慧的集中表現(xiàn)。

落實上游干預(yù)，重在建立長效機制。實際上，我國具有實施上游干預(yù)的優(yōu)勢，即有進行長時段規(guī)劃的傳統(tǒng)，這些規(guī)劃都會對未來可能出現(xiàn)的社會問題進行預(yù)判并提出目標(biāo)和策略。這里的問題主要是規(guī)劃的落實。具體地說，落實的障礙在于兩端：政策短期目標(biāo)與中長期目標(biāo)的協(xié)調(diào)與考核制度的誤導(dǎo)。例如我國經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型，需處理的問題大量涌現(xiàn)，致使對尚未呈現(xiàn)嚴(yán)重后果的社會問題進行上游干預(yù)的要求在行政部門的議程清單中難以排在前列；機關(guān)、干部以年度為主的考核制度，有時會使規(guī)劃中的上游干預(yù)目標(biāo)落空。因此，需要完善落實中長期規(guī)劃實施的有效機制，從規(guī)劃目標(biāo)、操作化要求、政策工具，到相應(yīng)的監(jiān)管制度，要形成體系，以使上游干預(yù)落在實處。

3.教育：拓展人力資本投資的內(nèi)涵

投資人力資本，是發(fā)展型社會政策的一貫主張。特別是在數(shù)字經(jīng)濟時代就業(yè)挑戰(zhàn)異常嚴(yán)峻的情況下，人力資本投資顯得越發(fā)重要。故此，發(fā)展型社會政策2.0強調(diào)要以更大的力度和更具操作性的舉措，豐富投資人力資本。

（1）將教育公平提升為國家優(yōu)先性戰(zhàn)略目標(biāo)。為了落實對人力資本的投資，使人口適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代就業(yè)的挑戰(zhàn)，發(fā)展型社會政策2.0要將教育公平提升為國家的優(yōu)先性戰(zhàn)略目標(biāo)。發(fā)展型社會政策的價值基石——社會公平，以及它注重對人力資本投資的一貫主張，都內(nèi)在地包含著教育公平的因子；而發(fā)展型社會政策2.0特別強調(diào)教育公平的優(yōu)先性，一是基于教育公平的內(nèi)在屬性，二是基于數(shù)字經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。

教育公平是社會公平的基石，是實現(xiàn)社會公平的重要途徑，也是社會體現(xiàn)機會公平最為基本的方面[1]李培林：《我國改革以來社會平等與公正的變化》，《東岳論叢》2020年第9期。。從根本上說，教育公平應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他領(lǐng)域的社會公平而得到發(fā)展[2]劉精明等：《教育公平與社會階層》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第11—12頁；褚宏啟：《新時代需要什么樣的教育公平：研究問題域與政策工具箱》，《教育研究》2020年第2期。。教育公平的核心是保障公民享有平等受教育的權(quán)利，公平地享受公共教育資源，在教育過程中被平等對待[3]辜勝阻：《引領(lǐng)第四次工業(yè)革命 亟須打造教育升級版》，《教育研究》2020年第5期。。

而在數(shù)字經(jīng)濟時代，教育公平的重要性更加凸顯，迫切需要在政策層面提升它的位階，加大它的實施力度。這是因為：第一，數(shù)字經(jīng)濟時代教育公平的缺失將會導(dǎo)致更嚴(yán)重的社會不公平。數(shù)字經(jīng)濟的一個顯著特征是就業(yè)風(fēng)險與財富分配的長尾效應(yīng)雙重因素帶來的收入極化趨勢。此二者的疊加不僅使處境不利者規(guī)模巨大，也會導(dǎo)致他們的處境進一步惡化。因此，數(shù)字經(jīng)濟時代對社會公平提出了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而教育公平則是扭轉(zhuǎn)這一趨勢的重要手段。它通過提升勞動者進入勞動力市場的能力，從根本上幫助其獲得就業(yè)機會。第二，我國的國情會使民眾對教育公平更敏感。我國幅員遼闊，數(shù)十年來的高速發(fā)展，使得區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別、居民收入差別明顯，發(fā)展不平衡突出。這就更需要實現(xiàn)教育公平，落實“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”的目標(biāo)，通過提高不發(fā)達(dá)地區(qū)人口的人力資本來提升他們參與經(jīng)濟活動的能力。黨的十九屆五中全會提出的2035 年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，就包括“人民平等發(fā)展權(quán)得到充分保障”，而教育公平就是平等發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容。

有鑒于此，我們主張將教育公平提升為國家優(yōu)先性戰(zhàn)略目標(biāo)，使之在政策位階上居于優(yōu)勢地位，發(fā)揮其對教育領(lǐng)域具體政策的統(tǒng)領(lǐng)作用。如在制定具體政策時，使之成為前置性的價值基礎(chǔ)，從而大大增強政策資源的動員能力。這樣，許多研究者所論及的實踐優(yōu)質(zhì)教育公平，實施平等性公平、補償性公平、差異性公平，以及教育經(jīng)費合理分配、生均經(jīng)費均衡等問題的解決力度就會得到提升，教育領(lǐng)域發(fā)展不平衡問題更有望得到有效解決。

（2）重審教育政策，使現(xiàn)代教育能培養(yǎng)出適合數(shù)字經(jīng)濟時代需要的勞動者。未來的數(shù)字經(jīng)濟社會對勞動者的要求是什么呢？研究者們提出了不少看法。《工業(yè)4.0開啟未來工業(yè)的新模式、新策略和新思維》的作者阿爾馮斯·波特霍夫等提出，他們應(yīng)當(dāng)具有靈活度、抽象能力、解決問題等多種能力[1]〔德〕阿爾馮斯·波特霍夫、恩斯特·安德雷亞斯·哈特曼：《工業(yè)4.0 開啟未來工業(yè)的新模式、新策略和新思維》（實踐版），機械工業(yè)出版社2015年版，第36頁。。還有的國際組織提出了更具體的內(nèi)容[2]2016年世界經(jīng)濟論壇發(fā)布了題為《未來工作》的報告，羅列了人未來應(yīng)具備的十大能力，即復(fù)雜問題解決能力、批判性思維能力、創(chuàng)造力、人員管理能力、與他人協(xié)作能力、情商力、判斷力和決策力、服務(wù)導(dǎo)向能力、談判力、認(rèn)知靈活力。Schwab,K.,The Fourth Industrial Revolution:What it Means How to Respond,https://www.weforum.org/videos/the-fourthindustrial-revolution/.。更簡潔的觀點認(rèn)為，未來社會的就業(yè)特點要求勞動者有更高的靈活性和快速技術(shù)學(xué)習(xí)的能力，即具有創(chuàng)造性智慧（creative intelligence）和社交智能（social intelligence）[3]胡偉強：《人工智能時代的就業(yè)問題及應(yīng)對》，《中國社會科學(xué)報》，2020年8月10日。http://news.cssn.cn/zx/bwyc/202008/t20200810_5167568.shtml。。以此要求來審視，我們的教育體系的確需要實現(xiàn)向適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代需要的轉(zhuǎn)型。例如：在宏觀層面上，如何構(gòu)建普通教育、職業(yè)技術(shù)教育、繼續(xù)教育三大體系之間相互鏈接、認(rèn)可多種學(xué)習(xí)成果的終身學(xué)習(xí)“立交橋”；在學(xué)校教育方面，我們的課程體系、學(xué)生評價體系、教學(xué)方式方法、學(xué)校管理體系等如何適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代的要求等，都需要在認(rèn)真審視后，實現(xiàn)必要的轉(zhuǎn)型；在職業(yè)教育方面，則更需要大力提升它面向數(shù)字時代支持就業(yè)的作用。國務(wù)院于2019年1月發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出，經(jīng)過5—10年的努力，實現(xiàn)職業(yè)教育“由參照普通教育辦學(xué)模式向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變”。職業(yè)教育由一種教育層次提升為一種教育類型，是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對人才需求的可喜變化，當(dāng)然在具體實現(xiàn)機制上仍需探索。

4.發(fā)展型家庭政策2.0：支持就業(yè)政策體系化與發(fā)展家庭社會工作

發(fā)展型家庭政策是發(fā)展型社會政策重要的組成部分。發(fā)展型家庭政策認(rèn)為，每一個家庭都是需要幫助的。它強調(diào)的是，通過支持家庭的政策，使家庭很好地發(fā)揮自己的功能，從而使家庭成員更好地參與經(jīng)濟社會活動，從而有利于發(fā)展[4]張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會科學(xué)》，2003年第6期。。在此基礎(chǔ)上，發(fā)展型家庭政策2.0認(rèn)為，面對數(shù)字經(jīng)濟時代的挑戰(zhàn)，幫助和支持家庭的力度還需要加大。對此，我們的主張如下：

（1）將支持家庭發(fā)展確定為基本國策。家庭是社會生活的基本單位，是人類生活中最主要、最普遍的具有親密關(guān)系特征的社會組織。家庭一般具有生物功能、經(jīng)濟功能、撫養(yǎng)和贍養(yǎng)功能、教育功能、社會化功能、修養(yǎng)和精神滿足功能等。在當(dāng)代風(fēng)險社會里，家庭重要性的凸顯，使“家庭政策就是社會政策（family policy is nothing less than social policy）”[5]Alva Myrdal,Nation and Family,Cambridge,MA:MIT Pres，1968.轉(zhuǎn)引自：Shirley Zimmerman,Understanding Family Policy:Theories and Application,2nd edition,Thousand Oaks,CA:Sage Publications,1995,p.13。這一判斷極具合理性。而在數(shù)字經(jīng)濟時代，家庭不但在整個國家福利體系中被賦予養(yǎng)老撫幼、教育等諸多重要功能，事實上還扮演著托底的重要角色；由于就業(yè)風(fēng)險的高發(fā)性，家庭更成為個人生活的“安全基地”[6]“安全基地”一語出自英國著名心理學(xué)家約翰·鮑爾比（John Bowlby）。作者認(rèn)為，父母能夠為孩子提供一個安全基地?！皬哪撤N意義上講，這個安全基地和軍事基地的作用是類似的”，“因為只有當(dāng)基地存在、長官還能發(fā)號施令時，遠(yuǎn)征軍才會感到自信，才敢進軍與冒險”。參見〔英〕鮑爾比：《安全基地：依戀關(guān)系的起源》，余萍、劉若楠譯，世界圖書出版公司2017年版，第13頁。。

故此，發(fā)展型社會政策2.0 秉持著支持家庭的一貫立場，并倡導(dǎo)將支持家庭發(fā)展確定為基本國策?；緡呤且环N高位階的政策，是國家基于基本國情制定的某類具有全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義的系統(tǒng)對策，它的要求應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在國家規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)、相應(yīng)的資源配置、干部的考核內(nèi)容以及各部門協(xié)調(diào)等方面[1]對于基本國策的實然和應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)、實施機制的討論，可參見蘇楊、尹德挺：《我國基本國策的實施機制：面臨問題及政策建議》，《改革》2008年第2期。。在這方面，彭希哲等提出過極具建設(shè)性的意見，即建議“以整體性治理（holistic governance）的理念來重構(gòu)我國的家庭政策體系，具體而言，要以家庭的視角協(xié)調(diào)政府各部門、城鄉(xiāng)各地區(qū)以及各行動主體的資源，統(tǒng)籌不同社會系統(tǒng)的作用，以設(shè)計家庭政策體系，并在政策實施的過程中，充分考慮和評估其對家庭所產(chǎn)生的影響”[2]彭希哲、胡湛：《當(dāng)代中國家庭變遷與家庭政策重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2015年第12期。。我們也在2016年進一步提出將家庭視角納入公共政策、將支持家庭發(fā)展確定為基本國策的主張[3]徐曉新、張秀蘭：《將家庭視角納入公共政策——基于流動兒童義務(wù)教育政策演進的分析》，《中國社會科學(xué)》2016年第6期。。

鑒于數(shù)字經(jīng)濟時代風(fēng)險的多發(fā)性，家庭作為人們生活安全基地的功能也越來越重要，因此我們呼吁，將支持家庭發(fā)展確定為基本國策，以整體性治理理念構(gòu)建完善家庭政策體系，使家庭能很好地發(fā)揮其支持兒童健康成長，支持人力資本投資，支持家庭成員的工作流動和再學(xué)習(xí)、再就業(yè)等功能，以使人們更好地應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟時代的各種風(fēng)險。

（2）向家庭提供就業(yè)支持：支持就業(yè)政策體系化。由于數(shù)字經(jīng)濟對就業(yè)挑戰(zhàn)巨大。因此，圍繞就業(yè)向家庭提供支持就成了家庭政策的重要內(nèi)容。為了排除家庭成員參與勞動力市場的障礙，需要支持家庭成員就業(yè)政策體系化（以下簡稱支持就業(yè)政策體系化）。具體地說：家庭勞動力就業(yè)障礙多種多樣是我們主張支持就業(yè)政策體系化的根本依據(jù)，而數(shù)字經(jīng)濟時代就業(yè)挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻是我們認(rèn)為事不宜遲的理由。這就需要我們針對不同障礙提供相應(yīng)的支持性舉措，做到精準(zhǔn)有效。例如，老年人照料、兒童撫育、殘疾人照料等，都是勞動力進入市場的障礙。對此，我們提倡要大力發(fā)展社會化的為老、托幼和助殘等社會事業(yè)，以幫助家庭成員平衡工作與家庭責(zé)任，化解就業(yè)矛盾。

（3）發(fā)展家庭社會工作。數(shù)字經(jīng)濟時代的種種挑戰(zhàn)，最終會傳遞到家庭，增加家庭壓力。例如，數(shù)字技術(shù)普及在減少了工作場所空間限制的同時，也模糊了工作和生活的界限，使工作壓力更容易滲透到家庭生活，從而影響勞動者的休閑以及對家人的照顧。也就是說，一方面這些壓力使家庭功能的發(fā)揮面臨挑戰(zhàn)。另一方面，個體化趨勢與網(wǎng)絡(luò)社會交往特點的疊加，使得家庭成員精神交流弱化，家人間精神疏離的現(xiàn)象多發(fā)，也對家庭功能的發(fā)揮起到負(fù)向作用。因此，需要發(fā)展家庭社會工作。那么什么是家庭社會工作？

家庭社會工作是以家庭為本的社會工作介入，即針對面臨逆境、需要幫助的家庭，動員社會及家庭資源，以增能的方式，促進家庭正常運轉(zhuǎn)及發(fā)展的社會福利與服務(wù)，也是一種強化家庭功能、提高家庭生活質(zhì)量的社會服務(wù)。盡管我國的家庭社會工作服務(wù)還處于起步階段，但數(shù)字經(jīng)濟時代家庭壓力的增大，更要求我們加快發(fā)展這一服務(wù)，而且家庭社會工作點對點的精準(zhǔn)服務(wù)優(yōu)勢，與數(shù)字經(jīng)濟時代家庭服務(wù)需求多樣化的特點相契合?？梢赃@么說，積極發(fā)展家庭社會工作服務(wù)，支持家庭，提升家庭應(yīng)對風(fēng)險的能力，是發(fā)展型社會政策2.0的重要內(nèi)容。

5.投資于社區(qū)：把社區(qū)打造成支持居民應(yīng)對壓力、開展經(jīng)濟活動的堅實基地

由于社區(qū)是公共服務(wù)、社會福利遞送的最后一公里。因此，社區(qū)服務(wù)也因其可及性而成為滿足民眾需求、保障和改善民生的發(fā)力點。我們知道，社區(qū)的福利遞送本身也是構(gòu)建社會凝聚力的有效途徑，社區(qū)服務(wù)又具有營造社區(qū)認(rèn)同、促進社區(qū)整合的重要作用，因此社區(qū)整合也是發(fā)展型社會政策十分關(guān)注的問題。具體而言，社區(qū)與個人、家庭并列，都是發(fā)展型社會政策的工作目標(biāo)。今天面對數(shù)字經(jīng)濟時代的諸多挑戰(zhàn)，發(fā)展型社會政策2.0主張投資于社區(qū)，拓展社區(qū)服務(wù)，通過社區(qū)服務(wù)，使社區(qū)發(fā)揮更為重要的作用，成為支持居民應(yīng)對壓力、進行經(jīng)濟活動的堅實基地。

（1）社區(qū)服務(wù)：支持就業(yè)的基地。在發(fā)展型社會政策的視野里，社區(qū)服務(wù)可以對發(fā)展做出貢獻。例如：社區(qū)可以通過服務(wù)于工作、家庭責(zé)任難以平衡的人群，幫助他們掃除就業(yè)障礙，支持他們參與經(jīng)濟社會活動，從而作用于發(fā)展。而從老齡化的角度看，社區(qū)為老服務(wù)更需要加速發(fā)展，加大支持力度。到2022年左右，我國65歲及以上人口將占到總?cè)丝诘?4%；到2050年，65歲及以上的老年人口將達(dá)3.8億，占總?cè)丝诒壤?0%；60歲及以上的老年人口將接近5億，占總?cè)丝诒壤种籟1]中國發(fā)展基金會：《中國發(fā)展報告2020：中國人口老齡化的發(fā)展趨勢和政策》，http://www.china-cer.com.cn/guwen/202006276117.htm。。老齡社會是需要大量照料服務(wù)的社會，因此，社區(qū)為老服務(wù)應(yīng)已在養(yǎng)老事業(yè)中居于越來越重要的地位。

此外，在發(fā)展型社會政策2.0的框架中，社區(qū)服務(wù)因?qū)儆凇凹议T口的服務(wù)”，在支持就業(yè)方面也可以發(fā)揮更為重要的作用，它是“支持就業(yè)政策體系”中的一個重要構(gòu)成部分。因此，我們主張，提升社區(qū)服務(wù)的社會政治意義，將社區(qū)服務(wù)納入支持就業(yè)政策體系之中，對社區(qū)服務(wù)給予更多的政策支持，將社區(qū)服務(wù)打造成支持就業(yè)的堅實后盾。

（2）“宅經(jīng)濟”、生產(chǎn)生活方式社區(qū)化為社區(qū)發(fā)展帶來新機遇。值得注意的是，數(shù)字經(jīng)濟時代出現(xiàn)的“宅經(jīng)濟”催生了未來生產(chǎn)生活方式社區(qū)化的趨勢，這也為發(fā)展型社會政策2.0提供了新的機遇。

“宅經(jīng)濟”是隨著數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的新的經(jīng)濟現(xiàn)象?！罢?jīng)濟”的提法起源于日本的“御宅族”，主要是指“以電子商務(wù)、在線娛樂、游戲等為代表的網(wǎng)上經(jīng)濟以及產(chǎn)業(yè)鏈上的關(guān)聯(lián)行業(yè)”[2]李文明、呂福玉：《“宅經(jīng)濟”的發(fā)展?fàn)顩r與引導(dǎo)策略》，《學(xué)術(shù)交流》2014年第11期。。在我國，“宅經(jīng)濟”是指在互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的支持下，居民在住宅中參與產(chǎn)品或服務(wù)的價值創(chuàng)造活動，或者是居民在住宅中完成商品或服務(wù)交易相關(guān)的經(jīng)濟活動[3]李曉華：《宅經(jīng)濟：內(nèi)涵、演進與驅(qū)動因素》，《企業(yè)經(jīng)濟》2020年第5期。?！罢?jīng)濟”涉及人群規(guī)模和潛力之大是超出想象的。數(shù)據(jù)顯示，2019年我國遠(yuǎn)程辦公人數(shù)只有約530萬人，而2020年新春復(fù)工期間，共計超過3億用戶使用遠(yuǎn)程辦公應(yīng)用[4]艾媒：《2020 年中國新春遠(yuǎn)程辦公行業(yè)熱點專題報告》，https://report.iimedia.cn/repo1-0/38999.html，2020 年10 月1日。。從這個角度看，生產(chǎn)生活方式社區(qū)化為發(fā)展型社會政策2.0的社區(qū)服務(wù)、社區(qū)社會資本開辟了新的空間。發(fā)展型社會政策一向認(rèn)為，社會目標(biāo)和經(jīng)濟目標(biāo)并不是沖突的，而是可以結(jié)合起來的?！罢?jīng)濟”引起的生產(chǎn)生活方式社區(qū)化，將對我們的社會結(jié)構(gòu)和資源配置帶來深刻變化，從而促進社區(qū)服務(wù)的發(fā)展和社區(qū)凝聚力的形成。具體地說：一是服務(wù)需求增加。即在他們因生產(chǎn)、生活在社區(qū)而產(chǎn)生的服務(wù)需求中，一大部分是社區(qū)可以解決的。因此，這將為社區(qū)服務(wù)的發(fā)展注入新的活力。二是服務(wù)資源的豐富。即這一群體還可以為社區(qū)提供服務(wù)資源，如信息、觀念、社會網(wǎng)絡(luò)等等。而社區(qū)凝聚力、社區(qū)認(rèn)同也會伴隨社區(qū)服務(wù)的開展而逐漸形成。總之，發(fā)展型社會政策2.0主張抓住這一大好機遇，大力支持社區(qū)服務(wù)的新發(fā)展，助力開辟社區(qū)建設(shè)的新局面。

需要強調(diào)的是，這里的社區(qū)服務(wù)的意義超過了服務(wù)本身。這是因為，社會福利從來都是形成社會認(rèn)同的重要載體。故此，通過社區(qū)服務(wù)，尤其是通過利用生產(chǎn)生活方式社區(qū)化的機遇形成社區(qū)凝聚力，構(gòu)建社區(qū)認(rèn)同，積累社區(qū)的社會資本，無疑將會對社區(qū)建設(shè)和社會建設(shè)做出切實的貢獻。