楊新紅 姚 桓

內(nèi)容提要：“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”包含黨對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理是中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然選擇。新的發(fā)展階段，黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的環(huán)境發(fā)生變化，影響黨的先進(jìn)性的因素不斷增多。文章認(rèn)為，系統(tǒng)性壓力要求黨變革機(jī)制和方式更好地組織和管理社會(huì)，以適應(yīng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之后的執(zhí)政環(huán)境和治理任務(wù)。

黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”提出了新的要求。新的發(fā)展階段，黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的環(huán)境發(fā)生深刻變化。加強(qiáng)基層黨的建設(shè)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到基層治理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，以基層黨建創(chuàng)新推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，是新發(fā)展階段做實(shí)基層、夯實(shí)基礎(chǔ)的必然選擇。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的理論溯源

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是馬克思主義政黨的鮮明特征。中國(guó)共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展了經(jīng)典作家關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)思想，在建立政權(quán)和鞏固政權(quán)進(jìn)而長(zhǎng)期執(zhí)政的過(guò)程中，提出了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理的新思想新理念新論斷。

(一)馬克思恩格斯為“黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理”提供了方法論

馬克思恩格斯時(shí)期，世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，政黨的職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命，其中關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的思想，給無(wú)產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)后進(jìn)行社會(huì)治理提供了重要的方法論。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的矛盾十分尖銳。無(wú)產(chǎn)階級(jí)受壓迫被剝削的歷史地位構(gòu)成了無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的邏輯前提。而共產(chǎn)黨內(nèi)在的先進(jìn)特質(zhì)決定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是無(wú)產(chǎn)階級(jí)實(shí)現(xiàn)歷史使命的根本保證。

1.無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨是先進(jìn)政黨。馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出，無(wú)產(chǎn)階級(jí)運(yùn)動(dòng)“代表無(wú)產(chǎn)階級(jí)的整體利益”、“為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)”、“共產(chǎn)黨人是用共產(chǎn)主義作為自己的行動(dòng)指南”、“共產(chǎn)主義的特征……消滅所有制”、“工人革命的第一步就是使無(wú)產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)，爭(zhēng)得民主”等。(1)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第413—421、558頁(yè)。黨的先進(jìn)性決定了黨有資格和能力領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)。

2.嚴(yán)密的組織體系是發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的基礎(chǔ)?！豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》就規(guī)定了同盟的組織機(jī)構(gòu)為支部、區(qū)部、總區(qū)部、中央委員會(huì)和代表大會(huì)，“每一個(gè)支部都成為工人協(xié)會(huì)的中心和核心”(2)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第413—421、558頁(yè)。；規(guī)定了同盟的任務(wù)，即進(jìn)行理論宣傳，促進(jìn)科學(xué)社會(huì)主義和工人運(yùn)動(dòng)相結(jié)合。在第一國(guó)際時(shí)期，國(guó)際的組織機(jī)構(gòu)分為小組、支部、分部、各國(guó)的中央委員會(huì)、總委員會(huì)。協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員由選舉產(chǎn)生，“實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”(3)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第173、174、106頁(yè)。，并服從紀(jì)律即“每一個(gè)支部應(yīng)對(duì)接受的會(huì)員的品行負(fù)責(zé)”(4)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第173、174、106頁(yè)。。

3.重視工農(nóng)聯(lián)盟。工農(nóng)聯(lián)盟是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)革命取得勝利的重要條件。1850年6月，馬克思恩格斯在《中央委員會(huì)告共產(chǎn)主義者同盟書(shū)》中闡明了工人階級(jí)政黨，特別是同盟關(guān)于運(yùn)動(dòng)的觀點(diǎn)，對(duì)同盟與盟員的工作提出新的要求。認(rèn)為在“即將發(fā)生的流血沖突中，為了農(nóng)村無(wú)產(chǎn)階級(jí)的利益和自身利益……工人應(yīng)當(dāng)同農(nóng)村無(wú)產(chǎn)階級(jí)聯(lián)合起來(lái)”(5)《馬克思恩格斯選集》第1卷，第562頁(yè)。。針對(duì)法德兩國(guó)在小農(nóng)問(wèn)題上的機(jī)會(huì)主義錯(cuò)誤，恩格斯指出，“為了奪取政權(quán)，這個(gè)政黨應(yīng)當(dāng)首先從城市跑到農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村中的力量”(6)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第356、369—370、376頁(yè)。，通過(guò)“保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)”、“示范農(nóng)民”、“向農(nóng)民解釋”(7)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第356、369—370、376頁(yè)。去幫助和爭(zhēng)取農(nóng)民，“只要把社會(huì)主義的種子撒在這些農(nóng)業(yè)工人當(dāng)中，只要鼓舞他們和團(tuán)結(jié)他們?nèi)樽约旱臋?quán)利而斗爭(zhēng)……便會(huì)發(fā)生那孕育著徹底革命的變動(dòng)”(8)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第356、369—370、376頁(yè)。。在反思巴黎公社失敗的教訓(xùn)時(shí)，馬克思認(rèn)為，公社對(duì)工農(nóng)聯(lián)盟認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有有效地去宣傳農(nóng)民、發(fā)動(dòng)起義，“如果公社治理下的巴黎同外省自由交往起來(lái)，那么不出三個(gè)月就會(huì)引起一場(chǎng)農(nóng)民大起義”(9)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第173、174、106頁(yè)。。

(二)列寧關(guān)于“黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理”的初步探索

十月革命勝利后，列寧繼承和發(fā)展了馬克思恩格斯關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的思想，圍繞社會(huì)主義建設(shè)的核心任務(wù)開(kāi)始對(duì)基層社會(huì)治理進(jìn)行探索。

1.強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的總領(lǐng)導(dǎo)。列寧在《國(guó)家與革命》中曾設(shè)想新政權(quán)實(shí)行直接民主制，由群眾自己來(lái)管理國(guó)家。十月革命勝利后的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)讓列寧認(rèn)識(shí)到實(shí)施直接民主制為時(shí)過(guò)早，認(rèn)為“國(guó)家政權(quán)的一切政治經(jīng)濟(jì)工作都由工人階級(jí)覺(jué)悟的先鋒隊(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”(10)《列寧全集》第42卷，北京：人民出版社，2017年，第381、381頁(yè)。，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，(11)《列寧全集》第41卷，北京：人民出版社，2017年，第270，207、93、94頁(yè)。對(duì)政治工作的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)思想文化工作的領(lǐng)導(dǎo)，(12)《列寧全集》第39卷，北京：人民出版社，2017年，第442—444頁(yè)。對(duì)工會(huì)和共青團(tuán)工作的領(lǐng)導(dǎo)(13)《列寧全集》第42卷，北京：人民出版社，2017年，第381、381頁(yè)。等，做到講政治、講紀(jì)律、講集中和有覺(jué)悟。(14)《列寧全集》第42卷，北京：人民出版社，2017年，第381、381頁(yè)。

2.強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民在國(guó)家事務(wù)管理中的作用。1918年3月，在俄共(布)第七次代表大會(huì)上，列寧指出，要進(jìn)一步發(fā)展蘇維埃的國(guó)家組織，“對(duì)我們來(lái)說(shuō)，重要的就是普遍吸收所有的勞動(dòng)者來(lái)管理國(guó)家。這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)”(15)《列寧全集》第34卷，北京：人民出版社，2017年，第49頁(yè)。。如“工人群眾應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)把組織監(jiān)督和生產(chǎn)的工作擔(dān)當(dāng)起來(lái)。勝利的保證不在于單個(gè)人，而在于組織全體勞動(dòng)群眾”(16)《列寧全集》第33卷，北京：人民出版社，2017年，第149頁(yè)。。

3.強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造條件讓人民群眾參與管理。1918年，列寧領(lǐng)導(dǎo)制定了《蘇俄憲法》，確保人民群眾的政治權(quán)利；制定非黨工農(nóng)代表會(huì)議制度，鼓勵(lì)非黨群眾進(jìn)入蘇維埃政權(quán)機(jī)關(guān)參與管理國(guó)家事務(wù)；在《俄國(guó)共產(chǎn)黨(布爾什維克)綱領(lǐng)》中指出：“工會(huì)參加經(jīng)濟(jì)管理并吸收廣大群眾參加這一工作……是防止蘇維埃政權(quán)經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)官僚化的主要方法，并且為對(duì)生產(chǎn)的結(jié)果實(shí)行真正的人民監(jiān)督提供了可能性”(17)《列寧全集》第40卷，北京：人民出版社，2017年，第415頁(yè)。。列寧還提出了諸如通過(guò)“計(jì)算和監(jiān)督”、改組工農(nóng)檢察院等方式，讓更多群眾參加各方面管理，使人民成為國(guó)家的主人。

4.強(qiáng)調(diào)教育、服務(wù)、引導(dǎo)群眾。列寧認(rèn)為在俄國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)中，“不僅需要工人階級(jí)的大多數(shù)，也需要農(nóng)村居民中被剝削勞動(dòng)群眾的大多數(shù)”(18)《列寧論黨的建設(shè)問(wèn)題》，北京：中央黨校出版社，1993年，第378頁(yè)。。他們中“很多人都是愚昧無(wú)知的”，只有“善于接近他們，用通俗易懂的語(yǔ)言而不是用書(shū)本上的詞句向他們說(shuō)明，以合乎人情的方式向他們解釋……就能夠把貧苦農(nóng)民組織起來(lái)”(19)《列寧全集》第34卷，第421頁(yè)。。同時(shí)，還“要運(yùn)用全部國(guó)家機(jī)構(gòu)，使學(xué)校、社會(huì)教育、實(shí)際訓(xùn)練都在共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)之下為無(wú)產(chǎn)者、為工人、為勞動(dòng)農(nóng)民服務(wù)”(20)《列寧全集》第38卷，北京：人民出版社，2017年，第330頁(yè)。。因?yàn)椤拔覀儺吘故菧婧Ｒ凰冢灰覀兡軌蛘_地表達(dá)人民的想法，我們才能管理。否則共產(chǎn)黨就不能率領(lǐng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)就不能率領(lǐng)群眾，整個(gè)機(jī)器就要散架”(21)《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，2017年，第113頁(yè)。。

(三)中國(guó)語(yǔ)境下“黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理”新思想新理念新論斷

中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思列寧主義指導(dǎo)下建立的先進(jìn)政黨，是推動(dòng)現(xiàn)代中國(guó)轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)力量和核心力量。中國(guó)的革命、建設(shè)、改革是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行并取得成功的，盡管每一個(gè)歷史階段的歷史任務(wù)不同，但黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的價(jià)值歸宿是一致的。革命時(shí)期，黨立足鄉(xiāng)村實(shí)際，以土地革命和武裝斗爭(zhēng)為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于為廣大農(nóng)民謀幸福的全過(guò)程。建設(shè)和改革時(shí)期，更是如此。新中國(guó)成立后的土地合作化、改革開(kāi)放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下圍繞實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益展開(kāi)的。進(jìn)入新世紀(jì)，社會(huì)快速發(fā)展中出現(xiàn)了越來(lái)越多的、與群眾切身利益相關(guān)的矛盾和問(wèn)題，倒逼社會(huì)管理理念的創(chuàng)新，這也反映了黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)上的新思維。隨著全面深化改革的推進(jìn)，涉及人民群眾切身利益的深層次矛盾日益凸顯，只有進(jìn)一步解放思想，才能增強(qiáng)社會(huì)活力。黨的十八屆三中全會(huì)適時(shí)提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。“社會(huì)治理”與“社會(huì)管理”僅一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。之后，黨中央從全局和戰(zhàn)略的高度，提出了一系列關(guān)于基層社會(huì)治理的新思想新理念新論斷。黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)”、“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”；黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”、“構(gòu)建社會(huì)治理新格局”；黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”、“完善社會(huì)治理體系”等。這些新思想新理念新論斷既體現(xiàn)了我們黨對(duì)社會(huì)發(fā)展與治理關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化，也體現(xiàn)了我們黨對(duì)社會(huì)治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化。需要指出的是，黨的十八大以來(lái)的社會(huì)治理制度、治理方式的變革，或者說(shuō)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的基層社會(huì)治理不管怎樣改進(jìn)、怎樣創(chuàng)新，堅(jiān)持黨對(duì)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)始終不能改變?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！?22)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日第1版。這是中國(guó)語(yǔ)境下內(nèi)生性現(xiàn)代化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是國(guó)外政黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的啟示。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的實(shí)踐與面臨的問(wèn)題

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后的歷史自覺(jué)和主體意識(shí)使黨擔(dān)當(dāng)起了領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造歷史的重任?！敖M織起來(lái)”的工作方法既便于管理民眾，也是教育和引導(dǎo)民眾的重要載體，這種體制形成的強(qiáng)大的組織動(dòng)員力推動(dòng)了民主革命的勝利并建立了新中國(guó)。在建國(guó)70多年的實(shí)踐中，“組織起來(lái)”的治理行為和模式在社會(huì)發(fā)展中趨向適應(yīng)性深化和提升，增強(qiáng)了政黨成員對(duì)政黨治國(guó)理政的理解和認(rèn)同。進(jìn)入新的發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾需求增多，弱化黨的先進(jìn)性因素滋長(zhǎng)，使黨領(lǐng)導(dǎo)的基層社會(huì)治理面臨新問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

(一)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的實(shí)踐

中國(guó)共產(chǎn)黨成立時(shí)，中國(guó)的國(guó)情迫使先進(jìn)的共產(chǎn)黨人“把群眾組織起來(lái)……動(dòng)員起來(lái)……成為一支勞動(dòng)大軍”(23)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第928頁(yè)。，“以革命戰(zhàn)爭(zhēng)打倒帝國(guó)主義和國(guó)民黨……把帝國(guó)主義趕出中國(guó)去”(24)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第36頁(yè)。。這種“組織起來(lái)”的制度機(jī)制，有效整合了“一盤(pán)散沙”的中國(guó)民眾，“使得中國(guó)共產(chǎn)黨能夠從鄉(xiāng)村社會(huì)獲得參與性支持、認(rèn)同性支持和物質(zhì)性支持”(25)王奇生：《黨員、黨組織與鄉(xiāng)村社會(huì)：廣東的中共地下黨(1927—1932年)》，《近代史研究》2002年第5期。。新中國(guó)成立后，毛澤東吸取了革命時(shí)期把人民“組織起來(lái)”的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)定走“進(jìn)一步組織起來(lái)”的道路，如農(nóng)村建立了政社合一的人民公社，城市建立了單位體制，無(wú)單位人群實(shí)行“街居制”管理，用偉大的人民群眾的集體力量，走上了建設(shè)社會(huì)主義的道路。高度組織化社會(huì)的建立，對(duì)恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、集中力量發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)揮了積極作用。黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開(kāi)放政策實(shí)施，人員流動(dòng)性、就業(yè)形式多樣性等社會(huì)問(wèn)題增多，一些領(lǐng)域出現(xiàn)了黨建“空白點(diǎn)”。傳統(tǒng)的單位社會(huì)管控模式式微，黨在基層的影響力遭遇新的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)黨在基層的組織建設(shè)，完善黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)成為改革開(kāi)放后鞏固黨的執(zhí)政地位的必然選擇。1983年《關(guān)于發(fā)展城鄉(xiāng)零售商業(yè)、服務(wù)業(yè)的指示》，1998年中央組織部、民政部《關(guān)于在社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問(wèn)題的通知》，1999年《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等的頒布和實(shí)施，加強(qiáng)了黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)“兩新組織”的領(lǐng)導(dǎo)及對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理，有序控制并支配社會(huì)發(fā)展中的不確定性。這一時(shí)期黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)一方面通過(guò)黨的政策方針去規(guī)范“社會(huì)人”的思維行為，降低改革開(kāi)放過(guò)程中基層社會(huì)產(chǎn)生的不確定性因素，增強(qiáng)思想認(rèn)同；另一方面通過(guò)組織嵌入、人員嵌入、價(jià)值觀嵌入等方式帶動(dòng)、引領(lǐng)“社會(huì)人”在理性的范圍內(nèi)、空間中活動(dòng)、表達(dá)、參與，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)社會(huì)的全面整合和領(lǐng)導(dǎo)。步入新時(shí)代，黨領(lǐng)導(dǎo)的基層社會(huì)治理探索不斷前進(jìn)，尤其是進(jìn)入新的發(fā)展階段，黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行擘畫(huà)，“從2025年到2035年，再經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)……基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化……”(26)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，新華網(wǎng)，2020年10月29日。，“必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)……廣泛團(tuán)結(jié)……形成推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大合力”(27)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，新華網(wǎng)，2020年10月29日。。這些重要論述從理論和實(shí)踐上強(qiáng)化了“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，其中，就包括黨對(duì)基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理環(huán)境的變化

新時(shí)代，黨領(lǐng)導(dǎo)的基層治理環(huán)境發(fā)生了變化，主要表現(xiàn)在：

1.流動(dòng)資源與流動(dòng)空間的出現(xiàn)和發(fā)展。其突出表現(xiàn)是體制外空間擴(kuò)大、功能性群體產(chǎn)生，并在社會(huì)運(yùn)行中承接了一些原來(lái)屬于單位承擔(dān)的職能。如一些新興社會(huì)組織，自身具有協(xié)調(diào)、利益維護(hù)、整合等功能，且隨著服務(wù)范圍的拓展和服務(wù)方式的深入，其自組織空間在“自主”和“自為”的自我支持中擴(kuò)展，使基層治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給受到了挑戰(zhàn)。

2.人的需求日益多樣化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，人們不只滿足物質(zhì)財(cái)富的追求，而對(duì)自身發(fā)展環(huán)境、社會(huì)活動(dòng)空間、政治生活參與、安全感和尊嚴(yán)等具有主觀色彩的“軟需求”在增強(qiáng)，并凸顯在具體的社會(huì)性活動(dòng)和政治性活動(dòng)中。這種在社會(huì)性活動(dòng)和政治性活動(dòng)中“軟需求”的增強(qiáng)對(duì)黨的基層工作格局帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

3.互聯(lián)網(wǎng)滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面。基層治理是對(duì)基層區(qū)域如城市社區(qū)、農(nóng)村等的治理，其場(chǎng)景和事件更多與基層群眾相關(guān)?；ヂ?lián)網(wǎng)的虛擬性、開(kāi)放性、交互性、即時(shí)性特點(diǎn)以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自由、民主、平等特點(diǎn)，給一些群眾就特定話題積極討論抑或宣泄提供了渠道，志趣相同的網(wǎng)民甚至?xí)纬删W(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織，并在意見(jiàn)領(lǐng)袖的引領(lǐng)下，或成為社會(huì)發(fā)展的積極參與者，如抗擊新冠肺炎疫情中的“666聯(lián)盟”，但也可能成為觸犯社會(huì)規(guī)范的不穩(wěn)定因素如“227事件“。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的人首先是社會(huì)人，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)行為如網(wǎng)絡(luò)民主就是社會(huì)行為的虛擬表現(xiàn)。作為一種價(jià)值思維支配下的行為，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)行為必然向現(xiàn)實(shí)生活領(lǐng)域拓展，關(guān)注的議題和領(lǐng)域也可能涉及諸多領(lǐng)域包括社會(huì)治理各個(gè)環(huán)節(jié)如基層協(xié)商民主，其也必將影響到現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的方式和路徑。這都為新時(shí)代構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局提供了啟發(fā)。

(三)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理面臨的新問(wèn)題

從近些年黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理實(shí)踐看，成績(jī)是顯著的，但仍存在著內(nèi)生動(dòng)力與活力不足等問(wèn)題，妨礙黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。主要表現(xiàn)在：

1.黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制還不順暢。不管是黨的十八大提出的社會(huì)管理體制，還是黨的十九大提出的社會(huì)治理體制，均反映了頂層設(shè)計(jì)中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)在不斷深化。但在基層社會(huì)治理實(shí)踐中，以城市社區(qū)為例，雖然已經(jīng)明確黨對(duì)社區(qū)自治的領(lǐng)導(dǎo)，但黨建在社區(qū)內(nèi)的各組織中覆蓋的靈活度、吸納區(qū)域內(nèi)組織中的黨員進(jìn)社區(qū)黨委班子、黨在社區(qū)內(nèi)各組織之間的協(xié)調(diào)能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)确矫嫒匀淮嬖诓蛔恪Ｍ瑫r(shí)，在社區(qū)這個(gè)小社會(huì)中，社會(huì)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性、不同群體的流動(dòng)性、社會(huì)組織的專業(yè)性、公共事務(wù)的復(fù)雜性、價(jià)值觀念的多樣性，對(duì)社區(qū)黨建工作均形成挑戰(zhàn)。

2.黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)存在“懸浮”和“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)能力主要通過(guò)基層黨組織來(lái)體現(xiàn)的。從黨的基層工作重點(diǎn)——城鄉(xiāng)社區(qū)來(lái)說(shuō)，黨組織(支部)和黨員還存在著與時(shí)代發(fā)展跟不上的現(xiàn)象。如有的村域有陣地?zé)o人才、有的村域缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、有的支部落實(shí)上級(jí)任務(wù)疲軟、有的支部對(duì)黨員管理松懈、有的存在“一言堂”、有的支部結(jié)構(gòu)還不完善等，還有一些基層黨員干部自身思想滑坡、缺乏大局觀念、形式主義嚴(yán)重、服務(wù)群眾能力弱等，這些現(xiàn)象導(dǎo)致部分基層黨組織要么處于“懸浮”狀、要么處于“空轉(zhuǎn)”狀。反映到基層治理中，就是黨組織的基層治理能力難以適應(yīng)群眾多樣化需求，群眾意見(jiàn)很大。

3.黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理能力滯后。當(dāng)前全國(guó)城鄉(xiāng)治理中出現(xiàn)了諸如“仙林模式”、“楓橋模式”、“象山村民說(shuō)事”等典型個(gè)案，其積極意義不言而喻。但從整體看，其輻射帶動(dòng)作用還有限，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局仍然任重道遠(yuǎn)。因?yàn)樵诨鶎由鐣?huì)治理中，共建共治的因素還不平衡、多元主體之間信任度還不高、民主協(xié)商的動(dòng)力還不足、一些制度安排還不完善等，且城鄉(xiāng)社區(qū)人口混雜且流動(dòng)性大、群體多樣性且矛盾繁雜、弱勢(shì)群體生活困難、社交網(wǎng)絡(luò)多元化、思想多元化等風(fēng)險(xiǎn)性因素在增加，而部分黨組織疲于應(yīng)付諸多的事務(wù)性工作，說(shuō)服、教育、幫扶區(qū)域群眾精力和能力不足，導(dǎo)致黨組織吸引力和凝聚力下降。在一些公共事務(wù)處理中，有的主體參與愿望和動(dòng)力不足，有的害怕群眾參與，有的甚至越俎代庖，(28)楊新紅：《基層社會(huì)治理中黨組織功能發(fā)揮困境及破解路徑》，《觀察與思考》2018年第4期。加劇了黨群之間的不信任和矛盾。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新路徑

治國(guó)安邦重在基層。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層……要不斷夯實(shí)基層治理這個(gè)根基……關(guān)鍵是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?29)張曉松：《習(xí)近平談社區(qū)治理》，新華社新華視點(diǎn)微博，2020年7月24日。針對(duì)當(dāng)前黨領(lǐng)導(dǎo)治理環(huán)境變化和影響黨的先進(jìn)性因素增多的現(xiàn)實(shí)，需要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)并改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能發(fā)揮黨的政治性、先進(jìn)性、政治引領(lǐng)作用，才能把黨建優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，不斷提升黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理水平。

(一)不斷完善黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和工作水平，而領(lǐng)導(dǎo)能力與工作水平的高低離不開(kāi)嚴(yán)密的組織體系。以組織體系為抓手，逐步完善體制機(jī)制，是達(dá)致“治理有效”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.健全區(qū)域組織網(wǎng)絡(luò)。在橫向上，不斷完善城市以商圈市場(chǎng)、商務(wù)樓宇、工業(yè)園區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)、業(yè)委會(huì)等新興領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的組織覆蓋，不斷完善農(nóng)村以產(chǎn)業(yè)鏈、合作社等新興農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的組織覆蓋。在縱向上，要樹(shù)立精細(xì)化治理理念。在城鄉(xiāng)社區(qū)以下，根據(jù)地域、居民、駐區(qū)單位、黨組織和黨員等情況，按類別設(shè)置各類網(wǎng)格，將黨支部放在網(wǎng)心上，黨員放在網(wǎng)格上，運(yùn)用人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)黨建數(shù)據(jù)與社會(huì)管理服務(wù)數(shù)據(jù)貫通，力爭(zhēng)黨的組織、服務(wù)、資源向基層延伸、向末端拓展。此外，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，要依據(jù)網(wǎng)民興趣引導(dǎo)設(shè)立不同的空間場(chǎng)景即網(wǎng)絡(luò)陣地，及時(shí)建立網(wǎng)絡(luò)黨支部，依托在線平臺(tái)宣傳黨的路線方針政策，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切，營(yíng)造更具吸引力的網(wǎng)絡(luò)空間。

2.推進(jìn)區(qū)域化大黨建工作。在鞏固已經(jīng)形成的園區(qū)統(tǒng)籌、片區(qū)統(tǒng)籌、村企統(tǒng)籌、商圈統(tǒng)籌、樓宇統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌等多種區(qū)域化黨建模式的基礎(chǔ)上，把黨建工作與區(qū)域中心任務(wù)緊密結(jié)合，通過(guò)區(qū)域化黨建聯(lián)盟，將互不隸屬、層級(jí)不同、領(lǐng)域多元的基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)起來(lái)，把各類組織中、各類群體中最主要最活躍的黨員群眾代表吸納進(jìn)來(lái)，形成多元主體參與的黨建聯(lián)合體。組織整合的同時(shí)，推動(dòng)資源整合，擴(kuò)大服務(wù)半徑，使黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位建立在社區(qū)的公益基礎(chǔ)上，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)功能體現(xiàn)在對(duì)公共事務(wù)的服務(wù)和管理中。

3.建立健全黨組織工作機(jī)制。在新興業(yè)態(tài)中建立橫向黨組織或黨小組，要加強(qiáng)思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，尤其要加強(qiáng)政治建設(shè)，確保黨的路線方針在基層落地實(shí)施。明確社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位、社會(huì)組織、新興領(lǐng)域黨組織及網(wǎng)格黨支部之間的隸屬關(guān)系，構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心、職權(quán)分明、互相聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型領(lǐng)導(dǎo)體制，確保社區(qū)黨組織在社會(huì)協(xié)同治理中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位。加強(qiáng)黨組織規(guī)范化建設(shè)，建立基層黨員干部包聯(lián)網(wǎng)格制度、走訪群眾制度，建立基層黨員干部正向激勵(lì)機(jī)制等，不斷夯實(shí)黨在基層的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力。打造智慧黨建工作平臺(tái)如“支部+”、“黨建+”、“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”等，把黨組織的各項(xiàng)活動(dòng)與人民需求結(jié)合起來(lái)，通過(guò)支持、幫助、扶持各類群體，重塑政黨與社會(huì)關(guān)系。

(二)不斷健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層自治機(jī)制，確?；鶎由鐣?huì)充滿活力又和諧有序

政黨是社會(huì)組織，也是政治組織。社區(qū)黨組織除了具有政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，還是群眾自治中的重要力量之一?；鶎尤罕娮灾问且婪ㄗ灾?，而法制的制定、執(zhí)行與完善離不開(kāi)政黨的力量，這也潛在折射出政黨必然參與到基層群眾自治中來(lái)。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位決定了黨在中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)基層治理的鮮明特色，是確?；鶎由鐣?huì)發(fā)育、民主治理達(dá)成的關(guān)鍵。

1.完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治平臺(tái)。分化的基層社會(huì)是不同社會(huì)組織產(chǎn)生的溫床。適應(yīng)基層群眾需求，在基層治理的重點(diǎn)場(chǎng)域——城鄉(xiāng)社區(qū)，以解決民生問(wèn)題為突破口，主動(dòng)搭建和運(yùn)用如民主協(xié)商類、經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、技術(shù)培訓(xùn)類、公益服務(wù)類、社區(qū)養(yǎng)老類、網(wǎng)絡(luò)空間類等各類平臺(tái)，把具有不同興趣、愛(ài)好、特長(zhǎng)的群體組織起來(lái)，在創(chuàng)業(yè)就業(yè)中引導(dǎo)他們自我管理，支持他們依法行使民主權(quán)利，參與基層事務(wù)管理，共同擔(dān)負(fù)起基層治理的主體責(zé)任。如貴陽(yáng)的“明珠助老社”、廣州的“復(fù)退軍人之家”、浙江的“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”等，在民生改善中實(shí)現(xiàn)了基層民主治理。要健全黨建帶團(tuán)建機(jī)制、健全政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制，健全社會(huì)組織與社區(qū)建設(shè)、社會(huì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各治理主體，盤(pán)活社會(huì)正能量，推動(dòng)共建共治常態(tài)化。

2.堅(jiān)持協(xié)商民主和群眾路線相結(jié)合。群眾路線既是領(lǐng)導(dǎo)方法，也是工作方法，更是一種作風(fēng)。作為領(lǐng)導(dǎo)方法，其運(yùn)行中更多的是賦權(quán)于民，通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”，使民眾的平等、自由、民主、商量的理念內(nèi)化于心、外化于行。作為工作方法，其運(yùn)行中更多的是政黨團(tuán)結(jié)不同群體一道進(jìn)行討論、協(xié)商、監(jiān)督、自我批評(píng)等，充分尊重群眾意見(jiàn)并不同程度吸納群眾意見(jiàn)。作為一種作風(fēng)，其運(yùn)行中更多指黨員干部在想問(wèn)題、做決策時(shí)所具有的行為理念。黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾自治是黨的基層群眾工作的一個(gè)環(huán)節(jié)，黨的群眾工作始終堅(jiān)持走群眾路線，彰顯了人民群眾的主體地位；而協(xié)商民主作為群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，其運(yùn)行機(jī)理表現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)于基層社會(huì)發(fā)展問(wèn)題和涉及民眾利益的實(shí)際問(wèn)題，依托群眾路線的沃土，利用協(xié)商和民主的方法將傳統(tǒng)社會(huì)力量和社會(huì)變遷中的新興力量納入政治體制框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)商、表達(dá)，促成各利益主體就同一公共事務(wù)形成合作、參與意識(shí)。且在反復(fù)的參與、協(xié)商與合作中，民主協(xié)商的精神就會(huì)形成，并作用于個(gè)體的日常行為中。

3.推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合。就黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，基層黨組織要加強(qiáng)自身法制化建設(shè)，要依法執(zhí)政，依法維護(hù)人民利益，公平公正文明執(zhí)法司法；要發(fā)揮法制建設(shè)帶頭作用，引導(dǎo)各類組織不斷完善議事規(guī)則，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法、有序開(kāi)展協(xié)商，在協(xié)商、協(xié)同、參與中確保黨的各項(xiàng)決策落地實(shí)施。就不同階層民眾來(lái)說(shuō)，依托社區(qū)持續(xù)開(kāi)展法制宣傳教育活動(dòng)，培育法治信仰、法制觀念和法治意識(shí)，形成懂法、守法、護(hù)法、用法的良好習(xí)慣。此外，要加大基層群眾的思想政治教育，引導(dǎo)群眾樹(shù)立權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任與自律相統(tǒng)一的觀念，共同營(yíng)造尊法、崇德、向好的社會(huì)氛圍，筑牢實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的共同思想基礎(chǔ)。

(三)增強(qiáng)黨組織的政治功能，發(fā)揮黨組織在基層治理中的引領(lǐng)帶動(dòng)作用

政治功能是政黨的基本功能，是基層黨組織的魂。增強(qiáng)基層黨組織的政治功能，有益于筑牢政治理想，發(fā)揮政治引領(lǐng)，彰顯政治優(yōu)勢(shì)。

1.把政治建設(shè)擺在首位。認(rèn)真貫徹落實(shí)《黨章》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》等制度，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律和規(guī)矩，在開(kāi)展工作中做到對(duì)黨絕對(duì)忠誠(chéng)，堅(jiān)決貫徹黨中央重大決策部署，教育廣大黨員干部牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。營(yíng)造良好的黨內(nèi)政治文化，同有害政治文化作斗爭(zhēng)，加強(qiáng)自律，清廉自守，慎獨(dú)慎微，以健康的黨內(nèi)政治文化凈化基層政治生態(tài)，規(guī)范治理主體行為、強(qiáng)化黨在基層的權(quán)威。

2.加強(qiáng)理論武裝。要發(fā)揮好理論中心組的示范帶動(dòng)作用，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的表率作用，注重運(yùn)用好基層黨組織成熟的、更接基層地氣的學(xué)習(xí)方法，運(yùn)用好大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，堅(jiān)持不懈地用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝頭腦，做到學(xué)以致用、用以促學(xué)、學(xué)用相長(zhǎng)，做到知信行統(tǒng)一，努力增強(qiáng)其在基層治理中的責(zé)任意識(shí)，提高其在基層治理中的擔(dān)當(dāng)本領(lǐng)能力。

3.增強(qiáng)“關(guān)鍵少數(shù)”的政治能力?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員在推進(jìn)區(qū)域工作上，要從政治上考慮如何把上級(jí)的決策落到實(shí)處，從政治上思考如何把人民內(nèi)部矛盾化解在基層，切實(shí)把各類基層黨組織建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。要堅(jiān)持把提高政治覺(jué)悟、政治能力貫穿黨員干部教育培訓(xùn)始終，使黨員干部在基層治理中做到政治信仰不變、政治立場(chǎng)不移、政治方向不偏，確?；鶎又卫碚_方向。要堅(jiān)持一切工作到支部，把黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨落實(shí)到每個(gè)支部、每個(gè)黨員，不斷強(qiáng)化黨員干部尤其是關(guān)鍵少數(shù)在基層治理中的政治責(zé)任。

4.嚴(yán)格落實(shí)基層黨建工作責(zé)任制?；鶎狱h建是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，抓基層黨建工作落實(shí)不是一般工作問(wèn)題，而是一項(xiàng)政治問(wèn)題。落實(shí)基層黨建工作責(zé)任制是抓好基層黨建工作的基礎(chǔ)和前提，也是提高黨建質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。在基層治理中，要形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，各級(jí)黨組織抓落實(shí)的工作格局。要做到黨建工作與基層治理工作一起部署、落實(shí)、檢查、考核、總結(jié)，切實(shí)把黨建優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)、治理效能。