郭 珍

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院 , 黑龍江 哈爾濱 150030)

一、問題的提出

2018年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對鄉(xiāng)村振興提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟆崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在于激活農(nóng)村土地要素，而如何激活農(nóng)村宅基地則是其中的焦點。我國農(nóng)村宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員取得、一戶一宅、無償使用”，也即農(nóng)村宅基地的所有權(quán)雖然屬于村集體，對村集體成員而言具有非排他性，但由于土地資源有限，農(nóng)村宅基地又具有競爭性，其表現(xiàn)出明顯的公共池塘資源屬性。因此，在農(nóng)村集體土地資源轉(zhuǎn)換為私有資產(chǎn)的過程中，村集體成員傾向于過度占用集體土地來建造房屋或建新而不拆舊，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的資源利用極為低效。與此同時，我國農(nóng)村人口伴隨著城鎮(zhèn)化進程不斷流向城市，農(nóng)村居民點出現(xiàn)大量“人走屋空”的現(xiàn)象，加劇了農(nóng)村宅基地的空心化與土地資源的閑置浪費[1]。目前，全國農(nóng)村至少有7000萬套閑置房屋，農(nóng)村居民點空閑和閑置地面積達3000萬畝左右，一些地區(qū)的農(nóng)房空置率超過35%[2]。

當前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所要求的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)以及公共服務(wù)等都亟需建設(shè)用地，而農(nóng)村宅基地的低效利用乃至閑置荒廢成為這一要求的現(xiàn)實障礙。只有對農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀進行有效治理，盤活其資產(chǎn)潛能，才能更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。在目前農(nóng)村閑置宅基地的治理實踐中，主要有地方政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和自組織治理三種模式，究竟哪種模式的績效更高，更有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的全面鄉(xiāng)村振興目標呢？本文擬在分析農(nóng)村閑置宅基地不同治理模式本質(zhì)特征的基礎(chǔ)上，比較不同治理模式的治理績效與差異，探索不同情境下不同治理模式的適用性，以期為處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段、不同區(qū)位、擁有不同資源稟賦的村莊閑置宅基地治理提供參考。

二、農(nóng)村閑置宅基地不同治理模式的本質(zhì)特征

(一)地方政府主導(dǎo)下的農(nóng)村閑置宅基地治理

地方政府主導(dǎo)下的農(nóng)村閑置宅基地治理，即地方政府運用政府權(quán)威引導(dǎo)農(nóng)民自愿騰退宅基地，利用財政資金合理補償和安置農(nóng)民，然后經(jīng)過復(fù)墾、整理等方式減少農(nóng)村的建設(shè)用地，將結(jié)余的指標用來開發(fā)更多的城市新增建設(shè)用地，并將新增建設(shè)用地在城市土地一級市場上進行出讓以彌補治理過程中的成本、獲取土地增值收益[3]。地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村閑置宅基地治理本質(zhì)是一種農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易，農(nóng)村土地所有者在獲得補償?shù)幕A(chǔ)上，將他們部分的土地開發(fā)權(quán)利讓渡給城市土地使用者[4]。隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速推進，后備耕地資源日益稀缺，地方政府完成耕地占補平衡的困難逐年增加，但地方政府以土地謀發(fā)展的發(fā)展模式并未改變，地方政府仍然通過將土地從資源轉(zhuǎn)換成資產(chǎn)乃至資本的方式發(fā)展地方經(jīng)濟。在既有的政策框架下，為地方發(fā)展尋求新的“合法”土地來源，由此城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策應(yīng)運而生[5]?；诔青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的農(nóng)村宅基地治理，從空間上對土地資源進行優(yōu)化配置，能提高土地利用總體效率，但這一政策的出發(fā)點是基于耕地保護為核心的土地嚴控制度下為城市發(fā)展尋求新的土地。在這一政策的實施過程中，中央政府是委托人，地方政府是代理人，中央政府委托地方政府對農(nóng)村宅基地等土地資源進行治理，治理后結(jié)余的建設(shè)用地指標可供地方政府使用，不占年度建設(shè)用地計劃。

治理農(nóng)村閑置宅基地形成的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標對一些地方政府形成了強激勵，在實踐中出現(xiàn)了諸如天津的“宅基地換房”、重慶的“地票交易”、浙江嘉興的“兩分兩換”、上海的“宅基地置換”、浙江義烏的“城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)”和“集地券”制度、安徽六安金寨縣的“補償+獎勵+扶貧政策引導(dǎo)宅基地退出”等治理模式。雖然各個地區(qū)的具體操作細則各異，但發(fā)達地區(qū)地方政府治理農(nóng)村閑置宅基地的目標一致，即為城市發(fā)展提供建設(shè)用地、加快城鎮(zhèn)化進程。而貧困縣治理農(nóng)村閑置宅基地的主要動力則是獲取高額財政收入。由于中央政府允許貧困縣在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)周轉(zhuǎn)指標，且貧困縣還可以將宅基地改革政策與其他扶持政策結(jié)合在一起，因而，貧困縣治理農(nóng)村閑置宅基地的成本低、收益高，如國家級貧困縣金寨縣通過將農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移給發(fā)達地區(qū)獲得了高額的財政收入。地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地治理的實質(zhì)是地方政府通過提高農(nóng)村存量建設(shè)用地的利用效率為城市持續(xù)發(fā)展提供新增建設(shè)用地指標，通過整治農(nóng)村宅基地，將農(nóng)村擁有的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展所需的資本。

(二)市場主導(dǎo)下的農(nóng)村閑置宅基地治理

市場主導(dǎo)下的農(nóng)村閑置宅基地治理，既不需要政府提供資金，也不需要村集體成員達成集體行動，農(nóng)村宅基地存量不變，僅僅是在市場機制的作用下交易農(nóng)村宅基地(農(nóng)房)使用權(quán)，從而盤活農(nóng)村閑置宅基地，使閑置宅基地從農(nóng)民擁有的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)村發(fā)展所需的資本。從是否有中介機構(gòu)提供服務(wù)，可以將市場主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地治理分為兩種類型：簡單市場與細分市場。在簡單市場上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)需求者通過私人渠道搜尋信息，或是在本村成員之間流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，或是個人、企業(yè)根據(jù)搜尋的信息從農(nóng)民手中租賃宅基地使用權(quán)，在實踐中出現(xiàn)了一些具有代表性的具體模式，如浙江聯(lián)眾的“城仙居”、“民宿聯(lián)建”等模式。在簡單市場上，當供需雙方交易完成后，市場就不存在了，不能形成大規(guī)模的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。而在細分市場上，不僅有農(nóng)村宅基地供給方、需求方，還有提供信息、服務(wù)的中介機構(gòu)，供給方可以通過中介機構(gòu)發(fā)布宅基地信息，需求方可以通過中介機構(gòu)獲取相關(guān)信息，如北京云華農(nóng)匯網(wǎng)的“農(nóng)匯民宿閑置農(nóng)房云平臺”作為首家全國性共享農(nóng)宅平臺，為閑置宅基地使用權(quán)市場交易提供信息與服務(wù)。

在市場主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地治理模式下，決定市場主體行為的一個基本因果機制是效率機制。無論是宅基地供給者還是需求者，其行為都為追求利益最大化所驅(qū)動。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場上，信息是不對稱的，為了實現(xiàn)利益最大化目標，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的簽訂前和簽訂后，宅基地供需雙方都容易出現(xiàn)投機行為。在簽訂合同前，供給方會策略地使用信息，將有利于自己的信息發(fā)布出去，而隱瞞不利信息，這種由信息不對稱引起的投機行為所產(chǎn)生的問題即合同前的逆向選擇問題。假如農(nóng)村宅基地供需雙方簽訂了合同，此時，供需雙方變成相互依賴的雙邊關(guān)系。合同簽訂后，需求方對農(nóng)村宅基地進行投資，或?qū)ζ溥M行翻新后用于經(jīng)營鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或?qū)ζ湫掭萦糜谧约壕幼。@使農(nóng)村宅基地具有了資產(chǎn)專用性。由于雙邊關(guān)系及資產(chǎn)專用性，投機行為將成為突出問題，雙方要挾的危害性大大增加，在農(nóng)村宅基地的使用過程中將產(chǎn)生道德風(fēng)險，使交易關(guān)系變得非常脆弱。市場主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地治理本質(zhì)是一種市場交易關(guān)系，市場交易中投機性行為的大量存在，可能導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場難以有序發(fā)展。

(三)自組織下的農(nóng)村閑置宅基地治理

自組織下的農(nóng)村閑置宅基地治理，即相互依賴的村集體成員在協(xié)商一致的前提下組織起來對村莊中低效利用、閑置凋敝的宅基地進行統(tǒng)一整治，村集體成員共同承擔成本和分享收益，從而取得持久的來自農(nóng)村宅基地治理的共同收益。但在閑置宅基地的治理過程中，村莊成員的目標是追求私人利益最大化，村莊成員傾向于搭便車、規(guī)避責任或容易出現(xiàn)其他機會主義行為，使閑置宅基地的治理陷入囚徒困境。因而，農(nóng)村閑置宅基地自組織治理需要從村莊內(nèi)部打破靜態(tài)平衡，重新建立完善的村莊宅基地管理規(guī)則，如議事決策規(guī)則、民主監(jiān)督規(guī)則、矛盾糾紛調(diào)處規(guī)則、宅基地收益分配規(guī)則、集體資產(chǎn)管理規(guī)則等。但管理規(guī)則也是一種公共物品，難以自發(fā)供給，且規(guī)則只是為治理提供規(guī)范，治理能否發(fā)揮作用還需運用有效的治理工具。在農(nóng)村閑置宅基地的自組織治理中，似乎容易陷入死循環(huán)，但并非不可解。隨著農(nóng)村閑置宅基地價值的提升，一些村干部或精英有動力建立管理規(guī)則以規(guī)范村莊成員的行為，并利用其所處社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的位置動員村莊成員參與閑置宅基地的自組織治理。在規(guī)范的制約與村莊精英的動員下，村莊成員從長期利益出發(fā)，愿意犧牲部分短期利益，從而達成自組織治理的集體行動，實現(xiàn)村莊宅基地總體利用效率的提升。

浙江的義烏、福建的晉江、四川成都的郫都區(qū)等地區(qū)的一些村莊，通過自組織治理閑置宅基地將村莊僵化的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)與發(fā)展所需的資本。通過舊村改造、宅基地退出以及統(tǒng)一規(guī)劃興建集中居住小區(qū)等改革措施，使村莊獲得建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標。根據(jù)自身發(fā)展需求，不同村莊對治理后結(jié)余的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標的處理存在差異。一些村莊將新增建設(shè)用地指標留作自用，如福建晉江市等地的村莊，新增的建設(shè)用地指標除了用于村莊環(huán)境改造、公共設(shè)施配套建設(shè)以及村內(nèi)民生建設(shè)項目外，還以集體建設(shè)用地入市的方式支持村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一些村莊如成都郫都區(qū)的戰(zhàn)旗村將新增的大部分建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)讓給用地企業(yè)以獲取資金建設(shè)新型社區(qū)，剩下的建設(shè)用地指標以土地股份合作社的名義入股企業(yè)。成功自組織治理村莊閑置宅基地后，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城郊村莊成為土地開發(fā)商，村集體成員根據(jù)其資格權(quán)分得房屋，然后通過房屋租賃、房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得持久的經(jīng)濟收益；一些城郊村莊或資源稟賦較好的村莊則吸引社會資本進入，來發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)或成立集體資產(chǎn)管理公司發(fā)展集體經(jīng)濟。

三、農(nóng)村閑置宅基地不同治理模式的績效差異

無論是地方政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)抑或自組織的農(nóng)村閑置宅基地治理，都能通過提升土地空間布局效率來釋放農(nóng)村閑置宅基地的價值。那么，對于鄉(xiāng)村振興而言，究竟何種治理模式的治理績效更高？以下將從治理成本、治理效益、收入分配、可持續(xù)性四個方面進行比較。治理成本的高低決定治理行為能否形成，如果不能降低治理成本，即使這種治理模式績效再高，也不能助推鄉(xiāng)村振興，因而比較績效高低時首先應(yīng)考慮治理成本。如果有效降低了治理成本，形成了實際的農(nóng)村宅基地治理行為，那么，接下來需要比較不同治理模式治理效益的高低。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的根本，在比較績效高低時，理應(yīng)考慮宅基地治理對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，從經(jīng)濟效益上進行比較；宅基地(農(nóng)房)作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，在對其進行治理時需考慮治理產(chǎn)生的社會效益；另外，還需比較不同治理模式產(chǎn)生的生態(tài)效益。宅基地治理產(chǎn)生效益后，應(yīng)考慮治理產(chǎn)生的收益能否增加村民收入和村集體收入。最后，還需考慮不同治理模式能否持續(xù)促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入提高。筆者在深度調(diào)研與廣泛收集文獻資料的基礎(chǔ)上，基于一手調(diào)研資料與二手文獻資料比較不同治理模式的治理績效差異，以在保留研究深度的同時提高研究的可信度。

(一)治理成本比較

地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村閑置宅基地治理是通過政府力量推行的，能減少投機行為所導(dǎo)致的協(xié)調(diào)成本和信息不對稱而產(chǎn)生的策略成本，能實現(xiàn)宅基地快速、大規(guī)模退出，這是自組織治理和市場主導(dǎo)治理所不具備的優(yōu)勢。但地方政府主導(dǎo)的宅基地治理需要充足的資金作為支撐，同時，政府主導(dǎo)的治理在其他方面面臨更高的交易費用，如制定合理補償標準的費用、事后矛盾沖突的成本等事后治理成本[6]。在效率機制的激勵下，市場主體傾向于使用不對稱的信息以及其他資源在別人付出代價的情況下獲得收益，合同前的逆向選擇問題和合同后的道德風(fēng)險問題在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場上廣泛存在[7]。因此，要實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場規(guī)模的擴大和市場的有序發(fā)展，必須付出較大的減少機會主義個人進行各類策略行為的成本，并且有特色資源的支撐。農(nóng)村閑置宅基地治理過程中的集體行為主要在村莊內(nèi)部進行，由于村莊是一個規(guī)模相對較小的群體，村莊成員之間可以觀察到每個人的不同貢獻，在取得成果以后，可以按其貢獻分配，且可以用較低的成本相互監(jiān)督各自行為，能顯著降低治理過程中由于強制推進而導(dǎo)致的事后治理成本和由于信息不對稱而導(dǎo)致的策略成本，但自組織治理的內(nèi)部協(xié)調(diào)成本較高，當社會網(wǎng)絡(luò)機制不能約束村莊成員的行為時，自組織的集體行動就難以達成。比較而言，地方政府主導(dǎo)的治理成本較低，自組織的治理成本次之，而市場主導(dǎo)的治理成本最高。

(二)治理效益比較

地方政府主導(dǎo)的宅基地治理實質(zhì)是為城市發(fā)展提供資本或獲取扶貧政績，雖然鄉(xiāng)村能得到部分經(jīng)濟補償，但補償力度有限，且由于建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移給城市，難以保障鄉(xiāng)村后續(xù)發(fā)展所需用地，通過治理為鄉(xiāng)村帶來的經(jīng)濟效益有限[8]。在地方政府主導(dǎo)模式下，農(nóng)戶特別是貧困戶的居住條件得到改善，鄉(xiāng)村耕地面積增加，鄉(xiāng)村社會效益有所提高，但由于片面追求耕地面積的增加，可能引發(fā)其他生態(tài)問題[9]。如果能解決信息不對稱問題以及有特色資源的支撐，那么，在市場主導(dǎo)模式下，通過將農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給具有經(jīng)營能力的個人或企業(yè)，個人或企業(yè)利用閑置凋敝宅基地將其發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、養(yǎng)老、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，能帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民由此獲得額外的租金、工資等收入，這會給鄉(xiāng)村帶來較高的經(jīng)濟效益，且通過治理還能提升鄉(xiāng)村的生態(tài)效益，但市場主導(dǎo)的治理在社會效益上較低。在自組織治理模式下，增加的土地資源可以用來發(fā)展村莊集體經(jīng)濟或通過入股的方式分享企業(yè)經(jīng)營收益，由于具有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，村集體可以將土地增值收益進一步投資村莊產(chǎn)業(yè)，擴大生產(chǎn)規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)民收入的提高和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地治理過程中的合作也為農(nóng)民后續(xù)的產(chǎn)業(yè)合作奠定了良好基礎(chǔ)，治理后的新增耕地還能提高村莊的生態(tài)效益，因而，自組織的農(nóng)村閑置宅基地能顯著提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益[10]。綜合考慮農(nóng)村閑置宅基地治理所帶來的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，地方政府主導(dǎo)的治理效益較低，市場主導(dǎo)的治理效益較高，而自組織的治理效益最高。

(三)公平性比較

地方政府主導(dǎo)的治理其增值收益大部分歸地方政府所得，現(xiàn)行的收益分配格局不能充分保障農(nóng)民和村集體的權(quán)益[11]。雖然地方政府支付了農(nóng)村宅基地治理的相關(guān)成本，但彌補成本后，地方政府的凈收益遠遠超過農(nóng)民和村集體的凈收益，后者較少甚或沒有分享到治理帶來的增值收益，對擁有農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的村集體和擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶來說，貢獻與收益明顯不對等，因而，地方政府主導(dǎo)的治理在增值收益的分配上公平性較差。在市場主導(dǎo)下，市場供需雙方自愿協(xié)商以確定租金水平和收益分配細節(jié)，在收益分配上較為公平，但如果隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村宅基地快速升值，由此帶來的增值收益如何分配則是一個后續(xù)問題，如不能妥善處理，將影響宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。自組織治理所產(chǎn)生的短期和長期收益都為村民所共有，雖然村莊內(nèi)部在收益分配上也存在矛盾，但相對政府與市場主導(dǎo)是最為公平的。因此，就收益分配的公平性而言，地方政府主導(dǎo)的治理公平性不足，市場主導(dǎo)的治理較為公平，自組織治理在收益分配上最為公平。

(四)可持續(xù)性比較

從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的可持續(xù)性來看，地方政府主導(dǎo)的宅基地治理行為的出發(fā)點是為城市發(fā)展提供建設(shè)用地或獲取短期政績，農(nóng)民再次成為城市發(fā)展的資源提供者[5]，鄉(xiāng)村資源流向城市，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)得不到發(fā)展，農(nóng)民收入在短期內(nèi)可能增加，但由于沒有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民的收入增長缺乏持續(xù)保障。在市場主導(dǎo)模式下，如果個人、企業(yè)有較高的經(jīng)營能力，能在激烈的市場競爭中較好生存下去，那么，農(nóng)民能獲得穩(wěn)定的租金和工資收入，且農(nóng)民還可以在企業(yè)的帶動下利用鄉(xiāng)村已有旅游、養(yǎng)老等品牌從事相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民生活水平將不斷提高；但如果企業(yè)經(jīng)營不善，那么鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的可持續(xù)性將受到威脅。自組織模式將農(nóng)村僵化的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為流動的資本，通過自主治理能獲取規(guī)模經(jīng)濟，可以實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，因而，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的可持續(xù)性能得到一定程度保障，但村集體經(jīng)濟的發(fā)展也要不斷提高經(jīng)營能力，才能在市場競爭中取勝。從可持續(xù)性來看，政府主導(dǎo)的治理帶來的收入增長難以持續(xù)，市場主導(dǎo)的治理能使產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長，而自組織的治理能促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)提高。

四、不同類型村莊閑置宅基地治理模式選擇

從以上不同模式下農(nóng)村閑置宅基地的治理績效比較中，不難發(fā)現(xiàn)不同治理模式各有優(yōu)缺點，問題的關(guān)鍵是如何根據(jù)鄉(xiāng)村的特征進行適用。

(一)不同類型村莊的選擇空間

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》要求順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，分類推進鄉(xiāng)村振興。目前，我國現(xiàn)存的大約60萬個村莊在發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦、人口流動等方面存在較大差異，從農(nóng)村宅基地治理角度而言，村莊差異主要表現(xiàn)為面臨的宏觀環(huán)境與市場環(huán)境的差別。宏觀環(huán)境與市場環(huán)境決定村莊宅基地治理的選擇空間。當農(nóng)村宅基地處于穩(wěn)定環(huán)境或較低水平的動態(tài)性環(huán)境中時，治理模式的選擇較為穩(wěn)定；當環(huán)境動態(tài)性較高時，則需要根據(jù)環(huán)境相機選擇治理模式。如果農(nóng)村宅基地市場競爭不激烈，宅基地最終需求缺乏，那么，無論是哪種治理模式都難以產(chǎn)生較高績效；而在較高的競爭性環(huán)境中，選擇對于鄉(xiāng)村而言更高績效的治理模式成為可能[12]。環(huán)境具有高動態(tài)性、高競爭性特征的村莊有政策創(chuàng)新空間、處于買方競爭市場，在閑置宅基地治理上選擇空間大，而具有低動態(tài)性、低競爭性特征的村莊選擇空間小。當然，起關(guān)鍵作用的還是村莊面臨的農(nóng)村宅基地市場交易環(huán)境，即村莊宅基地使用權(quán)是否有市場需求。下文將分析不同類型村莊在可能的選擇空間中的最優(yōu)選擇，以便根據(jù)村莊特征選擇績效更高的治理模式。

(二)不同治理模式的適用性

對于鄉(xiāng)村振興來說，以取得周轉(zhuǎn)指標為出發(fā)點的地方政府主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地治理績效較低，且可能帶來很高的事后治理成本。但為了取得合法性和扶貧上的政績，地方政府會將一部分收益用于改善農(nóng)民居住條件、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提高農(nóng)民生活水平。因此，疊加了扶貧政策和土地政策的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在短期內(nèi)對促進農(nóng)村貧困人口脫貧上有較高績效，但長期來看，地方政府主導(dǎo)下的治理難以解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富等問題。因此，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場難以發(fā)育、集體行動難以達成的貧困地區(qū)而言，地方政府主導(dǎo)的治理模式對鄉(xiāng)村發(fā)展有一定積極意義。那些生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)的需要搬遷撤并類的村莊以及貧困人口比重較高的村莊，可以在地方政府主導(dǎo)下整治閑置宅基地。市場主導(dǎo)的模式能給鄉(xiāng)村帶來經(jīng)濟效益，收益分配較為公平，但市場主導(dǎo)的策略成本較高，可能導(dǎo)致細分市場難以出現(xiàn)、市場交易規(guī)模較小、市場秩序混亂等問題。且市場主體多利用農(nóng)村宅基地(農(nóng)房)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，這導(dǎo)致市場重復(fù)度高、市場競爭激勵，如果不能在市場競爭中取勝，那么，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長難以實現(xiàn)可持續(xù)。市場主導(dǎo)的治理模式比較適合能有效降低市場中的策略成本、具有旅游資源或其他特色資源的鄉(xiāng)村。自組織治理能提高鄉(xiāng)村的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，治理產(chǎn)生的增值收益能實現(xiàn)公平分配，有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)增長，對于鄉(xiāng)村振興而言，其治理績效較高。但實現(xiàn)自組織治理需要村莊成員達成集體行動，只有那些社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)密度、集中度較高的村莊或者達成集體行動能產(chǎn)生高額增值收益的鄉(xiāng)村才能通過自主治理實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

(三)進一步討論

任何一種模式要想實現(xiàn)成功治理都需要其他主體的配合。貧困地區(qū)地方政府高效率整治宅基地需要充足的資金作為保障，需要在中央政府政策支持下利用農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場獲取財政收入。市場主導(dǎo)的宅基地治理需要降低策略成本，而政府提供信息、服務(wù)和政策支持可以有效降低策略成本，另外，村集體在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用也可以降低策略成本。而村集體自主治理宅基地需要政府政策支持和引入市場主體才能實現(xiàn)村莊的可持續(xù)發(fā)展。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，對農(nóng)村宅基地進行治理最有效的方式是根據(jù)鄉(xiāng)村資源稟賦，充分利用政府、村集體與市場各自的優(yōu)勢。在地方政府主導(dǎo)時，可以引入市場機制合理分配治理產(chǎn)生的增值收益；在市場主導(dǎo)時，政府可以提供信息、服務(wù)與政策支持以解決信息不對稱問題，村集體在流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛時進行協(xié)調(diào)，以降低策略成本，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的有序運行；在村莊自主治理時，政府可提供相應(yīng)政策支持，同時引入市場主體參與投資，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。就鄉(xiāng)村振興的自發(fā)開展、自覺維護而言，自組織治理下的農(nóng)村閑置宅基地的治理績效最高，對廣大鄉(xiāng)村更具有借鑒意義。

未來應(yīng)進一步探索和完善農(nóng)村宅基地的自組織治理結(jié)構(gòu)，同時也要發(fā)揮好政府的力量并兼顧好市場機制，依據(jù)不同模式的優(yōu)劣加以選擇，以充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的資本效應(yīng)，最終助推鄉(xiāng)村振興。