陳 實，楊 菲(.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073;.吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 300)

一、問題的提出

以公權(quán)力為本質(zhì)而存在的偵查權(quán)具有天然的擴張屬性，若不能將其規(guī)制在一定限度內(nèi)，則必然構(gòu)成對公民權(quán)利的侵害。因此尋求偵查權(quán)與公民權(quán)之間的平衡點亦為現(xiàn)代法治國家的基本要求，對偵查權(quán)控制的基本邏輯基礎(chǔ)亦由此展開。基于我國政治體制以及現(xiàn)實土壤，在“一元分立”的憲法體制之下，檢察機關(guān)進行的檢察監(jiān)督成為控制偵查權(quán)的主要方式。然而，囿于“流水線”的刑事訴訟作業(yè)模式，檢警之間配合大于制約，合作大于監(jiān)督。偵查權(quán)封閉化的運行特征以及檢察權(quán)滯后化的監(jiān)督長期并存，致使審前階段公民權(quán)長期處于弱勢地位，偵查權(quán)長期處于強勢地位，冤假錯案時有發(fā)生，“偵查中心主義”始終無法得到根本扭轉(zhuǎn)。為強化審前階段檢察權(quán)對偵查權(quán)的法律監(jiān)督，2015年2月最高檢發(fā)布《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013-2017年工作規(guī)劃)》，提出要完善偵查監(jiān)督機制，探索建立重大、疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議的制度，建立對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督機制。同年5月，最高檢在山西等十余個省份探索以派駐公安檢察室的方式加強刑事偵查活動監(jiān)督機制的改革試點工作。2016年9月，最高檢發(fā)布《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《綱要》)，提出要完善對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制，選擇主城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、刑事案件高發(fā)等重點區(qū)域的公安派出所設(shè)立駐所檢察室(官)。2017年3月，最高檢要求各級檢察院因地制宜，通過派駐檢察等方式，全面開展對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督工作，年底前實現(xiàn)全面鋪開。2019年2月最高檢《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》第42條規(guī)定，對派駐檢察室的職能定位、職責(zé)權(quán)限和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)提出更明確要求。2019年7月政法領(lǐng)域全面深化改革推進會提出，要推動在市、縣公安機關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機制。

目前，研究者多聚焦于對派駐公安檢察室的操作機制以及運轉(zhuǎn)流程的描述，卻忽視了對其功能定位這一核心問題的理論思考。派駐公安檢察室究竟應(yīng)當(dāng)以配合引導(dǎo)的功能為主還是應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督制約功能為主，目前尚無定論。這一問題的解決將直接影響派駐檢察改革的未來走向以及對偵查權(quán)控制的實效。本文圍繞派駐公安檢察室的功能定位展開論證，通過檢視偵查監(jiān)督控制方案并分析實踐操作中的功能異化，明確監(jiān)督者的角色定位，并就監(jiān)督實質(zhì)化提出相應(yīng)對策，以期對派駐公安檢察改革提供參考。

二、現(xiàn)實與優(yōu)勢：偵查權(quán)控制方案檢視

為防范偵查權(quán)失范，多數(shù)國家預(yù)先設(shè)置了必要的控制措施。然而，當(dāng)面對多元化的偵查權(quán)控制方案時，無論是進行制度移植或者制度創(chuàng)建都不能忽視對本國現(xiàn)行司法環(huán)境的融貫性考慮，選擇何種方案既符合司法現(xiàn)實又具備顯著優(yōu)勢便成為當(dāng)下改革的思考起點。

1.多元偵查權(quán)控制方案。長期以來，以內(nèi)部科層控制為主要特征的偵查權(quán)因其封閉化運行模式而備受詬病。以審查批捕和審查起訴為主要方式的傳統(tǒng)型偵查監(jiān)督機制也難以遏制偵查權(quán)被濫用的風(fēng)險。伴隨公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化改革，公安系統(tǒng)似乎正以強化內(nèi)部控制的方式來替代本已弱化的外部控制，并呈現(xiàn)出強烈的“內(nèi)卷化”傾向[1]。從權(quán)力控制視角來看，對偵查權(quán)控制方案可歸納為兩種模式：一是以權(quán)力限制權(quán)力模式。該模式又可劃分為兩種解決方案：(1)檢察權(quán)控制方案。在“一元分立”的政治體制之下，國家權(quán)力呈現(xiàn)為層級化的運作模式并表現(xiàn)為權(quán)力運行的單向性特點[2]。為彌補該模式帶來的監(jiān)督功能不足，檢察機關(guān)便成為法律監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)。在該體制之下，基于對偵查權(quán)的有效控制，有學(xué)者提出借鑒大陸法系國家檢警一體化的控制方案來實現(xiàn)對偵查權(quán)的有效控制[3]，這也成為當(dāng)下改革的主要思路。(2)審判權(quán)控制方案。基于三權(quán)分立的政治傳統(tǒng)，英美法系國家將偵查權(quán)納入司法審查的范圍之內(nèi)，通過法官簽發(fā)令狀的方式來實現(xiàn)對偵查權(quán)的有效控制。有研究者認為，我國應(yīng)效法英美，建立起司法審查模式[4]。二是以權(quán)利限制權(quán)力模式。2012年《刑事訴訟法》的修改確立了律師在偵查階段的辯護人地位，使其成為制約偵查的重要力量。有學(xué)者認為，偵查乃刑事訴訟的重心，在偵查階段應(yīng)當(dāng)強化律師的介入[5]。此外，國家賠償制度的建立也為當(dāng)事人實現(xiàn)權(quán)利救濟提供了重要途徑并間接制約了偵查權(quán)的濫用。上述方案為實現(xiàn)對偵查權(quán)的有效控制提供了重要參考，但卻難以滿足我國司法實踐需要。首先，在以權(quán)利限制權(quán)力模式當(dāng)中最重要的是依靠辯護權(quán)實現(xiàn)對偵查權(quán)的有效制約。然而，我國控辯地位不平衡，辯護權(quán)弱小的局勢短期難以改變。盡管2017年最高人民法院聯(lián)合司法部推行了刑事辯護全覆蓋試點改革并確立了值班律師制度，但從實然層面上來講，我們實現(xiàn)的僅僅是法律幫助的全覆蓋，距離真正意義上的刑事辯護全覆蓋仍有較大差距。在值班律師地位不明且訴訟權(quán)利尚難得到完全保障的情況下，要求其對偵查權(quán)形成有效制約是勉為其難。另外，國家賠償制度雖然取得了長足進步，但其事后性的救濟特點顯然無法對偵查權(quán)構(gòu)成有效威懾。筆者認為，以權(quán)利制約權(quán)力的思路只能作為一種輔助性方案循序漸進、逐步推行。其次，在以權(quán)力制約權(quán)力方案中，就審判權(quán)控制方案而言，英美國家雖然以令狀主義為基本原則，但其以三權(quán)分立作為賴以生存的憲政土壤，這與我國“一元分立”的人大體制產(chǎn)生嚴重沖突[6]，況且目前我國司法資源緊缺，案多人少矛盾較為突出，令法院承擔(dān)這一職能無論在理論還是實踐上都不具備可能性。檢察權(quán)控制方案不僅符合我國基本制度框架，而且具有較小的改革阻力。只要對現(xiàn)有的檢察監(jiān)督模式進行局部式的修補便可以實現(xiàn)有效控制偵查權(quán)的目標(biāo)。出于現(xiàn)實和實用主義的考慮，以檢察權(quán)控制偵查權(quán)的方案理應(yīng)成為首要選擇。

2.派駐公安檢察室的優(yōu)勢。近年來，檢察機關(guān)為提高審前質(zhì)量，實現(xiàn)對偵查權(quán)的有效控制，進行了一系列改革，并取得了相應(yīng)的成效[7]。在這些改革中，檢察引導(dǎo)偵查以及提前介入改革雖然對偵查質(zhì)量的提高具有重要作用，但其操作模式通常表現(xiàn)為與公安機關(guān)進行個案商討，啟動方式較為被動滯后，監(jiān)督效果并不明顯。派駐檢察改革相較其他改革方案而言更具優(yōu)勢。其一，實現(xiàn)對冤假錯案的一線防范。派駐檢察室定期常駐公安機關(guān)內(nèi)部，破除偵查封閉性，能夠從源頭上遏制偵查違法行為的發(fā)生。從近幾年平反的冤假錯案可以看出，偵查階段的刑訊逼供已然成為“培育”冤假錯案的“溫床”。為實現(xiàn)起點防范，遏制冤假錯案的發(fā)生，檢察機關(guān)在2015、2017年相繼推行了派駐公安派出所檢察室和派駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察室的改革實踐，這使得檢察機關(guān)能夠深入偵查階段預(yù)先發(fā)現(xiàn)案件錯誤，提前預(yù)防冤假錯案的發(fā)生。其二，實現(xiàn)對偵查辦案的親歷性指導(dǎo)。以公訴責(zé)任為出發(fā)點，檢察機關(guān)若無法向法庭證明其控訴主張，將面臨敗訴的不利后果。因此深入偵查一線，引導(dǎo)偵查取證，參與案件討論、提供法律咨詢便成為檢察業(yè)務(wù)的應(yīng)有之意。自派駐公安檢察改革實施以后，檢察人員得以親歷偵查活動并在偵查人員取證、實施偵查行為、采取強制措施等方面提供專業(yè)的法律意見。相較于傳統(tǒng)模式，派駐檢察無論在引導(dǎo)的深度還是廣度上都緊緊貼合了偵查實際，深化了檢警聯(lián)動的效果和質(zhì)量，成為檢察引導(dǎo)偵查的有效方式。其三，實現(xiàn)檢察監(jiān)督的基層延伸。從社會治理角度對派駐檢察進行歷史追溯，不難發(fā)現(xiàn)其肇始于“權(quán)力下沉”的基本邏輯?；?0世紀80年代“檢察權(quán)不下縣”的怪像，派駐檢察室成為延伸檢察監(jiān)督觸角，補足基層政權(quán)架構(gòu)的必然選擇[8]。自2005年公安部頒布《關(guān)于建立派出所和刑警隊辦理刑事案件工作機制的意見》以來，派出所辦理刑事案件的數(shù)量持續(xù)增多。警察權(quán)的下沉意味著檢察機關(guān)偵查監(jiān)督職能向基層延伸成為權(quán)力制約的應(yīng)然選擇。綜上，在多元化的偵查權(quán)控制方案當(dāng)中，派駐公安檢察無疑具有顯著優(yōu)勢。

三、引導(dǎo)與監(jiān)督：派駐檢察控制下的功能分野

以偵查權(quán)控制為基點，派駐檢察改革主要實現(xiàn)兩個目標(biāo)。第一，通過派駐檢察室加強對偵查活動引導(dǎo)，形成檢警聯(lián)動，提高審前質(zhì)效。第二，通過派駐檢察室加強對偵查活動監(jiān)督，強化人權(quán)保障，防范冤假錯案。不同的目標(biāo)設(shè)計導(dǎo)致工作各有側(cè)重，這也使得檢察室在功能實現(xiàn)上形成了派駐檢察引導(dǎo)或是派駐檢察監(jiān)督的現(xiàn)實分野。

1.引導(dǎo)功能下的派駐公安檢察室。在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，以引導(dǎo)為主要功能定位的派駐公安檢察室側(cè)重于對審前質(zhì)效問題的解決。在司法實踐當(dāng)中，偵查人員以查明犯罪事實和查獲犯罪嫌疑人為主要任務(wù)，常著眼于對“破案”能力的提升。在部分案件當(dāng)中，偵查人員常出現(xiàn)事實認定偏差、證據(jù)把握不準(zhǔn)、取證不規(guī)范的問題，這導(dǎo)致檢察機關(guān)出于法庭指控要求以及公訴責(zé)任的考慮而不得不將案件退回補偵。之所以要由派駐公安檢察室承接檢察引導(dǎo)偵查功能，是因為檢察機關(guān)通過在公安機關(guān)內(nèi)部設(shè)置檢察室的方式延伸檢察權(quán)，由派駐檢察官為偵查人員提供實時咨詢，從而實現(xiàn)了由外部式的引導(dǎo)方式向參與式、親歷式、即時性、全局性的引導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，這有利于檢警之間形成合力，提升審前質(zhì)效和偵查質(zhì)量。有學(xué)者將其描述為內(nèi)部參與型引導(dǎo)模式，并將檢察室檢察官活動比作“專家會診”[9]。從世界范圍來看，檢察機關(guān)對公安機關(guān)派駐機構(gòu)提供法律咨詢的方式并非我國獨有。在美國，有的州在警察局以設(shè)立派駐檢察官或輪值檢察官的方式與警察保持聯(lián)系，并提供相應(yīng)的法律咨詢。在英國，皇家檢察署也向警察局派駐他們的律師來向警察提供建議以提高司法效率[10]。在我國派駐檢察改革實踐當(dāng)中，以引導(dǎo)偵查為主要功能定位的派駐公安檢察室也普遍存在。例如，根據(jù)2018年7月浙江省檢察院與公安廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在刑事偵查活動中進一步加強協(xié)作配合的若干意見》，以及浙江省檢察長在工作推進會上的講話，可以看出，浙江省部署的基層公安檢察室主要以加強檢警協(xié)作配合、引導(dǎo)偵查取證，構(gòu)建檢警大控方格局為主要思路[11]。此外，河南省滑縣人民檢察院、河南省周口市人民檢察院、湖南省岳陽市人民檢察院、陜西省寶雞市隴縣人民檢察院以及新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州州直檢察機關(guān)向公安機關(guān)所派駐的檢察室，基本都以引導(dǎo)偵查為主要功能定位。

2.監(jiān)督功能下的派駐公安檢察室。以監(jiān)督為主要功能的派駐公安檢察室，著眼于對冤假錯案以及偵查權(quán)濫用的防范并以加強偵查監(jiān)督和強化人權(quán)保障為主要目標(biāo)，這高度契合了《憲法》第134條關(guān)于檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)的基本定位。有學(xué)者認為檢察官控訴有余監(jiān)督不足，而派駐檢察室檢察官有利于監(jiān)督角色的補強并推動偵查監(jiān)督獨立化[12]。還有學(xué)者認為派駐偵查監(jiān)督的有利于防止偵查權(quán)擴大，保障基本人權(quán)[13]。我國《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十三章雖然規(guī)定了人民檢察院負有對刑事立案監(jiān)督以及偵查活動監(jiān)督的職責(zé)，但實踐中監(jiān)督流于形式的問題依然嚴重。以立案監(jiān)督為例，人民檢察院主要針對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案等違法立案行為進行監(jiān)督，而其所采取的監(jiān)督方式主要是通過接受申訴控告以及書面審查的方式進行，這使得檢察機關(guān)對偵查權(quán)濫用的防范呈現(xiàn)出一種事后性、外在式、書面化的特征[14]。從近年被平反的諸多冤假錯案來看，偵查階段頻發(fā)的問題往往沒有被檢察機關(guān)所發(fā)現(xiàn)，或雖然被發(fā)現(xiàn)但沒有得到糾正?；诖?，2015年最高檢在山西等十余個省市進行試點推行派駐公安檢察室來強化偵查監(jiān)督。在監(jiān)督功能定位下，派駐檢察室主要通過登錄公安機關(guān)辦案系統(tǒng)查閱案件信息、參加案件分析討論會、參與偵查辦案活動、不定期抽查案件、監(jiān)控詢問室視屏、走訪詢問室等多元方式對偵查行為進行參與式監(jiān)督。以河南省南陽市方城縣人民檢察院派駐公安檢察室為例，根據(jù)《方城縣關(guān)于檢察機關(guān)向公安機關(guān)派駐檢察官辦公室的工作規(guī)定》第2條，“檢察院由偵查監(jiān)督部門向公安機關(guān)派駐檢察官辦公室，負責(zé)對刑事案件信息平臺內(nèi)案件信息的查閱、審查，填寫相關(guān)工作日志和登記表，對公安機關(guān)的刑事立案、刑事拘留、強制措施變更等偵查活動予以監(jiān)督，及提前介入引導(dǎo)偵查、互相通報信息等工作”。由此可知，該檢察室實質(zhì)為偵查監(jiān)督職能的延伸。規(guī)定中第6條、第7條集中列舉了派駐檢察室進行立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督的具體范圍，內(nèi)容詳盡，監(jiān)督功能明顯。此外，北京市人民檢察院、淮濱縣人民檢察院、張家口人民檢察院、六盤水市人民檢察院以及集寧區(qū)人民檢察院等所派駐的公安檢察室也主要以監(jiān)督為基本功能定位。

四、監(jiān)督者而非配合者：派駐公安檢察室的應(yīng)然角色

我國確立了懲罰犯罪和保障人權(quán)并重的刑事訴訟目的觀，這意味著刑事司法制度改革應(yīng)講求兩者的平衡和協(xié)調(diào)。然而，目前多數(shù)檢察制度改革大都以強化“大控方”為操作思路，這實質(zhì)上與“偵訴一體”一脈相承，都以犯罪控制為理念導(dǎo)向。派駐檢察若仍以引導(dǎo)功能為主要定位，進一步強化“配合者”角色，不僅會加劇“檢警合流”的追訴主義傾向，更會造成監(jiān)督缺位的訴訟風(fēng)險。出于對權(quán)力控制以及保障人權(quán)的考慮，“監(jiān)督者”角色理應(yīng)成為派駐公安檢察室的應(yīng)然定位。

1.配合角色的訴訟風(fēng)險。派駐檢察雖然實現(xiàn)了檢察權(quán)對偵查權(quán)控制由遠程化、書面化控制向參與式、親歷式控制的轉(zhuǎn)變，但過度強調(diào)配合者角色定位，在加強檢警協(xié)作便利化的同時也會帶來難以避免的訴訟風(fēng)險。(1)檢警合流強化追訴傾向。受我國傳統(tǒng)刑事訴訟結(jié)構(gòu)影響，檢警關(guān)系的特征表現(xiàn)為“重配合輕監(jiān)督、重協(xié)作輕制約”，這使得檢察控制偵查的方案也表現(xiàn)出強烈的路徑依賴，而具有追訴主義傾向。在犯罪控制理念的導(dǎo)向下，檢察機關(guān)通過在公安機關(guān)內(nèi)部派駐檢察室的方式形成實質(zhì)性的檢警合流，并配合捕訴聯(lián)動、提前介入形成審前“大控方”格局，打擊犯罪能力顯著提升而控辯力量懸殊卻進一步加劇。筆者認為，目前偵查實踐最突出的問題，不是偵查力量薄弱，更不是缺乏檢察合作指引，而是外部監(jiān)督軟弱造成偵查權(quán)濫用以及控辯力量失衡引發(fā)訴訟風(fēng)險[6]。從西方檢察制度實踐經(jīng)驗來看，檢警一體化的實現(xiàn)往往會配以司法審查機制來實現(xiàn)權(quán)力制衡，而我國在沒有司法審查配套的情況下，貿(mào)然實現(xiàn)檢警合流將會致使審前監(jiān)督淪為一種道德自律[15]。若僅以檢警合流后形成的審前自律來防范權(quán)力濫用使得權(quán)力控制又重新跌入了自我監(jiān)督的窠臼。暫且不論控訴與監(jiān)督結(jié)構(gòu)失衡的問題，也不論控制權(quán)力與保障人權(quán)在未來的趨勢，僅僅因為實踐改革遭到了阻力就放棄改革的努力，甚至將問題歸因于監(jiān)督職能，轉(zhuǎn)而主張本就強勢的控訴職能，這并不是改革應(yīng)有的態(tài)度[注]從2017年湖南省公安廳發(fā)布《關(guān)于暫緩?fù)菩性诠才沙鏊神v檢察室(檢察官)的通知》叫停派駐試點來看，相較于“配合者”角色而言，公安機關(guān)似乎對“監(jiān)督者”角色表達了更多的不滿和抵觸。有學(xué)者將此歸因于監(jiān)督者角色的強調(diào)，認為“正是因為派駐檢察室過分強調(diào)監(jiān)督者角色才導(dǎo)致改革以‘雷聲大雨點小’的尷尬處遇收場”。參見李奮飛：《論檢察機關(guān)的審前主導(dǎo)權(quán)》，《法學(xué)評論》2018年第6期。有學(xué)者甚至因為改革試點遭到公安機關(guān)質(zhì)疑反而強調(diào)應(yīng)弱化“監(jiān)督”來降低偵查機關(guān)抵觸程度。參見：劉計劃、段君尚：《檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)模式研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2020年第2期。。其帶來的后果也必然是刑事訴訟的結(jié)構(gòu)性失衡，控辯雙方力量懸殊加劇。(2)駐而不察加劇監(jiān)督弱化。通過派駐公安檢察室對偵查權(quán)進行控制的突出優(yōu)勢就在于親歷性，這種方式打破了既有的控制模式書面化、滯后性的局面。然而，對派駐檢察室“配合者”角色的強調(diào)，使得檢察室參與式監(jiān)督的優(yōu)勢難以發(fā)揮，以“門診式”“咨詢者”角色自居的派駐檢察室且不論其提供咨詢的效果是否比偵查機關(guān)更高一籌，僅僅利益趨同、檢警同化引發(fā)的“掛牌不見人”“監(jiān)督走過場”就會使改革效果付之東流[16]。如此一來，監(jiān)督“黑數(shù)”不僅沒有得到有效防范，反而因為利益趨同面臨加劇的風(fēng)險，期待檢察機關(guān)憑借高尚的法治觀念，不顧控訴目標(biāo)的實現(xiàn)而遏制偵查違法行為排除非法證據(jù)實難實現(xiàn)。過去派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室改革就因為過度強調(diào)服務(wù)配合而淪為基層機關(guān)的附庸，喪失了原本的制度功能。前車之鑒后事之師，這也提醒當(dāng)下改革者不可重蹈覆轍。

2.監(jiān)督角色的應(yīng)然定位。由派駐公安檢察室來發(fā)揮監(jiān)督功能根植于檢察機關(guān)的本質(zhì)屬性，不僅有利于落實現(xiàn)代法治社會人權(quán)保障價值理念，更有利于平衡檢察改革中的追訴傾向，實現(xiàn)控辯結(jié)構(gòu)平衡。(1)保障人權(quán)的價值導(dǎo)向。如果說過去的改革是“帕累托改進”，那么今后的改革應(yīng)當(dāng)向“卡爾多改進”轉(zhuǎn)變。配合者和監(jiān)督者角色沖突的實質(zhì)其實就是懲罰犯罪與保障人權(quán)價值的重疊。當(dāng)改革難以“兩全其美”，權(quán)力行使的底線思維就應(yīng)當(dāng)被強調(diào)，對基本人權(quán)的保障就應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力行使的邊界。與犯罪控制相對應(yīng)，保障人權(quán)的價值功能在國家法治現(xiàn)代化發(fā)展中也越來越重要。近年來多數(shù)冤假錯案的產(chǎn)生基本都源于公安機關(guān)違法羈押、刑訊逼供等非法取證行為[3]。通過派駐檢察室親歷公安辦案一線破除偵查階段的封閉狀態(tài)并主動監(jiān)督，接受當(dāng)事人申訴、控告將會為偵查階段人權(quán)保障理念的強調(diào)注入新的動力。(2)控辯結(jié)構(gòu)的衡平要求。在刑事審前階段，公安機關(guān)和檢察機關(guān)作為國家控訴機關(guān)不僅享有資源優(yōu)勢而且占據(jù)強勢地位，相反辯護力量仍然較為弱小。從目前統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，截止到2019年10月，全國范圍內(nèi)刑事案件律師辯護率僅在23%左右，且主要覆蓋于起訴和審判兩階段，偵查階段辯護率更為低下[17]。值班律師制度的設(shè)立雖然提升了審前階段的律師參與，但由于其不具有“辯護人”的資格，不享有實質(zhì)性的閱卷權(quán)，使得審前控辯平衡的程度仍然具有顯著的差異。從域外經(jīng)驗來看，提高辯護地位并非實現(xiàn)控辯平衡的唯一路徑，通過限制控方權(quán)力、加強控方義務(wù)也是緩和控辯差距的實用藥方。結(jié)合我國當(dāng)前派駐檢察改革所具備的監(jiān)督優(yōu)勢，以及控辯結(jié)構(gòu)衡平的現(xiàn)實要求，對檢察室監(jiān)督功能的強調(diào)正當(dāng)其時。

五、以監(jiān)督實質(zhì)化為核心：派駐公安檢察監(jiān)督功能的實現(xiàn)和強化

長期以來，檢察機關(guān)偵查監(jiān)督面臨監(jiān)督不能同步、監(jiān)督途徑有限、監(jiān)督手段柔化、監(jiān)督依附性嚴重等問題。既然派駐公安檢察室應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督的主要功能，那么監(jiān)督功能的實質(zhì)化便是一個不可回避的問題，這也會直接影響改革的成效。

1.推動訴訟與監(jiān)督職能的適當(dāng)分離。相較于審判監(jiān)督，強化檢察機關(guān)偵查監(jiān)督無論在理論界還是實務(wù)界都沒有太多爭議。然而長期以來囿于功利性的考核指標(biāo)、監(jiān)督線索渠道的缺乏以及書面化的監(jiān)督方式，使得監(jiān)督嚴重依附于訴訟職能并持續(xù)弱化。在以控制偵查權(quán)為主要目標(biāo)的派駐檢察改革背景下，為實現(xiàn)派駐公安檢察室監(jiān)督功能實質(zhì)化，首先要解決監(jiān)督的依附性問題，推動檢察機關(guān)訴訟職能與監(jiān)督職能的適當(dāng)分離，進而實現(xiàn)派駐公安檢察室監(jiān)督功能的獨立化運作。事實上，檢察機關(guān)訴訟職能與監(jiān)督職能是否應(yīng)當(dāng)分離以及能否分離的爭論由來已久。在理論層面，多數(shù)研究者認為檢察機關(guān)的訴訟職能與監(jiān)督職能具有不同屬性、運行規(guī)律和價值目標(biāo)，如果同時承擔(dān)兩種相互矛盾的職能，不僅難以避免“誰來監(jiān)督監(jiān)督者” 的質(zhì)疑，而且因為身兼數(shù)職而顧此失彼，因此主張可以適度分離[18]。為此，以湖北省人民檢察院以及北京市人民檢察院為代表的部分檢察機關(guān)進行了“兩個適當(dāng)分離”的試點改革。這一改革雖然取得了相應(yīng)成效，但似乎因為脫離訴訟職能后，不僅喪失了監(jiān)督線索來源的主要渠道，而且缺乏程序化設(shè)置的監(jiān)督流程，致使改革在可行性上難以為繼。從目前研究狀況來看，檢察機關(guān)訴訟職能與監(jiān)督職能在應(yīng)然層面適度分離符合訴訟規(guī)律，有利于做強處于弱勢的監(jiān)督職能，平衡訴訟結(jié)構(gòu)。但主要的難題在于實踐操作層面，即脫離訴訟的監(jiān)督缺乏線索來源，加之監(jiān)督?jīng)]有獨立的運行程序因此無法實現(xiàn)。檢察機關(guān)通過派駐檢察室的方式對偵查權(quán)監(jiān)督最大的優(yōu)勢，就在于解決線索來源渠道并可以親歷性調(diào)查，若再輔之以獨立化的監(jiān)督辦案程序，推動監(jiān)督職能與訴訟職能適當(dāng)分離便不難實現(xiàn)。

筆者認為，檢察院與檢察室的核心都在于檢察權(quán)，將訴訟職能和監(jiān)督職能適當(dāng)分離并非令檢察院完全承擔(dān)訴訟職能，不承擔(dān)監(jiān)督職能，也并非將檢察院監(jiān)督職能完全劃歸檢察室，而是在堅持優(yōu)勢互補、優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上，將偵查監(jiān)督的線索發(fā)現(xiàn)以及調(diào)查核實等檢察院較為弱勢的監(jiān)督職能全面賦予檢察室，由派駐公安檢察室承擔(dān)以線索發(fā)現(xiàn)和調(diào)查核實為核心的監(jiān)督職能，由原檢察院捕訴部門承擔(dān)線索的發(fā)現(xiàn)和移送功能。在這個意義上進行監(jiān)督職能與訴訟職能適當(dāng)分離，不僅有利于實現(xiàn)不同檢察職能之間的優(yōu)勢互補，合理配置檢察資源，更有利于將弱化的監(jiān)督職能予以強化和獨立。

2.強化檢察室檢察官監(jiān)督處理方式。公安機關(guān)偵查活動中程序性違法現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，不僅僅是偵查程序封閉性導(dǎo)致的偵查權(quán)濫用，也不僅僅是因為破案率等考核因素誘使偵查活動違法，對偵查違法行為缺乏有效的監(jiān)督手段以及處理制裁也是其中最重要的因素之一，這使得偵查主體程序違法的成本遠低于違法行為帶來的收益。在以派駐公安檢察室為主要依托的偵查監(jiān)督工作中，要想實現(xiàn)派駐檢察室監(jiān)督的實質(zhì)化，就必須要將檢察室檢察官的監(jiān)督處理方式予以強化，并配套以實質(zhì)化的制裁措施方能將監(jiān)督落到實處。目前檢察機關(guān)偵查監(jiān)督的處理方式主要包括三種：第一，對于違法情節(jié)比較輕微,可以由檢察人員以口頭方式提出糾正意見。第二，對于違法情節(jié)比較嚴重，應(yīng)當(dāng)先報請檢察長批準(zhǔn)，再向公安機關(guān)發(fā)出糾正違法通知書。第三，如果偵查人員涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送有關(guān)部門依法追究刑事責(zé)任。前兩種基本都屬于柔性監(jiān)督方式，并且缺乏針對偵查人員實體性的懲戒手段。當(dāng)檢察機關(guān)向偵查機關(guān)發(fā)出糾正違法通知書，即使偵查人員糾正了違法行為，但可能由于偵查違法行為給當(dāng)事人已經(jīng)造成了實質(zhì)性的傷害，縱使行為得到糾正也難以彌補因違法行為而造成的損失。實際上，派駐公安檢察室相關(guān)工作規(guī)范基本以《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》為藍本構(gòu)建檢察室檢察官監(jiān)督處理方式，大部分的監(jiān)督處理行為屬于建議性質(zhì)，也并沒有完全將違法者個人的責(zé)任與違法行為連接起來，更沒有規(guī)定檢察室檢察官監(jiān)督過程中遇到非法證據(jù)是否具有依法予以排除的權(quán)限。2017年最高檢發(fā)布的《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》無疑對檢察官的辦案權(quán)責(zé)提供了有益指導(dǎo)。然而，從部分學(xué)者對目前各省權(quán)力清單實施狀況的研究來看，決定性權(quán)力下放仍然不足[19]。基于此，筆者認為，派駐檢察室檢察官監(jiān)督實質(zhì)化的核心就在于賦予檢察室檢察官或檢察官辦案組一定的監(jiān)督處理裁量權(quán)，通過檢察權(quán)下放實現(xiàn)檢察室檢察官辦案的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。此外，可以適時授權(quán)檢察室檢察官在監(jiān)督過程中通過報請本院檢察長批準(zhǔn)向偵查機關(guān)發(fā)出對違法偵查人員的制裁建議的權(quán)力并授權(quán)檢察室檢察官對因偵查違法而取得的證據(jù)予以提前排除的權(quán)力，通過派駐檢察室來落實審前階段非法證據(jù)排除規(guī)則，從而實現(xiàn)檢察室檢察監(jiān)督的實質(zhì)化。

3.打通派駐公安檢察室知情權(quán)渠道。派駐公安檢察室實現(xiàn)監(jiān)督功能的前提是知情渠道的貫通。過去，檢察機關(guān)獲得偵查監(jiān)督線索主要是通過審查批捕和審查起訴對偵查機關(guān)移送的案卷進行審閱來發(fā)現(xiàn)問題。然而，檢察機關(guān)接受的卷宗本身是由偵查機關(guān)制作，暴露偵查違法行為線索的可能性較低，檢察機關(guān)試圖通過偵查卷宗來發(fā)現(xiàn)違法線索較為困難。而派駐公安檢察室以親歷性的特點得以近距離接觸偵查活動，獲得偵查違法線索的可能性無疑提高。從目前改革情況來看，多數(shù)派駐檢察室以定期輪崗值班的形式進行監(jiān)督工作，這種方式容易造成監(jiān)督時間上的空白，致使知情權(quán)渠道受損。因此，筆者建議采用固定檢察官辦案組進行常駐的方式進行常態(tài)化監(jiān)督，同時配以巡回監(jiān)督進行突襲性巡查，以保證偵查活動置于常規(guī)性的監(jiān)督之下。此外，派駐公安檢察室除了實地巡查外，保障偵查監(jiān)督知情權(quán)渠道主要是通過公安機關(guān)的辦案信息系統(tǒng)進行。以北京市朝陽區(qū)人民檢察院派駐公安執(zhí)法辦案管理中心檢察室為例。檢察室主要是依托執(zhí)法辦案管理中心信息平臺和公安機關(guān)違法犯罪綜合信息管理系統(tǒng)。然而，作為公安機關(guān)主要刑事案件辦案系統(tǒng)的“北京公安信息網(wǎng)”的查詢權(quán)限，檢察室卻并未獲取。這使得檢察室檢察官獲得系統(tǒng)登錄的權(quán)限僅僅相當(dāng)于公安機關(guān)的內(nèi)勤干警，對該區(qū)所涉刑事案件的實時情況以及涉及案情的實質(zhì)性證據(jù)仍難以深入把握[20]。因此，檢察機關(guān)一方面要主動與偵查機關(guān)溝通并尋求政法委協(xié)調(diào)，進一步實質(zhì)性的拓寬信息共享平臺。另一方面，檢察室檢察官也應(yīng)當(dāng)對申訴、控告、舉報的線索進行調(diào)查核實，并通過巡查監(jiān)控視頻，對發(fā)現(xiàn)違法線索案件中的相關(guān)涉案人員進行詢問，與辯護人進行溝通，實地走訪勘驗等方式，主動拓寬知情權(quán)渠道。

4.構(gòu)建監(jiān)督事項案件化的辦理程序。目前，派駐公安檢察室的工作方式仍然遵循了較為傳統(tǒng)的“審批模式”，這一模式雖然有利于層層把關(guān)，但卻并不符合員額制改革后檢察官權(quán)責(zé)統(tǒng)一，也不利于提高監(jiān)督效率和監(jiān)督規(guī)范化。派駐檢察室偵查監(jiān)督事項一律進行審批式辦案，卻沒有進行調(diào)查核實，這會嚴重影響到檢察官運用裁量權(quán)的嚴謹性、規(guī)范性和自主性。為此，構(gòu)建以檢察室為依托、以調(diào)查核實權(quán)為手段、以證據(jù)為核心的案件化的監(jiān)督模式就顯得尤為重要。筆者認為，派駐檢察室檢察官監(jiān)督事項案件化辦理程序構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞以下兩個方面展開。第一，應(yīng)確定監(jiān)督事項案件化辦理適用范圍。因檢察室人力資源有限，現(xiàn)階段無法將所有監(jiān)督事項都予以完整案件化辦理，因此應(yīng)以比例性為原則，將監(jiān)督事項按照危害程度劃分為一般監(jiān)督事項和重大監(jiān)督事項[21]。一般監(jiān)督事項可由獨任檢察官采用較為簡化的事項化辦理方式進行，而重大監(jiān)督事項應(yīng)由檢察官辦案組采用完整的案件化辦理方式進行。第二，應(yīng)確定完整的案件化辦理流程。(1)要確定線索受理登記程序，檢察室發(fā)現(xiàn)的線索可統(tǒng)一移交檢察機關(guān)案管部門進行登記。(2)檢察官對發(fā)現(xiàn)的線索進行初步核實，判明是否符合應(yīng)當(dāng)予以案件化辦理的標(biāo)準(zhǔn)，如果符合則予以立案調(diào)查核實，如果不符合則予以撤銷。(3)對偵查違法行為進行調(diào)查核實、收集證據(jù)，并出具《調(diào)查核實報告》。(4)將檢察室制作的《調(diào)查核實報告》及其證據(jù)移送本院檢察長進行審查，并以檢察院的名義向相關(guān)違法人員和單位提出相關(guān)建議或處理意見。(5)設(shè)置相應(yīng)的復(fù)議程序供偵查違法人員提出意見。此外，檢察室應(yīng)針對偵查機關(guān)對于檢察室出具的監(jiān)督處理意見的反饋整改情況進行實時跟蹤。(6)當(dāng)偵查監(jiān)督案件辦理完畢，將辦案過程中形成的相關(guān)監(jiān)督材料以及證據(jù)整理歸檔結(jié)案。

綜上，本文雖然主張派駐公安檢察室的基本功能應(yīng)為監(jiān)督功能，但卻并非意味著只要監(jiān)督而不要引導(dǎo)，更不是只要引導(dǎo)不要監(jiān)督，而是要優(yōu)化檢察院與檢察室之間的資源配置，在兩者的功能定位中確立起主次關(guān)系。引導(dǎo)功能一般情況下只有當(dāng)公安機關(guān)需要的時候才需要啟動，而無需過于積極主動，更沒有必要采取耗費人力物力資源的派駐這一方式進行引導(dǎo)。由派駐檢察室履行監(jiān)督職能既能夠使得派駐資源充分有效發(fā)揮最大價值，又可以此為契機補足檢察監(jiān)督短板將監(jiān)督實質(zhì)化，從而扭轉(zhuǎn)重配合輕制約、重控訴輕監(jiān)督的不平衡狀態(tài)，并順應(yīng)保障人權(quán)、控辯平衡的重要目標(biāo)。