黨的十九屆五中全會中提出，要完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。作為環(huán)境治理與生態(tài)文明建設領域的重要制度安排，環(huán)保督察歷經(jīng)“督企”“督政”再到“黨政同責、一崗雙責”三階段的制度變遷?；仡櫗h(huán)保督察制度變遷歷程，不難發(fā)現(xiàn)其績效的發(fā)揮很大程度上是源于中央與地方間環(huán)境信息結構的變化。中央在地方環(huán)境信息的督察主體、內容、獲取渠道、反饋方式等方面的轉變有效增強了“壓力源”、匯聚了“信息流”，并進一步匯合成“問責力”，從而增強了地方環(huán)境治理的壓力與動力，環(huán)境治理績效得以顯著提升。

一、引言

黨的十八大以來，我國以前所未有的力度與決心推動環(huán)境治理事業(yè)的發(fā)展。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》的出臺標志著我國生態(tài)文明建設逐漸步入制度化、法制化軌道。隨后，中央更是重拳出擊，于2016年1月正式啟動中央環(huán)境保護督察制度，并在2017年10月完成了對31個省份的全覆蓋督察，隨即用一年時間分兩批次對20個省份進行了“回頭看”。當前，第二輪中央環(huán)保督察正分批有序進行中。短短五年時間，中央生態(tài)環(huán)保督察制度不斷向縱深發(fā)展，取得了“百姓點贊、中央肯定、地方支持、解決問題”的顯著效果。

我國的環(huán)保督察制度最早可追溯至2002年區(qū)域環(huán)保督查中心的建立。但是，直到2016年中央生態(tài)環(huán)保督察的正式啟動以及相關組織機構與法律制度的完善，環(huán)保督察才開始真正發(fā)揮強制度效力，推動解決了一大批地方生態(tài)環(huán)境問題?；仡櫗h(huán)保督察制度歷經(jīng)的“督企”“督政”再到“黨政同責、一崗雙責”三階段的制度變遷歷程，不難發(fā)現(xiàn)不同階段的制度績效存在差異。由此，引發(fā)若干學術思考：中央生態(tài)環(huán)保督察與早期的環(huán)保督查有何區(qū)別，環(huán)保督察制度是如何變遷的，哪些因素導致了環(huán)保督察制度變遷過程中不同階段的績效差異？為此，本文擬對這些問題進行探究。

從學術研究來看，自2016年中央生態(tài)環(huán)保督察制度正式實施以來，環(huán)保督察研究既有涉及環(huán)保督察緣起與發(fā)展歷程的理論研究［1］，又有主要集中探討生態(tài)環(huán)保督察在改善空氣質量［2］、提升上市公司績效［3］、倒逼超標排放污染物企業(yè)的退出［4］等方面的實證分析。關于環(huán)保督察效果歸因，莊玉乙等人認為地方環(huán)保部門在環(huán)保督察壓力下的組織擴權與調試推動了環(huán)境治理績效的顯著改善［5］；賀芒、陳彪則認為環(huán)保督察對地方形成了督辦、問責與動員三重約束力，進而提升了環(huán)境治理績效［6］?？梢姡延醒芯繛槲覀兩羁汤斫馍鷳B(tài)環(huán)保督察制度及其績效提供了研究視角與啟發(fā)價值，但客觀地看，其對環(huán)保督察制度的變遷、中央生態(tài)環(huán)保督察在短時期內取得顯著成效的結構因素（尤其是信息結構）的關注還相對不足。本文認為，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的施行，成功地改變了中央對地方環(huán)境監(jiān)管過程中的信息結構，而這正是地方政府環(huán)境治理行為得到扭轉和環(huán)境治理績效得以提升的關鍵。

二、信息結構：中央對地方環(huán)境監(jiān)管績效的新分析視角

從某種程度上說，“沒有信息溝通就沒有組織”［7］(P182)。信息作為組織行為的影響因素，是研究組織問題的核心要素。在Aoki看來，信息獲取與傳遞方式（橫向信息結構、縱向信息結構）的不同，會引發(fā)組織行為與績效的差異。［8］Arrow指出，信息是決策的前提，分工協(xié)調的差異會導致信息結構的不同，進而影響效率。［9］而程德俊、柏培文認為，由誰進行觀察、觀察哪些信息、如何傳遞信息這三大要素構成了組織內部的信息結構。［10］［11］的確，信息及其結構對于任何制度安排都具有至關重要的意義。治理機制的效率與其搜集、傳遞、儲存、處理和利用信息的能力密切相關。［12］信息結構的差異將會引發(fā)組織決策權安排的不同，進而影響組織效率?？梢?，信息結構是組織運行的關鍵因素，是組織績效的重要解釋變量。

環(huán)境保護作為我國的一項基本國策，歷來受到黨和國家的高度重視。但是，以往地方迫于經(jīng)濟發(fā)展的壓力，在環(huán)境政策執(zhí)行過程中的梗阻、變通、選擇性執(zhí)行等行為時有發(fā)生，導致時常出現(xiàn)“中央講科學發(fā)展，地方講加速發(fā)展”的尷尬局面。十八大以來，中央將生態(tài)文明提升至前所未有的戰(zhàn)略新高度，生態(tài)文明建設穩(wěn)步推進、成效彰顯，但少數(shù)地方對環(huán)境保護的重視與治理的力度仍然不夠。中央與地方對環(huán)境保護的認知、行為偏差以及環(huán)境治理績效的差異，很大程度上源于央地間的信息不對稱和信息監(jiān)管方式的單一化。而2016年以來中央生態(tài)環(huán)保督察制度的推行，成功地改變了中央在監(jiān)管地方環(huán)境治理過程中的信息結構，扭轉了央地間的信息不對稱問題，有效掣肘了地方政府憑借本地環(huán)境信息的優(yōu)勢以隱匿真實信息、選擇性執(zhí)行甚至規(guī)避中央督察的行為。因此，信息結構為分析中央對地方環(huán)境監(jiān)管的績效提供了新視角。

（一）由誰觀察信息（信息主體）：“壓力源”

單一制下科層體制的典型特點是縱向間的委托代理關系。委托代理關系中最大的難點是信息不對稱，委托人如何有效約束代理人的機會主義行為是委托代理中的關鍵。環(huán)境治理特別是環(huán)境政策的執(zhí)行，實際上體現(xiàn)了中央與地方間的多層級多任務的委托代理關系。地方政府在承擔環(huán)境保護職責的同時，還兼具經(jīng)濟發(fā)展、民生事業(yè)與社會穩(wěn)定等多重任務，在面對這些任務時會有所側重，特別是在“錦標賽”的強激勵政績考核導向下，易出現(xiàn)“重發(fā)展、輕環(huán)?！钡亩唐谛袨椤＃?3］加之縱向委托代理過程中的信息不對稱，“地方政府會充分利用在信息傳遞鏈條中對私有信息的控制優(yōu)勢來應對上級政府”［14］。在這種背景下，中央對地方環(huán)境治理的有效監(jiān)管就尤為必要。中央作為監(jiān)管者，是觀察信息的主體，其權威與態(tài)度、督察人員級別、督察機構配置、督察方式直接決定了環(huán)境監(jiān)管過程中所傳導出的壓力大小，而地方往往以此“壓力源”所傳導出的壓力信息，來決定是否從復雜的治理事務中重新分配注意力以重視環(huán)境問題。

（二）觀察什么信息（信息內容）：“信息流”

環(huán)境信息種類繁多、涉及面廣泛、信息量分散［15］，如何全面、準確地獲取地方政府的環(huán)境信息，是提升環(huán)境監(jiān)管效力的關鍵。根據(jù)《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》，環(huán)境保護職能被納入地方黨政領導考核評價體系，主要從環(huán)境質量、資源消耗、污染防治、生態(tài)紅線保護及生態(tài)文明建設等維度考察地方生態(tài)環(huán)境工作的履責情況。面對復雜多樣的環(huán)境信息，中央通過調整監(jiān)管人員配置、擴展信息客體、完善信息觀察方式等多元渠道以改進環(huán)境信息的觀察內容和提升環(huán)境信息觀察績效，進而將其匯聚成更加有效的“信息流”，最終傳遞給地方政府，從而約束地方政府作為代理人可能出現(xiàn)的選擇性變通執(zhí)行、環(huán)境決策短視［16］、消極治理等機會主義行為。

（三）如何傳遞信息（信息渠道）：“問責力”

中央作為地方環(huán)境信息的觀察者產(chǎn)生的“壓力源”與觀察地方環(huán)境行為所集成的“信息流”，從根本上需要匯合成有效的推動力，這樣才能足以約束或改變地方的環(huán)境治理行為。2016年以來中央生態(tài)環(huán)保督察制度的推行，關鍵在于改變了以往的信息傳遞方式，即環(huán)境信息在傳遞與反饋過程中所釋放出的中央對地方環(huán)境治理行為的考核、反饋與獎懲方式，尤其是對環(huán)境違法行為的強大“問責力”，直接推動了地方環(huán)境治理態(tài)度與行為的轉變，環(huán)境治理績效由此彰顯。由此看來，我國環(huán)境監(jiān)管以2016年為分界線的績效差異在于信息結構中“源”“流”和“力”的變化：環(huán)境信息觀察者在監(jiān)管地方環(huán)境信息的過程中，是否釋放出“力”，以及“力”的強弱直接決定著地方態(tài)度和行為轉變的方向與力度。而在信息傳遞過程中能否釋放、釋放出何種強度的“問責力”，取決于由中央信息觀察主體的地位、級別、是否擁有執(zhí)法權、執(zhí)法權的大小等因素所決定的“壓力源”，以及中央對地方環(huán)境信息的掌握是否全面準確足以令地方感到“可信”和產(chǎn)生敬畏。強的“壓力源”與可信度高的“信息流”將推動“源”和“流”匯合，進而釋放出“力”。同時，“力”的釋放深度、廣度與強度又將進一步增強“壓力源”，鞏固“信息流”的聚合，最終實現(xiàn)環(huán)保督察背景下地方環(huán)境治理效能的轉變。

綜上，可構建起一個基于信息結構三大要素、涵蓋“壓力源”“信息流”“問責力”三個維度，并且用以分析環(huán)境信息結構與地方環(huán)境治理績效關系的解釋框架（見圖1）。

三、基于信息結構視角的環(huán)保督察制度變遷與績效分析

（一）環(huán)保督察制度變遷史

我國環(huán)保督察制度，可追溯至2002年區(qū)域環(huán)保督查制度的建立。為不斷強化環(huán)境監(jiān)管的權威與效力，近二十年來，環(huán)保督察歷經(jīng)“督企”“督政”“黨政同責、一崗雙責”三階段的制度變遷。在此過程中，隨著督察信息主體、信息內容以及信息傳遞方式的變化，中央與地方間的環(huán)境信息結構得以調整與完善。

圖1 信息結構與環(huán)保督察績效關系的解釋框架圖

1.“督企”階段（2002—2014年）。2002年，我國打破環(huán)境管理的行政區(qū)域劃分，建立跨區(qū)域的環(huán)境保護管理體制并實行垂直管理。但是，在屬地管理的背景下，環(huán)保垂管阻力重重，最終“放權地方環(huán)境執(zhí)法機構，同時加強中央監(jiān)管”的折中方案得到認可。同年，華東、華南督查中心分別在南京和廣州成立，以“區(qū)域環(huán)保督查”延伸國家對地方環(huán)保工作的監(jiān)管試點工作由此開始。2006年7月，華東、華南、西北、西南、東北五大區(qū)域環(huán)保督查中心正式成立，2008年12月華北督查中心掛牌成立，至此實現(xiàn)了環(huán)保監(jiān)管內地31個省份的全覆蓋。六大區(qū)域督查中心受原環(huán)保部委托，以“一事一委托”的方式，重點檢查企業(yè)是否遵守環(huán)保政策法規(guī)，監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準的執(zhí)行情況，但沒有獨立的執(zhí)法權與處罰權。

2.“督政”階段（2014—2015年）。六大區(qū)域督查中心，主要強調企業(yè)的環(huán)境保護責任，一定程度上“忽視了政府監(jiān)管不到位、行政不作為以及決策失誤產(chǎn)生的環(huán)境負外部性，使得環(huán)境保護責任天平‘失衡’”［17］。于是，原環(huán)保部開始探索環(huán)境監(jiān)管由“督企”向“督政”轉變，以推動地方政府履行環(huán)保責任。

2013年，原環(huán)保部在湖南等地開始環(huán)保綜合督查的試點工作，初步達到了全面督查地方政府依法履行環(huán)境職責的目的。2014年5月原環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境保護部約談暫行辦法》（環(huán)發(fā)［2014］67號）明確規(guī)定，對未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位的地方政府及有關負責人進行告誡談話。同年底，原環(huán)保部又印發(fā)《環(huán)境保護部綜合督查暫行辦法》（環(huán)辦［2014］113號），依法對地方政府及相關部門履行環(huán)境保護職責的情況開展監(jiān)督檢查，提出處理意見建議，并督促整改落實。2015年原環(huán)保部印發(fā)的《全國環(huán)境監(jiān)察工作要點》規(guī)定，省級環(huán)保部門每年應對行政區(qū)內不少于30%的設區(qū)市級和5%的縣（區(qū)）級環(huán)保部門開展綜合督查。至此，環(huán)保綜合督查開始全面施行。環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法從“督企”向“督政”轉變，形成了“督企督政，督政為先”的環(huán)保綜合督查新格局。特別是對地方政府主要負責人的約談，促進了督查剛性約束力與約談軟性約束力的有效銜接，加速推動了地方政府環(huán)境管理的轉型［18］，對督促地方積極承擔環(huán)境治理責任形成了一定的壓力。

3.“黨政同責、一崗雙責”階段（2016年至今）。環(huán)保綜合督查的推行，取得了一定的成效。但是，由于是由環(huán)保部和各省份環(huán)保部門牽頭發(fā)起，其規(guī)格與“殺傷力”有所欠缺，加之未能將地方黨委這一地方環(huán)境治理的“牛鼻子”納入督查對象，因而治標不治本的問題難以得到徹底解決。

2015年7月1日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議，審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》，提出建立環(huán)境保護督察機制，對省（區(qū)、市）黨委和政府及有關部門開展環(huán)保督察，并下沉至部分地市級黨委和政府及其有關部門，要求全面落實地方在環(huán)境保護上“黨政同責、一崗雙責”的主體責任。

“環(huán)保綜合督查”升級為“中央環(huán)保督察”，已成為當前我國環(huán)保領域規(guī)格最高、最具影響力的督察。與過去原環(huán)保部牽頭開展的各類督查不同的是，中央環(huán)保督察是代表黨中央、國務院對各地開展督察，信息觀察主體的高規(guī)格性直接保障了督察的絕對權威；而為推動“黨政同責、一崗雙責”的落實，中央環(huán)保督察組將重點監(jiān)督地方黨委和政府的環(huán)境履責情況。在中央環(huán)保督察的大背景下，地方黨政領導對環(huán)保工作的重視達到了新高度。

綜上可知，我國環(huán)保督察制度，歷經(jīng)了“督企”（區(qū)域督查）到“督政”（環(huán)保綜合督查）再到“黨政同責、一崗雙責”（中央生態(tài)環(huán)境保護督察）三階段的制度變遷，實現(xiàn)了從“督查”到“督察”的性質轉變，環(huán)保督察的客體、規(guī)格與內容不斷向縱深發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管體制得到不斷改良。

（二）環(huán)保督察制度變遷過程中信息結構的變化

在環(huán)保督察制度由區(qū)域督查到環(huán)保綜合督查、再到中央生態(tài)環(huán)境保護督察的制度變遷過程中，信息結構隨之發(fā)生變化（見表1）：地方環(huán)境信息的觀察者和傳遞者由地方環(huán)保部門逐步轉變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部和中央，由代表黨中央、國務院的中央生態(tài)環(huán)保督察組作為地方環(huán)境信息的觀察員與傳遞者，采取直接下沉進駐方式開展環(huán)保督察，徹底打破了地方主導環(huán)境信息的局面，扭轉了中央與地方之間環(huán)境信息的不對稱狀況。同時，通過督察報告的反饋、移交與整改等一系列程序運轉，逐步構建起中央與地方雙向多元流動的環(huán)境信息新格局。

表1 環(huán)保督察制度變遷過程中的信息結構

1.信息主體：由誰觀察信息。在環(huán)保督察制度漸進變遷過程中，地方環(huán)境治理績效提升的關鍵在于環(huán)境信息觀察員即督察主體的變化。信息觀察員的規(guī)格與級別、地位、權力與權威的差異，決定了由此傳導出的“壓力源”也各不相同。

在以“督企”為核心的環(huán)保督查初期，區(qū)域環(huán)保督查中心作為地方環(huán)境信息的主要觀察員，常因權威性不足與獨立執(zhí)法權缺失而遭受地方政府的質疑與排斥，地方仍實質性掌握著環(huán)境信息的絕對優(yōu)勢，區(qū)域環(huán)保督查中心對地方環(huán)境治理的改進極為有限。

江蘇吳江與浙江嘉興的一條跨界河流污染爭論由來已久，2001年11月下游居民以上游來水污染超標為由，封堵河道。華東督查中心受原國家環(huán)?？偩值奈?，出面處理此事。環(huán)保督察蔣建國多次試圖組織兩省相關部門協(xié)調此事，均被婉拒?！耙堰_成協(xié)調機制，不用再坐在一起”，甚至對其直言：“你們插手，基層的環(huán)保工作不好搞?！睙o奈之下，華東區(qū)域督查中心于2003年5月對淮河流域進行突擊暗訪行動。在此期間，遭到當?shù)毓膊块T拒絕為其配備警燈以及排污企業(yè)圍攻等重重困難。①

為解決區(qū)域環(huán)保督查中心的監(jiān)督與執(zhí)法困境，原環(huán)保部于2014年開啟了“環(huán)保綜合督查”改革，2015年明文規(guī)定省級環(huán)保部門每年應對行政區(qū)內不少于30%的設區(qū)市級和5%的縣（區(qū)）級環(huán)保部門開展綜合督查。然而，作為中間層級的省級政府雖然接受了中央的委托擔任信息觀察員，但“為了規(guī)避地區(qū)績效與中央預期偏差帶來的懲罰，往往更傾向于與下級政府形成‘利益同盟’，采取‘共謀’應對策略”［19］，因而由省級相關政府部門作為地方環(huán)境信息的觀察員所引發(fā)的委托代理風險，難以對地方政府產(chǎn)生強制度壓力。

2016年以來，中央持續(xù)深化環(huán)保督察制度改革，由代表黨中央、國務院的中央生態(tài)環(huán)保督察組作為地方環(huán)境信息的觀察員，直接分批次下沉進駐至各省份開展為期1個月的環(huán)保督察。目前，中央生態(tài)環(huán)保督察組組長由省部級領導擔任，副組長由生態(tài)環(huán)境部現(xiàn)職副部長擔任，督察組成員由中央辦公廳、國務院辦公廳、中紀委、中組部及生態(tài)環(huán)境部、各區(qū)域督察局抽調人員組成，其級別之高、權威之強可見一斑。生態(tài)環(huán)境部專業(yè)人員與中紀委、中組部的人員配置組合方式，在保障環(huán)保督察工作業(yè)務性的同時，還使得督察的追責工作與地方官員的仕途直接聯(lián)系，從而威懾性大大增強。同時，督察組組長、組員均為臨時性指派并一次一授權，非正式關系的運作空間被最大限度縮?。?0］，中央生態(tài)環(huán)保督察組充分發(fā)揮了中央政府對地方環(huán)境信息的觀察員作用，向地方政府釋放出強大的環(huán)境治理壓力。

2.信息內容：觀察什么信息。在中央生態(tài)環(huán)保督察制度實施以前，區(qū)域督查階段所觀測的信息集中在企業(yè)是否遵守環(huán)保政策法規(guī)以及地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準的執(zhí)行情況方面。但在實踐中，由于對“地方”含義缺乏明確定義且受體制級別的影響，督查工作絕大部分集中于監(jiān)督地方企業(yè)而缺少宏觀層面的監(jiān)督。［21］為此，“督政”階段重點觀測地方政府對環(huán)境保護制度的落實情況、環(huán)境基礎設施建設以及突出環(huán)境問題的解決上，從監(jiān)管的環(huán)境信息內容來看，信息量較“督企”階段更加全面，但實際上其監(jiān)管內容卻難以操作細化。而中央生態(tài)環(huán)保督察則從督察主體、督察客體與督察方式三個維度完善了督察信息內容，有效匯聚了地方的環(huán)境信息流。

一是中央生態(tài)環(huán)保督察組業(yè)務水平的“高配”，其主要人員從生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局抽調，區(qū)域督察人員長期從事環(huán)境監(jiān)管工作，業(yè)務水平過硬，能及時敏銳地發(fā)掘地方環(huán)境信息。

二是中央環(huán)保督察明確將地方黨委納入督察范圍，堅決落實地方生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”的原則。環(huán)保督察客體由企業(yè)、地方政府擴展至地方黨政，是“基于黨對國家社會事務的全面領導，地方黨委對該地環(huán)境質量與生態(tài)環(huán)境保護工作有著不可忽視的影響”［22］的全面考量。

三是不斷創(chuàng)新督察方式，實現(xiàn)了對地方環(huán)境信息的全面掌握。各中央生態(tài)環(huán)保督察組在下沉進駐期間，直接與省市縣三級黨政系統(tǒng)領導人進行個別談話以了解地方環(huán)境信息概況，同時通過“例行督察”“專項督察”與“回頭看”三大體系對地方環(huán)境問題進行重點實時跟進。為保障督察內容的全面性，督察組在進駐期間還專門設立了中央環(huán)保督察舉報熱線電話和郵政信箱，24小時受理公眾舉報，并根據(jù)相關線索下沉走訪相關政府部門與涉事企業(yè)。如此一來，中央環(huán)保督察組基于直接對話黨政領導、接受公眾舉報、現(xiàn)場走訪等多元渠道而成為地方環(huán)境信息的監(jiān)督樞紐，全面匯聚地方環(huán)境信息流，相比“督企”“督政”階段所觀察到的地方環(huán)境信息更為全面和真實，對地方的威懾力也就大大加強。

3.信息渠道：如何傳遞信息。由誰觀察信息所產(chǎn)生的“壓力源”與觀察什么信息匯聚的“信息流”，需要匯合釋放出“力”特別是環(huán)境信息傳遞與反饋過程中的“問責力”，這樣才能改變地方政府環(huán)境治理的態(tài)度與行為。中央生態(tài)環(huán)保督察制度，通過“自上而下”“自下而上”的雙向信息反饋機制和“黨政同督”“嚴格問責”的問責邏輯，打破了區(qū)域環(huán)保督查因缺乏獨立執(zhí)法權與懲罰權而存在的軟性約束力的弱激勵制度慣性。

中央環(huán)保督察組在進駐工作結束后，需在規(guī)定時間內形成督察報告。該報告經(jīng)中央生態(tài)環(huán)境保護督察領導小組審議通過后報黨中央、國務院審批，并直接向被督察對象反饋和移交《環(huán)保督察反饋意見》與《環(huán)保督察責任追究問題清單》，直指督察發(fā)現(xiàn)的問題并明確整改要求與時限。與此同時，被督察對象則根據(jù)督察報告及時制定督察整改方案，報黨中央、國務院，并全力落實督察整改工作，督察后的反饋整改進度與情況全部向社會實時公開。在整個過程中，地方政府的環(huán)保督察整改工作受到黨中央及社會的雙重監(jiān)督。

可見，督察后的信息是中央向地方（反饋督察報告）、地方向中央（提交整改方案）的雙向傳遞。在信息傳遞過程中，通過向社會公開整改進度、通報典型案例、“回頭看”跟進重點案例等多元方式，強化了信息的多元審核與反饋，保證了中央環(huán)保督察辦公室對地方督察整改信息的實時跟進與核實。

與此同時，在督察信息的傳遞與反饋過程中，“嚴格問責”是另一關鍵環(huán)節(jié)。不同于早期環(huán)保督查缺乏約束力，以及相應的干部考核機制本身存在問題［23］，中央生態(tài)環(huán)保督察組根據(jù)督察發(fā)現(xiàn)的重要環(huán)境問題及地方政府失職失責情況，形成生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題清單和案卷，并按照有關權限、程序和要求移交中央紀委國家監(jiān)委、中央組織部、國務院國資委黨委或者被督察對象。生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)顯示，首輪中央生態(tài)環(huán)保督察共約談黨政干部18448人，問責18199人，其中處級以上領導干部875人，科級6386人。［24］這對地方政府產(chǎn)生了極強的威懾效應，由此又進一步增強了中央生態(tài)環(huán)保督察的“壓力源”作用，同時對信息可信度的要求又鞏固了“信息流”的匯聚。

（三）信息結構變化對地方環(huán)境治理行為的影響

1.地方注意力的調整。在中央環(huán)保督察以前，區(qū)域督查中心與省級環(huán)保部門作為信息觀察者所傳導出的壓力源極其有限，地方政府在“晉升錦標賽”的強激勵下，缺乏長效環(huán)境治理的動力。而由代表黨中央、國務院權威的高規(guī)格配置的督察組作為地方環(huán)境信息的觀察員下沉進駐，督察整改作為一項政治任務被予以高度重視，環(huán)境治理開始進入地方政府的重點關注領域。各省份紛紛成立由主要領導親自掛帥的環(huán)保督察整改工作領導小組，通過頻繁召開專題會議、推動出臺規(guī)范性文書、現(xiàn)場督察督辦、領導批示等方式重新調整了地方對環(huán)境保護工作的注意力分配。而市區(qū)縣根據(jù)省級整改工作要求，也積極成立整改工作領導小組，在環(huán)保督察的強壓力下對環(huán)境治理工作予以“高注意力”重視。

2.多元聯(lián)動的協(xié)同治理。中央環(huán)保督察組多維度匯集地方環(huán)境信息流推動了環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”制度的落地，使得環(huán)保任務不再僅僅是限于環(huán)保部門的職責，而成為地方黨委政府的重點任務，地方的環(huán)境治理呈現(xiàn)出作為塊塊的地方黨委帶著作為條條的環(huán)保部門完成整改任務的新現(xiàn)象。［25］為了在規(guī)定時間內完成中央環(huán)保督察的整改任務，各地相繼成立突出問題整改工作領導小組、生態(tài)環(huán)境保護委員會等機構，將相關領導及有關部門納入，使得原本分散在數(shù)個不同部門間的環(huán)保職責得以重新整合，各相關部門集中所有精力投入環(huán)保督察的整改工作中,地方環(huán)境治理由此形成多元聯(lián)動的協(xié)同治理新格局。

3.環(huán)保長效機制的構建。環(huán)保督察的強“壓力源”與多元“信息流”徹底打破了中央與地方間環(huán)境信息的不對稱問題，“源”與“流”的匯合釋放出“力”，為強化環(huán)境問責提供了直接保障。督察組在向地方傳遞環(huán)境監(jiān)管信息的過程中，直接將督察結果與地方黨政領導干部的考核、升遷相關聯(lián)，同時將所有督察及問責信息實時向社會公開，其問責力對地方政府產(chǎn)生前所未有的威懾。在此基礎上，我國的環(huán)境保護終身問責制度也在不斷地進行探索與完善。面對中央自上而下不斷強化的環(huán)境問責，各地不得不開始積極應對環(huán)境問題，不斷轉化發(fā)展理念并自覺建立起環(huán)境保護長效機制。

四、結論與政策建議

自2002年區(qū)域環(huán)保督查制度試點與推廣以來，我國的環(huán)保督察制度歷經(jīng)了近二十年的變遷。從信息結構視角看，環(huán)保督察制度的變遷過程實則是中央政府與地方政府間環(huán)境信息的重復博弈過程。從區(qū)域環(huán)保督查的“督企”到環(huán)保綜合督查的“督政”，再到中央生態(tài)環(huán)保督察的“黨政同責、一崗雙責”，中央與地方間的環(huán)境信息結構發(fā)生了改變。中央通過提高作為環(huán)境監(jiān)管信息主體的環(huán)保督察組的規(guī)格與權威，不斷完善環(huán)境監(jiān)管信息內容，積極改進環(huán)境信息監(jiān)管與督察方式，推動環(huán)境監(jiān)管過程中“源”與“流”的匯合，進而釋放出嚴格的環(huán)境問責“力”。面對中央自上而下所傳導出的環(huán)境治理“壓力源”、匯聚形成的全面準確的“信息流”和進而釋放出的強大的“問責力”，各級地方政府面對環(huán)境治理的壓力與動力與日俱增，地方環(huán)境治理行為與績效由此得到顯著改進。

鑒于環(huán)境治理工作的整體性、系統(tǒng)性、復雜性，為確保地方環(huán)境治理績效的可持續(xù)性，需要進一步完善生態(tài)環(huán)保督察制度，持續(xù)優(yōu)化中央與地方間的環(huán)境信息結構。

一是提升作為信息觀察主體的中央環(huán)保督察組的合法性與權威性，強化“壓力源”。當前，中央環(huán)保督察組是“一次一授權”的非常設型機構，在設置依據(jù)、組織職權、成員配置、運作機制等方面需要進一步規(guī)范，并出臺專門的督察組織條款予以保障。

二是推進中央生態(tài)環(huán)保督察法治化建設，增進環(huán)境監(jiān)管中“信息流”的廣度、深度并提高精準性。建議加快制定《國家生態(tài)環(huán)保督察條例》，進一步從督察職能、程序、措施與公眾參與等維度予以保障和規(guī)范。同時，制定相配套的規(guī)范性文件與實施辦法，形成完善的環(huán)保督察制度體系。

三是完善環(huán)保督察的問責機制建設，提升“問責力”。明確規(guī)定將督察整改結果作為各級人民政府領導干部考核評價的重要依據(jù)，并出臺專門條款，規(guī)范與細化環(huán)保督察的問責啟動程序、調查核實程序、處理決定程序與信息公開程序，以完善的問責機制倒逼地方督察整改工作落實到位，持續(xù)改進地方環(huán)境治理績效。

注釋：

①資料來源：《中國新聞周刊》，2006年11月28日。