孫 卿 中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司南翔站

1 綜合治理工作背景

鐵路沿線環(huán)境安全關(guān)乎國家公共安全、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及社會(huì)穩(wěn)定。由于普速鐵路建成運(yùn)營久，相較高鐵在沿線外部環(huán)境存在安全基礎(chǔ)薄弱、結(jié)合部問題多、環(huán)境臟亂等問題，給鐵路運(yùn)輸安全和沿線城市治理工作都帶來了一定程度的影響。既有文獻(xiàn)更多側(cè)重于鐵路內(nèi)部管理出發(fā)，落實(shí)鐵路企業(yè)主體責(zé)任，而缺少對(duì)路地協(xié)同治理策略、隱患共治等工作的研究。

2020 年4 月，習(xí)近平總書記對(duì)普速鐵路安全作出重要指示。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于鐵路安全生產(chǎn)的重要指示精神和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示要求，按照《全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃》、《鐵路安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》、《國家鐵路局中國國家鐵路集團(tuán)有限公司關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神共同做好普速鐵路安全有關(guān)工作的函》等文件要求，根據(jù)《鐵路法》、《鐵路安全管理?xiàng)l例》等法規(guī)，為切實(shí)維護(hù)普速鐵路安全，各級(jí)地方政府、鐵路運(yùn)輸企業(yè)全面開展普速鐵路沿線環(huán)境安全隱患專項(xiàng)整治行動(dòng)。

圍繞切實(shí)消除鐵路沿線隱患目標(biāo)，路地雙方深化構(gòu)建鐵路沿線安全隱患聯(lián)合治理長(zhǎng)效機(jī)制，不斷完善鐵路沿線安全環(huán)境治理體系，全面提升綜合治理水平。持續(xù)加強(qiáng)普鐵沿線安全隱患綜合治理工作，既有利于保障鐵路客貨運(yùn)輸生產(chǎn)安全，也充分提升沿線居民生活環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)鐵路安全運(yùn)營和城市現(xiàn)代化治理“雙贏”，因此開展好普鐵沿線安全隱患綜合治理工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 隱患治理關(guān)鍵點(diǎn)

按照《鐵路安全管理?xiàng)l例》相關(guān)條款規(guī)定，沿線隱患可分為危險(xiǎn)物品、開采爆破、上跨并行、違建違占、違法施工、倒落侵限、硬飄浮物、輕飄浮物、違法取水、樹木種植、違法堆放、違法排放、道口安全等14 類。以上海市為例，整理2020 年上海市內(nèi)普速鐵路沿線安全隱患共計(jì)520 件，結(jié)合上海樞紐鐵路運(yùn)營線路特點(diǎn)，具體分析如下。

2.1 類別分析

上海市普速鐵路隱患共涉及10 個(gè)類別（如表1 所示），其中占比前3名的為硬飄浮物25.2%、輕飄浮物24.6%以及樹木種植20.0%。硬漂浮物（如彩鋼瓦、廣告牌等硬質(zhì)材料）、輕漂浮物（如塑料大棚、防塵網(wǎng)、宣傳橫幅等）因價(jià)格較低且容易搭建，是沿線企業(yè)、居（村）民廣泛使用的材料，在大風(fēng)等惡劣天氣下吹入線路內(nèi)極易影響列車運(yùn)行安全。安全保護(hù)區(qū)內(nèi)樹木種植后對(duì)存在倒伏侵限以及影響列車信號(hào)了望望等問題也較為突出。

表1 上海市普鐵沿線安全隱患分類統(tǒng)計(jì)表

2.2 區(qū)域分析

圖1 上海市普鐵沿線隱患屬地區(qū)域分類圖

根據(jù)上海市鐵路樞紐布局，全市12個(gè)區(qū)存在普速鐵路沿線安全隱患，主要呈現(xiàn)出“鐵路沿線均涉及、郊區(qū)隱患較突出”的特點(diǎn)（圖1所示），如松江區(qū)、閔行區(qū)、金山區(qū)隱患問題較多。主要原因?yàn)殍F路線路里程較長(zhǎng)，且多為城鄉(xiāng)結(jié)合部或農(nóng)村地區(qū)，沿線土地未合理運(yùn)用，鐵路安全保護(hù)區(qū)及100米范圍內(nèi)日常管理相對(duì)薄弱。

2.3 整治主體分析

根據(jù)隱患位于土地的性質(zhì)，將整治主體進(jìn)行劃分，其中地方政府為493件（占比92.9%），鐵路內(nèi)部問題（占比7.1%），統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表2。實(shí)際整治過程中離不開路地雙方全面配合，如鐵路紅線內(nèi)違法侵占需要執(zhí)法部門依法清理，而影響鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的安保區(qū)內(nèi)違建清理施工則需要鐵路企業(yè)進(jìn)行相關(guān)施工計(jì)劃的審批。

表2 上海市普鐵沿線安全隱患整治主體統(tǒng)計(jì)表

2.4 影響線別分析

上海樞紐內(nèi)普速鐵路主要有京滬、滬昆兩大繁忙干線，還有金山線、滬春線等開行5對(duì)以上客車線路，涉及客車開行隱患占比為65%，其余為南何線、浦東線、北楊線等非電氣化單線鐵路區(qū)段，占比為35%。普速鐵路沿線安全隱患極大地威脅著出行旅客的生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)也影響著沿線城市精細(xì)化管理工作，降低城市形象。

綜上所述，普速鐵路沿線安全隱患綜合治理工作存在問題分布廣、影響面大、整治任務(wù)重等特點(diǎn)，通過路地協(xié)作，嚴(yán)格依據(jù)《鐵路法》、《鐵路安全管理?xiàng)l例》、城市管理相關(guān)法規(guī)條例，因地制宜，分類施策，形成合力，才能共同推進(jìn)普鐵沿線安全隱患整治工作。

3 全面構(gòu)建“治理共同體”

根據(jù)普鐵隱患治理關(guān)鍵點(diǎn)，如何有效抓好路地協(xié)作是取得普速鐵路隱患整治實(shí)質(zhì)性成效的關(guān)鍵。結(jié)合路地協(xié)調(diào)整治經(jīng)驗(yàn)，提出從體系構(gòu)建、政策宣傳、法規(guī)完善、壓實(shí)整治、源頭管理、科學(xué)治理等六個(gè)方面（見圖2 路地治理共同體要素圖），全面構(gòu)建路地協(xié)同“治理共同體”，積極營造全社會(huì)關(guān)注、全民參與的鐵路沿線安全隱患治理氛圍，切實(shí)提高聯(lián)合治理水平，確保普鐵安全長(zhǎng)治久安。

圖2 路地治理共同體要素圖

3.1 構(gòu)建綜合治理體系

堅(jiān)持“人民城市為人民、人民鐵路為人民”理念，按照“統(tǒng)一組織、靠前指揮、路地聯(lián)動(dòng)、屬地牽頭”原則，自上而下健全“市與路局、區(qū)（縣）與站段、街鎮(zhèn)與車間”三級(jí)路地合作“雙段長(zhǎng)”治理體系，形成城市與鐵路共建的高效精細(xì)化鐵路沿線環(huán)境整治的管理平臺(tái)。逐級(jí)成立普速鐵路沿線安全隱患治理工作組，充分發(fā)揮鐵路、街道、公安、綠化市容等多部門合力作用，落實(shí)好定期督查、專題協(xié)調(diào)、整治通報(bào)等相關(guān)制度，在綜合治理中鞏固攜手共進(jìn)的良好關(guān)系，不斷發(fā)揮體系優(yōu)勢(shì)。

3.2 加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)宣傳

各級(jí)地方政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)要始終認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對(duì)普鐵安全的重要批示精神，按照總體部署共同開展好普速鐵路沿線安全隱患綜合治理學(xué)習(xí)宣傳工作。將積極推進(jìn)鐵路沿線環(huán)境安全綜合治理工作列為路地合作重要項(xiàng)目，利用商討會(huì)、對(duì)接會(huì)共同完成政策學(xué)習(xí)解讀，因地制宜制定整治方案，組織地方政府有關(guān)部門、鐵路運(yùn)輸站段深入沿線居民區(qū)、相關(guān)企業(yè)單位宣傳《鐵路安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，同時(shí)利用新媒體、公益廣告等形式，加強(qiáng)愛路護(hù)路宣傳，營造普鐵沿線安全隱患專項(xiàng)整治全民參與的良好氛圍。

3.3 健全完善法規(guī)制度

在鐵路沿線環(huán)境“雙段長(zhǎng)”安全管控長(zhǎng)效工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，以《鐵路法》、《鐵路安全管理?xiàng)l例》為上位法，持續(xù)推動(dòng)省市完成制定鐵路安全立法工作，明確界定鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府及交通行政管理部門的相關(guān)涉鐵安全管理職責(zé)，全面加強(qiáng)鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)管理，從而提升鐵路沿線安全隱患綜合治理法治化、精細(xì)化管理水平。同時(shí)通過頒布路地聯(lián)合文件，明確安全隱患危機(jī)鐵路行車安全應(yīng)急處置、上跨橋聯(lián)合檢查等規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化各部門之間的安全信息互通、安全管理協(xié)作、涉鐵安全聯(lián)防聯(lián)控等協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。

3.4 壓實(shí)隱患治理責(zé)任

聯(lián)合整治中要嚴(yán)格落實(shí)隱患整治全周期管理，明確“排查、整改、銷號(hào)、復(fù)驗(yàn)”全階段標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)（流程圖見圖3）。隱患排查階段，堅(jiān)持以問題導(dǎo)向，做到一米不漏、一處不落，保存照片和視頻資料，明確隱患來源，規(guī)范建立隱患一事一檔。隱患整治過程中，要加強(qiáng)路地聯(lián)系，對(duì)涉及沿線居民權(quán)益要依法推進(jìn)整治。根據(jù)隱患的影響范圍、性質(zhì)、等級(jí)不同，制定“一處一方案”，明確整治責(zé)任主體和完成期限。銷號(hào)驗(yàn)收要以徹底消除安全隱患為唯一標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做好隱患整治前后對(duì)比記錄，并組織督導(dǎo)部門不定期進(jìn)行抽查復(fù)驗(yàn)，確保隱患整治見實(shí)效。

圖3 隱患整治全階段流程圖

3.5 強(qiáng)化涉鐵源頭管控

持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)有隱患銷號(hào)過程中，要將嚴(yán)控新增隱患作為重要任務(wù)，因此嚴(yán)把涉鐵項(xiàng)目源頭管控顯得十分重要。鐵路安全保護(hù)區(qū)的建設(shè)活動(dòng)要進(jìn)一步加強(qiáng)約束，作業(yè)單位要與鐵路運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商并達(dá)成安全協(xié)議，充分做好施工安全風(fēng)險(xiǎn)研判，并嚴(yán)格按照國家及行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、鐵路安全保護(hù)要求進(jìn)行施工，真正實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移、源頭治理。在日常巡查中要將涉鐵項(xiàng)目建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)的隱患及時(shí)報(bào)告屬地綜合治理工作組，做到快速響應(yīng)，抓小防大，對(duì)發(fā)生事故的要進(jìn)行依法維權(quán)。項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)要將鐵路沿線環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為驗(yàn)收檢查的重點(diǎn)，確保無新增隱患。

3.6 提升科學(xué)治理水平

為滿足多層次、不同場(chǎng)景的鐵路沿線環(huán)境綜合治理需求，要求路地雙方運(yùn)用科技化、信息化手段不斷探索新模式。進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)隱患信息動(dòng)態(tài)盯控，聯(lián)合構(gòu)建鐵路沿線安全隱患監(jiān)管場(chǎng)景，將鐵路沿線紅線內(nèi)外區(qū)域有序納入城市網(wǎng)格化管理綜合指揮平臺(tái)中，并由路地雙方信息員做好檢查、整治、銷號(hào)等信息上傳工作，確實(shí)做好掛圖作戰(zhàn)，提高整治效率。進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)合應(yīng)急處置，對(duì)造成涉及鐵路行車安全的緊急情形如火災(zāi)、洪水漫過橋梁、機(jī)動(dòng)車輛沖撞橋墩等要積極發(fā)揮群眾力量做好信息上報(bào)，地方110 要與鐵路企業(yè)建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到科學(xué)應(yīng)對(duì)，高效處置。

4 案例分析

2020年上海市住建委、市交通委、上海鐵路監(jiān)督管理局、中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司等單位部門聯(lián)合開展上海市普速鐵路安全隱患綜合治理工作，從工作開展和成效中充分體現(xiàn)出普鐵沿線安全隱患“治理共同體”的優(yōu)勢(shì)，為路地協(xié)作整治提供借鑒。

4.1 高度重視，全力推進(jìn)隱患整治

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于鐵路安全生產(chǎn)的重要批示精神，上海市市委市政府高度重視普速鐵路安全隱患治理工作，作出專題部署，成立鐵路安全隱患綜合治理專項(xiàng)工作組，由市住建委和鐵路上海局集團(tuán)有限公司主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任雙組長(zhǎng)，統(tǒng)籌推進(jìn)整治工作，制定實(shí)施方案并做好政策任務(wù)宣傳。經(jīng)路地聯(lián)合排查確認(rèn)，形成問題隱患和制度措施“兩個(gè)清單”，共排查10 類520 個(gè)隱患問題，各級(jí)政府與鐵路運(yùn)輸企業(yè)深化協(xié)作，全面建立“雙段長(zhǎng)”責(zé)任制，劃定安全保護(hù)區(qū)，對(duì)問題進(jìn)行整治責(zé)任認(rèn)領(lǐng)，共同研究解決復(fù)雜矛盾和重難點(diǎn)問題，歷時(shí)兩個(gè)多月實(shí)現(xiàn)安全隱患全部整改銷號(hào)。

4.2 創(chuàng)新舉措，全面實(shí)現(xiàn)常態(tài)化防治

按照市域內(nèi)鐵路沿線重大安全隱患基本消除，一般性安全隱患得到有效控制，鐵路沿線安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定的工作目標(biāo)，從全面落實(shí)整治任務(wù)入手，梳理工作思路與長(zhǎng)效機(jī)制，完成《上海市鐵路安全管理?xiàng)l例》立法工作。堅(jiān)持銷項(xiàng)清庫與立查立改相結(jié)合，根據(jù)隱患難易程度，創(chuàng)新出“兩先兩后”工作法，保證整治效率和質(zhì)量。堅(jiān)持根除隱患和風(fēng)險(xiǎn)管控相結(jié)合。對(duì)有條件解決的問題，堅(jiān)決一次整改到位；對(duì)短期內(nèi)難以解決問題，通過完善防護(hù)警示設(shè)施、加強(qiáng)日常安全巡查等方法管控風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)合理逐步消除隱患。堅(jiān)持傳統(tǒng)方法與智能手段相結(jié)合，充分運(yùn)用“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)隱患動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)盯控，并構(gòu)建市公安局與鐵路上海局集團(tuán)公司之間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)直通平臺(tái)，建立微機(jī)鐵路運(yùn)行安全情形應(yīng)對(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

4.3 以人為本，全方位構(gòu)建共治格局

認(rèn)真落實(shí)“人民城市為人民、人民鐵路為人民”理念，在鐵路沿線安全隱患治理中，既重視鐵路線路安全，確保運(yùn)輸順暢，更重視保障好群眾生命安全和合法權(quán)益。街道和鐵路基層單位定期開展鐵路安全法律法規(guī)宣傳，大力提倡群防群治、社會(huì)共治工作理念，營造良好愛路護(hù)路氛圍。針對(duì)重大矛盾問題，路地聯(lián)合成立專項(xiàng)工作隊(duì)，耐心與群眾做工作，依法消除重大安全隱患，確保沿線群眾合法利益得到保障。同時(shí)不斷改善鐵路沿線環(huán)境質(zhì)量，注重惠民利民，提高群眾對(duì)隱患整治工作的認(rèn)同感。

5 總結(jié)

開展普速鐵路沿線安全隱患綜合治理工作是一場(chǎng)隱患治理持久戰(zhàn)。各地方政府及鐵路運(yùn)輸企業(yè)切實(shí)做到久久為功，在整治過程中始終堅(jiān)持以人民為中心，依法依規(guī)消除隱患，不斷鞏固路地“治理共同體”，完善整治策略，提升整治效率，做好動(dòng)態(tài)管控，確保整治工作取得實(shí)效。