燕守廣，趙立君，李海東

(生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042)

2020 年11 月13 日，長(zhǎng)江流域尾礦庫污染防治工作推進(jìn)會(huì)暨危險(xiǎn)廢物聯(lián)防聯(lián)控工作座談會(huì)在成都召開，要求統(tǒng)籌推進(jìn)尾礦庫污染治理，強(qiáng)化尾礦庫環(huán)境應(yīng)急準(zhǔn)備，積極防范和處置尾礦庫突發(fā)環(huán)境事件，確保尾礦庫污染防治任務(wù)落地見效。尾礦庫是用以堆存金屬、非金屬礦山進(jìn)行礦石選別后排出的尾礦、濕法冶煉過程中產(chǎn)生的廢物或其他工業(yè)廢渣的場(chǎng)所，通常由筑壩攔截谷口或圍地構(gòu)成，不僅占用寶貴的土地資源，而且會(huì)形成大面積裸露的庫面和壩體邊坡，是影響區(qū)域生態(tài)安全和人居環(huán)境健康的一大風(fēng)險(xiǎn)源[1-2]。2020 年3 月28 日，黑龍江省目前設(shè)計(jì)庫容最大、筑壩最高的尾礦庫——伊春鹿鳴礦業(yè)有限公司鉬礦尾礦庫發(fā)生礦砂泄漏，部分進(jìn)入依吉密河。依吉密河是鐵力市地表水水源地之一，尾礦庫泄漏事件直接影響6.8 萬人生活用水。本文以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為研究區(qū)，結(jié)合中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和新聞媒體相關(guān)報(bào)道，梳理了尾礦庫存在的主要問題并分析了原因，提出加強(qiáng)尾礦庫生態(tài)修復(fù)監(jiān)管對(duì)策。

1 主要問題

1.1 尾礦庫生態(tài)環(huán)境和壩體安全問題突出

自2005 年以來，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有7 個(gè)典型涉礦問題受到媒體的高度關(guān)注，包括“錳金三角”的劇毒水污染問題亟待解決(涉及貴州省、湖南省和重慶市)、金沙江水質(zhì)嚴(yán)重污染、嘉陵江尾礦庫污染等[3-5]。“錳金三角”尾礦庫被報(bào)道3 次、金沙江流域涉礦問題被報(bào)道2 次、嘉陵江流域尾礦庫問題被報(bào)道2 次(表1)。從礦種來看，涉及錳礦、金礦、鐵礦、銅礦、銻礦、鉛鋅礦等金屬礦，問題包括采礦污染、選礦廢水、尾礦庫安全、糧食安全和人體健康等。

表1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶典型尾礦庫問題

續(xù)表

1.2 尾礦庫生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理難度大

近年來，盡管尾礦庫安全防控、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理力度不斷加大，但是歷史遺留環(huán)境隱患仍然比較突出，比如尾礦庫“頭頂庫”泄露、淋溶水等，一旦發(fā)生安全事故，會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)安全問題[6-8]。為掌握尾礦庫生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理情況，確定是否符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，2017 年對(duì)湖南省花垣縣63 座尾礦庫開展了實(shí)地調(diào)查(已閉庫驗(yàn)收21 座、閉庫待治理22 座、停產(chǎn)停用14 座、在用6 座)，占所有尾礦庫近三分之二。調(diào)研表明，一是存在生態(tài)修復(fù)要求不高、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)的問題。由于歷史原因，待閉庫治理或已閉庫驗(yàn)收的尾礦庫未做環(huán)評(píng)，生態(tài)恢復(fù)“馬馬虎虎”。21 座進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、已閉庫驗(yàn)收的尾礦庫，僅有3 座利用二次覆膜防滲進(jìn)行了重金屬治理。在壩內(nèi)覆土方面，僅進(jìn)行了50 厘米以下的覆土，有些甚至只進(jìn)行了碎石覆蓋。二是存在生態(tài)修復(fù)“借故拖延”問題?；ㄔh有22 座尾礦庫停用多年未進(jìn)行生產(chǎn)，也沒有進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。比如，有的因老板跑路，成了無主礦山；有的是許可證到期，沒有及時(shí)續(xù)證，亦未進(jìn)行環(huán)境治理。三是存在農(nóng)用地恢復(fù)過程中引發(fā)的健康風(fēng)險(xiǎn)問題。比如，原機(jī)械廠電解錳尾礦庫，在沒有進(jìn)行土壤污染物檢測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品安全評(píng)估的條件下，被村民自發(fā)用于種植蔬菜；有些臨近村鎮(zhèn)的尾礦庫生態(tài)修復(fù)后，沒有設(shè)置圍欄和警示牌，村民和畜禽可以自由進(jìn)出，存在一定的健康風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 尾礦庫生態(tài)環(huán)境修復(fù)情況

2 原因分析

2.1 標(biāo)準(zhǔn)儲(chǔ)備不足

自2006 年始，財(cái)政部、原國土資源部、原國家環(huán)境保護(hù)總局貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28 號(hào))有關(guān)要求，制定與發(fā)布了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2006〕215 號(hào))，明確三部委的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制、目標(biāo)及要求、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃、工作機(jī)制等[9]。2013 年，原環(huán)境保護(hù)部結(jié)合財(cái)建〔2006〕215 號(hào)文件編制并發(fā)布了HJ 651—2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范(試行)》(簡(jiǎn)稱《技術(shù)規(guī)范》)、HJ 652—2013《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案(規(guī)劃)編制規(guī)范(試行)》(簡(jiǎn)稱《編制規(guī)范》)和《礦山環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》等。2015 年，編制并發(fā)布了HJ 740—2015《尾礦庫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則(試行)》(簡(jiǎn)稱《技術(shù)導(dǎo)則》)。2014 年以來，對(duì)江西、湖北、江蘇、內(nèi)蒙古、西藏、山西、新疆、青海等省區(qū)實(shí)施《技術(shù)規(guī)范》和《編制規(guī)范》的調(diào)研表明，大多數(shù)省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門)對(duì)此沒有強(qiáng)制實(shí)施。山西省做了一定的工作，先后以山西省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)或原環(huán)境保護(hù)廳(局)文件的形式，發(fā)布了《山西省市、縣煤炭開采生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理規(guī)劃編制導(dǎo)則》《山西省礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案編制導(dǎo)則(試行)》(晉環(huán)發(fā)〔2007〕603 號(hào))和《山西省礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工程竣工驗(yàn)收管理辦法》(晉政辦發(fā)〔2014〕71 號(hào))等。選擇黑色金屬、有色金屬、貴重金屬、稀土金屬、石灰石、螢石、石棉、高嶺土等19 個(gè)不同類型礦山企業(yè)進(jìn)行調(diào)研表明，《技術(shù)規(guī)范》和《技術(shù)導(dǎo)則》的有關(guān)要求，不同程度地體現(xiàn)于環(huán)評(píng)報(bào)告、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾措施、水土保持方案等，但沒有使用HJ 652—2013 和HJ 740—2015 編制尾礦庫相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案[10]。

2.2 恢復(fù)目標(biāo)不明

恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，不是簡(jiǎn)單的地質(zhì)環(huán)境治理、植被恢復(fù)/土地復(fù)墾，而要實(shí)現(xiàn)采礦廢棄地生態(tài)修復(fù)與污染物的協(xié)同治理[11-12]。尾礦庫生態(tài)修復(fù)首先要考慮的是壩體地質(zhì)安全，邊坡綠化不準(zhǔn)使用高大和主根發(fā)達(dá)的喬木，防止根系穿孔造成尾礦庫滲漏和安全問題，其次才是如何通過生態(tài)修復(fù)構(gòu)建生態(tài)安全屏障、阻隔庫內(nèi)污染物擴(kuò)散[2-3]。由于基礎(chǔ)理論缺乏、生態(tài)修復(fù)目標(biāo)不明確、部門條塊分割等方面的管理支撐不足，目前礦山生態(tài)環(huán)境治理主要是圍繞地質(zhì)環(huán)境、次生災(zāi)害防治、植被恢復(fù)/土地復(fù)墾等方面，大都停留在“以視覺治理為主，污染物防控則屬于事后補(bǔ)救型”的景觀型修復(fù)階段，沒能實(shí)現(xiàn)從末端治理向過程和源頭延伸的污染物防控的全生態(tài)環(huán)境要素修復(fù)，尤其是水體和土壤的環(huán)境修復(fù)[12-13]。此外，機(jī)構(gòu)改革前各部門制定的部分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在不一致、甚至相互矛盾等問題，加之礦山生態(tài)修復(fù)理念、技術(shù)和工藝相對(duì)落后，尾礦庫生態(tài)環(huán)境治理存在“被動(dòng)應(yīng)對(duì)多，主動(dòng)作為少”的現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)效果大打折扣。

3 對(duì)策

3.1 制定尾礦庫生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和修復(fù)成效標(biāo)準(zhǔn)

一是基于不同礦種和生態(tài)環(huán)境破壞類型的差異性，制定和出臺(tái)尾礦庫生態(tài)環(huán)境監(jiān)管綱領(lǐng)性文件，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶選擇典型省(市)進(jìn)行尾礦庫生態(tài)修復(fù)與環(huán)境污染協(xié)同治理示范。二是從“體系設(shè)計(jì)”與“重點(diǎn)突破”的角度，研究制定尾礦庫生態(tài)修復(fù)與環(huán)境污染協(xié)同治理監(jiān)管系列標(biāo)準(zhǔn)，盡早啟動(dòng)編制《尾礦庫生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)規(guī)范》《尾礦庫生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》和《尾礦庫生態(tài)修復(fù)成效評(píng)估指南》。三是針對(duì)水系沿線和城鎮(zhèn)周邊的尾礦庫、露天采場(chǎng)、排土場(chǎng)等，建立高效和精準(zhǔn)的礦山生態(tài)環(huán)境損害快速評(píng)估與應(yīng)急辦法，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)制定，編制尾礦庫生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的作業(yè)指導(dǎo)書。

3.2 嚴(yán)查尾礦庫生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題

一是將尾礦庫生態(tài)環(huán)境監(jiān)管納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，重點(diǎn)就水污染、土壤污染、大氣揚(yáng)塵、地質(zhì)環(huán)境治理、植被恢復(fù)、土地復(fù)墾、水土流失治理等進(jìn)行專項(xiàng)核查。二是強(qiáng)化問責(zé)，按“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”要求，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，堅(jiān)決抑制和消除地方政府和相關(guān)部門在礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理中的各種“不規(guī)范”行為。

3.3 建立健全尾礦庫生態(tài)環(huán)境治理長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

一是補(bǔ)短板，開展尾礦庫生態(tài)環(huán)境問題專項(xiàng)調(diào)查，進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)安全和人居環(huán)境健康評(píng)估。二是建立尾礦庫生態(tài)修復(fù)與環(huán)境污染協(xié)同治理監(jiān)管機(jī)制?；凇霸搭^嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的監(jiān)管思路，結(jié)合目前存在的問題，加強(qiáng)部門間聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)，壓實(shí)部門、地方政府和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，明確邊界。三是制定尾礦庫生態(tài)修復(fù)目標(biāo)管理辦法。處理好景觀型破壞、環(huán)境質(zhì)量型破壞和生物型破壞的關(guān)系，研究提出尾礦庫生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)支撐體系。四是鼓勵(lì)社會(huì)各界監(jiān)督舉報(bào)尾礦庫各類污染隱患，尤其是尾礦不規(guī)范處置的新增污染和次生污染，通過加強(qiáng)輿論與社會(huì)監(jiān)督，有效控制新增污染源。