[摘? 要]法治的運行結(jié)構(gòu)“立法—執(zhí)法—司法”與治理結(jié)構(gòu)“治理主體—治理權(quán)力—治理規(guī)范—治理效果”，都蘊含著法治的治理效能。堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就應(yīng)重視從治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮法治的治理效能。充分調(diào)動治理主體，合理配置治理權(quán)力，有機整合治理規(guī)范，精確反饋治理效果，是構(gòu)建法治的治理結(jié)構(gòu)并從中發(fā)揮治理效能的重要措施。探尋新時代發(fā)揮法治治理效能的路徑，必須全面準確學習領(lǐng)會習近平法治思想，加快推進我國法治的理論建構(gòu)、制度建構(gòu)和話語建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]法治;治理效能;治理結(jié)構(gòu)

[中圖分類號]D90? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）02-0044-06

中央全面依法治國工作會議指出，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識。[1]進入新時代，我國法治建設(shè)一方面要繼續(xù)強化“立法—執(zhí)法—司法”這一法治運行結(jié)構(gòu)，另一方面也要回應(yīng)社會的治理需求，構(gòu)建“治理主體—治理權(quán)力—治理規(guī)范—治理效果”這一法治治理結(jié)構(gòu)，并由此促進法治治理效能的有效發(fā)揮。本文將從法治的治理結(jié)構(gòu)這一維度出發(fā)，分析新時代如何發(fā)揮法治治理效能。

一、充分調(diào)動治理主體

法治建設(shè)必須堅持以人民為中心，只有在滿足人民日益增長的美好生活需要的過程中，才能逐步激發(fā)法治的治理效能。社會治理主體也是法治建設(shè)的主體，不僅需要把這些主體匯集到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)中，而且需要進一步彰顯所有主體的主體性。

（一）充分調(diào)動治理主體的意義

在我國，國家在法治建設(shè)中起主導(dǎo)作用，并由此形成了“國家主義立場”[2]。這有利于快速推進法治建設(shè)，但也導(dǎo)致法治建設(shè)缺乏社會主體的有效參與，法治的治理效能難以發(fā)揮。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進步以及大眾傳媒的普及，典型性、轟動性的個案似乎能夠吸引更多主體參與到法治建設(shè)過程中，但這些個案常常演變?yōu)樯鐣录鼈兇藭r關(guān)聯(lián)的并不僅是法律問題。為了促進法治治理效能的充分發(fā)揮，必須培育人們的法治意識、法治思維、法治理念，使法治成為全社會的共識，成為人們想問題、辦事情的“前見”，并最終成為人們?nèi)粘Ｉ畹谋匦杵贰?/p>

（二）滿足美好生活需要：社會主體參與法治建設(shè)的目標

社會主體參與法治建設(shè)不純粹是一種主觀上的選擇，也是基于客觀條件作出的抉擇，法治治理效能產(chǎn)生的前提就是法治與主體產(chǎn)生了客觀上的聯(lián)系。中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。法治屬于人民美好生活需要，它也必須能促進民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等人民美好生活需要的實現(xiàn)。推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到全面依法治國全過程。具體而言，法治要從關(guān)注主體的義務(wù)與權(quán)利，轉(zhuǎn)向關(guān)注主體的需要;從構(gòu)建以權(quán)利為本位的法律體系，轉(zhuǎn)向構(gòu)建以需要為本位的法治體系。在現(xiàn)實生活中，權(quán)利與義務(wù)往往是抽象的概念，是一種紙面上的規(guī)定;而主體的需要是具體的要求，與主體的日常生活緊密相連。法治既可以為國家的發(fā)展構(gòu)建頂層設(shè)計，也可以滿足主體的具體需要，關(guān)注主體的日常生活。法治只有同時從這兩方面發(fā)力，才可能實現(xiàn)主體的美好生活需要，與主體的日常生活產(chǎn)生客觀的聯(lián)系，進而充分發(fā)揮其所蘊含的治理效能。

（三）構(gòu)造治理共同體：實現(xiàn)主體廣泛參與的途徑

在現(xiàn)代社會，“脫域”現(xiàn)象普遍存在，社會關(guān)系從彼此互動的地域性關(guān)聯(lián)中，從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中“脫離出來”。[3]18社會主體包括個體，也包括團體、集體，法治建設(shè)既有個體性參與，也有多主體的互動式參與。法治的治理效能常常體現(xiàn)在個體的交往中，體現(xiàn)在社會共同體的內(nèi)部治理之中。黨的十九屆四中全會提出：“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)?！盵4]為了使法治下沉到基層，就必須在“送法下鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上，為社會提供更多的、更優(yōu)質(zhì)的法治公共服務(wù)，把法治作為公共服務(wù)的一部分沉到基層，進入主體的日常生活、交往之中。此外，法治還應(yīng)當致力于建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，使法律體系融入社會治理共同體的生成、發(fā)展過程中。只有在社會場域中，法治才是具體的、可感知的，因而法治社會的建設(shè)對法治效能的發(fā)揮至關(guān)重要。引導(dǎo)公眾有序參與社會治理、維護良性的物質(zhì)文化生活秩序、調(diào)節(jié)基本公共服務(wù)資源的供求、界定社會組織的適當行為空間，應(yīng)成為法治社會建設(shè)的強辨識性的目標指引[5]，以此為法治的治理效能發(fā)揮奠定社會基礎(chǔ)。

二、合理配置治理權(quán)力

治理權(quán)力的配置對法治治理效能的發(fā)揮至關(guān)重要，在法治建設(shè)中應(yīng)當更加重視立法權(quán)的配置，這樣才可能生成立法治理，以彌補行政治理與司法治理的不足。同時，也應(yīng)當重視中央與地方之間的治理權(quán)力配置，特別是要賦予地方更多自主權(quán)，這樣才能全面推進地方的法治實施、法治試驗、法治競爭、法治評估，為發(fā)揮法治治理效能積蓄地方力量。

（一）合理配置橫向治理權(quán)力

在橫向權(quán)力關(guān)系中，法治配置的主要是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。我國社會治理歷來重視行政權(quán)，由此形成了行政治理模式。近年來，司法權(quán)的行使得到普遍的關(guān)注，司法治理成為了社會治理所追求的一種理想狀態(tài)。立法的治理功能一直被忽視，還沒有得到社會的應(yīng)有關(guān)注。“要積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展?！盵1]我國要在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益。以往經(jīng)濟發(fā)展乃至整個社會的發(fā)展主要是追求效率，著力提高生產(chǎn)力，與之對應(yīng)的社會治理方式則是高效的行政治理。面對發(fā)展不平衡不充分問題，不僅要著力提高生產(chǎn)效率，而且要構(gòu)建公平的資源配置機制，此時，立法治理的功能就將逐步彰顯。如果僅把立法作為創(chuàng)制規(guī)則的一種方式，那么立法治理就難以形成，法治的治理效能也難以得到充分發(fā)揮。所以，在當前法治建設(shè)中，必須重點關(guān)注立法權(quán)的配置，使立法權(quán)成為一種治理權(quán)力。還應(yīng)當整合司法權(quán)、行政權(quán)與立法權(quán)，使法治中的諸種權(quán)力轉(zhuǎn)化為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的合力。

（二）合理配置縱向治理權(quán)力

在縱向權(quán)力關(guān)系中，法治配置的主要是中央權(quán)力與地方權(quán)力。我國各地方的自然條件、風土人情差異巨大，而且現(xiàn)階段各地的經(jīng)濟發(fā)展水平也存在較大差異。合理配置央地權(quán)力，不僅有利于地方的發(fā)展，也有利于國家的整合。實際上，我國歷來重視央地關(guān)系，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中就曾指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多?！盵6]31黨的十九屆四中全會提出，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，并強調(diào)要賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。在實踐中，中央與地方的權(quán)責劃分并不明確，法治化程度也不高。我國正處于轉(zhuǎn)型時期，中央與地方的關(guān)系還處于動態(tài)的變化之中，此時的央地權(quán)責劃分不宜過于絕對，但首先應(yīng)逐步把二者之間的關(guān)系制度化、規(guī)范化，即便對它們之間的關(guān)系作出調(diào)整，也應(yīng)在法治范圍內(nèi)進行。以法治的方式配置中央與地方的權(quán)力，其目的就是使法治的治理效能擴展到地方。治理效能并不是在中央與地方之間單向度流動，從中央到地方的自上而下的權(quán)力流動能夠產(chǎn)生法治的治理效能，從地方到中央的自下而上的權(quán)力流動同樣能產(chǎn)生治理效能。

（三）合理配置調(diào)節(jié)權(quán)

當前，“調(diào)節(jié)權(quán)”這一新興的權(quán)力也在很大程度上影響法治治理效能的發(fā)揮，它主要包括“國家調(diào)節(jié)權(quán)”“市場調(diào)節(jié)權(quán)”與“社會調(diào)節(jié)權(quán)”。[7]如果國家調(diào)節(jié)權(quán)得不到法律的有效規(guī)制，那么法治的治理效能在社會中的作用空間也會日益變得狹窄，很可能會形成“有法無治”的尷尬局面;如果市場調(diào)節(jié)權(quán)得不到法律的保障，那么國家公權(quán)力“套利”的空間就將變大，此時法治的治理效能就可能是“有名無實”。如果社會調(diào)節(jié)權(quán)得不到法律的支持，那么法治的治理效能就可能演化為一種管理的效能。在過去的社會管理中，法治主要致力于為調(diào)節(jié)權(quán)的行使提供規(guī)范支持，使調(diào)節(jié)權(quán)得以正當化。在新時代的社會治理中，法治還應(yīng)當致力于實現(xiàn)調(diào)節(jié)權(quán)的合理化，不僅在紙面上為調(diào)節(jié)權(quán)提供正當化的理由，而且在實踐中為調(diào)節(jié)權(quán)的合理化創(chuàng)造客觀條件。同時，法治也必須依靠調(diào)節(jié)權(quán)，才可能具有治理的能力。調(diào)節(jié)權(quán)把法治的理念落實到社會的各個具體場域中，法治因此具有了力量，在此基礎(chǔ)上它才可能產(chǎn)生治理效能。

三、有機整合治理規(guī)范

（一）多元規(guī)范的治理效能

中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，社會方方面面已經(jīng)處于有法可依的狀態(tài)，但同時社會上仍存在“法律更多而秩序更少”的現(xiàn)象，這表明法律體系的治理效能還未充分發(fā)揮出來。因為法律體系雖然形成，但還有諸多地方需要完善，其中一個很重要的方面就是我國法律體系的規(guī)范整合能力較弱，它還不是一個開放的規(guī)范體系。況且，法律規(guī)范體系只是法治體系的一部分，除了要加快形成完備的法律規(guī)范體系，還要加快形成高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。我國在較短的時間內(nèi)構(gòu)建了較為完善的法律體系，社會對這些規(guī)范還需要一個“消化”的過程。法律體系在結(jié)構(gòu)于民眾的日常生活過程中，它在一定程度上改變了社會的固有結(jié)構(gòu)，逐步成為一種社會“規(guī)訓”機制。另一方面，社會也在改變法律，法律發(fā)展的重心自古以來就不在于國家活動，而在于社會本身，這個重心在當代也必須到那里去追尋。[8]429倘若法律體系拒絕、排斥、抗拒此種來自外部的壓力，那么它就難以結(jié)構(gòu)于社會之中，更難以發(fā)揮其所蘊含的治理效能。在此意義上，法治的治理效能首先體現(xiàn)為法律體系的治理效能，體現(xiàn)為社會中多元規(guī)范的治理效能。一言以蔽之，法治的治理效能是一種基于多元規(guī)范而產(chǎn)生的治理效能。

（二）社會規(guī)范的“法制化”

多元規(guī)范的治理效能并不能自然而然產(chǎn)生，而是需要對不同的規(guī)范賦予不同的效力，只有這樣它們才可能形成治理的合力。在面對多元規(guī)范時，首先應(yīng)堅持憲法法律至上原則，以法律統(tǒng)合其他規(guī)范。具體而言，在當下法治實踐中，應(yīng)當加快社會規(guī)范的“法制化”，把更多的社會規(guī)范有效地整合到國家法律體系中?！吨腥A人民共和國民法典》第十條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當依照法律;法律沒有規(guī)定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗?！边@一規(guī)定概括地把“習慣”這一民間規(guī)范予以法制化，賦予了習慣以法律意義?？紤]到我國各個地方的差異性，地方立法是吸收社會規(guī)范的一種更為合理的方式，特別是把社會規(guī)范中的具體規(guī)定吸收到法律體系中[9]108-110，同時，地方立法也可以基于社會規(guī)范進行創(chuàng)制[10]。在這里，社會規(guī)范的“法制化”，既可以通過認可、吸收社會規(guī)范完成，也可以通過社會規(guī)范的創(chuàng)制完成。認可、吸收、創(chuàng)制的過程，就是整合多元規(guī)范的過程，也是法治的治理效能得以充分發(fā)揮的過程。

（三）國家法律的“社會化”

整合多元規(guī)范的另一個重要方式就是國家法律的“社會化”，這也是法治發(fā)揮其治理效能的重要途徑。社會規(guī)范并不都是自發(fā)產(chǎn)生，特別是在現(xiàn)代社會，大部分社會規(guī)范都是基于國家法律而產(chǎn)生。高校章程、公司章程、社團規(guī)章、行業(yè)規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范大都是基于國家法律而產(chǎn)生，這并不是說這些社會規(guī)范是對國家法律的細化，是執(zhí)行國家法律的具體規(guī)定，而是說它們不得違背國家法律，必須貫徹國家法律的基本理念。此種國家法律“社會化”，不僅可以使法律得到貫徹，并結(jié)構(gòu)于社會之中，而且可以使法律發(fā)揮實實在在的治理效果。但是，當前的法治實踐還未意識到國家法律社會化的重要性，主要原因就是認為社會共同體的自治能力不足，還需要法律對它們進行直接干預(yù)。這些理由有其合理性，同時也應(yīng)當認識到，社會共同體自治能力的提高需要一個較長的過程，國家法律社會化也屬于這個過程的一部分，因為創(chuàng)制規(guī)范的能力就是一種自治能力。在新時代全面依法治國的實踐中，既要關(guān)注社會規(guī)范的國家化，以此完善法律體系，也應(yīng)大力促進國家法律的社會化，使法律成為社會中的規(guī)范。這兩方面共同構(gòu)成了法律體系的開放結(jié)構(gòu)，使法律體系具備與社會良性互動的能力，法律的效力也能夠逐步轉(zhuǎn)化為治理實效，而此種法律的治理實效就是法治的治理效能的重要組成部分。

治理主體與治理權(quán)力的多元必然會產(chǎn)生多元的治理規(guī)范，在治理共同體中，不是由外人制訂團體的章程，而是由團體的成員按其本質(zhì)制訂章程[11]78，治理權(quán)力就體現(xiàn)在治理規(guī)范之中。國家法律社會化與社會規(guī)范法制化，是多元的治理規(guī)范有效溝通的重要方式，而法治的治理效能就是在多元規(guī)范互動中得以實現(xiàn)。

四、精確反饋治理效果

（一）精確反饋治理效果的意義

正如馬克思所言：“蜘蛛的活動與織工的活動相似，蜜蜂建筑蜂房的本領(lǐng)使人間的許多建筑師感到慚愧。但是，最蹩腳的建筑師從一開始就比最靈巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蠟建筑蜂房以前，已經(jīng)在自己的頭腦中把它建成了?！盵12]208作為人類實踐的法治，它的治理效能還可能來自人的主觀構(gòu)建之中，即來自人類對法治的反思、評價、評估中，這就產(chǎn)生了法治的主觀效能或反饋效能。研究法治的反饋效能，必須首先研究法律反饋，但只有極少的研究者直接關(guān)注到了這個問題。[13]法律體系與法治體系的建構(gòu)，都注重體系的效力，重視體系的正當性，但是體系的實效卻沒有得到足夠的關(guān)注，這就極大地限制了法治的治理效能的發(fā)揮。在一定程度上，法治的治理效能與實效是統(tǒng)一的，法治的效力不能轉(zhuǎn)化為實效，法治的治理效能也就難以發(fā)揮。因此，新時代的法治建設(shè)要特別注重實效，不僅要以實踐中出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，而且要以實踐效果為導(dǎo)向，法治內(nèi)部才可能生成治理結(jié)構(gòu)，法治所蘊含的治理效能才能有效發(fā)揮。

（二）建立“法治治理效能指數(shù)”

國內(nèi)外對如何精確評估法治效果作出了諸多努力，也設(shè)計了諸多的具體指數(shù)。[14]然而，為了更為有效發(fā)揮法治的治理效能，還必須設(shè)計一套“法治治理效能指數(shù)”，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，運用此種指數(shù)引導(dǎo)法治發(fā)揮其治理效能。社會治理不同于管理，它強調(diào)各類治理要素的互動，強調(diào)治理過程的漸進推進，更強調(diào)治理效果的逐步積累。而社會管理則是目標導(dǎo)向，強調(diào)目的、手段、效果三者之間的高度統(tǒng)一。可見，社會治理中的“效果”更注重“效”的方面，治理一定要有效，它是實質(zhì)意義上的效果。而社會管理中的“效果”更強調(diào)“果”的一方面，即管理的目的一定要達成，它是形式意義上的效果。在法治建設(shè)剛剛起步階段，法治主要是作為一種社會管理的手段、工具，此時的法治缺少反思的特性;在新時代全面依法治國階段，法治應(yīng)當成為社會治理的一種方式，在治理實踐中展現(xiàn)它的治理效能。

（三）樹立以人民為中心的法治發(fā)展理念

人的現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化必不可少的因素[15]8，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化歸根結(jié)底是人的現(xiàn)代化?！叭嬉婪ㄖ螄顝V泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅持為了人民、依靠人民?！盵1]在法治建設(shè)歷程中，出現(xiàn)過不同的法治發(fā)展理念，但其中許多理念忽視了法治建設(shè)中“人”這一重要因素，因而限制了法治治理效能的全面發(fā)揮。在立法層面，必須堅持民主立法，提高公眾參與立法的積極性;在執(zhí)法層面，要加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度;在司法層面，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義;在守法層面，要加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念。在一定程度上，法治的治理效能就是法治能不能滿足以及在多大程度上滿足人民對美好生活的需要的能力。故此，法治體系除了應(yīng)具備上文所說的開放性、反思性，還應(yīng)具備回應(yīng)性，回應(yīng)人民群眾對美好生活的需要，由此構(gòu)建堅實的群眾基礎(chǔ)。

法治固然需要自上而下的有效實施，同時也需要把實施的效果進行自下而上的精確反饋。進入新時代，法治成為人民美好生活需要的重要內(nèi)容，也成為實現(xiàn)人民美好生活需要的重要方式，因此，就應(yīng)當對法治的治理效能作出更加全面、準確的評估，增強法治滿足人民美好生活需要的能力。

五、結(jié)語

我國法律體系趨于完善，法治建設(shè)重心已經(jīng)從法制體系轉(zhuǎn)移到了法治體系，此時的法治建設(shè)不僅追求紙面上的效力，而且追求實實在在的治理效能。過去，法治的運行結(jié)構(gòu)，即“立法—執(zhí)法—司法”結(jié)構(gòu)，得到了極大的重視，甚至認為法治的治理效能的發(fā)揮僅能依賴此種結(jié)構(gòu)。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，法治的治理結(jié)構(gòu)，即“治理主體—治理權(quán)力—治理規(guī)范—治理效果”，應(yīng)當?shù)玫礁嗟年P(guān)注，由此才能充分發(fā)揮法治的治理效能。新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。新時代，法治建設(shè)根本目的是實現(xiàn)人民美好生活向往，為此，法治的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能后，還應(yīng)進一步轉(zhuǎn)化為滿足人民美好生活需要的能力。

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責任編輯? 宋桂祝