賀蕊莉 陳傳明 李婉婧

摘 要：區(qū)域失衡既可能是不對(duì)稱外部沖擊的結(jié)果，也可能是對(duì)稱外部沖擊在各地區(qū)不同反應(yīng)的結(jié)果。理論界大多從地方不同反應(yīng)角度研究區(qū)域差距，很少討論財(cái)政體制引起的財(cái)力失衡對(duì)地方造成不對(duì)稱沖擊的影響。本文在考察部分省份的國(guó)有企業(yè)占比和變化情況的基礎(chǔ)上，從稅收返還、稅收任務(wù)、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和公益支出等方面剖析了財(cái)政體制引起財(cái)力失衡對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響，結(jié)果表明：國(guó)有企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中的占比大小并不是導(dǎo)致區(qū)域失衡的緣由;財(cái)政體制導(dǎo)致的財(cái)力失衡是區(qū)域失衡的基礎(chǔ)性因素;區(qū)域失衡是橫向財(cái)力失衡和縱向財(cái)力失衡共同交織作用的結(jié)果;而區(qū)域失衡是我國(guó)改革過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)階段性問(wèn)題，從2016年開(kāi)始啟動(dòng)的財(cái)力均等化改革會(huì)有效地解決這一問(wèn)題。對(duì)此，本文建議加快以財(cái)力均等化為宗旨的財(cái)政體制改革步伐，剝離各行政部門(mén)的財(cái)政資金分配功能，強(qiáng)化全國(guó)人大在財(cái)政改革方案上的話語(yǔ)權(quán)等。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制;區(qū)域失衡;財(cái)力失衡;東北老工業(yè)基地振興;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）02-0072-09

一、引 言

近年來(lái)，我國(guó)的區(qū)域失衡問(wèn)題很受關(guān)注。發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間差距在擴(kuò)大，人口亦在大規(guī)模地向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)和聚集，僅1996—2019年間，廣東常住人口增長(zhǎng)了52%，北京增長(zhǎng)了71%;與此同時(shí)，東北地區(qū)的黑龍江、吉林和遼寧分別增長(zhǎng)了1%、3%和6%，遠(yuǎn)低于全國(guó)的人口平均增長(zhǎng)率14%的水平，依據(jù)中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)（http：//db-cei-cn-s.vpn.dufe.edu.cn：8118/page/default.aspx？NodeURL=DBbase_a_dq）分省宏觀年度庫(kù)的相關(guān)數(shù)據(jù)整理而得。

人才外流嚴(yán)重。這種失衡的負(fù)面影響是多方面的，除一線城市房?jī)r(jià)畸高、“大城市病”等表象問(wèn)題外，還有地方政府間競(jìng)爭(zhēng)、浪費(fèi)資源、抑制內(nèi)需等，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展造成的影響深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)，因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展迫在眉睫。

在分析區(qū)域差距的影響因素時(shí)，國(guó)外關(guān)注政府政策和人文影響者多，如Morgan等[1]認(rèn)為地方稅收結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一會(huì)導(dǎo)致區(qū)域差距，Mitsuta等[2]與Ke和Jing[3]認(rèn)為是金融因素、Ezcurra和Rodríguez-Pose[4]認(rèn)為是政治權(quán)力、Zheng和Kuroda[5]認(rèn)為是公共基礎(chǔ)設(shè)施等。國(guó)內(nèi)研究則大多從市場(chǎng)的角度進(jìn)行，分析地方面對(duì)相同沖擊作出不同反應(yīng)而導(dǎo)致的差距，如蔡昉和都陽(yáng)[6]的勞動(dòng)力市場(chǎng)、郭金龍和王宏偉[7]的資本市場(chǎng)、林毅夫[8]的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、呂大國(guó)等[9]的市場(chǎng)規(guī)模等。周民良[10]與趙勇和白永秀[11]認(rèn)為政府政策對(duì)區(qū)域差距的影響很重要，但更強(qiáng)調(diào)政府的區(qū)域政策;從財(cái)政角度的研究，王小魯和樊綱[12]的多因素考察中兼顧了財(cái)政制度變革，張曉杰[13]從基本公共服務(wù)均等化的角度研究縮小區(qū)域差距等。但總體偏少且不夠深入。

區(qū)域失衡，最明顯的對(duì)比是東南沿海地區(qū)快速崛起和東北地區(qū)發(fā)展遲緩，這也是社會(huì)熱點(diǎn)話題。社會(huì)上的解釋除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和文化觀念差異外，還有國(guó)有企業(yè)占比過(guò)大的觀點(diǎn)較為流行。筆者認(rèn)為，區(qū)域失衡既可能是不對(duì)稱外部沖擊的結(jié)果，也可能是對(duì)稱外部沖擊在各地區(qū)不同反應(yīng)的結(jié)果，在我國(guó)，應(yīng)是二者兼而有之。本文收集并整理了1952年以來(lái)的二十多項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)比各省份的相關(guān)指標(biāo)變化，在分析國(guó)有企業(yè)占比對(duì)區(qū)域失衡影響的基礎(chǔ)上，側(cè)重從財(cái)政體制的角度探討導(dǎo)致區(qū)域失衡問(wèn)題，從理論上解釋區(qū)域失衡的財(cái)政原因，以豐富相關(guān)研究。

二、國(guó)有企業(yè)占比導(dǎo)致區(qū)域失衡的影響分析

關(guān)于國(guó)有企業(yè)占比過(guò)大導(dǎo)致區(qū)域失衡，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)占比過(guò)大擠出民間投資導(dǎo)致東北地區(qū)衰落，從而擴(kuò)大了東北地區(qū)與東部沿海其他省份間的差距。這種觀點(diǎn)是基于東北老工業(yè)基地的國(guó)有企業(yè)曾一度占據(jù)絕對(duì)支配地位的事實(shí)提出的，其經(jīng)濟(jì)學(xué)原理是“國(guó)有投資會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)”。照此說(shuō)法，應(yīng)是如下邏輯：國(guó)有企業(yè)占比越大，經(jīng)濟(jì)狀況就越差;國(guó)有企業(yè)占比大問(wèn)題持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)狀況越差;國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)越大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越乏力。但我國(guó)地區(qū)間相關(guān)數(shù)據(jù)的比較并不支持這種推斷。這里，我們選擇了北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、廣東和重慶，并以遼寧代表東北地區(qū)

由于資料和統(tǒng)計(jì)口徑所限，本文選擇代表性省份進(jìn)行比較。進(jìn)行比較研究。

（一）國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重分析

如果國(guó)有企業(yè)占比過(guò)大是拖累遼寧經(jīng)濟(jì)主因的說(shuō)法成立，應(yīng)該是遼寧國(guó)有企業(yè)改制不力所致，國(guó)有企業(yè)數(shù)量大、冗員多、效益差，表現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)上應(yīng)該是國(guó)有企業(yè)占比一直偏大，國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占比降速低甚至不降反升。但圖1 由于統(tǒng)計(jì)中沒(méi)有國(guó)有企業(yè)就業(yè)人數(shù)，我們以國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)替代，從側(cè)面反應(yīng)國(guó)有企業(yè)占比情況。圖1依據(jù)《國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》《天津統(tǒng)計(jì)年鑒》《遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒》《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》《山東統(tǒng)計(jì)年鑒》《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒》等1991—2018年的相關(guān)資料整理計(jì)算而得。北京的就業(yè)人數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑在2009年之后有變化，1991—2008年按登記注冊(cè)地類型分從業(yè)人員，2009—2017年按全市法人單位從業(yè)人員年末數(shù)。改變之后的統(tǒng)計(jì)口徑，與其他省份的口徑更接近。并沒(méi)有支持上述推測(cè)。

圖1是北京、天津等9個(gè)省份國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重及變化曲線。從比重上看，北京、天津和上海的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重一直高于遼寧;從趨勢(shì)上看，各省份的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重都在逐年下降。遼寧的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)下降速度平緩，到2017年，遼寧國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占比為12%，北京比遼寧高出5個(gè)百分點(diǎn)，與遼寧國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占比相當(dāng)或更高的省份如北京、天津和上海都很發(fā)達(dá)。值得關(guān)注的是，深圳的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)了204%，也并未影響其經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

在2010年之前較快，說(shuō)明國(guó)有企業(yè)減員增效的改革力度較大，但2010年以后的下降速度趨于平緩，應(yīng)該與遼寧的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)中在事業(yè)單位就業(yè)的人員占比較大有關(guān)。

（二）國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)與總就業(yè)人數(shù)增減分析

我們對(duì)1995—2015年部分省份總就業(yè)人數(shù)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)變化情況對(duì)比分析，結(jié)果顯示，近20年來(lái)，遼寧國(guó)有企業(yè)改制力度很大，在樣本省份中位列第一，如表1所示。從表1可以看出，在1995—2015年的20年期間，遼寧國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)減少了411萬(wàn)人，減員人數(shù)為1995年的59%。說(shuō)明遼寧國(guó)有企業(yè)就業(yè)規(guī)模的大幅縮減可能有利于國(guó)有企業(yè)減員增效，但并未能阻止其整體的經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)，也未能減緩經(jīng)濟(jì)衰退的速度。

（三）國(guó)有企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率分析

我們以規(guī)模以上國(guó)有工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)比重來(lái)反映地方經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的依賴程度，全國(guó)31個(gè)省份（中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)除外）的情況如圖2所示。

由圖2可見(jiàn)，2000—2017年規(guī)模以上國(guó)有工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)的比重均值：黑龍江為74%排第4位，吉林為56%排第13位，均高于全國(guó)34%的平均水平。但遼寧為26%，位列第26位，只比廣東、河南、福建、浙江和江蘇略高，說(shuō)明國(guó)有企業(yè)對(duì)遼寧的貢獻(xiàn)率并不高。

圖2是2000—2017年間規(guī)模以上國(guó)有工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)的比重均值。從圖2可以看出，國(guó)有企業(yè)貢獻(xiàn)率最高的省份主要集中在少數(shù)民族地區(qū)，如西藏、甘肅和青海等，但也有發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)有企業(yè)貢獻(xiàn)率高于全國(guó)平均水平，如北京、上海。東北的黑龍江為74%排第4位，吉林為56%排第13位，遼寧為26%排第26位。說(shuō)明一方面，少數(shù)民族地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)國(guó)有企業(yè)的依賴程度高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有發(fā)展起來(lái);另一方面，北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)有企業(yè)貢獻(xiàn)率高于全國(guó)平均水平，應(yīng)該是大型國(guó)有企業(yè)總部利潤(rùn)的貢獻(xiàn)所致。因此，一個(gè)省份經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，不一定都是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的貢獻(xiàn)，也有國(guó)有企業(yè)的貢獻(xiàn)。因此，國(guó)有企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率的高低，只能反映國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度，而不能判定為制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的因素。

（四）東北地區(qū)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)特征分析

東北地區(qū)的高等院校和科研機(jī)構(gòu)較多，大多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由中央各部委設(shè)立，這些單位的從業(yè)人員也都計(jì)入國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)。近年來(lái)東北地區(qū)人口增長(zhǎng)緩慢且人才外流嚴(yán)重，國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重的分母增長(zhǎng)少，反映在圖1中就是遼寧指標(biāo)曲線近年來(lái)下降緩慢，并表現(xiàn)出如下特征：（1）作為老工業(yè)基地，遼寧的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重一直較高，僅低于北京、天津和上海三大直轄市。（2）經(jīng)過(guò)20世紀(jì)90年代的國(guó)有企業(yè)改革，遼寧的國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)大幅下降，減少了59%。（3）這種變化在曲線上反映并不明顯，遼寧的就業(yè)人數(shù)降速緩慢甚至到 2011年以后仍保持基本持平狀態(tài)。（4）由于遼寧的高等院校和科研機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位多，加上外來(lái)人口遠(yuǎn)低于北京、天津和上海等省份，表現(xiàn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重這一指標(biāo)下降緩慢。

與此形成鮮明對(duì)照的是廣東省深圳市。改革開(kāi)放以來(lái)，深圳市呈現(xiàn)出資本聚集、就業(yè)人數(shù)激增的態(tài)勢(shì)，總就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)了204%。在人口基數(shù)大增的情況下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重仍增長(zhǎng)了5%，略低于江蘇、浙江、上海等省份，這種表現(xiàn)并不符合國(guó)有企業(yè)占比過(guò)大導(dǎo)致國(guó)有投資會(huì)擠出民間投資進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯判斷。尤其是2018年開(kāi)始遼寧又啟動(dòng)了國(guó)有事業(yè)單位改革和行政機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步減少了事業(yè)單位數(shù)量和財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)量。如此大力度的改革，也并沒(méi)有把遼寧經(jīng)濟(jì)帶出困局，這是由于我們都忽略了一個(gè)重要影響因素——財(cái)政體制。

三、財(cái)政體制對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響的四個(gè)表現(xiàn)

（一）稅收返還差距巨大直接影響地方可支配財(cái)力

分稅制下的財(cái)力差距主要體現(xiàn)在稅收返還上，而地方稅收返還額大小又是長(zhǎng)時(shí)期政策綜合作用的結(jié)果。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的均衡性體制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“全國(guó)一盤(pán)棋、上下一本賬”，中央也比較注重地方的財(cái)力均衡問(wèn)題。將各省份分為上解、補(bǔ)助和自收自支三類，凡收大于支的省份要向中央財(cái)政上交收入，凡支大于收的省份則由中央財(cái)政給予補(bǔ)助。表2是1952—1977年部分省份財(cái)政收支平均差額及其在全國(guó)（不含天津、河北、寧夏和新疆）的排名，基本反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的各省份上解、持平和補(bǔ)助情況。從表2可以看出，從1952—1977年上解中央收入上海位列第1，年均419 714萬(wàn)元;遼寧位列第2，年均上解198 908萬(wàn)元;之后，依次為江蘇、山東和北京等?？梢?jiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，遼寧對(duì)全國(guó)財(cái)政的貢獻(xiàn)很大。

2.“分灶吃飯”體制初期的傾斜政策

從1980年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行“劃分收支分級(jí)包干”體制又稱“分灶吃飯”體制。中央與各省份“一對(duì)一”談判，不同的省份實(shí)行不同的體制、不同的分成比例和不同的包干基數(shù)。這一時(shí)期的“劃分收支分級(jí)包干”體制，牽涉到本文分析的主要有三類：總額分成、定額包干和遞增包干。比較而言，實(shí)行總額分成和定額包干體制對(duì)地方更為有利。至于哪些省份能夠?qū)嵭心念愺w制，既取決于地方的談判能力更取決于國(guó)家的戰(zhàn)略部署。

為試水社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，江蘇和浙江實(shí)行了總額分成體制;為迎接香港回歸擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，廣東和福建實(shí)行定額包干體制，廣東包上繳，每年上繳2億元，福建包補(bǔ)貼，中央每年補(bǔ)貼福建2億元;深圳作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)，每年補(bǔ)貼1.5億元，后來(lái)補(bǔ)貼2億元;之后，北京、天津和上海三個(gè)直轄市也實(shí)行了總額分成體制;其余省份大多數(shù)實(shí)行遞增包干體制，其中又有很多差別，也有各種調(diào)整，這里且不贅述。當(dāng)時(shí)“兩個(gè)比重”

當(dāng)時(shí)的“兩個(gè)比重”，是指財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重。下降嚴(yán)重，中央對(duì)傳統(tǒng)上解大省 “嚴(yán)看死守”，以保障中央的財(cái)政收入，如遼寧、山東、黑龍江等省份在這一時(shí)期的央地博弈中獲益甚少。

由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這種一對(duì)一的契約關(guān)系因缺乏制度的支撐而脆弱，地方討價(jià)還價(jià)，中央疲于應(yīng)付。于是在1994年推出了分稅制改革，穩(wěn)定了中央與地方的財(cái)政關(guān)系，也把地區(qū)間苦樂(lè)不均問(wèn)題延續(xù)下來(lái)。

3. “保護(hù)地方既得利益”原則下的分稅制改革

1994年的分稅制是在“保護(hù)地方既得利益”原則下推行的，中央對(duì)地方稅收返還以1993年地方既有財(cái)力水平為基數(shù)換算而得。即在“分灶吃飯”時(shí)期得到傾斜政策越多的省份，獲得的稅收返還越多;反之，則越少。差距巨大的稅收返還，直接影響地方財(cái)政能力、政府服務(wù)能力和投資吸引力，并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，形成了目前的區(qū)域失衡格局。由于我國(guó)的財(cái)政透明度低，無(wú)法直接對(duì)稅收返還進(jìn)行省際比較，本文采用人均財(cái)政支出指標(biāo)替代，通過(guò)各省份人均財(cái)政支出水平來(lái)反映地方財(cái)政能力，間接推測(cè)各省份間稅收返還差距。1993—2019年部分省份人均財(cái)政支出及其在全國(guó)的排名如表3所示。從表3可以看出，1994年分稅制之初，全國(guó)人均財(cái)政支出平均為483元。高于全國(guó)平均水平的省份有北京、天津、遼寧、上海和廣東，分別高出81%、68%、16%、204%和20%;低于全國(guó)平均水平的省份有江蘇、浙江、山東和重慶，其人均財(cái)政支出水平相當(dāng)于全國(guó)平均水平的59%、73%、52%和25%。除重慶外，這些省份均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，在一些中央與地方共同承擔(dān)的支出項(xiàng)目中都要承擔(dān)較多的份額。

計(jì)劃單列市之間的比較如表4所示。從表4可以看出，1994年，在計(jì)劃單列市的人均財(cái)政支出中，深圳為7 941元，是人均財(cái)政支出水平最高的城市，也是廈門(mén)的2.8倍、寧波的3.6倍、大連的5.0倍、青島的6.2倍。到2018年，深圳與大連的排名一直沒(méi)變，寧波和青島的排名前移，廈門(mén)的排名后移，可能與長(zhǎng)三角的市場(chǎng)輻射力有關(guān)，但排名第一的深圳仍然遙遙領(lǐng)先，其人均財(cái)政支出水平是排名第二寧波的2.2倍。在分稅制實(shí)施之初的1994年地方間財(cái)政能力差距就如此之大，也就意味著地方間公共服務(wù)能力和水平差距巨大，在市場(chǎng)的“馬太效應(yīng)”推動(dòng)下，任何的不平等狀態(tài)都可能出現(xiàn)。

分稅制是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等的重要制度保證，其轉(zhuǎn)移支付中的一般均衡轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)各區(qū)域均衡的重要工具。但在我國(guó)的分稅制中一般均衡轉(zhuǎn)移支付占比很小，設(shè)立之初幾乎為零，而且是以稅收返還為主，并輔以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。稅收返還保護(hù)了地方既得利益，省份間差距巨大;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方配套資金的作法，擴(kuò)大了市場(chǎng)的“馬太效應(yīng)”。即稅收返還差距直接導(dǎo)致了省份間財(cái)政能力出現(xiàn)差距，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則不斷地?cái)U(kuò)大這種差距。直到黨的十八大以后，中央才逐步壓縮了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，但與均衡地方財(cái)力的客觀要求還有很大的距離。

（二）巨大的實(shí)際稅負(fù)差距在稅收任務(wù)指標(biāo)壓力下被進(jìn)一步擴(kuò)大

導(dǎo)致地區(qū)間實(shí)際稅負(fù)差距過(guò)大、國(guó)有企業(yè)集中的省份負(fù)擔(dān)沉重的主要因素有以下三個(gè)方面：

第一，在確定地方財(cái)政上繳中央的財(cái)政收入份額或比例時(shí)，我國(guó)一直沿用基數(shù)法。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政的主要收入形式是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)越多的省份，其財(cái)政收入中劃歸中央的份額越多，在后來(lái)確定地方上繳中央財(cái)政包干基數(shù)和遞增包干比例時(shí)，地方政府的實(shí)際負(fù)擔(dān)就會(huì)越重。特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)是在價(jià)格管制和市場(chǎng)管制“雙管制”下形成的，應(yīng)屬超額壟斷利潤(rùn)，改革開(kāi)放后上述管制條件消失，國(guó)有企業(yè)的盈利能力明顯下降，但地方上繳中央財(cái)政收入的基數(shù)卻沿有調(diào)整，成為必須完成的上繳任務(wù)，最終轉(zhuǎn)化為該省份民營(yíng)企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。

第二，改革開(kāi)放初期按照企業(yè)的所有制成分分別實(shí)行不同的所得稅稅制。改革開(kāi)放初期，按照企業(yè)的所有制成分分別實(shí)行國(guó)有企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、工商個(gè)體業(yè)戶所得稅及外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅，此外，還有一戶一率的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)調(diào)節(jié)稅等，致使企業(yè)稅負(fù)因所有制成分不同而不同，表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)稅負(fù)重于集體企業(yè)，內(nèi)資企業(yè)稅負(fù)重于外資企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的制度性稅負(fù)最重而外資企業(yè)最輕。如大中型國(guó)有企業(yè)所得稅稅率為55%，一戶一率的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)調(diào)節(jié)稅平均稅率為20%，加上10%—15%的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳，名義稅負(fù)在80%以上;而同時(shí)期的外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅的綜合稅率為33%，且有“二免三減”的優(yōu)惠。由此也有了“據(jù)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委統(tǒng)計(jì)，1980—1993年國(guó)有企業(yè)平均稅負(fù)為86%，大大高于國(guó)外企業(yè)30%—40%的稅負(fù)水平”的說(shuō)法[14]。雖然實(shí)際執(zhí)行會(huì)有減免，實(shí)際稅負(fù)會(huì)顯著低于名義稅負(fù)，但國(guó)有企業(yè)的稅負(fù)依然偏高，李方旺[15]的實(shí)證研究也驗(yàn)證了這一判斷：1994年稅制改革以前，國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)與其他企業(yè)之間的稅負(fù)比為1∶0.58∶0.80，稅制改革后的1995年雖然變?yōu)榱?∶0.73∶0.80，但國(guó)有企業(yè)的稅負(fù)仍然偏高[15]。由于各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)在區(qū)域分布上是不均勻的，就會(huì)造成區(qū)域間的實(shí)際稅負(fù)差別巨大。如國(guó)有企業(yè)集中的遼寧與外資企業(yè)集中的廣東相比，實(shí)際稅負(fù)水平不可能是同一級(jí)別。在基數(shù)法下，稅收基數(shù)有粘著性，又影響著后來(lái)的稅收任務(wù)。

第三，稅收任務(wù)。我國(guó)曾用布置稅收任務(wù)的辦法調(diào)動(dòng)各地的積極性，并把提高稅收增長(zhǎng)率作為對(duì)下級(jí)官員的考核指標(biāo)之一。地方官員為追求政績(jī)，甚至主動(dòng)要求增加本地稅收任務(wù)，提高稅收增長(zhǎng)率指標(biāo)，提高稅收收入增長(zhǎng)度也是地方官員追求的政績(jī)，地方官員高度配合這一做法，甚至主動(dòng)增加本地稅收任務(wù)，提高稅收增長(zhǎng)率指標(biāo)，并層層加碼向下傳達(dá)。基數(shù)不同，同樣增長(zhǎng)率下的地方實(shí)際稅負(fù)不同;地方稅收基數(shù)虛高時(shí)，同樣的稅收增長(zhǎng)率傳導(dǎo)到基層已是面目全非。為完成上級(jí)下達(dá)的稅收任務(wù)，寅吃卯糧、“過(guò)頭稅”等惡化營(yíng)商環(huán)境的行為泛濫，最終損害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展根基。

稅收是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的結(jié)果，如果作為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)來(lái)追逐的話，負(fù)面影響嚴(yán)重。十八大以后，下達(dá)稅收任務(wù)的做法被逐步制止，并在新《預(yù)算法》增加了防范地方征收“過(guò)頭稅”的條款。

（三）養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不同造成各省份的企業(yè)勞動(dòng)力成本亦不同