蘇立軍

摘 要：近年來，我國政府引導(dǎo)基金進(jìn)入飛速發(fā)展階段，推動(dòng)了財(cái)政資金改革的進(jìn)一步深化。然而，在實(shí)際發(fā)展過程中，政府引導(dǎo)基金同樣暴露出了一些問題，如基金運(yùn)營效果政策性影響與商業(yè)目標(biāo)協(xié)調(diào)之間的沖突、吸引社會(huì)資本的進(jìn)入制度相對(duì)滯后，以及現(xiàn)行績(jī)效考核制度不完善等?；诖耍恼聦?duì)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出了幾點(diǎn)關(guān)于政府引導(dǎo)基金機(jī)制創(chuàng)新方面的建議。

關(guān)鍵詞：政府 引導(dǎo)基金機(jī)制 創(chuàng)新 策略

中圖分類號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）10-015-02

近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了飛速發(fā)展，社會(huì)矛盾也有了深層次地轉(zhuǎn)化，“依靠創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，培育壯大新動(dòng)能”已成為全社會(huì)的共識(shí)。在這一背景下，政府引導(dǎo)基金整體機(jī)制的不斷創(chuàng)新成為了現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)之一，“創(chuàng)新”已經(jīng)成為政府引導(dǎo)基金發(fā)展的主要命題和方向。作為結(jié)合政府作用和市場(chǎng)制度的主要?jiǎng)?chuàng)新模式，政府引導(dǎo)基金是推動(dòng)財(cái)政資金深層次改革的重要舉措，其主要用于支撐主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在提升其驅(qū)動(dòng)發(fā)展方略創(chuàng)新能力的同時(shí)，提升供給系統(tǒng)質(zhì)量。筆者在本文中擬對(duì)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對(duì)如何加大政府引導(dǎo)基金機(jī)制創(chuàng)新的力度提出幾點(diǎn)建議。

一、我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策、商業(yè)目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)矛盾

在實(shí)際運(yùn)行和管理的過程中，就資金來源這一角度而言，政府引導(dǎo)基金具有一個(gè)明顯的矛盾點(diǎn)，也即政府財(cái)政資金與社會(huì)資本之間存在著不同的利益追求。作為一個(gè)扶持性基金，政府引導(dǎo)基金的首要目標(biāo)并不是追求盈利，而是基本屬于保本微利，在不受損的基礎(chǔ)上獲得微小收益即可;就引導(dǎo)基金的社會(huì)入股而言，其完全由相關(guān)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理與招募，在承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的情況下，社會(huì)資本對(duì)其有著獲得理想投資回報(bào)的訴求。由此可見，社會(huì)資金與財(cái)政資金在追求盈利層面、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)層面等均具有著明顯差異，這就會(huì)無法避免地出現(xiàn)矛盾與沖突，而在此種矛盾的約束下，會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的靈活性有所限制，對(duì)于政府引導(dǎo)基金的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展極為不利，會(huì)極大地影響其整體運(yùn)行效果與投資質(zhì)量。無論是在選擇投資項(xiàng)目、投資金額，還是在投資收益、投資方向以及風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，都存在著很大的目標(biāo)協(xié)調(diào)問題，甚至?xí)?dǎo)致投資機(jī)構(gòu)的管理難度增加，造成基金的激勵(lì)作用難以發(fā)揮。

（二）對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)

政府引導(dǎo)基金能夠發(fā)揮其作用的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是其能否引入社會(huì)資本。對(duì)于社會(huì)資本的引入而言，一方面，政府牽頭可以起到一個(gè)良好的示范作用;另一方面，基金投資要確保社會(huì)資本投資群體的經(jīng)濟(jì)效益，如果得不到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)資本對(duì)于扶持區(qū)域發(fā)展也就不會(huì)產(chǎn)生多大興趣。從目前來看，政府引導(dǎo)基金大部分都是依靠政府財(cái)政與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)支持的，由于其對(duì)于資金的制約條件很多，如果本地投資項(xiàng)目不足，很容易出現(xiàn)無項(xiàng)目可投的尷尬狀態(tài)，或者投資項(xiàng)目難以獲得理想的回報(bào)。顯然，這會(huì)降低社會(huì)資本對(duì)于參與政府引導(dǎo)基金的興趣和熱情。此外，在實(shí)際運(yùn)作過程中，政府引導(dǎo)基金存在不少讓社會(huì)資本望而卻步的問題，如管理制度不完善、管理模式相對(duì)混亂、政府部門越位管理等等，這些顯然都不利于政府引導(dǎo)基金的長(zhǎng)期發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

（三）基金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制與績(jī)效考核系統(tǒng)有待完善

在政府引導(dǎo)基金政策制定過程中，一般都會(huì)對(duì)商業(yè)性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行篩選，并由選定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的日常運(yùn)行和管理，無論是政府相關(guān)部門還是基金管理機(jī)構(gòu)，一般不會(huì)對(duì)正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資工作進(jìn)行干預(yù)，主要還是依靠市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。但是，在實(shí)踐運(yùn)行過程中，政府部門普遍存在著干預(yù)政府引導(dǎo)基金運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，相關(guān)部門曾在2016年對(duì)百余政府引導(dǎo)基金進(jìn)行了抽查，結(jié)果并不樂觀，有將近五成的基金管理機(jī)構(gòu)由政府直接指定，只有不足一成的基金由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，遵循著專業(yè)化、市場(chǎng)化的原則運(yùn)轉(zhuǎn)。顯然，如果政府部門過度參與，必然會(huì)對(duì)政府引導(dǎo)基金的運(yùn)行效果產(chǎn)生直接影響，甚至滋生大量的貪腐情況，十分不利于我國政府引導(dǎo)基金的長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展。此外，關(guān)于政府引導(dǎo)基金的績(jī)效考核系統(tǒng)尚不完善，尤其是在投資后的監(jiān)管工作方面，個(gè)別基金還存在著很大的漏洞。

二、對(duì)于我國政府引導(dǎo)基金機(jī)制創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議

（一）完善政府引導(dǎo)基金的政策環(huán)境與整體規(guī)劃

1.從整體上治理整合。對(duì)于各區(qū)域政府引導(dǎo)基金的開展情況，相關(guān)部門要擔(dān)當(dāng)作為，實(shí)干苦干，“俯下身子”進(jìn)行全面考察，要促進(jìn)各層引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)快速整合與統(tǒng)籌，解決資金分散化及重復(fù)投向問題，促進(jìn)基金之間產(chǎn)生合力，事不畏難，責(zé)不避險(xiǎn)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，強(qiáng)化制度約束和績(jī)效管理，確保政策目標(biāo)的有效完成。針對(duì)政府引導(dǎo)基金的不同種類與級(jí)別，要合理制定準(zhǔn)入制度與門檻，對(duì)基金投向和規(guī)模要加強(qiáng)管控，如此才能有力推動(dòng)政府引導(dǎo)基金的有序發(fā)展。另外，在制定政府引導(dǎo)基金退出制度時(shí)，要做到未雨綢繆，提升保障與服務(wù)功能，在逐漸優(yōu)化已有資本市場(chǎng)層次結(jié)構(gòu)，給基金退出營造合適的金融環(huán)境的同時(shí)，要對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓二級(jí)交易市場(chǎng)的建設(shè)深思熟慮，要不斷拓展符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律特征的新型資本退出路徑。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)在股權(quán)投資比較發(fā)達(dá)的大城市，比如，上海、北京、廣州、深圳等大城市開展試點(diǎn)，逐漸累積經(jīng)驗(yàn)。

2.推動(dòng)市場(chǎng)與政策的統(tǒng)一。李克強(qiáng)總理在2021年政府工作報(bào)告中指出：“要更好地發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)作用，拓展市場(chǎng)主體融資渠道。強(qiáng)化金融控股公司和金融科技監(jiān)管，確保金融創(chuàng)新在審慎監(jiān)督的前提下進(jìn)行?！本驼龑?dǎo)基金而言，只有實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和基金回報(bào)直接的均衡，才能助力其長(zhǎng)期、穩(wěn)定的發(fā)展。首先，在基金設(shè)立之初，就要兼顧市場(chǎng)與政策，要確?；鸬氖袌?chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是單由政府政策推動(dòng)，這樣才能有力避免政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)難以為繼的情況。其次，政府在基金的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，既要做好前提布局工作和過程監(jiān)督管理工作，還要保障不越位管理，要“防患于未然”，增強(qiáng)憂患憂患意識(shí)，確?；鹁S持市場(chǎng)化的原則運(yùn)行，對(duì)于日常的基金管理與投資運(yùn)行都要交由專業(yè)基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行。第三，合理調(diào)節(jié)限制政策，壓實(shí)各方責(zé)任，完善基金投融資結(jié)構(gòu)。

（二）進(jìn)一步完善政府引導(dǎo)基金運(yùn)行管理制度

1.吸引社會(huì)資本參與。第一，積極建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和退出機(jī)制。在社會(huì)資本加入之初，政府就要對(duì)其做出退出承諾。若基金運(yùn)行成功，政府要以優(yōu)惠費(fèi)用將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，以表明政府引導(dǎo)基金的設(shè)立目的是為了更好地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，而不是追逐資本盈利;若基金運(yùn)行不成功，要由政府和社會(huì)投資人雙方面承擔(dān)損失，盡可能地給與社會(huì)投資人一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，比如，在一定的條件下，政府可以承諾社會(huì)資本“虧損保底”，確保其不會(huì)出現(xiàn)過大的經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于基金管理機(jī)構(gòu)，政府部門要確保其具有良好資質(zhì)，并設(shè)置進(jìn)入門檻，如社會(huì)資本的引入數(shù)額等，在相同資質(zhì)下，引入社會(huì)資金最多者中標(biāo)。第二，政府引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)行制度。對(duì)于母基金，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立設(shè)立事業(yè)法人，只負(fù)責(zé)前后兩端，并對(duì)投資方向與投資方案進(jìn)行合理的掌握與審定，不對(duì)參股成立的子基金的市場(chǎng)運(yùn)行過多干預(yù)，在部署子基金的組織結(jié)構(gòu)方面，建議使用有限合伙機(jī)制，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用真正發(fā)揮出來。

2.建立健全基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度。就政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的建設(shè)而言，要結(jié)合內(nèi)部控制和外部管理，建設(shè)一套覆蓋并能夠?qū)崟r(shí)追蹤、監(jiān)控實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、運(yùn)作狀況、投資效果等全方位的考核體系。首先，要委派專員對(duì)投資決定委員會(huì)或者咨詢委員會(huì)的決策進(jìn)行旁聽，對(duì)其中的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、評(píng)價(jià)和反饋，促進(jìn)內(nèi)控質(zhì)量的不斷完善。其次，為確保評(píng)價(jià)過程的公平公正，要引入具備相關(guān)資質(zhì)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。第三，由于創(chuàng)投項(xiàng)目往往具有前期虧損、后期獲益的特點(diǎn)，因而，為確?？己斯叫?，在年度績(jī)效考核過程中，對(duì)于基金的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)不同投資階段分別制定，要具備動(dòng)態(tài)化特點(diǎn)。第四，要充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來推動(dòng)政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)新和改革，評(píng)價(jià)結(jié)果良好者，適當(dāng)增加預(yù)算規(guī)模，并給對(duì)應(yīng)管理機(jī)構(gòu)發(fā)放績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果不佳者，要合理降低其之后的預(yù)算規(guī)模，并提出限期整改要求，如果整改不達(dá)標(biāo)，則依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。針對(duì)在操作過程中出現(xiàn)重大問題的基金，要根據(jù)政策、法律、法規(guī)切實(shí)從嚴(yán)從重進(jìn)行處理，絕不放過一個(gè)壞人。第五，加快建立政府引導(dǎo)基金信用系統(tǒng)，如在全國統(tǒng)一的社會(huì)信用信息平臺(tái)上錄入基金管理者的信息，對(duì)他們進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管與制度約束。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度。第一，對(duì)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展規(guī)模與節(jié)奏要強(qiáng)化管控，嚴(yán)格預(yù)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。大量經(jīng)驗(yàn)表明，新產(chǎn)業(yè)投資、創(chuàng)投等風(fēng)險(xiǎn)較高，而政府引導(dǎo)基金的融資規(guī)模有限，因而不能成為主要融資渠道。政府引導(dǎo)基金可以通過適當(dāng)讓利等方式引入社會(huì)資本，依托于產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)與商業(yè)化價(jià)值獲取收益，但不可對(duì)社會(huì)資本以各種方式承諾兜底回購抑或是固定收益等，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)防地方政府可能增加的隱性風(fēng)險(xiǎn)。第二，要進(jìn)一步完善資金管理系統(tǒng)，政府監(jiān)管部門，基金管理公司以及托管銀行等各個(gè)層面加大監(jiān)管力度。作為托管銀行，其主要責(zé)任就是依據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)劃與政府相關(guān)文件落實(shí)清算資金與保管資產(chǎn)等事務(wù)，以便隔離基金和管理基金的機(jī)構(gòu)。第三，投資大規(guī)模虧損時(shí)，要根據(jù)應(yīng)急決策流程，及時(shí)降低損失、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，要對(duì)基金投資運(yùn)行狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的監(jiān)控，及時(shí)預(yù)警、監(jiān)督違規(guī)操作并及時(shí)整改。另外，要強(qiáng)調(diào)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，確定的相關(guān)虧損資金需要出資方——政府與企業(yè)等共同承擔(dān)，因此，政府必須將財(cái)政出資作為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有限責(zé)任，從而避免政府引導(dǎo)基金在項(xiàng)目運(yùn)行過程中發(fā)生的一系列道德風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展和進(jìn)一步深化財(cái)稅金融體制改革，我國政府引導(dǎo)基金已經(jīng)呈現(xiàn)出階段性發(fā)展態(tài)勢(shì)，這也是我國在財(cái)政資金使用層面改革的一大趨勢(shì)。筆者在闡述我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀和特征的基礎(chǔ)上，分析了其中存在的一系列沖突、矛盾與發(fā)展問題，并嘗試提出通過完善政府引導(dǎo)基金的政策環(huán)境與整體規(guī)劃、完善政府引導(dǎo)基金運(yùn)行管理制度等舉措推動(dòng)政府引導(dǎo)基金的機(jī)制創(chuàng)新，希望政府引導(dǎo)基金在未來可以更好地助力我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

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（作者單位：核建產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司 北京 100037）

（責(zé)編：若佳）