楊茂榮

摘 要：規(guī)模巨大的高校建設(shè)工程受到國家、地方政府以及高校領(lǐng)導(dǎo)層的日益重視，對建設(shè)工程進行施工全過程審計勢在必行，但當(dāng)前部分高校的審計職能尚未完全發(fā)揮。文章在分析當(dāng)前高校工程審計管理的現(xiàn)狀和施工全過程審計存在問題的基礎(chǔ)上，探討了如何完善現(xiàn)有的建設(shè)工程全過程跟蹤審計組織制度保障、厘清部門職能以及加強審計成果運用。

關(guān)鍵詞：高校建設(shè) 施工全過程審計 新思路

中圖分類號：F239 ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-118-02

一、前言

近年來，隨著高等教育體制改革的不斷深入、國家資金投入不斷加大，高校的建設(shè)規(guī)模不斷擴大，伴隨而來的是高校工程審計工作面臨的挑戰(zhàn)也愈加艱巨。但是，部分高校對建設(shè)工程審計力度不夠或?qū)徲嫹椒惻f，導(dǎo)致建設(shè)工程的經(jīng)濟效益和社會效益不能達到預(yù)期目標(biāo)，有的項目甚至造成重大經(jīng)濟損失，存在廉政風(fēng)險。因此，如何合理地控制工程造價、發(fā)揮最大的投資效益，如何保證建設(shè)工程質(zhì)量和進度，降低工程管理的風(fēng)險，成為工程審計的核心。

在早期，高校的建設(shè)工程審計主要為事后審計，審計工作沒有貫穿建設(shè)項目的施工全過程，基本只是核定最終工程價款，不能掌握施工過程中的信息，更不能及時發(fā)現(xiàn)施工過程中存在的問題，建設(shè)工程存在巨大風(fēng)險。為了規(guī)避工程建設(shè)中的這些重大風(fēng)險，教育部出臺的《關(guān)于加強和規(guī)范建設(shè)工程項目全過程審計的意見》中明確要求“加強和規(guī)范建設(shè)工程的全過程審計，提高建設(shè)資金的使用效益”。在制度的規(guī)范下，大部分高校實行了建設(shè)工程施工全過程審計，但是由于審計制度不夠完善、審計方法仍然比較落后、風(fēng)險點控制不到位等原因，建設(shè)工程審計還沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，許多方面處于探索階段，管理模式亟待創(chuàng)新。

二、高校建設(shè)工程審計管理的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部審計機構(gòu)人員配置不齊，專業(yè)工程審計人員缺乏

早期，部分高校對審計的重視程度不夠，一些高校成立了審計機構(gòu)，但配備的專職人員數(shù)量少，一些高校實行紀(jì)檢審計聯(lián)合辦公，審計力量更為薄弱。新形勢下，特別是上輪巡視后，要求紀(jì)檢審計部門分開，這些高校才成立專門的審計部門。但是，這種長期不受重視以及聯(lián)合辦公形式的實施嚴(yán)重弱化了內(nèi)部審計職能，導(dǎo)致審計人員不足、審計經(jīng)驗缺乏，審計工作開展困難重重，特別是審計人員缺乏工程管理經(jīng)驗，不具備工程預(yù)決算專業(yè)能力。

（二）工程審計制度不健全，工程管理中風(fēng)險點缺乏有效的約束機制

高校內(nèi)部審計職能的弱化，導(dǎo)致高校建設(shè)工程審計制度建設(shè)一直處于摸索階段，盡管陸續(xù)有工程審計相關(guān)制度出臺，但仍然不夠系統(tǒng)，制度的執(zhí)行也不夠堅決，對于工程管理中的風(fēng)險點把握不準(zhǔn)，實施審計著力點不到位，無法從機制體制上達到控制成本、降低風(fēng)險的目的。

（三）審計部門與工程管理部門職責(zé)劃分不明晰

審計部門主要負(fù)責(zé)對送審資料進行復(fù)核，對工程造價進行審定。但工程管理部門在工程管理的各個環(huán)節(jié)不太注重進行程序管理，往往違規(guī)操作，無視審計意見和建議，但形成書面資料時，又要求審計人員層層把關(guān)，進行背書簽字，有時甚至出現(xiàn)違法行為。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面出于控制風(fēng)險的考慮也希望審計部門各個環(huán)節(jié)全程參與，但忽視了審計部門在工程管理中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，認(rèn)為兩個部門共管肯定比一個部門管要保險，導(dǎo)致兩個部門職責(zé)不清，發(fā)揮不了審計的效能。

三、高校建設(shè)工程施工全過程審計存在的問題

建設(shè)工程施工全過程審計主要包含施工招標(biāo)工程量清單與控制價審計、施工過程跟蹤審計以及竣工結(jié)算審計等，目前大部分高?；椖慷奸_展了這幾項審計，但因為實施的主體不同，采用的方法不同，發(fā)揮的效果存在天壤之別，就目前來看主要存在以下幾方面的問題：

（一）招標(biāo)工程量清單與控制價審核方面

目前幾乎所有高校都開展了招標(biāo)工程量清單與控制價審核，但在組織上五花八門，有的由招標(biāo)部門編制工程量清單與控制價后交審計部門審核;有的由審計部門自己編制工程量清單與控制價自己審核;有的則非常簡單，建設(shè)項目僅由審計部門自己編制而不審核;或者由基建部門自己編制后不履行審核程序。其直接后果是，招標(biāo)的工程量清單與控制價質(zhì)量不高，清單編制缺項、漏項情況嚴(yán)重，清單描述不準(zhǔn)確不完整，控制價套項套價錯誤，從而導(dǎo)致施工過程中變更頻繁，工程成本不斷增加以致失控。

（二）施工過程跟蹤審計方面

施工過程跟蹤審計方面存在如下問題：一是在施工過程中，審計部門與工程管理部門常常成為矛盾體，項目管理部門覺得自身權(quán)力受到制約、工作成果受到質(zhì)疑，不愿承認(rèn)在工程管理過程中存在管理漏洞和職能缺位，進而拖延抵觸、敷衍應(yīng)付審計提出的意見;或者為了回避審計部門的過程跟蹤，對于施工過程中的工程變更、簽證以及隱蔽工程等施工中重要環(huán)節(jié)的資料不及時提供審計部門，或者是直接不提供，造成審計部門無法跟蹤。二是在與施工單位簽訂合同前，對中標(biāo)施工單位的報價不進行不平衡報價分析，不組織不平衡報價調(diào)差，對虛高報價聽之任之，造成工程管理中發(fā)生變更簽證時，變更成本極高，工程成本大量增加，從而出現(xiàn)超預(yù)算、超概算的情況。三是在跟蹤審計實施過程中，跟蹤審計人員深入施工現(xiàn)場時，基建管理人員和項目參建方在遇到如何做好簽證和計量計價的問題時，審計人員提出的建議容易被管理人員直接照搬執(zhí)行，導(dǎo)致審計人員角色越位，不利于審計與被審計之間相互制約，使審計人員由審計監(jiān)督的角色變成參與決策管理的角色，審計目標(biāo)模糊化和審計角色空缺。

（三）竣工結(jié)算審計方面

在竣工結(jié)算審計方面的問題主要如下：一是在竣工結(jié)算資料報審中，有些工程管理人員認(rèn)為結(jié)算審計完全是審計部門的工作，與自己無關(guān)，不對施工單位報送的結(jié)算資料進行初步審核，只是充當(dāng)“二傳手”的角色，造成送審資料不完整，送審資料手續(xù)不全，無法開展審計。二是在審核過程中存在爭議時，審計部門請求基建部門對管理過程進行舉證，而基建部門往往認(rèn)為資料已經(jīng)送交審計部門，審計中發(fā)生的問題由審計部門自己解決，造成審計舉證困難，影響審計結(jié)果的質(zhì)量。三是審計成果利用不高，審計建議落實不到位、整改措施可行性不強，沒有建立起有效的問責(zé)機制，嚴(yán)重制約了工程審計監(jiān)督和服務(wù)職能的發(fā)揮。

四、高校建設(shè)工程施工全過程審計的新思路

（一）構(gòu)建科學(xué)完善的施工全過程審計的組織保障制度

一是加強組織與人員保障，建立由審計部門與紀(jì)委監(jiān)察、組織人事等部門共同參與的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，避免審計部門單槍匹馬作戰(zhàn);強化內(nèi)部審計力量，提高審計人員專業(yè)知識的綜合性，對工程管理活動中屢審屢犯的共性問題增強綜合分析能力。加強審計人員的再教育培訓(xùn)，不斷提升業(yè)務(wù)技能，同時建立合理的績效激勵機制，鼓勵工程審計人員狠練內(nèi)功。二是加強制度建設(shè)，建立全面、科學(xué)、規(guī)范的內(nèi)控制度，從源頭抓起，在招標(biāo)、合同簽訂、過程跟蹤、變更簽證以及竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)建立完整的內(nèi)控制度，強化事前事中管控。建立健全項目準(zhǔn)備階段（工程招標(biāo)、合同簽訂等）、項目實施階段（清單報價和預(yù)算、隱蔽工程跟蹤、工程變更簽證等）和項目竣工階段（送審資料、竣工結(jié)算、項目投資效果等）等內(nèi)控制度，明確高校工程審計的相關(guān)職能任務(wù)，確定以質(zhì)量、進度和效益為主體的高校建設(shè)工程審計目標(biāo)，確立高校建設(shè)工程審計的原則要求，為高校建設(shè)工程審計提供內(nèi)外部的參考依據(jù)和制度保障。

（二）明確部門職責(zé)、增強審計成果的運用

學(xué)校審計部門作為學(xué)校經(jīng)濟安全的“守護者”、高質(zhì)量發(fā)展的“護航員”，承擔(dān)的是監(jiān)督、評價以及建議的職責(zé)。在學(xué)校工程管理的施工全過程中，工程審計負(fù)責(zé)經(jīng)濟運行過程、程序及資料的審核監(jiān)督以及風(fēng)險防控，履行經(jīng)濟監(jiān)督、評價鑒定以及風(fēng)險防控等職能，而工程管理則負(fù)責(zé)工期、進度、質(zhì)量和施工組織等。不同的分管內(nèi)容確定了兩者之間承擔(dān)不同的主體責(zé)任，履行不同的職責(zé)。審計部門在監(jiān)督中作出的評價與建議，應(yīng)引起學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層、工程管理部門以及紀(jì)檢組織部門的高度重視，審計監(jiān)督的成果是學(xué)?？茖W(xué)決策的依據(jù)，是基建投資成本控制、創(chuàng)造效益的保障，是紀(jì)檢部門進行廉政風(fēng)險防控的重要抓手，也是組織人事部門對基建管理人員進行考核的重要依據(jù)。只有學(xué)校各相關(guān)部門充分認(rèn)識到審計監(jiān)督評價的重要意義、厘清建設(shè)工程管理中各部門的職責(zé)、增強對審計成果運用的認(rèn)識，才能推動學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)高質(zhì)量的發(fā)展。

（三）創(chuàng)新施工全過程的審計方法

施工全過程審計時間跨度長、過程復(fù)雜，但關(guān)鍵節(jié)點和重要環(huán)節(jié)卻很明確。圍繞這些關(guān)鍵節(jié)點和重要環(huán)節(jié)，通過創(chuàng)新審計方法，助推建設(shè)管理水平的提升。

1.招標(biāo)工程量清單與控制價環(huán)節(jié)。經(jīng)學(xué)校最終認(rèn)定的招標(biāo)工程量清單與控制價是建設(shè)工程投標(biāo)報價的基準(zhǔn)，工程量清單越詳細(xì)和越準(zhǔn)確，越便于科學(xué)確定建設(shè)工程的造價，從而有效防止施工過程變更和不平衡報價現(xiàn)象發(fā)生，掌握工程成本控制的主動。而工程量清單的編制來源于施工圖紙，是對圖紙內(nèi)容的量化解釋，高質(zhì)量清單的編制需要設(shè)計部門的通力配合，所以在工程量清單與控制價環(huán)節(jié)，發(fā)揮基建部門熟悉建設(shè)工程圖紙、審計部門熟悉清單控制的優(yōu)勢，基建部門組織編制、審計部門組織審核，兩個部門優(yōu)勢互補，最終形成科學(xué)、完整的高質(zhì)量工程量清單與控制價，為學(xué)校后期的建設(shè)過程管理打下基礎(chǔ)。

2.施工過程跟蹤環(huán)節(jié)。一是強化對施工合同簽訂審核。對中標(biāo)施工單位開展不平衡報價分析，加強對開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)和合同簽訂過程的審核。對施工合同的專用條款進行分析，審核施工合同與招投標(biāo)文件的條款和內(nèi)容的一致性，分析合同中造價條款的漏洞和不確定性，將風(fēng)險防控在萌芽狀態(tài)。二是嚴(yán)格開展工程變更、主要材料、隱蔽工程審核。針對工程變更，審計部門在認(rèn)真審核施工圖紙、工程量清單、合同等資料的基礎(chǔ)上，加強現(xiàn)場跟蹤，分析工程變更的理由、依據(jù)，以及變更方案的優(yōu)缺點，進行經(jīng)濟性分析，要求學(xué)校工程管理部門按照變更管理規(guī)定與程序，督促施工方、監(jiān)理方以及設(shè)計方等責(zé)任主體履行論證、審批程序;緊密跟蹤審核工程變更簽證的實施情況，對工程變更進行工程量審核和造價計算標(biāo)準(zhǔn)核驗，同時對工程變更簽證記錄特別是工程造價減少部分要特別關(guān)注。針對主要材料，對于已定價、定品牌的材料和設(shè)備要嚴(yán)格按照合同約定進行進場材料交接登記審核與抽檢，關(guān)注品牌、規(guī)格、型號是否與合同一致，防止以次充好，預(yù)防毀損、多領(lǐng)、浪費情況發(fā)生。針對隱蔽工程，嚴(yán)格按照國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，施工圖紙和工程量清單對隱蔽工程進行驗收審核，并留存影像資料，沒有工程管理部門、監(jiān)理單位、審核單位確認(rèn)，不得隱蔽。

3.竣工結(jié)算環(huán)節(jié)。項目竣工結(jié)算審核是施工全過程審核的最后環(huán)節(jié)，也是檢驗工程成本控制成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為了保證該環(huán)節(jié)的順利進行，首先，加強對送審資料的審核，送審資料的質(zhì)量決定著審核工作的質(zhì)量，建立送審資料清單制，對送審資料按照清單對其完整性、合法性、合規(guī)性以及流程程序逐一審查。其次，加強對現(xiàn)場踏勘的審核，結(jié)合跟蹤審計記錄施工全項目進行現(xiàn)場實測，避免以工程量審工程量。最后，還要關(guān)注竣工結(jié)算資料和施工管理是否與合同條款一致、剩余物資的處置情況、主要材料和設(shè)備價差、費用計算和取費標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定的各類履行承諾的罰款等。

五、結(jié)語

綜上所述，對高校建設(shè)工程進行施工全過程審計是推動學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措和必須途徑。為充分發(fā)揮工程審計的職能，必須構(gòu)建科學(xué)完善的施工全過程審計的組織制度保障體系，明確各部門職責(zé)，增強審計成果的運用，強化關(guān)鍵節(jié)點和重要環(huán)節(jié)的審核，以充分發(fā)揮工程審計在提高高校工程建設(shè)經(jīng)濟效益和社會效益的監(jiān)督與服務(wù)功能。

[本文系湖北省教育審計協(xié)會科研課題《工程審計全過程跟蹤審計研究》的研究成果，文號：鄂教審學(xué)字（2019）5號。]

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（作者單位：武漢工程大學(xué)審計處 湖北武漢 430205）

（責(zé)編：廉靖）