張偉 彭曉燕

摘要：基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角，評價(jià)浙江省土地綜合整治實(shí)施效果及潛在風(fēng)險(xiǎn)，并提出優(yōu)化策略。研究表明，土地綜合整治成為促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的有效平臺和關(guān)鍵抓手，城鄉(xiāng)融合關(guān)系對土地綜合整治提出新要求;浙江省開展全域土地綜合整治有助于優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”發(fā)展;土地綜合整治在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時，面臨土地綜合整治管理決策行政化、實(shí)施過程工程化、利益協(xié)調(diào)復(fù)雜化、融資渠道單一化等挑戰(zhàn)。研究結(jié)論的現(xiàn)實(shí)意義為優(yōu)化土地綜合整治實(shí)施效果、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建議完善土地綜合整治多元參與機(jī)制、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三重屬性”功能、創(chuàng)新土地綜合整治利益共享機(jī)制、拓寬土地綜合整治多元融資渠道。

關(guān)鍵詞：土地整治;城鄉(xiāng)融合;實(shí)施評價(jià);浙江省

長期城鄉(xiāng)二元對立發(fā)展格局，拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加深了農(nóng)村不平衡不充分發(fā)展。農(nóng)村的相對衰落對可持續(xù)發(fā)展形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，阻礙現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。以犧牲農(nóng)村支持城市發(fā)展和通過城市發(fā)展帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，均無法促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。只有城鄉(xiāng)融合才能逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代化目標(biāo)。

土地綜合整治成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺和抓手，在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合中扮演關(guān)鍵角色。具體而言，通過對土地等資源的有效整合，土地整治能在優(yōu)化資源配置、提升資源利用效率方面發(fā)揮積極作用，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展[1]。浙江省頒布實(shí)施《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》等系列政策，其土地綜合整治成效與挑戰(zhàn)并存，為全國范圍土地整治工作提供對照參考實(shí)例。因此，本研究基于城鄉(xiāng)融合視角，評估浙江省土地綜合整治實(shí)施效果及面臨的主要挑戰(zhàn)，旨在探索深化土地綜合整治的對策建議。

1 城鄉(xiāng)關(guān)系演變及對土地綜合整治新要求

1.1 變遷：城鄉(xiāng)關(guān)系演變

由于資源稟賦條件限制、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平改變，城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)踐與理論不斷發(fā)展。19世紀(jì)初期，空想社會主義者認(rèn)為資本主義國家城鄉(xiāng)分立導(dǎo)致城鄉(xiāng)成為對立的兩面，城與鄉(xiāng)的對立構(gòu)成社會突出矛盾[2]。二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·阿瑟·劉易斯主張以城市為中心，通過城市的發(fā)展重建城鄉(xiāng)平衡關(guān)系[3]。20世紀(jì)70年代，以城市為中心統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的模式受到質(zhì)疑和批判，逐漸主張農(nóng)村主體性地位，農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展開始受到學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注。而馬克思、恩格斯在批判城鄉(xiāng)二元分離現(xiàn)實(shí)矛盾的基礎(chǔ)上，提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論，認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)將城市和農(nóng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)相結(jié)合，避免各自不足[4]。消除城鄉(xiāng)對立格局，實(shí)現(xiàn)平衡、協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，必須大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。具體而言，要重視發(fā)展農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮城市作用，把工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合起來[5]。

我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷“強(qiáng)制性制度變遷”到“誘致性制度變遷”的轉(zhuǎn)變過程，主要包括分離、統(tǒng)籌、融合等階段[6]。新中國成立初期到改革開放，囿于恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化發(fā)展需要，建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市發(fā)展得到更多的傾斜性投入，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到輕視。城鄉(xiāng)分割體制下，城鄉(xiāng)關(guān)系被人為扭曲[7]。即這一階段城鄉(xiāng)關(guān)系表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)被分割成2個部門，且以犧牲農(nóng)村來支持城市發(fā)展。改革開放后，市場機(jī)制的引入擴(kuò)大了城鄉(xiāng)資源要素流動的范圍和規(guī)模，也使得城鄉(xiāng)之間的互動逐漸加強(qiáng)，城鄉(xiāng)對立關(guān)系得到一定程度的緩和。2006年以來，國家越來越重視對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的資源投入，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合等城鄉(xiāng)關(guān)系定位。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展使得公共資源在城鄉(xiāng)之間得到一定程度的均衡分配，但用城市的發(fā)展模式去統(tǒng)籌農(nóng)村，并不能改變某個階段局部地區(qū)城市繁榮、農(nóng)村衰落的現(xiàn)狀[8]。而城鄉(xiāng)融合更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的共榮共生、協(xié)調(diào)平衡，更加強(qiáng)調(diào)充分利用各自優(yōu)勢，因地制宜互補(bǔ)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 契合：土地綜合整治適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系變化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系嚴(yán)重阻礙我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展，必須科學(xué)認(rèn)識城鄉(xiāng)之間的地位關(guān)系，通過城鄉(xiāng)資源合理配置，滿足人的發(fā)展目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心就是把城市和農(nóng)村作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體加以考慮和籌劃，消除體制和制度性因素對城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的不利影響，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距縮小[9]。土地綜合整治是通過合理協(xié)調(diào)城市用地和農(nóng)村發(fā)展用地之間的關(guān)系，促使城鄉(xiāng)之間資源要素合理配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的互動式發(fā)展。土地整治伴隨城鄉(xiāng)關(guān)系演變，其內(nèi)涵也隨之發(fā)生改變。而全域土地綜合整治被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展土地整治轉(zhuǎn)型的有效模式和重要方向[10]，土地整治契合了我國城鄉(xiāng)關(guān)系的變化。

土地整治是對農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的規(guī)劃布局和保護(hù)優(yōu)化，是對人地關(guān)系的再調(diào)適[11]。在我國人地矛盾不斷加深的情形下，迫切要求土地整治在優(yōu)化國土空間利用格局、提高土地資源利用效率和改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮重要、積極的作用。要求土地整治工作不僅具有生態(tài)效益，而且在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理等方面取得一定成效。土地作為一種資源要素，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系中有關(guān)鍵作用，其能為農(nóng)村提供生存的空間環(huán)境和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件，同時也為城市建設(shè)提供了發(fā)展空間和資本。我國城鄉(xiāng)關(guān)系演變過程，即從城鄉(xiāng)二元對立關(guān)系轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)系，促使土地整治轉(zhuǎn)向土地綜合整治，甚至有學(xué)者指出全域土地綜合整治是未來城鄉(xiāng)土地治理的方向。在鄉(xiāng)村振興背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展對土地綜合整治提出新的要求：提高農(nóng)村土地的使用價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展要素的合理流動，實(shí)現(xiàn)社會合作治理、社會力量共同參與[12]。即城鄉(xiāng)融合視域下的土地綜合整治不僅包括工程建設(shè)方面，也涵蓋了社會民主治理層面的內(nèi)容，是城市與鄉(xiāng)村之間的全要素協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 土地綜合整治促進(jìn)浙江省城鄉(xiāng)融合發(fā)展

浙江省全域土地綜合整治圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)，遵循“山水林田湖草”系統(tǒng)治理理念，統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治工程，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差距，在城鄉(xiāng)空間布局、“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。

2.1 規(guī)劃先行，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局

杭州市西湖區(qū)按照全域土地綜合整治的模式，以片區(qū)為單位，打破鎮(zhèn)村之間的行政界線，對城郊地區(qū)的空間布局進(jìn)行騰挪轉(zhuǎn)換，統(tǒng)籌利用各類土地資源，對土地進(jìn)行精細(xì)化管理。杭州市三墩鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，其耕地利用碎片化問題較為突出，但通過開展全域土地整治，對城中村進(jìn)行全面改造、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，實(shí)現(xiàn)了土地利用的集約和節(jié)約。并且，通過推動舊村莊的整體搬遷和失地農(nóng)民集中安置，縮小了農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，擴(kuò)展了發(fā)展空間，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村空間布局的合理優(yōu)化。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展包括空間意義上的協(xié)調(diào)，土地整治是對過去城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局的重構(gòu)[13]，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化及均衡發(fā)展。浙江省開展土地整治工作的第一步就是編制土地利用規(guī)劃，做好土地總體利用頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)之間全域規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮，達(dá)到優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局的目標(biāo)。具體而言，浙江省結(jié)合各地的優(yōu)勢資源和稟賦特色，科學(xué)合理劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)功能分區(qū)，精準(zhǔn)編制村土地利用規(guī)劃。

2.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動城鄉(xiāng)要素流動

嘉興市嘉善縣依照“畝均論英雄”的思想，大力推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”建設(shè)，通過吸引企業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)土地要素市場化目標(biāo)，最終使土地和資金在城鄉(xiāng)之間有序流動。同時實(shí)行差別化用地政策，開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地試點(diǎn)，促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展。一方面，通過對未用地和低效地進(jìn)行精細(xì)化管理、出讓、盤活等方式，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。另一方面，通過對閑置農(nóng)房的綜合規(guī)劃，鼓勵利用閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，為工商資本下鄉(xiāng)提供契機(jī)，推進(jìn)企業(yè)參與投資，增加農(nóng)民收入，使土地和資金等要素在城鄉(xiāng)之間有序流動。

土地整治是一個城鄉(xiāng)資源交換過程，在土地整治過程中，城市獲得建設(shè)用地，而農(nóng)村獲得發(fā)展資金，農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)收入[14]。土地資源在城鄉(xiāng)之間有序流動，使得城鄉(xiāng)各得其所，實(shí)現(xiàn)雙贏。城市和農(nóng)村有著不同的資源稟賦和文化積累，因此，浙江省在開展全域土地整治工作時，應(yīng)因地制宜探索適合各區(qū)縣的發(fā)展模式和途徑。把農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、未利用地整治統(tǒng)籌起來考慮，努力實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的節(jié)約集約、農(nóng)村耕地高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量、未利用地保護(hù)提質(zhì)，為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供土地資源保障。通過“土地整治+”模式的探索，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。同時利用增減掛鉤政策、宅基地?fù)Q房、土地流轉(zhuǎn)等方式，在滿足城市建設(shè)用地需求的同時促使社會資金流入農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繁榮，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會和增加農(nóng)民收入。

2.3 以人為本，提高農(nóng)民生活質(zhì)量

麗水市松陽縣在全域土地綜合整治過程中，遵循“天人合一”理念，通過對古村落的改造和恢復(fù)重建，并結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀痪坝^，使得曾經(jīng)居住環(huán)境差的小村子變成富有韻味的美麗古鎮(zhèn)。因地制宜以低丘緩坡的開發(fā)利用和整治改造為著力點(diǎn)，堅(jiān)持環(huán)境融合、生態(tài)保護(hù)理念，根據(jù)資源環(huán)境承載力合理布局，把“短板”變優(yōu)勢，利用低丘緩坡特色地勢打造生態(tài)環(huán)保的坡地旅游業(yè)。這不僅帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也促進(jìn)了配套基礎(chǔ)設(shè)施完善，能顯著提高人民生活質(zhì)量。另外，通過整鎮(zhèn)推進(jìn)的整治方式，市縣協(xié)作互助，打造特色水稻基地和果蔬樂園綜合體，促使當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位增加、農(nóng)民增收和生活質(zhì)量改善。

浙江省在《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》中指出，全域土地綜合整治的原則是要充分尊重和保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)“共建共享”。浙江省在開展全域土地綜合整治的同時，注重對人民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)，通過民主管理和監(jiān)督，改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展來增加農(nóng)民的獲得感。依托“土地整治+”的方式，浙江省推進(jìn)美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)園區(qū)、古村保護(hù)等建設(shè)和開發(fā)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入增加、生活水平提高。美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)等模式，促使浙江省農(nóng)村也具備城市所擁有的基礎(chǔ)配套設(shè)施，農(nóng)村生活質(zhì)量改善，城鄉(xiāng)居民生活差距漸趨縮小。

2.4 生態(tài)優(yōu)先，改善城鄉(xiāng)宜居環(huán)境

雙浦鎮(zhèn)作為杭州市“山水林田湖草”全要素整治的試點(diǎn)基地，在全國率先推行全要素、全區(qū)域的土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程。通過徹底拆除各類違法建筑、科學(xué)系統(tǒng)治理水域、專項(xiàng)礦山治理、建設(shè)用地復(fù)墾、城中村改造等措施，促使雙浦鎮(zhèn)走上“富春山居圖”再造之路。作為浙江省“千萬工程”的一個縮影，杭州市葛塘村全面改造村容村貌，綜合整治甲魚塘給鄉(xiāng)村帶來的污染和破壞，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，全面打造美麗田園、美麗庭園、美麗村莊，使曾經(jīng)臟亂差的村莊重歸山清水秀的面貌，很多當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為這是“干了三十年想干的事”。

“生態(tài)為基、保護(hù)優(yōu)先”是浙江省開展土地綜合整治的原則之一，是推動浙江省生態(tài)文明建設(shè)的重要原則。浙江省辨證處理保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，堅(jiān)持“兩山論”精神，始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置。在土地綜合整治過程中，浙江省注重對耕地、古村落、歷史文化古跡的保護(hù)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。總之，土地綜合整治在修復(fù)生態(tài)環(huán)境，改善城鄉(xiāng)居民生活空間方面發(fā)揮了積極作用。

3 城鄉(xiāng)融合視域下的浙江省土地綜合整治再審視

浙江省較早開展土地綜合整治，在農(nóng)村土地資源要素配置、農(nóng)村建設(shè)用地利用、生態(tài)文明建設(shè)等方面取得成效。與此同時，由于土地綜合整治復(fù)雜性、長期性及缺乏有效經(jīng)驗(yàn)借鑒等原因，浙江省全域土地綜合整治面臨多方面挑戰(zhàn)。

3.1 治理能力與土地綜合整治管理決策行政化

梳理浙江省土地綜合整治工作開展情況和發(fā)展脈絡(luò)后發(fā)現(xiàn)，政府行政力量在土地整治中扮演重要角色。土地作為公共產(chǎn)品，其屬性決定了難以依靠個人或者單個組織來統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌規(guī)劃，要代表公共利益的組織來統(tǒng)籌推進(jìn);另一方面，我國政府處于職能轉(zhuǎn)換期，其“行政權(quán)力偏好”導(dǎo)致了政府行政力量在土地整治過程中占主導(dǎo)[15]。此外，現(xiàn)階段我國農(nóng)村治理體系與能力的衰退，也是造成土地整治過程中“政府依賴”的現(xiàn)實(shí)困境的原因。

由于地方政府治理能力和體系薄弱所導(dǎo)致的土地綜合整治行政化使得公眾參與積極性不高。同時政府對外宣傳不夠，一些農(nóng)民重眼前利益忽視長遠(yuǎn)利益，對土地整治工作采取消極態(tài)度;其次，土地綜合整治專業(yè)技術(shù)條件的不完備，也在一定程度上阻礙了公眾參與。參與渠道少、參與留于形式等問題更加阻礙公眾參與行為，多元合作治理難以實(shí)現(xiàn)。為此，浙江省嘗試借助市場主體力量，探索“政府為主導(dǎo)、人民為主人”的土地整治模式，希望通過政企實(shí)質(zhì)合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、供需互促，推動鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮。但在實(shí)際中與政府合作的企業(yè)是多是國有企業(yè)，民營企業(yè)、社會組織等主體參與土地整治動力不足。

3.2 權(quán)屬調(diào)整與土地綜合整治實(shí)施過程工程化

農(nóng)村土地細(xì)碎化、產(chǎn)權(quán)分散化，既不利于農(nóng)田集約高效耕作，也不利于土地要素流動。土地整治一定程度促進(jìn)土地利用，但實(shí)施工程化導(dǎo)向難以從跟本上解決土地細(xì)碎化的問題，并且偏重工程建設(shè)屬性，而忽視社會治理屬性，導(dǎo)致農(nóng)民在土地整治的過程中獲得感較差[15]。浙江省在土地整治過程中，以土地整治工程為主推方式，注重對工程項(xiàng)目的過程管理、監(jiān)督和最終績效考核，并以此作為土地整治工作效率評定標(biāo)準(zhǔn)，即“土地整治工程化”。

土地產(chǎn)權(quán)具有追求效率最大化的經(jīng)濟(jì)屬性、保障權(quán)利的政治屬性和服務(wù)國家治理的社會屬性[16]，土地整治工程化在促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性充分實(shí)現(xiàn)的同時，不利于其社會治理屬性的發(fā)揮。無可否認(rèn)，以工程項(xiàng)目推進(jìn)城鄉(xiāng)土地整治在城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置、土地利用空間格局優(yōu)化、公共基礎(chǔ)設(shè)施完善和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展等方面具有重要意義，但若在土地整治過程中長期忽視土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整，不利于城鄉(xiāng)融合的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 關(guān)系多元與土地綜合整治利益協(xié)調(diào)復(fù)雜化

土地整治是一個涉及多方利益的綜合性、復(fù)雜性系統(tǒng)過程，需協(xié)調(diào)各主體之間利益關(guān)系，全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系。在土地綜合整治過程中，城市建設(shè)用地與農(nóng)用地之間、城市居民與農(nóng)村居民之間、政策制定者與工程實(shí)施者之間、土地整治工程與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題尤為突出，利益關(guān)系多元化加大了土地綜合整治過程中利益協(xié)調(diào)的難度。浙江省在全域土地綜合整治過程中，強(qiáng)調(diào)對不同地區(qū)發(fā)展模式的探索和工程項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管，缺乏對各個區(qū)域內(nèi)微觀主體利益及權(quán)利的關(guān)照。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施，雖然在促進(jìn)城鄉(xiāng)土地、資金等要素流動上發(fā)揮積極作用，對農(nóng)民也有一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但部分失地農(nóng)民缺乏再就業(yè)能力，難以在城市找到適合工作，從而陷入困境。土地整治工程實(shí)施過程中，缺乏農(nóng)民有效參與機(jī)制，農(nóng)民難以實(shí)質(zhì)性地參與土地整治工程方案選擇、實(shí)施、評價(jià)等過程，導(dǎo)致農(nóng)民土地利益難以有效代表及表達(dá)，農(nóng)民權(quán)益缺乏保障機(jī)制。

3.4 資金配套與土地綜合整治融資渠道單一化

土地綜合整治既要完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要對部分拆遷農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，還要保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)配套資金，需要以大量的資金投入為基礎(chǔ)條件。同時，土地整治是一個前期投入大、周期長的過程，僅依賴基層財(cái)政投入難以保障土地綜合整治順利實(shí)施。在浙江全域土地綜合整治過程中，農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)助、異地搬遷后集中居住小區(qū)及公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)、拆舊復(fù)墾及標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等都需要大量資金投入。并且對于大部分山區(qū)而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相對較為薄弱，在推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，超前投資、負(fù)債運(yùn)行的情況較為突出。

為此，浙江省頒布實(shí)施《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》《全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程三年行動計(jì)劃》等政策，均提出加大對土地綜合整治的資金支持力度，拓寬土地整治項(xiàng)目的融資渠道，并且鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)和產(chǎn)品，創(chuàng)新土地綜合整治多途徑資金來源渠道。但是實(shí)際情形是，土地整治仍然以當(dāng)?shù)卣?cái)政支出為主，即通過財(cái)政撥款、設(shè)立專項(xiàng)資金等方式。金融機(jī)構(gòu)和社會資本的積極作用難以有效發(fā)揮，農(nóng)村土地整治資金來源渠道單一。

4 城鄉(xiāng)融合視域下土地綜合整治優(yōu)化策略

4.1 創(chuàng)新機(jī)制：完善土地綜合整治多元參與途徑

政府通過行政方式對土地整治工作進(jìn)行工程和項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理，有利于高效率地完成工作任務(wù)。但土地整治既是國家戰(zhàn)略，同時也是一項(xiàng)重要民心工程。人民作為土地整治工作的最終受益對象，他們的參與和配合對土地整治有著重要的影響和意義[17]。積極引導(dǎo)農(nóng)民等主體參與土地整治工程項(xiàng)目規(guī)劃、管理及實(shí)施全過程，避免土地綜合整治決策過度行政化弊端，有助于土地整治順利實(shí)施及農(nóng)民獲得感提升。

因此，政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變職能，完善和創(chuàng)新基層民主管理制度，發(fā)揮農(nóng)民在土地整治中的管理主體作用;重視并支持農(nóng)村自治組織的創(chuàng)立和發(fā)展，完善土地整治多元參與機(jī)制，形成社會力量參與土地整治的多樣化途徑[18]。針對民眾參與積極性不高的問題，要通過各種方式對土地整治價(jià)值和意義進(jìn)行宣傳，激發(fā)農(nóng)民對土地整治的認(rèn)識和理解;創(chuàng)新公眾參與土地整治的途徑和渠道，建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的土地整治制度和機(jī)制;通過完善土地管理共同責(zé)任制，使土地整治也成為人民當(dāng)家作主的具體展現(xiàn)。

4.2 平衡功能：明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三重屬性”

由于土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整涉及利益復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)性較大、周期較長，且難以在地方政府及有關(guān)部門的政績中顯現(xiàn)，導(dǎo)致土地整治工作較少涉及土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整和改變。另外，目前我國沒有統(tǒng)一的土地整治法律，缺乏對土地權(quán)屬調(diào)整的法律保障。因此，需完善土地整治法律制度體系，明晰土地產(chǎn)權(quán)屬性，提高土地配置的經(jīng)濟(jì)效率、政治保障力及社會公平性。

土地是農(nóng)民掌握的最基本和最重要的資源要素，土地的流動是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)之一，而土地要素流動為土地產(chǎn)權(quán)屬性功能發(fā)揮提供前提。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新，促進(jìn)土地資源合理配置和完善其流動交易機(jī)制，協(xié)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性、政治屬性和社會屬性“三重屬性”功能。因此，浙江省全域土地綜合整治過程中，應(yīng)直面土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整需要，創(chuàng)新完善“三權(quán)分置”土地產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上解決土地整治工程化問題。

4.3 利益兼顧：探索土地綜合整治利益共享機(jī)制

土地綜合整治需要多元主體共建共治，更要體現(xiàn)改革紅利共享目標(biāo)。土地綜合整治需要兼顧企業(yè)投資和農(nóng)民收益等利益關(guān)系，通過探索新的土地綜合整治利益共享機(jī)制，兼顧農(nóng)戶與集體、國家的土地利益關(guān)系，統(tǒng)籌農(nóng)村與城市利益關(guān)系，優(yōu)化代際利益關(guān)系等。創(chuàng)新完善土地綜合整治過程中土地收益分配制度，保障農(nóng)民土地利益。

土地綜合整治中農(nóng)民的利益容易受到損害，而又最需要得到有效保障。為此，土地綜合整治的相關(guān)部門和工作人員在土地整治過程中，應(yīng)該樹立民本思想，要把對人民權(quán)益的尊重放在首位，做到 一切為了人民。為避免盲目地追求工程數(shù)量和指標(biāo)，規(guī)避出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿和損害農(nóng)民權(quán)益的情況。要轉(zhuǎn)變以城市為中心的發(fā)展理念，在土地整治過程中把城鄉(xiāng)看作平等的雙方，規(guī)避為滿足城市建設(shè)和發(fā)展的土地需求，而犧牲農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展空間的風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 資金配套：拓寬土地綜合整治多元融資渠道

土地整治資金投入是一個見效慢、收益期長的過程。由于逐利性、短視性等特征，社會資本缺乏參與土地整治項(xiàng)目的積極主動性，導(dǎo)致目前土地整治的資金來源渠道單一化，主要依靠政府財(cái)政支持，社會資金較少參與。因此，亟需創(chuàng)新社會資本參與土地整治體制機(jī)制，吸引社會資金到土地整治過程中來，保障資金的有效供給。具體措施方面，在審批方面簡化流程、推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)、貫徹落實(shí)“最多跑一次”改革和規(guī)范及簡化土地整治程序。

在開展土地整治過程中，支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，拓寬農(nóng)村土地整治的融資渠道。充分利用增減掛鉤政策，促進(jìn)城市資金合理流動，為農(nóng)村土地整治工作提供多樣化的資金來源。并且，可依據(jù)法定程序規(guī)定招標(biāo)單位預(yù)先墊資，在土地整治項(xiàng)目工程完成并驗(yàn)收合格后，再全額支付其預(yù)先墊付的建設(shè)資金。這種方式不僅有利于減輕政府再籌借資金方面的壓力，也將促進(jìn)中標(biāo)單位在建設(shè)過程中，強(qiáng)化對土地整治工程嚴(yán)格控制和監(jiān)管，提高工程安全責(zé)任意識。

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