杭州區(qū)劃再“進化”
2021-05-07 02:52張靜
瞭望東方周刊 2021年9期
張靜
杭州雷峰塔和西湖長橋（ 張鋮/攝）
杭州版圖生變。
4月9日，杭州市部分行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整實施動員大會正式召開。
經(jīng)國務院批復同意，杭州撤銷上城區(qū)和江干區(qū)，設立新的上城區(qū);撤銷下城區(qū)和拱墅區(qū)，設立新的拱墅區(qū);撤銷余杭區(qū)，設立新的余杭區(qū)和臨平區(qū);設立錢塘區(qū)。
一次性調(diào)整六個區(qū)，幅度之大，全國罕見。
“不同于以往的撤縣設區(qū)做空間增量，此次杭州行政區(qū)劃調(diào)整，是對現(xiàn)有市區(qū)范圍進行重新組合，屬于存量優(yōu)化，具有戰(zhàn)略意義。” 江蘇省設計大師、南京大學建筑與城市規(guī)劃學院教授、南京大學空間規(guī)劃研究中心主任張京祥對《瞭望東方周刊》分析。
從430到8000平方公里，經(jīng)過多輪行政區(qū)劃調(diào)整，從西湖時代的小杭州到擁江發(fā)展的錢塘江時代的大杭州，杭州已躍升為長三角市區(qū)路域面積最大的城市。
距離“世界一流的現(xiàn)代化國際大都市”，杭州又進了一步。
從430到8000平方公里
東南形勝，三吳都會，錢塘自古繁華。
杭州因運河而興，作為南宋古都、浙江首府，后發(fā)展為以西湖為中心，再到以錢塘江為軸跨江發(fā)展、擁江發(fā)展，其城市版圖在歷史沿革中不斷變化。
杭州市城市規(guī)劃設計研究院原總工程師、杭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會辦公室副主任湯海孺向《瞭望東方周刊》介紹，新中國成立后，杭州先后編制了五輪城市總體規(guī)劃，指導城市發(fā)展。
“不同于以往的撤市設區(qū)做增量，此次杭州行政區(qū)劃調(diào)整，是對現(xiàn)有市區(qū)范圍進行重新拼盤、優(yōu)化組合，具有戰(zhàn)略意義?！?/blockquote>
第一輪（1951-1957）以西湖為中心，打造旅游休閑城市;第二輪（1958-1977）優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，變消費性城市為工業(yè)城市;第三輪（1978-1992）從規(guī)模嚴控到沿江開發(fā);第四輪（1993-2000）首次提出沿江跨江組團式發(fā)展思路，因行政區(qū)劃調(diào)整而終止;第五輪（2001-2019）從西湖時代邁向錢塘江時代。
改革開放后，杭州開始聚焦西湖景區(qū)整治，城市規(guī)模受限的感受越發(fā)強烈。當時杭州的行政區(qū)劃非常小，只有430平方公里。1993年杭州開始重新編制新一輪城市總體規(guī)劃，首次提出杭州都市圈的概念，欲將蕭山和余杭納入進來，“統(tǒng)一規(guī)劃，分頭實施”，但這方案受到很大阻力。
湯海孺回憶：“當時蕭山的工業(yè)發(fā)展比較強勁，在大杭州經(jīng)濟發(fā)展占的比重較高，所以非常有信心，認為不依賴于杭州，也能發(fā)展得很好。因此，1993年啟動的規(guī)劃受到很大的掣肘，很難進行下去。后來只能通過局部行政區(qū)劃調(diào)整方法，來解決發(fā)展空間不足的問題?！?/p>
“1996年，蕭山和余杭的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共253平方公里用地劃入杭州，杭州的行政區(qū)劃面積從430平方公里擴大到683平方公里，但這只能解決杭州十年發(fā)展空間的問題?！睖Ｈ嬲f。
杭州行政區(qū)劃實現(xiàn)重大調(diào)整，設立臨平區(qū)、錢塘區(qū)
西湖南線的早晨（汪建偉/攝）
2001年，杭州做了一次重大的行政區(qū)劃調(diào)整，將蕭山、余杭撤市設區(qū)并入杭州，杭州的版圖又得到極大發(fā)展，從683平方公里變成3068平方公里。
張京祥認為，杭州從1996年到現(xiàn)在的行政區(qū)劃調(diào)整，其中的兩次調(diào)整是具有戰(zhàn)略意義的，第一次是2001年。
“在2001年之前，杭州城區(qū)狹小、發(fā)展空間受限，被稱為‘螺螄殼里做道場。2001年的區(qū)劃調(diào)整使得杭州從一個西湖時代的小杭州，變成了錢塘江時代擁江發(fā)展的大杭州。這一輪的區(qū)劃空間擴張奠定了后來杭州十多年的快速發(fā)展和崛起?！睆埦┫檎f。
蕭山、余杭在撤市設區(qū)后，成為承接主城區(qū)產(chǎn)業(yè)溢出、發(fā)展先進制造業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟的重要平臺，也為杭州在更大范圍內(nèi)科學布局生產(chǎn)要素、基礎設施、公共服務提供了全新空間。
此后，富陽、臨安先后納入市區(qū)版圖，則為杭州破解“東強西弱”痼疾、促進市域一體化發(fā)展提供了助力。至2017年8月，杭州市區(qū)面積擴大到8000平方公里，戶籍人口達到787.22萬。
撤市設區(qū)后，兩區(qū)的教育、衛(wèi)生、社保等30多項民生政策與主城區(qū)全面并軌，主城區(qū)優(yōu)質(zhì)高中與新城區(qū)實現(xiàn)雙向定額招生;重大交通基礎設施加快建設，地鐵16號線和6號線先后開通運營，大大縮短了富陽、臨安與主城區(qū)的時空距離。
可以說，在過去二十多年間，通過不斷打開新的發(fā)展空間，杭州充分享受了行政區(qū)劃調(diào)整帶來的多重紅利。
分分合合更優(yōu)化
然而，做大城市版圖的方法一再使用，杭州又發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展面臨一些短板和不足。
據(jù)杭州市行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整實施工作領導小組辦公室主任張仲燦介紹，現(xiàn)有部分行政區(qū)劃已嚴重不適應新階段新形勢新要求，區(qū)域空間不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局不合理、人口密度不均衡、空間規(guī)劃不協(xié)同等問題日益凸顯，已成為制約城市高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。因此，優(yōu)化調(diào)整部分行政區(qū)劃，已經(jīng)成為當下城市發(fā)展必須要破解的課題。
浙江工業(yè)大學設計與建筑學院院長陳前虎向《瞭望東方周刊》分析，行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)在驅動背景往往都是為了解決中心城市功能培育成長、資源優(yōu)化配置與行政區(qū)劃分割之間的矛盾。
長期以來存在的財權與事權的紛爭，直接造成杭州各城區(qū)資源自盤自用;市域統(tǒng)籌也遭遇重重阻力，這樣下去，一個城市空有大架子，其功能區(qū)和行政區(qū)不對稱，就會嚴重制約城市重大平臺建設和功能培育。
“比如，錢塘新區(qū)和城西科創(chuàng)大走廊是浙江省標志性戰(zhàn)略性改革開放大平臺、浙江創(chuàng)新發(fā)展主引擎，現(xiàn)已集聚了阿里巴巴等大量創(chuàng)新資源和大型制造企業(yè)。這些平臺發(fā)展前景非?？捎^，但由于受到所在的蕭山、余杭、江干等城區(qū)行政區(qū)劃限制，空間布局相互割裂，資源難以有效集中，嚴重制約未來發(fā)展。”陳前虎說。
此次調(diào)整前，杭州的行政區(qū)劃存在“大的過大、小的過小”問題。
一些區(qū)行政版圖太小，導致某些功能沒有辦法組織或完整性地開展。例如這次調(diào)整的上城區(qū)、下城區(qū)和拱墅區(qū)，就屬于這一類。
原上城區(qū)僅18平方公里，原下城區(qū)僅31平方公里，按照面積從大到小，在全國副省級以上城市的211個城區(qū)中分別居第210 位和第202 位;在人口密度上，原上城、下城兩區(qū)人口密度接近2 萬人/平方公里，不僅超過上海、深圳，甚至還高于紐約、東京。
原上城區(qū)僅18平方公里，原下城區(qū)僅31平方公里，按照面積從大到小，在全國副省級以上城市的211個城區(qū)中分別居第210位和第202位;在人口密度上，原上城、下城兩區(qū)人口密度接近2萬人/平方公里，不僅超過上海、深圳，甚至還高于紐約、東京。
在上述老城區(qū)，全市26家省屬、市屬三甲醫(yī)院院區(qū)的一半以上都集中于此，小學、初中名校眾多，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育等公共服務資源過度密集。而外圍的原江干、拱墅、蕭山、余杭等城區(qū)，則備受優(yōu)質(zhì)公共服務供給相對不足的困擾。
“上城區(qū)、下城區(qū)都是老城區(qū)，行政區(qū)劃很小，還有歷史保護的責任，城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間受限，人口結構老齡化，面臨很多挑戰(zhàn)。合并后上城區(qū)的版圖擴大了，又有了商務金融等新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的支撐，對解決上城區(qū)空間與功能的完整性，以及增強發(fā)展活力都非常有好處?！睆埦┫榉治?，“老城區(qū)成熟的公共服務配套也能進一步擴大服務范圍，增加其輻射效能?！?/p>
而“大的過大”的典型，是這次被一拆為二的余杭區(qū)。
原余杭區(qū)土地面積為1228平方公里，是原上城區(qū)的68倍。余杭區(qū)東西狹長，跨度達60公里之長。
由于歷史原因，余杭的行政中心在東邊的臨平，但近些年，余杭發(fā)展最迅速的經(jīng)濟板塊是以阿里巴巴未來科技城為代表的城西科創(chuàng)大走廊，現(xiàn)有構架導致余杭的政治中心和經(jīng)濟中心東西分裂，每天大概有30萬人在城市東西過著“鐘擺式”生活，東西發(fā)展差距也在逐漸增大。
“這次一拆為二，西邊叫余杭區(qū)，東邊叫臨平區(qū)，既尊重了歷史現(xiàn)實，也減小了行政單元的尺度，使得兩個區(qū)都能夠聚焦新轄區(qū)功能的綜合化、品質(zhì)化發(fā)展，并增強經(jīng)濟功能、社會服務功能的完整性?！睆埦┫檎f。
區(qū)劃調(diào)整與城市發(fā)展相輔相成
陳前虎分析，杭州此次行政區(qū)劃調(diào)整，彌合了杭州行政體制分割產(chǎn)生的道道“疤痕”，不僅重構了杭州行政區(qū)劃，更重塑了城市經(jīng)濟地理，為杭州爭創(chuàng)國家中心城市寫下了注腳。
曾經(jīng)，因行政體制分割導致的發(fā)展瓶頸突出表現(xiàn)在行政區(qū)與功能區(qū)不匹配，產(chǎn)生反向內(nèi)耗。
例如，升級前的錢塘新區(qū)，在此次行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整之前，受制于產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的職能和定位，天然具有“重產(chǎn)業(yè)、輕城市”的發(fā)展偏向，生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間布局不盡合理，產(chǎn)城人融合程度不夠高。
錢塘新區(qū)常住人口66萬，由于不是正式行政區(qū)，沒有設置單獨的公共衛(wèi)生機構和疾控中心，也給疫情防控帶來諸多不便。
“整合前，錢塘新區(qū)包含原杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和原下沙經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，但二者都是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)不是行政區(qū)，不是一級行政區(qū)，就沒有完整的轄區(qū)政府體系，綜合配套尤其是社會服務職能就很不健全。管委會主要負責招商引資，社會事務一般都是委托給當?shù)氐慕值类l(xiāng)鎮(zhèn)去做，造成了這片地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與社會事務脫節(jié)的問題?！睆埦┫檎f，“這次調(diào)整，錢塘區(qū)從功能區(qū)優(yōu)化成行政區(qū)，這些問題就能迎刃而解?！?/p>
專業(yè)人士分析，對整個浙江來說，錢塘變?yōu)樾姓^(qū)無疑是一大利好。這里尚未充分開發(fā)，還有較多的土地利用空間，是杭州參與大灣區(qū)建設不可多得的平臺。
全市26家省屬、市屬三甲醫(yī)院院區(qū)的一半以上都集中于此，小學、初中名校眾多，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育等公共服務資源過度密集。
由橫跨兩區(qū)到設立為一個獨立的行政區(qū)，有利于錢塘加快打造成為世界級智能制造產(chǎn)業(yè)集群、杭州灣數(shù)字經(jīng)濟與高端制造融合創(chuàng)新發(fā)展引領區(qū)，進而成為杭州與武漢、成都等制造業(yè)強市競爭的砝碼。
城市功能、產(chǎn)業(yè)功能的發(fā)展，對行政區(qū)劃提出了調(diào)整的訴求，區(qū)劃調(diào)整又進而促進空間的優(yōu)化、功能的發(fā)展，張京祥認為，二者是相輔相成的關系。
“行政區(qū)的優(yōu)化重組，會促進產(chǎn)業(yè)新一輪發(fā)展。比如下沙和大江東過去屬于兩個板塊，更多的是競爭關系，合并成立錢塘區(qū)之后，兩個板塊就要一起考慮如何統(tǒng)籌資源、提質(zhì)升級。同時，錢塘區(qū)的設立，對杭州推動實施擁江發(fā)展戰(zhàn)略、加強江南江北聯(lián)動，具有較大意義。新調(diào)整設立的余杭區(qū)，也解決了過去生活設施配套滯后的問題，對提升新余杭區(qū)的綜合品質(zhì)很有好處，也能進一步推動城西科創(chuàng)大走廊的發(fā)展?！睆埦┫檎f。
“大都市”戰(zhàn)略
黨的十九屆四中、五中全會都明確提出要優(yōu)化行政區(qū)劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用。浙江省“十四五”規(guī)劃明確要全面提升中心城市能級，大力培育國家中心城市。
杭州此次區(qū)劃調(diào)整，正是為杭州下一步發(fā)展補足短板，向國家中心城市沖鋒。
湯海孺分析，2016年召開 G20峰會后，杭州的城市競爭力得到很大提升，杭州已經(jīng)從投資驅動轉向創(chuàng)新驅動的新發(fā)展階段。
浙江省“十四五”規(guī)劃中提到：以杭州城西科創(chuàng)大走廊為主平臺建設創(chuàng)新策源地，打造綜合性國家科學中心和區(qū)域性創(chuàng)新高地，杭州也將“爭創(chuàng)綜合性國家科學中心”列入了“十四五”規(guī)劃目標。
近些年，杭州在中國“數(shù)字經(jīng)濟建設第一城”建設上不斷提速，5G商用和產(chǎn)業(yè)化進度加快，建成基站數(shù)居國內(nèi)城市首位。另一方面，杭州成為全國唯一14年入選“中國最具幸福感城市”，連續(xù)9年成為“外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”的城市標桿。此外，還有一項異常值得關注的指標——杭州的人才凈流入率持續(xù)3年居全國第一。
常住人口超千萬、GDP超過1.5萬億、人均GDP超過2萬美元，杭州已經(jīng)正式躋身中國具有重要影響力的特大城市行列。
通過區(qū)劃調(diào)整，促進杭州城市經(jīng)濟發(fā)展和功能的提升，還能進一步增強杭州在都市圈的引領作用，發(fā)揮杭州都市圈核心城市的功能。直接表現(xiàn)是，都市圈里和新調(diào)整的區(qū)劃行政中心相鄰的地區(qū)將直接受益，例如錢塘新區(qū)相鄰的紹興、臨平區(qū)相鄰的嘉興海寧等。
陳前虎說：“與前三輪比，這一次行政區(qū)劃調(diào)整體現(xiàn)了出了更大的前瞻性。如果說前幾次是解決區(qū)域中心城市快速崛起中的‘規(guī)模擴張、功能成長問題，以推動‘縣域經(jīng)濟向都市經(jīng)濟轉型，那么，這一次則主要解決超大都市區(qū)發(fā)展中的‘結構重組、功能優(yōu)化問題，以盤活存量，向國家中心城市目標發(fā)起‘最后一役。相比以往，這次調(diào)整應該說更主動、更徹底、更具目標導向性?！?/p>
中國城市經(jīng)歷了大規(guī)模高速推進城鎮(zhèn)化進程、做大做強中心城市的過程，如今，撤縣設區(qū)、做大增量空間的高潮期已經(jīng)過去。張京祥認為，在全國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過60%，像杭州、南京這些沿海經(jīng)濟發(fā)達城市的城鎮(zhèn)化水平都超過80%的情況下，城市進一步的區(qū)劃調(diào)整將越來越轉向對存量空間的優(yōu)化組合，這是一個必然的發(fā)展趨勢。
“在這個層面看，杭州這一次的行政區(qū)劃調(diào)整，對全國其他城市有很大的全新的示范意義，帶來了一系列重要啟示。”張京祥說，“通過行政區(qū)劃的調(diào)整，來實現(xiàn)城市的功能區(qū)與行政區(qū)的匹配，實現(xiàn)相互的正反饋，促進城市發(fā)展。這種區(qū)劃調(diào)整的手段是中國特色，也是中國制度優(yōu)勢的一種體現(xiàn)。但是也必須意識到，行政區(qū)劃調(diào)整不是萬能的，更不可以頻繁使用。未來城市競爭力的提升，更重要的是要思考如何通過制度創(chuàng)新來促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提升城市治理能力，建立更加綜合更加多元的現(xiàn)代治理體系。”
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