文|田亦堯 吳蔚

《環(huán)境影響評價(jià)法》在2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上通過，于2016年、2018年進(jìn)行了兩次修正。目前，環(huán)境影響評價(jià)制度改革進(jìn)入深水區(qū)，地方實(shí)施中遇到的新問題亟待修法解決，地方改革中創(chuàng)新的舉措亟須修法保障，修改《環(huán)境影響評價(jià)法》已經(jīng)十分必要和緊迫，且修法的工作基礎(chǔ)已經(jīng)成熟，新一輪的修法也已提上了日程。作為修法的基礎(chǔ)性工作，針對環(huán)評實(shí)踐中顯現(xiàn)出諸多權(quán)責(zé)分配不清的問題，有必要梳理現(xiàn)有各主體的職責(zé)義務(wù)與法律責(zé)任的實(shí)施情況，其中生態(tài)環(huán)境部門作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的主導(dǎo)立法部門與實(shí)施部門，其所承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)與法律責(zé)任需要予以重點(diǎn)分析。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評中生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)義務(wù)與法律責(zé)任的構(gòu)成梳理

生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)定位

生態(tài)環(huán)境部門負(fù)有建立健全生態(tài)環(huán)境基本制度、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入的監(jiān)督管理以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法等職責(zé)。在環(huán)評工作中其職責(zé)體現(xiàn)為以下幾個方面。

對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件進(jìn)行審批備案。各級地方生態(tài)環(huán)境部門依其行政分級審批對應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件。例如，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)審批以下建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件：核設(shè)施、絕密工程等特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目；跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目；由國務(wù)院審批或核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批或核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，由國務(wù)院有關(guān)部門備案的對環(huán)境可能造成重大影響的特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目。

對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件編制與實(shí)施工作開展監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管包括對環(huán)評機(jī)構(gòu)出具的環(huán)評文件進(jìn)行審核把關(guān)、對建設(shè)單位實(shí)施情況的外部監(jiān)管、對審批流程和質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)管。在環(huán)評文件的外部監(jiān)管上，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對環(huán)評文件編制單位的監(jiān)督管理和質(zhì)量考核，并監(jiān)督環(huán)評文件在事中事后的實(shí)施情況；在環(huán)評審批的內(nèi)部監(jiān)管上，上級部門對下級部門的環(huán)評文件審批和監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，在發(fā)現(xiàn)不符合審批條件批準(zhǔn)建設(shè)的文件時(shí)，上級部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令下級部門對文件重新審批。

對違法的建設(shè)單位、技術(shù)單位進(jìn)行處罰。生態(tài)環(huán)境部門有權(quán)對未依法報(bào)批、報(bào)請重新審核、備案環(huán)評文件擅自開工建設(shè)的建設(shè)單位和在環(huán)境影響評價(jià)工作中弄虛作假的建設(shè)單位及其主要人員、非法收取費(fèi)用的技術(shù)單位進(jìn)行處罰。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)或者使用后所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤檢查，造成嚴(yán)重環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，應(yīng)當(dāng)查清原因、查明責(zé)任，對沒有開展環(huán)境保護(hù)措施的建設(shè)單位要求限期整改并處罰。

生態(tài)環(huán)境部門的義務(wù)分析

生態(tài)環(huán)境部門的義務(wù)貫穿于環(huán)評審批工作的全過程，依環(huán)評工作流程可分為：審批前的環(huán)評基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)定義務(wù)。環(huán)評基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的設(shè)定工作包括：環(huán)境影響評價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)；建立必要的環(huán)評信息共享制度；制定并公布建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評分類管理名錄；制定環(huán)評文件的基礎(chǔ)文本要求；制定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件編制的能力建設(shè)指南和監(jiān)管辦法；制定環(huán)境影響后評價(jià)制度規(guī)范。

審批中的規(guī)范審批義務(wù)。生態(tài)環(huán)境部門開展環(huán)評工作需要貫徹公眾參與原則，公開環(huán)評文件，既要保障公民、法人和其他組織的意見和建議能夠及時(shí)傳達(dá)，也要充分保障建設(shè)單位陳述意見、質(zhì)證及申辯權(quán)，提升環(huán)評決策科學(xué)性。審批人員應(yīng)當(dāng)秉公用權(quán)，嚴(yán)肅執(zhí)業(yè)紀(jì)律，依法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件，不得收取審批、備案環(huán)評文件的費(fèi)用。

審批后的環(huán)評后評價(jià)義務(wù)。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)對審批的建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響后評價(jià)工作，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、投入生產(chǎn)或者使用情況，以及有關(guān)環(huán)評文件確定的其他環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)情況，進(jìn)行監(jiān)督檢查。對于建設(shè)單位的違法違規(guī)行為應(yīng)依法嚴(yán)格查處并糾正。

生態(tài)環(huán)境部門的法律責(zé)任組成

現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評法律法規(guī)中，對生態(tài)環(huán)境部門法律責(zé)任的規(guī)定集中在對審批工作失職與事中事后監(jiān)管過程失職的追責(zé)。主要包括以下三種類型的責(zé)任。

違法收取審批費(fèi)用的法律責(zé)任。生態(tài)環(huán)境部門審核、審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件，不得收取任何費(fèi)用。若出現(xiàn)該違法行為，上級部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令退還；情節(jié)嚴(yán)重的，直接責(zé)任人員將被追究行政責(zé)任。

違法批準(zhǔn)建設(shè)的法律責(zé)任。生態(tài)環(huán)境部門工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守，違法批準(zhǔn)建設(shè)環(huán)評文件的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。上級部門有權(quán)責(zé)令下級部門重新審批不符合建設(shè)條件的環(huán)評文件；對于多次違規(guī)審批且情節(jié)嚴(yán)重的地區(qū)部門，有關(guān)機(jī)關(guān)可以給予處分并由省級以上生態(tài)環(huán)境部門收回環(huán)評文件審批權(quán)限。

審批后監(jiān)管失職的法律責(zé)任。對于在建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)督管理工作中失職的相關(guān)人員，應(yīng)當(dāng)依照《公務(wù)員法》以及《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等給予行政處分或者辭退處理；涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。上級部門亦應(yīng)追究其生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評實(shí)踐中反映的生態(tài)環(huán)境部門履職擔(dān)責(zé)問題

環(huán)評基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定仍與實(shí)踐需求相脫節(jié)

環(huán)評基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定是環(huán)評工作開展的基礎(chǔ)，環(huán)評文件的制定以及審批都依賴環(huán)評制度標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的設(shè)定?，F(xiàn)有的環(huán)評基礎(chǔ)規(guī)范無法完全契合實(shí)踐需求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

覆蓋建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)仍需擴(kuò)展?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》（以下簡稱《名錄》）制定時(shí)參考了《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，經(jīng)過拆分、分類、調(diào)序后形成現(xiàn)有框架結(jié)構(gòu)。雖然《名錄》在2021年進(jìn)行了修訂，規(guī)范化和科學(xué)化有所加強(qiáng)，但是在實(shí)踐中仍然暴露出一些問題?！睹洝冯m設(shè)置了55個行業(yè)，涵蓋大多數(shù)現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目，但對于無須環(huán)評的項(xiàng)目和報(bào)請上級后確定環(huán)評文件的項(xiàng)目區(qū)分仍顯不足，這就導(dǎo)致部分生態(tài)環(huán)境部門在對未列入的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評審批工作中缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)評文件類別劃分標(biāo)準(zhǔn)無法貼近實(shí)際需求。目前環(huán)評文件劃分的基本考量因素包括：環(huán)境影響要素復(fù)雜程度、生態(tài)環(huán)境影響程度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大小。生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目所含各種因素影響程度來設(shè)定使用的環(huán)評文件類型，這些因素不是固定值，而是會隨著社會生產(chǎn)變化和行業(yè)科技水平提高而產(chǎn)生變動。實(shí)踐中許多建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)表示某些項(xiàng)目實(shí)際需要的評價(jià)預(yù)測項(xiàng)目較為簡單卻采用較復(fù)雜的環(huán)評報(bào)告書，這直接增大了編制的工作量，也間接影響了建設(shè)項(xiàng)目的開展進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)效益。

《建設(shè)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》要求冗雜。實(shí)踐中不少生態(tài)環(huán)境部門和建設(shè)單位反映建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件越編越厚，越編越多，而建設(shè)項(xiàng)目涉及的環(huán)境要素并不復(fù)雜。比如，一些建設(shè)項(xiàng)目可能僅涉及大氣污染，卻還要根據(jù)該導(dǎo)則所要求的水污染、土壤污染等其他污染形式的影響進(jìn)行專門卻無實(shí)際意義的分析預(yù)測，增加了企業(yè)的環(huán)評成本和基層生態(tài)環(huán)境部門的審批工作量。

環(huán)評審批制度缺陷與行政執(zhí)行能力不足

環(huán)評審批是開展環(huán)評工作的核心環(huán)節(jié)。由于現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境部門缺乏完善的審批制度保障和充足的行政執(zhí)行能力，生態(tài)環(huán)境部門往往“心有余而力不足”。主要存在以下三個問題。

審批備案程序繁雜。實(shí)踐中由于審批程序設(shè)置不合理、各審批部門溝通不暢，建設(shè)單位往往需要多次提交同一份材料，且材料流轉(zhuǎn)緩慢。行政審批流程過于冗雜，環(huán)評審批與項(xiàng)目開工無法良好地銜接，導(dǎo)致建設(shè)單位為趕工而選擇“未批先建”。

行政審批壓力過大。一方面，部分地區(qū)進(jìn)行行政審批歸口管理改革后，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審查統(tǒng)一由行政審批部門（生態(tài)環(huán)境部門）實(shí)施，但是行政審批部門僅僅對環(huán)評文件實(shí)施形式審查。另一方面，隨著簡政放權(quán)改革，在審批時(shí)限被不斷壓縮和編制經(jīng)費(fèi)不足的情況下，目前人員緊缺的基層審批部門也難以對環(huán)評文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

權(quán)力配置不合理。生態(tài)環(huán)境部門享有環(huán)評否決權(quán)但沒有最終決策權(quán)，且由于部門利益沖突，環(huán)境影響評價(jià)文件審批過程受到其他部門的壓力，權(quán)力配比的錯位導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門需承擔(dān)極大的審批壓力，且出現(xiàn)問題時(shí)要面對公眾的指責(zé)。此外，單就環(huán)評否決權(quán)來看，亦存在分權(quán)不確權(quán)、分權(quán)不分責(zé)、分權(quán)不護(hù)權(quán)、分權(quán)不限權(quán)的制度設(shè)計(jì)問題。

環(huán)評監(jiān)管懲罰有法難行與失職追究無責(zé)可依

環(huán)評制度的有效落實(shí)需要強(qiáng)有力的監(jiān)管與執(zhí)法進(jìn)行支撐。然而部分生態(tài)環(huán)境部門在監(jiān)督執(zhí)法過程中懶政怠政，且因難以對其追責(zé)，導(dǎo)致環(huán)評的預(yù)防作用弱化。具體來講，監(jiān)管執(zhí)法工作不到位主要體現(xiàn)在以下三個方面。

環(huán)評事中事后監(jiān)管不到位。隨著環(huán)評驗(yàn)收制度的改革，建設(shè)項(xiàng)目自主驗(yàn)收作為環(huán)評事中事后監(jiān)管改革的主要內(nèi)容，取得了一定的成績，但仍存在一些問題。從政府層面看，生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督檢查力度不夠，部分自主驗(yàn)收流于形式，自主驗(yàn)收質(zhì)量下降、驗(yàn)收服務(wù)市場混亂，政府監(jiān)管有待提升。從企業(yè)層面看，一些建設(shè)單位施工期并未按環(huán)評文件及審批意見要求開展對應(yīng)的環(huán)境保護(hù)工作，建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營后不遵守環(huán)保合規(guī)要求。

“未批先建”執(zhí)法與處罰力度不夠。對環(huán)評文件尚未審批通過就擅自開工的建設(shè)單位，生態(tài)環(huán)境部門有權(quán)責(zé)令其停止建設(shè)，并根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，按照建設(shè)項(xiàng)目總投資額的一定比例進(jìn)行罰款、責(zé)令恢復(fù)原狀，對相關(guān)項(xiàng)目的直接負(fù)責(zé)人處以行政處罰。然而從實(shí)踐情況來看，“未批先建”的情況仍屢禁不止。這一方面是因?yàn)榻ㄔO(shè)單位違法成本較低，另一方面是因?yàn)樵诒O(jiān)督執(zhí)法過程中不同地區(qū)和執(zhí)法主體能力參差不齊，責(zé)令停止項(xiàng)目建設(shè)、罰款、恢復(fù)原狀等懲罰措施很難達(dá)到法定要求，且實(shí)際上的“未批先建”罰款仍以小額罰款為主，監(jiān)管執(zhí)法效果大打折扣。

追責(zé)生態(tài)環(huán)境部門難度大。以《環(huán)境影響評價(jià)法》為主的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評法律法規(guī)中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)義務(wù)，但是缺乏法律責(zé)任的設(shè)定。經(jīng)過課題組統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評法律法規(guī)中，涉及生態(tài)環(huán)境部門義務(wù)的共125條，但有配套法律責(zé)任規(guī)定的只有19條。義務(wù)與責(zé)任的不匹配可能導(dǎo)致部門義務(wù)虛化，出現(xiàn)問題無法追責(zé)的情況。

生態(tài)環(huán)境部門增強(qiáng)履職能力和依法擔(dān)責(zé)的未來實(shí)現(xiàn)路徑

做好審批前的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)規(guī)范的制度準(zhǔn)備工作

■ 生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對環(huán)評文件中施工期環(huán)境管理要求的針對性和可操作性的審查，避免環(huán)評文件成為一紙空文。CNSphoto供圖

應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考察行業(yè)建設(shè)情況，合理規(guī)劃各行業(yè)環(huán)評文件審批要求。一方面，對于環(huán)境影響要素復(fù)雜程度、生態(tài)環(huán)境影響程度和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相對較小的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件要進(jìn)行適當(dāng)簡化降級，對建設(shè)項(xiàng)目的非必要環(huán)評要素應(yīng)當(dāng)刪除，減輕企業(yè)的環(huán)評成本和審批單位的工作量。另一方面，進(jìn)一步擴(kuò)大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評覆蓋行業(yè)范圍并提升對應(yīng)文件精準(zhǔn)度，提高環(huán)評文件的科學(xué)性與有效性。對于未納入《名錄》的建設(shè)項(xiàng)目，確定其適用的環(huán)評文件應(yīng)當(dāng)制定對應(yīng)的操作指南，區(qū)分好無須環(huán)評的項(xiàng)目和報(bào)請上級后確定環(huán)評文件的項(xiàng)目，指導(dǎo)基層部門依規(guī)處理，提升工作效率。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)通過開展調(diào)研，吸納各方反饋意見推動落實(shí)具體修改事宜。

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批制度建構(gòu)和行政執(zhí)行能力建設(shè)

首先，完善審批流程。應(yīng)著力簡化審批文件及審批程序，提升企業(yè)自主驗(yàn)收能力。精簡報(bào)批要件，凡能在部門之間或者部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)獲取的材料，不要求建設(shè)單位二次提供。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)壓減前置材料，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，將簡單項(xiàng)目的審批逐步由線下轉(zhuǎn)移到線上進(jìn)行審批，提高審批效率。各地生態(tài)環(huán)境部門可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，形成行業(yè)環(huán)保準(zhǔn)入負(fù)面清單，由企業(yè)照單自檢。建設(shè)項(xiàng)目的自主驗(yàn)收工作需建立在良好監(jiān)管環(huán)境的基礎(chǔ)上，各級生態(tài)環(huán)境部門需規(guī)范驗(yàn)收服務(wù)市場，加強(qiáng)驗(yàn)收質(zhì)量的監(jiān)管。

其次，推動審批實(shí)質(zhì)化改革。一方面，環(huán)評審批應(yīng)當(dāng)充分讓公眾、專家、其他組織參與環(huán)評審批的決策，吸引高水平人才加入審批部門，提升環(huán)評審批隊(duì)伍能力。另一方面，簡政放權(quán)不應(yīng)當(dāng)以犧牲環(huán)評效果為代價(jià)，應(yīng)當(dāng)給予環(huán)評審批部門充分的經(jīng)費(fèi)，并結(jié)合項(xiàng)目的具體情況安排審批時(shí)間，減輕基層部門的環(huán)評壓力。

最后，優(yōu)化權(quán)力責(zé)任配置。應(yīng)當(dāng)明確“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的劃分原則，結(jié)合《名錄》中建設(shè)項(xiàng)目的污染程度合理劃分環(huán)評否決權(quán)。無污染或者輕微污染的項(xiàng)目否決權(quán)與決策權(quán)由生態(tài)環(huán)境部門享有，重大污染的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評否決權(quán)由最終決策機(jī)關(guān)享有，均衡享有環(huán)評否決權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

探索建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評監(jiān)督機(jī)制與運(yùn)行模式

首先，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管的具體事項(xiàng)與責(zé)任義務(wù)落實(shí)到具體監(jiān)管部門。明確項(xiàng)目審批期、項(xiàng)目施工期、項(xiàng)目運(yùn)營期的監(jiān)管主體，將監(jiān)管責(zé)任按時(shí)間順序進(jìn)行劃分，精準(zhǔn)分責(zé)。其中，施工期與運(yùn)營期的監(jiān)管主要由生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對環(huán)評文件中施工期環(huán)境管理要求的針對性和可操作性的審查，避免環(huán)評文件成為一紙空文。同時(shí)，針對項(xiàng)目實(shí)施差異化監(jiān)管，引導(dǎo)建設(shè)單位積極參與到環(huán)境管理活動中來，增強(qiáng)企業(yè)的自治能力。

其次，各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。一方面，基層生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)積極參加專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法人員的素質(zhì)與水平。另一方面，建立跨部門聯(lián)動執(zhí)法體系。生態(tài)環(huán)境部門需要加強(qiáng)與公安、城管、市場監(jiān)督等部門的聯(lián)動執(zhí)法。在發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況時(shí)，各部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)分享違規(guī)具體情況，以保障監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)能在第一時(shí)間介入，對相關(guān)監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行連續(xù)監(jiān)管、網(wǎng)格控制、集中處置，提升執(zhí)法力度與能力，讓執(zhí)法不打折扣。

最后，應(yīng)當(dāng)完善生態(tài)環(huán)境部門法律責(zé)任與職責(zé)義務(wù)相匹配，建立全方位的法律責(zé)任追究機(jī)制。下一步進(jìn)行立法修改時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)義務(wù)與法律責(zé)任的均衡性，讓職責(zé)義務(wù)實(shí)質(zhì)化。通過合理增設(shè)法律責(zé)任督促生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評工作的全過程中依法履職。