劉 興，郭杰丹，陳軍義，羅 鍇，葉涔涔，范金怡

(1.貴州省科學(xué)技術(shù)情報研究所；2.貴州省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，貴州 貴陽 550004)

我國早在1996年就開始關(guān)注新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，原國家教育委員會在《全國普通高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究“九五”規(guī)劃要點(diǎn)》中提出“要通過試點(diǎn)，建設(shè)一批以應(yīng)用對策研究為主、具有思想庫功能、采取網(wǎng)絡(luò)化組織、研究成果具有明顯社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的新型科研機(jī)構(gòu)”。2016年以來，中共中央在全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會和中共十九大報告等重大場合多次提出“深化科技體制改革”“加強(qiáng)科技供給”和“形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制”。[1]近年來，以深圳光啟、中國科學(xué)院深圳先進(jìn)技術(shù)研究院等為代表的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)受到了政府和社會各界的廣泛關(guān)注。

從空間分布看，我國新型研發(fā)機(jī)構(gòu)空間分布呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢。在區(qū)域?qū)用妫盒滦脱邪l(fā)組織大多集中分布在東南沿海地區(qū)，如：江蘇省、廣東省和浙江??；內(nèi)陸地區(qū)分布較少，陜西省依托西安交通大學(xué)、電子科技大學(xué)等高等院校建立了6個工業(yè)技術(shù)研究院，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)初具規(guī)模。在省域?qū)用妫航K省的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主要集中在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，廣東省主要集中在深圳、廣州等核心城市。而陜西省則集中在省會西安。

從數(shù)量規(guī)?？?，我國新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長，各種形態(tài)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)以千計。其中，陜西、江蘇、廣東、浙江4個地區(qū)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的成長最為突出[2]。

從新型研發(fā)機(jī)構(gòu)所處行業(yè)看，通常有以下特點(diǎn)：①時代性明顯。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)大多布局在生物醫(yī)藥、人工智能、大數(shù)據(jù)研究等時代熱點(diǎn)行業(yè)。②地區(qū)特色性。各地區(qū)根據(jù)先天條件，資源稟賦優(yōu)勢，發(fā)展積累形成國內(nèi)領(lǐng)頭羊，發(fā)揮了區(qū)域內(nèi)各盟市的資源特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。③區(qū)域戰(zhàn)略性。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)所涉及的行業(yè)不少是地方宏觀戰(zhàn)略發(fā)展中明確要重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如：內(nèi)蒙古的新能源產(chǎn)業(yè)、云南省科學(xué)計算產(chǎn)業(yè)、河南省智能裝備產(chǎn)業(yè)等。

作為科技體制改革的特區(qū)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)已成為區(qū)域創(chuàng)新體系的重要組成部分，它既是加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要生力軍，也是吸引重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域高端人才及團(tuán)隊匯聚的“集結(jié)號”。為了促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展，筆者圍繞我國新型研發(fā)機(jī)構(gòu)支撐政策的發(fā)展現(xiàn)狀，梳理新型研發(fā)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有政策并加以分析，提出完善建議，以期為政府決策部門提供借鑒和參考。

1 研究與分析方法

政策特征分析主要是采用內(nèi)容分析法對政策條款進(jìn)行分類、編號、排序等工作后形成相應(yīng)政策數(shù)據(jù)庫，以此為基礎(chǔ)對政策內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計分析。通過北大法寶網(wǎng)、各地政府及其廳(局)部門等官方網(wǎng)站，對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理及支持政策進(jìn)行搜集整理，共篩選出截至2019年12月全國各地發(fā)布的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理政策文件50份，整理出政策條款369項，并針對每一項條款從發(fā)布時間、機(jī)構(gòu)、政策工具等角度進(jìn)行分類、整理，形成相關(guān)政策數(shù)據(jù)庫。

參考國家統(tǒng)計局對中國三大地帶的劃分，將北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等11個省(自治區(qū)、直轄市)劃分為東部地帶；山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省份劃分為中部地帶；內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)等12個省(自治區(qū)、直轄市)劃分為西部地帶。從不同角度對東、中、西部政策進(jìn)行分析。

在政策文本選擇上，政策文本來源主要通過北大法寶網(wǎng)站、各省(自治區(qū)、直轄市)政府、各廳(局)和市級相關(guān)政府官方網(wǎng)站進(jìn)行政策文本的收集。以“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”“新型研發(fā)組織”“新型科研機(jī)構(gòu)”“新型科研組織”為關(guān)鍵詞進(jìn)行精確查找，如表1 所示，我國新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的專項支持管理政策主要涉及省(自治區(qū)、直轄市)級和市級的部門機(jī)構(gòu)，截至2019年12月31日，各地頒布的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理辦法共50份，其中省級19份，地級市31份。針對每一項政策條款，從發(fā)布機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)、政策力度、政策工具等進(jìn)行分類、整理，形成新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策數(shù)據(jù)庫。對篩選出50份管理辦法的369項政策條款進(jìn)行政策文本統(tǒng)計，將不同層級的政策形成新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策文本內(nèi)容分析。

2 全國主要省(區(qū)、市)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策特征分析

2.1 省級新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理政策分析

根據(jù)各省區(qū)市發(fā)布的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理政策情況，對管理政策內(nèi)容進(jìn)行分析研究如下。

2.1.1 東部省份。 省級發(fā)文層面，東部地區(qū)中，廣東省發(fā)文最多，其使用的政策工具數(shù)量也最多，累計34次。其中財政收入是使用頻率最高的政策工具，其次是法規(guī)管制，以及宏觀管理層面的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計和目標(biāo)規(guī)劃。政策工具使用次數(shù)次之的是福建，共使用政策工具20次，供給型的財政投入使用頻次最高，人才激勵培養(yǎng)、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制是除財政投入外最常使用的政策工具。同時河北、上海、福建在管理辦法中都出現(xiàn)了需求型的政策支持。

總體來看，東部各省政策工具主要集中在供給面的財政投入、人才激勵培養(yǎng)，以及環(huán)境型的法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、目標(biāo)規(guī)劃等措施。

圖1 東部新型研發(fā)機(jī)構(gòu)省級管理政策的政策工具分布情況

2.1.2 中部省份。 中部地區(qū)省份中，政策工具使用頻率最高的是河南省，總計使用45次，政策多集中在財政投入，人才激勵培養(yǎng)、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、策略性措施等舉措上。其次是江西省，使用頻次共17次，其中法規(guī)管制、財政投入、策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃等政策工具的使用頻次最高。

總體來看，財政投入是供給面使用最多的政策工具，其次是供給面的人才激勵培養(yǎng)；環(huán)境型的政策工具總體來看使用最多，主要集中在法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、策略性措施、機(jī)制體制改革、目標(biāo)規(guī)劃和機(jī)制體制改革。江西、河南等省份出臺了需求型的扶持政策。

圖2 中部新型研發(fā)機(jī)構(gòu)省級管理政策的政策工具分布情況

2.1.3 西部省份。 西部地區(qū)主要有內(nèi)蒙古、廣西、重慶等省(區(qū)、市)出臺了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理辦法，其中政策工具使用頻次最高的是廣西，總計13次，主要采用的政策工具是政策法規(guī)和策略型措施，財政投入是供給型措施中采用的主要支持舉措。內(nèi)蒙古在人才培養(yǎng)激勵、項目支持、財政投入、基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)等方面的供給型舉措均有體現(xiàn)；重慶市的支持政策主要體現(xiàn)在環(huán)境型政策中。

相較中部和東部地區(qū)而言，西部地區(qū)省份出臺的省級管理政策中，并沒有出現(xiàn)需求型的政策工具，主要使用的政策工具在于法規(guī)管制、政策優(yōu)惠和策略型措施。

圖3 西部新型研發(fā)機(jī)構(gòu)省級管理政策的政策工具分布情況

2.2 地市級新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理政策分析

2.2.1 東部省份。東部的政策工具使用情況來看，無論是省級還是地市級出臺管理政策主要使用的都是財政投入、法規(guī)管制和人才激勵培養(yǎng)3種政策工具。相較省級而言，地市級使用的金融支持、稅收優(yōu)惠政策明顯更多，涉及的省份也更廣，部分省份(如浙江、江蘇)雖未正式出臺省級的支持管理辦法，但是其管轄的各地市級地區(qū)已正式出臺了眾多詳細(xì)的管理辦法。

圖4 東部新型研發(fā)機(jī)構(gòu)市級管理政策的政策工具分布情況

2.2.2 中部省份。 與省級發(fā)布的管理政策相似，中部地區(qū)中，河南省正式發(fā)布的文件和使用的政策工具最多。與省級發(fā)布的管理政策相同，地市級的管制政策中依然是環(huán)境型的法規(guī)管制和供給面的財政投入兩大支持方式占主要地位，不同的是地市級的措施中，機(jī)制體制改革的使用頻率更高。

圖5 中部新型研發(fā)機(jī)構(gòu)市級管理政策的政策工具分布情況

2.2.3 西部省份。 西部地區(qū)地市級出臺了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理辦法的有呼倫貝爾市、遂寧市、太原市，與省級出臺的正式管理政策相同的是以環(huán)境型政策為主，主要是法規(guī)管制這一政策工具，明顯不同的是財政投入這一扶持方式被使用的更為頻繁。

表1 各地財政投入具體支持方式

圖6 中部新型研發(fā)機(jī)構(gòu)市級管理政策的政策工具分布情況

2.3 典型政策工具在各區(qū)域的使用分析

經(jīng)過對各地出臺的省級、地市級管理政策分析，不難發(fā)現(xiàn)各地除環(huán)境型的法規(guī)管制政策使用頻繁外，“供給型·財政投入”這一政策工具的使用尤為亮眼，且這一方式是直接給予新型研發(fā)機(jī)構(gòu)相關(guān)資金投入，具有導(dǎo)向性的激勵手段，也是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)頗為關(guān)注的激勵方式。為進(jìn)一步分析各地區(qū)對“供給型·財政投入”支持方式的使用狀況，筆者對各地新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理辦法中涉及的財政投入支持方式進(jìn)行了整理分析，整理結(jié)果表1所示。

從表1中可以看出，東、中部省份幾乎每個省都涉及考核后補(bǔ)助，也有不少的獎勵性補(bǔ)助對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的成長方向進(jìn)行激勵。同時東部福建省、中部河南省均有對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)產(chǎn)品銷售的補(bǔ)助，以此從銷售端激勵新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)。西部地區(qū)暫沒有出現(xiàn)獎勵性補(bǔ)助措施。相比之下，東中部地財政投入支持方式多元性特征突出、財政投入激勵引導(dǎo)性顯著。

3 結(jié)論

通過對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策的特征分析發(fā)現(xiàn)： 從發(fā)布力度上來看，中、東、西部新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策發(fā)布力度逐年增強(qiáng)。省級層面，東部地區(qū)中，廣東省發(fā)文最多。

從政策使用工具上看，在省級層面，東部區(qū)域政策工具主要集中在供給面的財政投入、人才激勵培養(yǎng)，以及環(huán)境型的法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、目標(biāo)規(guī)劃等措施。中部區(qū)域財政投入是供給面使用最多的政策工具，其次是供給面的人才激勵培養(yǎng)；環(huán)境型的政策工具總體來看使用最多，主要集中在法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、策略性措施、機(jī)制體制改革、目標(biāo)規(guī)劃和機(jī)制體制改革。江西、河南等省份出臺了需求型的扶持政策。西部地區(qū)省份出臺的省級管理政策中，并沒有出現(xiàn)需求型的政策工具，主要使用的政策工具在于法規(guī)管制、政策優(yōu)惠和策略型措施。

在地市級層面，出臺的政策主要使用的都是財政投入、法規(guī)管制和人才激勵培養(yǎng)3種政策工具。相較省級而言，地市級使用的金融支持、稅收優(yōu)惠政策明顯更多，涉及的省份也更廣，部分省份(如浙江、江蘇)雖未正式出臺省級的支持管理辦法，但是其管轄的各地市級地區(qū)已正式出臺了眾多詳細(xì)的管理辦法。中部地區(qū)政策中依然是環(huán)境型的法規(guī)管制和供給面的財政投入兩大支持方式占主要地位，不同的是地市級的措施中，機(jī)制體制改革的使用頻率更高。西部地區(qū)以環(huán)境型政策為主，主要是法規(guī)管制這一政策工具，明顯不同的是財政投入這一扶持方式被使用的更為頻繁。

從典型政策工具使用分析，東、中、西部出臺的省級、地市級出臺的環(huán)境型法規(guī)管制政策和“供給型·財政投入”政策工具最為亮眼，起到了導(dǎo)向性的激勵手段，也是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)頗為關(guān)注的激勵方式。同時東、中部省份幾乎每個省都涉及考核后補(bǔ)助，也有不少的獎勵性補(bǔ)助對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的成長方向進(jìn)行激勵。相比之下，東中部地財政投入支持方式多元性特征突出、財政投入激勵引導(dǎo)性顯著。

4 政策建議

完善政策頂層設(shè)計，強(qiáng)化政策合力，由單一機(jī)構(gòu)部門發(fā)布向多部門聯(lián)合發(fā)布轉(zhuǎn)變。完善政策體系的頂層設(shè)計，提高政策發(fā)文力度，增加聯(lián)合發(fā)文，強(qiáng)化政策合力，提高政策凝聚力與部門協(xié)同力，有助于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的順利設(shè)立和快速成長。

細(xì)化政策實(shí)施條款，出臺相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。建議在實(shí)際執(zhí)行中出臺實(shí)施細(xì)則，細(xì)化扶持政策中涉及的土地、房租、資金支持等內(nèi)容，完善政策體系，促進(jìn)扶持措施的實(shí)際落地和有效執(zhí)行。

采取靶向治療，在戰(zhàn)略性領(lǐng)域、有比較優(yōu)勢的行業(yè)，提高新型研發(fā)機(jī)構(gòu)服務(wù)產(chǎn)業(yè)能力。

政府應(yīng)該根據(jù)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的位置，豐富支持方式，因地制宜制定政策。