吳燕 余莉 顧麗琛

摘 要：修訂后的未成年人保護(hù)法從立法高度賦予未成年人檢察公益訴訟更廣闊的探索空間，但同時也帶來巨大挑戰(zhàn)。未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索中面臨線索發(fā)現(xiàn)難、損害認(rèn)定難、責(zé)任界定難等實踐困境。應(yīng)當(dāng)明確把握“眾多”核心原則、權(quán)利救濟(jì)后置原則、促進(jìn)共同保護(hù)原則，重點關(guān)注校園保護(hù)、特殊福利、校外機(jī)構(gòu)、社會保護(hù)等與未成年人保護(hù)最為密切的領(lǐng)域，推進(jìn)未成年人檢察公益訴訟向更深層次、更廣領(lǐng)域發(fā)展。

關(guān)鍵詞：未成年人保護(hù) 公益訴訟 校園保護(hù) 網(wǎng)絡(luò)保護(hù) 社會治理

開展未成年人檢察公益訴訟工作，既是全面綜合保護(hù)未成年人的客觀需要，也是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要途徑。當(dāng)前，校園安全、個人信息、產(chǎn)品質(zhì)量、文化宣傳、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等眾多行業(yè)領(lǐng)域侵害未成年人合法權(quán)益的事件時有發(fā)生，引起社會廣泛關(guān)注。修訂后的未成年人保護(hù)法第106條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對侵害未成年人公共利益的案件提起公益訴訟，這意味著未成年人檢察公益訴訟可以在更廣領(lǐng)域開展，在此背景下，未成年人檢察公益訴訟將大有作為。與此同時，當(dāng)前這項工作仍面臨諸多困境，相關(guān)制度構(gòu)建、路徑選擇亟待細(xì)化完善。

一、未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索的法律內(nèi)涵及意義

（一）法律內(nèi)涵

根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，檢察公益訴訟的法定范圍主要限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國家財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。其中，與未成年人利益密切相關(guān)的僅有食品藥品安全領(lǐng)域，而一些嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益、社會關(guān)注度高的問題并不在上述法律明確列舉范圍之內(nèi)，需要通過對四類之外的新領(lǐng)域進(jìn)行探索來實現(xiàn)對未成年人利益的全面、綜合保護(hù)。修訂后未成年人保護(hù)法第106條并沒有限定未成年人檢察公益訴訟的具體領(lǐng)域范圍，這不僅說明未成年人檢察公益訴訟具有巨大的探索空間，也明確了未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索是在法律允許的可以擴(kuò)張解釋的范圍內(nèi)，具有公權(quán)力救濟(jì)的合法性和可控性。

（二）價值意義

1.檢察公益訴訟的實踐需要。隨著檢察公益訴訟工作的推進(jìn)，未成年人檢察公益訴訟案件呈現(xiàn)向多領(lǐng)域多行業(yè)延伸的態(tài)勢，并逐漸成為案件主流形態(tài)。司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)就培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、娛樂場所違規(guī)接納未成年人、景區(qū)兒童門票優(yōu)惠、非法雇傭童工、向未成年人出售煙酒、兒童產(chǎn)品質(zhì)量，以及網(wǎng)絡(luò)信息等領(lǐng)域中侵害眾多未成年人合法權(quán)益的問題，紛紛開展公益訴訟探索。以上海地區(qū)為例，2019至2020年，未檢部門共辦理未成年人公益訴訟案件136件，其中新領(lǐng)域案件127件，占案件總數(shù)的93%。這在客觀上反映出當(dāng)前未成年人檢察公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)，未成年人保護(hù)需求的廣泛性與現(xiàn)行法律列舉類別的有限性之間存在一定沖突。修訂后的未成年人保護(hù)法雖未限制未成年人檢察公益訴訟的具體領(lǐng)域，但司法實踐中仍需要進(jìn)一步明確規(guī)范，以不斷完善未成年人檢察公益訴訟的新領(lǐng)域?qū)嵺`，及時有效地維護(hù)未成年人群體的合法權(quán)益。

2.未成年人保護(hù)的價值追求。未成年人檢察公益訴訟既要符合公益訴訟的一般監(jiān)督屬性，更要契合未成年人群體的特殊性，尊重未成年人的成長規(guī)律。[1]未成年人身心不成熟，往往對自身權(quán)益是否受到侵害尚不能做出正確的判斷，更遑論通過自身途徑依法維權(quán)。與此同時，未成年人權(quán)益遭受侵害的后果有時并非立即顯現(xiàn)，如非法獲取未成年人的個人信息，當(dāng)下未必能夠看到即時性的損害，但若不及時予以制止，上述信息被非法買賣后，背后的“黑灰產(chǎn)業(yè)鏈”很有可能成為“下游”詐騙、賭博、綁架等犯罪的源頭，其損害將是持續(xù)的、疊加的，甚至是不可逆的。由此可見，對未成年人保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)立足“特殊、優(yōu)先保護(hù)”理念，秉持較一般公益訴訟更為積極主動的態(tài)度，通過新領(lǐng)域的不斷實踐，實現(xiàn)對未成年人利益的全面綜合保護(hù)。

3.參與社會治理的應(yīng)有之義。十九屆四中全會作出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，檢察公益訴訟是國家治理體系的重要組成部分，修訂后的未成年人保護(hù)法更是賦予檢察機(jī)關(guān)未成年人司法保護(hù)新的更重的任務(wù)。與此同時，未成年人公益監(jiān)督力度仍存在較大不足。侵害未成年人利益的行為時有發(fā)生，且分散在各個領(lǐng)域，未成年人的衣食住行、教育、娛樂等生存權(quán)、發(fā)展權(quán)均離不開社會環(huán)境的支持。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益的代表，必須在未成年人國家保護(hù)大格局中去推進(jìn)工作，用足用好未成年人保護(hù)法賦予的探索空間，通過支持起訴、公益訴訟等手段，以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索的實踐困境

近年來，未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索在不斷推進(jìn)，同時相關(guān)問題和難點也逐漸凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，線索發(fā)現(xiàn)難。未成年人保護(hù)領(lǐng)域涉及面廣，而檢察機(jī)關(guān)獲取公益損害線索渠道有限，仍有大量侵害未成年人合法權(quán)益的案件未進(jìn)入司法保護(hù)領(lǐng)域。實踐中，未成年人在權(quán)益受到侵犯后，未成年人或監(jiān)護(hù)人等向公安機(jī)關(guān)報案，或者找主管部門維權(quán)，往往不會直接向檢察機(jī)關(guān)控告、申訴，檢察公益訴訟工作普遍存在線索發(fā)現(xiàn)難、信息獲取滯后等問題。

第二，損害認(rèn)定難。對未成年人公共利益造成損害的認(rèn)定是開展檢察公益訴訟的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)法律規(guī)定，侵害眾多未成年人合法權(quán)益或存在重大侵害危險的，可以提起公益訴訟。實踐中，對于已經(jīng)造成實害后果，比如造成多名未成年人人身傷害、侵犯眾多未成年人個人信息等情形，認(rèn)定侵害未成年人公共利益一般爭議不大，但對于尚未造成實害后果的，能否認(rèn)定存在重大侵害危險，如何證明危害行為與侵害危險的因果關(guān)系，往往存在較大困難。

第三，責(zé)任界定難。在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)是否具有監(jiān)督管理權(quán)限，是開展公益訴訟的前提條件。但由于法律規(guī)定較為分散、行業(yè)領(lǐng)域復(fù)雜眾多，往往存在職能部門多元、職責(zé)權(quán)限模糊等問題。以培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管為例，根據(jù)《上海市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，僅培訓(xùn)內(nèi)容這一事項的監(jiān)管就涉及文化教育、職業(yè)技能、文體藝術(shù)、科技創(chuàng)新等不同類型的職能部門，分別由教育、人社、文游、體育、科技等不同行政機(jī)關(guān)監(jiān)管。實踐中，一旦發(fā)生未成年人公益受損且存在多種情形交叉時，很容易出現(xiàn)多部門主管、多部門不管的尷尬局面，這也給檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定主管機(jī)關(guān)，確定訴訟對象帶來較大難度。

第四，調(diào)查核實難。根據(jù)法律授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實可以采取收集、調(diào)取證據(jù)、勘驗檢查、委托鑒定、評估等多種手段，但實際操作仍面臨不少困難。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證并不具有強制力，為有效固定證據(jù)，檢察人員往往只能通過隱蔽拍攝等方式進(jìn)行，一旦被發(fā)現(xiàn)，很難順利進(jìn)行。此外，通過隱蔽拍攝等方式獲取的證據(jù)，證明效力也難以保證。

第五，權(quán)利救濟(jì)難。維護(hù)未成年人合法權(quán)益、爭取合理的損害賠償、修護(hù)破損的社會關(guān)系是未成年人檢察公益訴訟的價值追求。但當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)支持起訴、公益訴訟的救濟(jì)手段和效果較為有限。其中，行政公益訴訟一般采取督促罰款、責(zé)令整改等懲罰性措施，對未成年人造成的身心傷害難以有效彌補。民事公益訴訟方面，訴訟請求主要是賠禮道歉和賠償損失，但損害賠償金的金額確定、資金用途、兌付方式、執(zhí)行機(jī)關(guān)等均無法律明確規(guī)定，一定程度上影響了對未成年人群體的權(quán)利救濟(jì)，同時也難以在社會上產(chǎn)生震懾效果。

三、未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索的路徑思考

（一）明確基本原則

1.把握“眾多”核心原則。未成年人檢察公益訴訟不受案件范圍限制，但并不意味著涉及未成年人利益的所有問題都可適用公益訴訟，公益訴訟的核心在于“公共利益”。雖然當(dāng)前理論界和實務(wù)界對“公共利益”的概念仍缺乏清晰的界定，但筆者認(rèn)為，公共利益的落腳點應(yīng)該在“眾多”二字，開展未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索，應(yīng)抓住侵害“眾多”未成年人合法權(quán)益這個牛鼻子。對于只是涉及單獨或個別未成年人的權(quán)益被侵害的案件，未達(dá)到不特定多數(shù)的，可以通過其他方式開展監(jiān)督實現(xiàn)保護(hù)，比如檢察建議、糾正違法等。

2.權(quán)利救濟(jì)后置原則。公益訴訟體現(xiàn)的是國家公權(quán)力的介入干預(yù)，雖對公共利益的維護(hù)具有重大現(xiàn)實意義，但亦不能過度、強權(quán)干涉，在“積極”的態(tài)度下理應(yīng)保持“穩(wěn)妥”的精神，以免打破現(xiàn)有民事、行政權(quán)利救濟(jì)的平衡。對于未成年人公共利益確實遭受侵害或存在侵害危險，其他途徑難以有效解決侵害問題，或難以通過普通訴訟手段實現(xiàn)公益保護(hù)的，可以開展檢察公益訴訟;而對于通過私益訴訟便能有效實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的，或是行政機(jī)關(guān)已履職處理的，不宜進(jìn)行公益訴訟立案。

3.促進(jìn)共同保護(hù)原則。檢察機(jī)關(guān)開展未成年人公益訴訟，其根本目的是為了凝聚各方共識，促進(jìn)問題整改，進(jìn)而維護(hù)未成年人的公共利益。修訂后的未成年人保護(hù)法從原有的“四大保護(hù)”增設(shè)到“六大保護(hù)”，更加強調(diào)對未成年人的保護(hù)是家庭、學(xué)校、社會、政府、網(wǎng)絡(luò)、司法等共同的責(zé)任，是社會治理的共同課題。未成年人檢察公益訴訟，應(yīng)秉持“共建共治共享”理念，注重通過訴前協(xié)商、聯(lián)席會議、會簽機(jī)制等方式促進(jìn)各方形成共識，進(jìn)而及時有效修復(fù)受侵害的利益或有效處置侵害危險，共同維護(hù)好未成年人的合法權(quán)益。

（二）重點關(guān)注領(lǐng)域

未成年人保護(hù)法沒有限制未成年人檢察公益訴訟的具體范圍，筆者認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前未成年人保護(hù)的現(xiàn)狀和檢察公益訴訟的實際，以下與未成年人保護(hù)最為密切的領(lǐng)域可以重點關(guān)注。

1.學(xué)校保護(hù)領(lǐng)域。學(xué)校是未成年人學(xué)習(xí)、活動的重要場所，校園安全直接關(guān)系未成年人的安全、健康成長。針對中小學(xué)校、幼兒園辦學(xué)資質(zhì)、校舍選址、校舍建設(shè)、設(shè)施設(shè)備、教學(xué)儀器、校車管理等不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，產(chǎn)生意外傷害或重大侵害危險的，可以開展公益訴訟，加強對未成年學(xué)生群體的人身保護(hù)。

2.特殊福利領(lǐng)域。國家對未成年人的一些特殊保護(hù)規(guī)定，與每位未成年人利益息息相關(guān)，應(yīng)是未成年人檢察公益訴訟關(guān)注的重點。比如學(xué)校是否依法保障未成年人的受教育權(quán)，是否免除義務(wù)教育學(xué)雜費，是否落實對困難學(xué)生的優(yōu)撫政策等。圖書館、青少年宮、博物館、科技館、動植物園等場所，有無按照規(guī)定對未成年人免費或優(yōu)惠開放等。

3.校外機(jī)構(gòu)領(lǐng)域。當(dāng)前培訓(xùn)需求日益旺盛，校外輔導(dǎo)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與眾多未成年人生活、學(xué)習(xí)緊密相連，但因法律規(guī)定分散、職能部門多元，校外機(jī)構(gòu)領(lǐng)域又是容易產(chǎn)生監(jiān)管缺失、監(jiān)管盲區(qū)的地帶，應(yīng)予以重點關(guān)注。比如校外機(jī)構(gòu)的場所設(shè)置是否符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，消防、環(huán)保、衛(wèi)生、人員是否符合規(guī)定要求，證照是否齊全，收費是否標(biāo)準(zhǔn)，教材是否規(guī)范等。

4.產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域。除法律列舉的食品、藥品領(lǐng)域之外，相關(guān)組織或個人生產(chǎn)、銷售或向未成年人提供不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或安全標(biāo)準(zhǔn)的兒童玩具、文具、護(hù)膚品、電子產(chǎn)品等產(chǎn)品或服務(wù)，直接關(guān)系到未成年人的身心健康，理應(yīng)是未成年人檢察公益訴訟關(guān)注的重要領(lǐng)域。

5.社會保護(hù)領(lǐng)域。在社會生活領(lǐng)域，存在著與未成年人利益相關(guān)的諸多問題。比如營業(yè)性歌舞娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)等場所不得向未成年人開放或不得在校園周邊特定范圍內(nèi)經(jīng)營，不得向未成年人出售煙酒、彩票等，這些規(guī)定關(guān)系眾多未成年人的成長、發(fā)展等權(quán)利，應(yīng)給予重點關(guān)注。

6.網(wǎng)絡(luò)保護(hù)領(lǐng)域。隨著時代發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已為未成年人學(xué)習(xí)知識、交流思想、休閑娛樂的重要平臺。但與此同時，未成年人也較容易受到網(wǎng)絡(luò)淫穢、色情、暴力、恐怖、引誘自殺等不良信息的侵?jǐn)_，危害身心健康。根據(jù)修訂后的未成年人保護(hù)法，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者有義務(wù)采取有效措施避免未成年人接觸不良信息或產(chǎn)品;以未成年人為對象的在線教育網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，不得插入網(wǎng)絡(luò)游戲鏈接，不得推送廣告等與教學(xué)無關(guān)的信息，反之則可能侵害未成年人的公共利益。

7.其他權(quán)益侵害類。其他侵害或可能侵害眾多未成年人合法權(quán)益的情況，包括新聞媒體的采訪報道侵害未成年人的名譽、隱私和其他合法權(quán)益，相關(guān)組織或個人非法獲取、買賣未成年人的個人信息等，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)予重點關(guān)注并積極探索擴(kuò)大公益訴訟范圍。

（三）幾點完善建議

在未成年人檢察公益訴訟新領(lǐng)域?qū)嵺`探索的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前困境，筆者提出若干完善建議。

1.建立觀察員制度，拓展未成年人檢察公益訴訟案源渠道。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟案源主要依靠辦案和排摸，但未成年人保護(hù)領(lǐng)域非常廣泛，僅憑檢察人員的自身力量存在較大的局限性。對此，上海市青浦區(qū)人民檢察院創(chuàng)設(shè)了未成年人檢察公益訴訟觀察員制度，聘任學(xué)校教師、人大代表、政協(xié)委員、醫(yī)生、學(xué)者、媒體記者等與未成年人密切接觸或信息渠道暢通的人士來擔(dān)任公益訴訟觀察員，履行向檢察機(jī)關(guān)提供線索、見證勘驗、參加聽證等職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計，該院40%的公益訴訟線索來自于觀察員提供，包括校園周邊問題、娛樂場所問題等。此外，從工作交流、媒體報道等渠道中挖掘有價值的線索，均不失為拓寬案源的有益嘗試。

2.借助專業(yè)力量，完善未成年人公共利益的法律論證。對于一個具體案件是否侵害未成年人公共利益、是否屬于公益訴訟范圍，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在訴前積極尋求法律依據(jù)。但對于一些涉及面廣、專業(yè)度高，又無法進(jìn)行評估、鑒定的，檢察機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮調(diào)查核實權(quán)，邀請專業(yè)技術(shù)人員參加咨詢、論證和研判，提供專業(yè)意見，作為判斷公益損害的結(jié)果、因果關(guān)系認(rèn)定等關(guān)鍵事實的參考。

3.引入聽證機(jī)制，提升訴前檢察建議的剛性。公開聽證是新時代檢察機(jī)關(guān)提高司法公信力，保證辦案質(zhì)量的有力舉措。在未成年人檢察公益訴訟中，可以引入聽證機(jī)制，邀請人民監(jiān)督員參加聽證，聽取對訴前檢察建議的意見，從而讓訴前建議更具公信力。同時，檢察機(jī)關(guān)可以邀請被建議的單位參加聽證，向其闡明制發(fā)檢察建議的目的，爭取認(rèn)同和理解，引起被建議單位的重視。通過“公益訴訟+公開聽證”的方式，提升檢察建議剛性，推動行政機(jī)關(guān)依法履職。

4.豐富救濟(jì)途徑，強化對未成年人權(quán)益綜合保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)在開展未成年人公益訴訟工作中，可以利用未成年人檢察相關(guān)業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一辦理的優(yōu)勢，對未成年人適時開展法律援助、經(jīng)濟(jì)救助、心理輔導(dǎo)、醫(yī)療救助等，利用綜合手段維權(quán)。如對未成年人遭受權(quán)益侵害的，檢察機(jī)關(guān)可聘請熟悉未成年人身心特點的法律援助律師開展法律咨詢、訴訟代理等;對造成心理創(chuàng)傷的，委托專業(yè)心理咨詢師進(jìn)行心理干預(yù);對造成人身傷害、財產(chǎn)損失且家庭經(jīng)濟(jì)困難的未成年被害人，可以開展經(jīng)濟(jì)救助、司法救助，體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷。

5.教育預(yù)防同步，發(fā)揮未檢一體化工作優(yōu)勢。對于在公益訴訟案件辦理中發(fā)現(xiàn)的未成年人有出入酒吧、沉迷網(wǎng)絡(luò)、夜不歸宿、參與賭博、觀看淫穢、色情信息等不良行為的，未檢部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“捕、訴、監(jiān)、防、教”一體化工作機(jī)制，對接落實未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法，及時開展教育預(yù)防工作。情節(jié)輕微的，可以督促學(xué)校、家庭采取管理教育措施;嚴(yán)重不良的，建議并配合公安機(jī)關(guān)開展分級矯治教育。通過提前預(yù)防、同步教育，全面有效保障未成年人身心健康。

注釋：

[1]參見宋英輝、苑寧寧等：《未成年人保護(hù)與犯罪預(yù)防問題專題研究》，中國檢察出版社2020年版，總序。