林麗芳

(中共福建省委黨校、福建行政學(xué)院閩臺(tái)研究院，福建福州 350003)

2020年2月28日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出：截至2019年末，中國(guó)大陸總?cè)丝跒?40005萬人，其中，全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為84843萬人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)的60.60%；全國(guó)60周歲及以上老年人口為25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%；65周歲及以上老年人口為17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。[1]按照聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)[2]，目前我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)并處于逐步加深的階段。若以2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率60.60%折算，則我國(guó)農(nóng)村60周歲及以上老年人口約10003萬人，65周歲及以上老年人口約6936萬人?？梢姡覈?guó)農(nóng)村老齡化問題相當(dāng)突出。與城市相比，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)起步晚，基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施尚不完備；農(nóng)村養(yǎng)老投入欠賬多，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后；農(nóng)村老人健康風(fēng)險(xiǎn)高，周期性醫(yī)療健康宣教偏少；農(nóng)村家庭規(guī)模小型化，空巢和勞動(dòng)力老化現(xiàn)象突出；等等。[3]農(nóng)村養(yǎng)老問題是關(guān)乎全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化和社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否如期實(shí)現(xiàn)的重大問題。黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”“推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”[4]，對(duì)政府、家庭、社區(qū)、市場(chǎng)、社會(huì)組織在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題中應(yīng)盡的職責(zé)和要求進(jìn)行闡述?？梢?，多主體共同為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)(簡(jiǎn)稱“多元共建”)成為新時(shí)代破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境的路徑取向。基于此，本文闡析了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系多元共建的理論基礎(chǔ)，指出農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系多元共建面臨的現(xiàn)實(shí)困境，最后對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系多元共建的責(zé)任重構(gòu)提出一些建議，以期對(duì)我們農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)有所裨益。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系多元共建的理論基礎(chǔ)

(一)公共產(chǎn)品理論

1954年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜提出了公共產(chǎn)品理論，并將全部社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，可細(xì)分為準(zhǔn)公共產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性，但受益上卻具有非排他性的產(chǎn)品。[5]農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)既具有消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性，即農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的有限性，導(dǎo)致農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求與供給量不匹配，勢(shì)必引起消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性；又具有受益的非排他性，即每一個(gè)農(nóng)村老年人都享有老年福利的權(quán)利，任何人都不能排斥其他人在老年福利的體系之外。[6]可見，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

社會(huì)產(chǎn)品(或服務(wù))的經(jīng)濟(jì)屬性不同，公共產(chǎn)品的供給主體亦有所不同。一般而言，私人產(chǎn)品(或服務(wù))供給主體是市場(chǎng)，主要靠市場(chǎng)機(jī)制來提供，即市場(chǎng)供給模式；公共產(chǎn)品(或服務(wù))供給主體是政府，主要靠公共部門來提供，即政府供給模式；準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，其供給主體應(yīng)視具體情況而定，既可以由政府提供，也可以靠市場(chǎng)機(jī)制來供給。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，其供給相對(duì)而言更為復(fù)雜，其供給主體可以是多元的，即政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭以及老人自身(個(gè)人)均可提供?？梢?，公共產(chǎn)品理論能為多元共建新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

政府提供公共產(chǎn)品的思想，亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中早有論述，此后英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森也有不同角度的闡述?！罢軐W(xué)家和政治家總是認(rèn)識(shí)到提供這類公共物品的重要性?！盵7]對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共物品而言，政府必須為老年人提供其最基本、最關(guān)心、最迫切的剛性服務(wù)，如為“五保戶”、享受農(nóng)村低保的貧困老人等，提供兜底性公共產(chǎn)品供給服務(wù)，以滿足這些老年人的生存需求。[8]而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯則認(rèn)為，公共產(chǎn)品的供給，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，也可以由私人提供，可以是多元的。此外，奧地利學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克認(rèn)為，公共產(chǎn)品的政府供給并不等于政府生產(chǎn)，并提出了公共產(chǎn)品市場(chǎng)供給問題。就農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)而言，政府應(yīng)為市場(chǎng)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，充分激發(fā)各類市場(chǎng)主體供給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的活力。此外，美國(guó)學(xué)者莉諾·奧斯特羅姆提出了自主治理理論，即“理性的人們可以通過溝通與信任實(shí)現(xiàn)互惠，進(jìn)而通過自治來實(shí)現(xiàn)公共資源的自主治理?！盵9]對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)而言，可以發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老，在政府扶持和社會(huì)參與下，充分利用農(nóng)村老年人的各種資源，鼓勵(lì)其發(fā)揮余熱，實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我保障、互相關(guān)懷、互相幫扶”，從而更充分實(shí)現(xiàn)老年人的人生價(jià)值。

(二)利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論起源于企業(yè)管理與公司治理領(lǐng)域。早期，利益相關(guān)者通常是指企業(yè)在財(cái)產(chǎn)分割、利益分配等方面，具有直接或間接利害關(guān)系的群體或個(gè)人。[10]1984年，弗里曼在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書中正式提出利益相關(guān)者理論。他認(rèn)為，利益相關(guān)者是指能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的個(gè)體與群體。[11]不同的利益相關(guān)者對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的地位和作用有所差異，向企業(yè)提出的要求也必然是多元化的。企業(yè)只有較好地滿足不同需求層次的利益相關(guān)者的需要，才能更好地獲得利益相關(guān)者的持續(xù)支持，進(jìn)而獲得資源的最優(yōu)配置。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的利益主體主要有家庭子女、老年人、政府、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織等。按照農(nóng)村養(yǎng)老與利益相關(guān)者利益相關(guān)度的強(qiáng)弱和地位層次的差別，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系利益相關(guān)者可分為核心、次核心和邊緣三類。首先，家庭子女和老年人是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的核心利益相關(guān)者。這些利益主體在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中處于核心位置，是利益受益或受損的最直接相關(guān)者，其利益需求、參與度、重要性最高，對(duì)實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)最重要。其次，地方政府、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的次核心利益相關(guān)者。這些利益主體與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)形成較為密切的關(guān)系，其利益受益或受損是間接產(chǎn)生的，利益需求、參與度、重要性雖不如核心利益相關(guān)者，但其積極性能否充分發(fā)揮作用，往往影響農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的成效。最后，社會(huì)組織是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的邊緣利益相關(guān)者。也就是說，社會(huì)組織既非農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的支付者，也非直接受償者，其利益需求、參與度、重要性較前兩者低，利益受益或受損不明顯，但在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中有一定的外部效應(yīng)，能產(chǎn)生間接作用(見圖1)。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)三類利益相關(guān)者應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，互為有機(jī)整體，共同致力于構(gòu)建新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

圖1 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)利益相關(guān)者地位層次

(三)多元系統(tǒng)理論

20世紀(jì)70年代，以色列學(xué)者伊文·佐哈爾創(chuàng)立了多元系統(tǒng)理論。該理論“打破傳統(tǒng)單一的文本分析的研究方法，引入社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等文外分析手段，從歷史的角度強(qiáng)調(diào)了文化的特性——文化是復(fù)雜、靈活且具有開放性”，“多元系統(tǒng)是開放且包含多個(gè)系統(tǒng)的，內(nèi)部的系統(tǒng)不斷的演變過程源于其各個(gè)系統(tǒng)的相互作用”。[12]就農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)而言，養(yǎng)老是人類社會(huì)發(fā)展的每一個(gè)階段都必須妥善解決的重大問題?！袄嫌兴B(yǎng)，老有所依”觀念在我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。自西周秦漢以來，“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式一直在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮著不可或缺的主導(dǎo)作用，直到新中國(guó)成立初期，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老仍然是以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老為主。1953年后，我國(guó)農(nóng)村開始農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作，并建立農(nóng)業(yè)合作社，開始建立“五?！惫B(yǎng)制度，少量的孤寡特困社員通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社得到一定的社會(huì)救助和集體照顧。1957年后，隨著人民公社體制的建立，農(nóng)村養(yǎng)老主要由集體負(fù)責(zé)，社隊(duì)集體成為農(nóng)村養(yǎng)老供給的主要提供者。1978年后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受到一定程度的沖擊，農(nóng)村傳統(tǒng)集體養(yǎng)老日益衰落；而農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和家庭經(jīng)濟(jì)收入顯著改善，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老逐步走向“以家庭養(yǎng)老為主，以土地權(quán)益為保障”的新型家庭養(yǎng)老階段。此階段，農(nóng)村養(yǎng)老供給主要以“農(nóng)民的自我保障為主、社會(huì)互濟(jì)為輔；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合”。2000年后，我國(guó)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村養(yǎng)老開始由家庭養(yǎng)老逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老，農(nóng)村養(yǎng)老供給主體不再僅僅由個(gè)人或家庭承擔(dān)，而是由個(gè)人、家庭、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體共同承擔(dān)。[13]梳理我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的歷史演進(jìn)，可以看出我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老歷經(jīng)“傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老——集體養(yǎng)老——新型家庭養(yǎng)老——社會(huì)養(yǎng)老”等階段，構(gòu)成一個(gè)多元開放的系統(tǒng)，且其內(nèi)部各個(gè)因素相互作用與聯(lián)系，進(jìn)而構(gòu)成了多元系統(tǒng)的分層級(jí)集合體，不斷進(jìn)行復(fù)雜的變化。

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》既開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的征程，也對(duì)新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問題作出部署，提出了“健全多層次社會(huì)保障體系”“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。進(jìn)入新時(shí)代，一方面，我們要從歷史的視角，深入研究我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)文化以及傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上形成的親子關(guān)系對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老模式的影響，以歷史的縱深、宏大的視野、人民的立場(chǎng)，客觀看待新中國(guó)成立以來農(nóng)村養(yǎng)老方式的歷史演進(jìn)，增強(qiáng)文化自信、制度自信。另一方面，我們要以多元系統(tǒng)理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老多元供給主體——個(gè)人、家庭、政府、市場(chǎng)、社會(huì)各要素間的關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老資源配置，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系多元共建面臨的困境

綜觀上述多元共建的理論分析，可以看出風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享是多元共建的前提，協(xié)同合作、互為整體是多元共建的核心，可持續(xù)健康發(fā)展是多元共建的目的。這就要求在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)踐過程中，各多元供給主體(或利益相關(guān)者、或各系統(tǒng)要素)應(yīng)各擔(dān)其責(zé)、協(xié)同互補(bǔ)。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老多元共建仍面臨著一些困境。

(一)家庭層面：擔(dān)責(zé)能力減弱，家庭養(yǎng)老功能衰退

家庭是人類社會(huì)中最古老、最基本的社會(huì)群體，家庭養(yǎng)老一直是我國(guó)主要的養(yǎng)老方式。家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持和生活照料主要由家庭子女(或老年人自身)提供，而情感慰藉主要由家庭子女提供，這也正是家庭作為養(yǎng)老責(zé)任主體在傳統(tǒng)文化中的具體體現(xiàn)?？梢?，家庭在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的主體責(zé)任主要是滿足老年人的物質(zhì)需求與精神需求。對(duì)此，《老年人權(quán)益保障法》也對(duì)家庭養(yǎng)老的責(zé)任作出明確的界定，即“履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要”。然而隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模的縮??；受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，農(nóng)村老人往往難以獲得子女足夠的經(jīng)濟(jì)支持、生活扶助和精神慰藉，家庭擔(dān)責(zé)能力減弱；再加上城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的浪潮沖擊和轉(zhuǎn)型社會(huì)，青壯年勞動(dòng)力大量涌入城市，老年人被迫留在農(nóng)村，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老賴以存在的條件發(fā)生了變化以及作為家庭養(yǎng)老模式文化基礎(chǔ)的孝道觀念逐漸式微，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能衰退。

(二)政府層面：公共投入與政策可操作性不足，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管不到位

政府是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的主要供給主體，理應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)增加公共財(cái)政投入，并對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行科學(xué)化管理。但由于思想認(rèn)識(shí)、管理機(jī)制、政策法規(guī)等原因，一些地方政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中還存在“缺位”“錯(cuò)位”與“越位”現(xiàn)象。一是受“重城市輕農(nóng)村”思想觀念的影響，政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政投入不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，養(yǎng)老模式、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容等嚴(yán)重滯后。二是近年來我國(guó)雖出臺(tái)了一系列發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)，但總體而言，這些政策法規(guī)側(cè)重原則性指導(dǎo)，可操作性較弱；對(duì)市場(chǎng)主體和非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策扶持力度不夠，難以破解農(nóng)村養(yǎng)老企業(yè)“融資難”“用地難”“用人難”“運(yùn)營(yíng)難”等困境。三是部分地方政府由農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)者、幫扶者變成了包攬者，導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不成熟，服務(wù)水平參差不齊；政府向市場(chǎng)、非營(yíng)利組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織提供的部分養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管不到位、養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作不完善，導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)組織等未能充分發(fā)揮農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體的社會(huì)責(zé)任。

(三)農(nóng)村社區(qū)層面：發(fā)育程度不均衡，養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足

農(nóng)村社區(qū)(本文的農(nóng)村社區(qū)特指“行政村”)是指生活在農(nóng)村一定地域范圍內(nèi)并具有社會(huì)互動(dòng)的人口集合體[14]，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主要供給主體之一，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)次核心利益相關(guān)者之一。農(nóng)村社區(qū)理應(yīng)憑借其熟悉當(dāng)?shù)剞r(nóng)村傳統(tǒng)文化、農(nóng)村社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)以及對(duì)社區(qū)每位老年人實(shí)際情況的了解掌握，依托社區(qū)平臺(tái)，充分發(fā)揮政府、社會(huì)和家庭等力量，積極參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，最大限度地滿足本社區(qū)或鄰近社區(qū)居民既能生活在自己所熟悉的住所和環(huán)境的養(yǎng)老服務(wù)需求，又能滿足老年人的物質(zhì)供養(yǎng)和精神贍養(yǎng)的需求。然而，目前農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展發(fā)育程度不均衡，養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政投入不均衡，導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老尚未形成社區(qū)養(yǎng)老的氛圍、經(jīng)費(fèi)較為緊張、養(yǎng)老服務(wù)人員不足。二是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的法律規(guī)章制度欠缺，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系尚未健全。近幾年來，國(guó)家雖出臺(tái)了一系列養(yǎng)老服務(wù)的政策文件，但均較為宏觀、原則，涉及農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的相關(guān)法律制度尚不完善，對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式仍然存在政策缺失、服務(wù)體系構(gòu)建碎片化、“行政社區(qū)”和服務(wù)資源整合分散化等困境。

(四)市場(chǎng)層面：參與養(yǎng)老服務(wù)積極性不高，且“嫌貧愛富”重利潤(rùn)

構(gòu)建農(nóng)村多元養(yǎng)老服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化目標(biāo)，關(guān)鍵在于引入市場(chǎng)機(jī)制、提高供給效率，以滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的多樣化需求。然而，由于農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前期投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、回收期長(zhǎng)，多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于微利甚至虧損的狀態(tài)；政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支持不足、有關(guān)政策落實(shí)不到位，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資源獲取方面受到種種限制，其運(yùn)營(yíng)成本過高、利潤(rùn)低，導(dǎo)致民間資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高。另外，逐利是市場(chǎng)的本性，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)是以營(yíng)利為目的的，其主要?jiǎng)訖C(jī)是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化。資本總是“嫌貧愛富”，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)在供給過程中勢(shì)必出現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)品市場(chǎng)供需失衡和供給層次偏低，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“市場(chǎng)失靈”，即在養(yǎng)老產(chǎn)品市場(chǎng)供給上，對(duì)于其能夠獲利的服務(wù)項(xiàng)目竭盡所能地推進(jìn)，對(duì)于預(yù)期收益不大但又不得不提供的服務(wù)項(xiàng)目不愿或消極供給；在養(yǎng)老服務(wù)供給層次上，過度關(guān)注低層次但獲利明顯的物質(zhì)需要，很難滿足老人高層次的情感和社會(huì)需求。

(五)社會(huì)組織層面：自主性不足，參與能力有限

社會(huì)組織作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給的主體之一，具有獨(dú)特的非營(yíng)利性、靈活性、志愿性和互益性等特征，理應(yīng)直接提供養(yǎng)老服務(wù)并承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理、服務(wù)評(píng)估等工作。但由于社會(huì)組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)受制于自身的能力和缺乏政策支持，其參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)效果并不理想。一是過分依賴政府，自主性不足。參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織多為自上而下成立的派生性組織，過分依賴各級(jí)政府組織的權(quán)力與資源，導(dǎo)致在參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過程中必須按照政府的指令和要求參與養(yǎng)老服務(wù)供給，缺乏獨(dú)立性、靈活性。二是籌資能力不足，資金匱乏。一方面，社會(huì)組織因缺少多元化籌資機(jī)制，極大限制了其社會(huì)募集資金的能力；另一方面，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金安排尚未制度化、規(guī)范化，制約了其及時(shí)有效參與養(yǎng)老服務(wù)的資金保障，進(jìn)而導(dǎo)致參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量少、規(guī)模小。三是財(cái)力不足，參與能力有限。社會(huì)組織往往因資金不足、財(cái)力有限，缺乏人力資源，活動(dòng)組織不易，也導(dǎo)致社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量低，養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象覆蓋有限。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系多元共建責(zé)任重構(gòu)

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》把“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則之一。針對(duì)當(dāng)前多元共建面臨的困境，圍繞黨的十九屆五中全會(huì)提出的“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”的總體部署，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，健全完善多主體參與、多力量共融共建共治的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任機(jī)制(如圖2)，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

圖2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任機(jī)制

(一)家庭：養(yǎng)老服務(wù)的主體者

受中華敬老文化和傳統(tǒng)孝道倫理的影響，家庭仍然是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老最重要的支撐。家庭養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老的基礎(chǔ)，特別是健康、低齡老年人，應(yīng)仍然以家庭養(yǎng)老為主。社會(huì)養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老的補(bǔ)充，社會(huì)化養(yǎng)老不能替代家庭養(yǎng)老。[15]黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能”。當(dāng)前，農(nóng)村家庭養(yǎng)老雖然面臨著一系列挑戰(zhàn)，但在功能定位上仍是農(nóng)村主要的養(yǎng)老服務(wù)提供方式。新時(shí)代我們要重塑家庭養(yǎng)老功能，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老在滿足老年人情感需求等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化家庭作為養(yǎng)老供給主體的主體責(zé)任?！鞍偕菩橄取?，中華民族兒女應(yīng)繼承和弘揚(yáng)中華優(yōu)良傳統(tǒng)的孝文化，切實(shí)履行家庭養(yǎng)老的主體責(zé)任，為年老的父母提供經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉等，尤其是農(nóng)村失能老人，喪失了大部分生活自理能力，很大程度上更需要依賴子女來照料。然而，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)逐漸小型化與“少子化”、居住方式分離、職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)等客觀現(xiàn)實(shí)，勢(shì)必造成家庭子女“拼生活”與“盡孝道”的兩難選擇，這正是對(duì)子女履行家庭主體責(zé)任的一次拷問。對(duì)此，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》對(duì)家庭贍養(yǎng)作了相關(guān)規(guī)定，以保障老年人合法權(quán)益。

(二)政府：設(shè)計(jì)者和“平衡器”，促進(jìn)者和監(jiān)督者，養(yǎng)老托底責(zé)任者

一個(gè)成熟多元的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障體系，必定是各供給主體責(zé)任邊界清晰且能有機(jī)協(xié)同的體系。當(dāng)前，構(gòu)建多元共建的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系迫切需要厘清政府、農(nóng)村社區(qū)、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及家庭(包括子女和老人)的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各主體責(zé)任。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系多元供給主體中，政府是關(guān)鍵角色，應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有和恰當(dāng)?shù)淖饔?。?gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系需要一個(gè)強(qiáng)大、理性的政府，而不是萬能、至高無上、控制一切的政府。[16]強(qiáng)調(diào)政府回歸，其側(cè)重點(diǎn)在責(zé)任而非權(quán)力。一是政府是多元共建的設(shè)計(jì)者和“平衡器”。一個(gè)健全完善的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，需要政府發(fā)揮核心主體作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，提出遠(yuǎn)景目標(biāo)任務(wù)，運(yùn)用政策制度對(duì)多元參與主體行為進(jìn)行合理的約束和規(guī)范，并憑借政府自身獨(dú)特的政治權(quán)威和資源，理順各方關(guān)系，協(xié)調(diào)各方利益，發(fā)揮主體利益博弈“平衡器”的作用。二是政府是多力量共建的促進(jìn)者和監(jiān)督者。圍繞頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)發(fā)展任務(wù)，一方面要通過建立和優(yōu)化公共財(cái)政投入長(zhǎng)效性機(jī)制，引導(dǎo)多主體廣泛參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展短板；通過完善政策支持體系，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施改造、照料人才培育、老年文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展等相關(guān)政策支持，充分釋放多元供給主體的活力，促進(jìn)多元供給主體發(fā)育和能力提升。另一方面在多元共建主體中，政府應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督各主體是否照章辦事以及所追求的目標(biāo)是否存在偏差，并及時(shí)查漏補(bǔ)缺，為農(nóng)村養(yǎng)老提供更好的公共服務(wù)。三是政府是農(nóng)村養(yǎng)老保障托底的責(zé)任者。把堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念貫穿到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的全過程，以建設(shè)為全社會(huì)人員兜底的社會(huì)保障網(wǎng)為政府的主要責(zé)任和目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)“五?！薄笆И?dú)”等弱勢(shì)群體的社會(huì)救濟(jì)救助、失能半失能等患病老人的相關(guān)服務(wù)，保證全社會(huì)人員享有最基本的社會(huì)保障，擔(dān)當(dāng)農(nóng)村養(yǎng)老保障托底責(zé)任。

(三)農(nóng)村社區(qū)：承接者，挖掘者，整合者

農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主要供給主體、次核心利益相關(guān)者之一。構(gòu)建多元共建的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，農(nóng)村社區(qū)具有不可替代的作用，應(yīng)充分發(fā)揮其在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的承接者、挖掘者和整合者的重要作用。一是養(yǎng)老制度頂層設(shè)計(jì)和政策施行的承接者。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會(huì)服務(wù)管理的基本單元，直接擔(dān)負(fù)著黨的路線、方針、政策的解釋、貫徹和執(zhí)行的重要職責(zé)，代表政府提供基本的公共服務(wù)，是多元主體多力量共融共建共治的有效銜接者、養(yǎng)老制度頂層設(shè)計(jì)和方針政策施行的承接者。二是老人養(yǎng)老需求和多元共建的挖掘者。農(nóng)村是個(gè)熟人社會(huì)，農(nóng)村社區(qū)一方面對(duì)本社區(qū)的每位老年人實(shí)際情況比較了解，能較為精準(zhǔn)地把握社區(qū)老人養(yǎng)老的基本經(jīng)濟(jì)、精神、生活服務(wù)以及醫(yī)療健康等需求，另一方面對(duì)國(guó)家養(yǎng)老方針政策掌握較好，可結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際情況和不同的養(yǎng)老服務(wù)需求，有針對(duì)性地引導(dǎo)不同供給主體為其提供養(yǎng)老服務(wù)，是多元共建的深度挖掘者。三是養(yǎng)老資源的整合者和服務(wù)的監(jiān)管者。我國(guó)農(nóng)村幅員廣大，自然條件、社會(huì)資源千差萬別，可利用的養(yǎng)老資源各有千秋，農(nóng)村社區(qū)要厘清社區(qū)現(xiàn)有各類資源存量，對(duì)可用于養(yǎng)老服務(wù)的資源進(jìn)行識(shí)別、選擇、配置、激活及融合，使現(xiàn)有資源得到更好的優(yōu)化。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)作為養(yǎng)老服務(wù)的直接承接者，要代行養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)多元供給主體提供的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督，受理公眾投訴、營(yíng)造“孝老”環(huán)境等，為政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)提供重要參考，從而提高多元主體參與的積極性，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

(四)市場(chǎng)：養(yǎng)老服務(wù)輔助者

將市場(chǎng)引入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的目的是重構(gòu)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)各供給主體的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，即政府、市場(chǎng)的責(zé)任在現(xiàn)有保障制度安排中作適當(dāng)調(diào)整，使之更加科學(xué)化、合理化和均衡化。[17]相對(duì)城市而言，中國(guó)農(nóng)村地域廣闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，且不同區(qū)域農(nóng)村的物質(zhì)資源和勞動(dòng)力資源差異較大，這使農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也存有較大的差異性。在大部分農(nóng)村老年人養(yǎng)老資源有限和“未富先老”的情況下，市場(chǎng)只能作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的輔助者，即通過創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)供給方式，滿足中高收入農(nóng)村居民較高層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。蒂特馬斯指出：“市場(chǎng)并不能滿足個(gè)人與社會(huì)的全部需求，市場(chǎng)所關(guān)注的是利潤(rùn)而不是人們的福利。”[18]對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的中國(guó)農(nóng)村，需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效規(guī)制和監(jiān)管，規(guī)避市場(chǎng)不利行為，有效控制市場(chǎng)失靈，用政府的力量彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。此外，對(duì)參與農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)來說，在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，要強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)，全面提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高為新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的水平。

(五)社會(huì)組織：養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)充者

社會(huì)組織有“官”“民”之分?！肮佟狈缴鐣?huì)組織主要是指體制內(nèi)的社會(huì)組織，官方色彩濃厚；“民”間社會(huì)組織主要指體制外的、不帶官方色彩的社會(huì)組織。[19]《2019 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出：截至2019 年底，我國(guó)共有社會(huì)組織86.6 萬個(gè)，相較于2019年末我國(guó)大陸140005萬的人口規(guī)模，現(xiàn)有社會(huì)組織無論資金動(dòng)員能力還是為社會(huì)服務(wù)能力均極其有限，只能充當(dāng)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)充者角色。社會(huì)組織除了要承接政府購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目外，更重要的是要發(fā)揮其志愿性、獨(dú)立性和公益性特性，參與志愿服務(wù)，弘揚(yáng)“志愿精神”，營(yíng)造“孝老”氛圍。一要發(fā)揮社會(huì)組織上情下達(dá)、下情上達(dá)的中介作用，做好社會(huì)民眾與政府部門的精細(xì)化、常態(tài)化溝通工作，當(dāng)好連接兩者溝通的橋梁與紐帶，體現(xiàn)社會(huì)組織志愿服務(wù)工作的持續(xù)性、有效性和感召力。二要深入農(nóng)村為空巢老人提供志愿服務(wù)，定期為其提供免費(fèi)體檢、健康護(hù)理、心理輔導(dǎo)與疏解、政策咨詢、法律疑難糾紛問題解答、維護(hù)權(quán)益等形式多樣的志愿服務(wù)。三要弘揚(yáng)守望相助精神，做好養(yǎng)老資源動(dòng)員工作，營(yíng)造“孝老”社會(huì)氛圍。倡導(dǎo)互助合作養(yǎng)老，發(fā)展自下而上、以人為中心的管理方式，需要一定的社會(huì)資本。社會(huì)組織可通過典型例子，以小見大、以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村形成互助合作的良好風(fēng)尚。此外，社會(huì)組織還可以充分挖掘農(nóng)村熟人社會(huì)中互幫互助的鄉(xiāng)土民風(fēng)資源，倡導(dǎo)鄰里之間、宗族內(nèi)部相互關(guān)愛與互相合作，形成全體村民共同關(guān)愛老人的社會(huì)氛圍，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了老年群體由依賴家庭和社會(huì)的“被贍養(yǎng)者”到積極、自信的“互助自治者”的重要的角色轉(zhuǎn)變[20]，實(shí)現(xiàn)個(gè)人、家庭、政府和社會(huì)的多贏效應(yīng)。

注釋：

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html，2021年1月24日。

[2]如果一個(gè)國(guó)家60歲及以上老年人口達(dá)到總?cè)丝跀?shù)的10%或者65歲及以上老年人口占人口總數(shù)的7%以上，那么這個(gè)國(guó)家就屬于人口老齡化社會(huì)。參見穆光宗：《銀發(fā)中國(guó)：從全面二孩到成功老齡化》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2016年，第62頁(yè)。

[3]陸杰華、沙 迪：《新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的突出問題、主要矛盾與戰(zhàn)略路徑》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第2期。

[4]本書編寫組：《黨的十九屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：黨建讀物出版社、北京：學(xué)習(xí)出版社，2020年，第40頁(yè)。

[5]毛建麗：《準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給分析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。

[6][8]劉 藝、范世明：《公共產(chǎn)品理論指引下構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體支持體系研究——基于不平衡不充分的視角》，《湖南社會(huì)科學(xué)》 2018年第3期。

[7]薩繆爾森、諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高鴻業(yè)譯，北京:中國(guó)發(fā)展出版社，1992年，第52頁(yè)。

[9]任 杰：《在利維坦與私有化之外——探析集體行動(dòng)困境的解決之道》，《法制與社會(huì)》2010年第15期。

[10]程 龍：《單位治理中的爭(zhēng)端及其化解之道——基于利益相關(guān)者理論》，《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2020年第6期。

[11]林 曦：《弗里曼利益相關(guān)者理論評(píng)述》，《商業(yè)研究》2010年第8期。

[12]劉 介：《淺談多元系統(tǒng)理論》，《才智》2015年第11期。

[13]舒 奮：《從家庭養(yǎng)老到社會(huì)養(yǎng)老：新中國(guó)70年農(nóng)村養(yǎng)老方式變遷》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。

[14]劉智勇、賈先文：《傳統(tǒng)與現(xiàn)代融合：農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)化模式研究》，《江淮論壇》2019年第3期。

[15]劉鵬程：《弘揚(yáng)孝道，重塑農(nóng)村家庭養(yǎng)老的支撐功能》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2015年8月13日,第4版。

[16]張舉國(guó)：《“一核多元”：元治理視閾下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》，《求實(shí)》2016年第11期。

[17]唐 健、彭 鋼：《從模糊失衡到多元均衡：福利多元主義視域下農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老主體責(zé)任反思與重構(gòu)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第8期。

[18]錢 寧：《現(xiàn)代社會(huì)福利思想》，北京：高等教育出版社，2013年，第167頁(yè)。

[19]郭道久：《第三部門公共服務(wù)供給的“二重性”及發(fā)展方向》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期。

[20]楊靜慧：《互助養(yǎng)老模式：特質(zhì)、價(jià)值與建構(gòu)路徑》，《中州學(xué)刊》2016年第3期。