肖建國 李曉霞 何曉園

引言

法官在裁判環(huán)境行政公益訴訟案件的過程中，除了專業(yè)技術(shù)等方面的不足，證明標(biāo)準(zhǔn)該如何把握也帶來了很大的挑戰(zhàn)。環(huán)境行政公益訴訟區(qū)別于普通的行政訴訟，它不僅著力于規(guī)范公權(quán)力的實(shí)施，更關(guān)乎整個(gè)社會的公共利益。證明標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)法官對于案件所涉的待證事實(shí)形成必要心證過程的分界線。目前，我國行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)問題眾說紛紜，由于立法的籠統(tǒng)表述以及司法實(shí)踐中的裁判差異，導(dǎo)致我國環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)并未充分發(fā)揮其規(guī)范和明確證明規(guī)則的作用。證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的合理化，不僅有助于法院對于案件事實(shí)的查明，而且作為一項(xiàng)法律技術(shù)可以為法官提供裁判思維支撐。因此，在公益訴訟制度改革的背景下，討論環(huán)境行政公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)是必要的。本文突破傳統(tǒng)的證明標(biāo)準(zhǔn)靜態(tài)論證模式，以證明過程中不同階段的證明效果進(jìn)行分析，同時(shí)基于證明標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)實(shí)施過程、待證事實(shí)的場景化等因素進(jìn)行相關(guān)性研究，聚焦證明標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的動態(tài)性、過程性、階段性。通過證明度分層來進(jìn)行舉證責(zé)任的階段化改造，實(shí)現(xiàn)證明標(biāo)準(zhǔn)的層層遞進(jìn)式演化。這種演化不是簡單的證明標(biāo)準(zhǔn)的提高或降低，而是在前見事實(shí)與詮釋事實(shí)之間基于本證與反證證明度的調(diào)適。

一、掃描：環(huán)境行政公益訴訟證明評價(jià)活動現(xiàn)狀

裁判文書是對審判過程最直接的體現(xiàn)，也是最能呈現(xiàn)法官裁判思維的載體，它不僅呈現(xiàn)了案件各方的爭議和沖突，而且還承載了裁判者的主觀活動。①參見張忠民：《環(huán)境司法專門化發(fā)展的實(shí)證檢視——以環(huán)境審判機(jī)構(gòu)和環(huán)境審判機(jī)制為中心》，載《中國法學(xué)》2018年第6期。因此，通過對裁判文書進(jìn)行分析，有助于我們了解當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟裁判活動現(xiàn)狀。本文選取了968份判決書，跨越了環(huán)境行政公益訴訟施行至今五年間，涉及我國不同地域的基層法院，基本上可以描繪環(huán)境行政公益訴訟基層司法實(shí)踐的真實(shí)圖景。②筆者于2020年9月1日以“行政公益訴訟”“環(huán)境”“判決書”“行政案件”“基層法院”作為關(guān)鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索，共篩選出1012個(gè)結(jié)果，同時(shí)，為了確保調(diào)研的準(zhǔn)確性，又剔除了重復(fù)性和無關(guān)文書，共獲得有效文書968份。證明標(biāo)準(zhǔn)的適用實(shí)則就是一個(gè)證明評價(jià)的過程，這個(gè)過程是法官根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)推導(dǎo)過去已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)并加以證明和認(rèn)定的過程，主要通過以下三個(gè)步驟形成：舉證責(zé)任的分配——證據(jù)的審查——待證事實(shí)的認(rèn)定。這三個(gè)步驟也將形成本文的研究指標(biāo)，從而對當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟證明評價(jià)活動現(xiàn)狀進(jìn)行考察。③參見高秦偉：《論行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)》，載《證據(jù)科學(xué)》2018年第4期。

（一）舉證責(zé)任的分配

證明標(biāo)準(zhǔn)與舉證責(zé)任作為證據(jù)法理論中的兩個(gè)基本范疇，二者密不可分。證明標(biāo)準(zhǔn)是以證明評價(jià)為視角，是法官獲得自由心證過程中的一個(gè)要件，是屬于程序法領(lǐng)域。而舉證責(zé)任，是對于待證事實(shí)，應(yīng)該由誰提供證據(jù)加以證明，實(shí)則是實(shí)體法領(lǐng)域。對于舉證責(zé)任者而言，通過證明標(biāo)準(zhǔn)來明晰自己應(yīng)該在何種范圍內(nèi)舉證，超過此范圍則可免除自己的舉證責(zé)任，從而在舉證范圍內(nèi)積極舉證，相反，亦可為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，對對方所舉證據(jù)進(jìn)行反證，以此削減對方的證明力。因此，在訴訟活動中，訴訟當(dāng)事人為了遵循證明標(biāo)準(zhǔn)，必然要耗費(fèi)相應(yīng)的資源和時(shí)間成本。證明標(biāo)準(zhǔn)的高低也就與當(dāng)事人在履行自己舉證責(zé)任時(shí)所獲得的信息量成正比。環(huán)境行政公益訴訟舉證責(zé)任分配的基礎(chǔ)仍是普通行政訴訟的“舉證責(zé)任倒置”原則，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)初步證明責(zé)任，行政機(jī)關(guān)需對履行法定職責(zé)承擔(dān)舉證責(zé)任。①《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第45條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）證明起訴符合法定條件；（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實(shí)；（三）其他應(yīng)當(dāng)由人民檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)?！边@樣設(shè)置的目的是為了降低原告證明難度，于環(huán)境行政公益訴訟價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)也具有積極的意義。

通過對整理的968件行政公益訴訟案例進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，舉證責(zé)任倒置的初衷是為了降低原告的舉證難度，但是，在實(shí)踐中，原告的舉證責(zé)任履行更為徹底，所舉證據(jù)也更為充分（見表1）。而被告卻并未積極舉證證明其行政行為的合法性，大部分的案件僅僅是對原告的主張進(jìn)行消極的抗辯，如東遼縣檢察院訴東遼縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)一案中，檢察機(jī)關(guān)為證明被告未履行職責(zé)這一證明目的，提供了現(xiàn)場勘查筆錄及照片、專業(yè)技術(shù)鑒定意見書、航拍視頻、現(xiàn)場實(shí)測圖及照片等證據(jù)進(jìn)行證明。②參見東遼縣檢察院訴東遼縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案，東遼縣人民法院（2018）吉0422行初25號行政判決書。而行政機(jī)關(guān)卻并未舉證證明其要證明的事項(xiàng)，僅提交環(huán)境影響報(bào)告書和照片兩份證據(jù)證明其已充分履職，顯然就證明標(biāo)準(zhǔn)而言，并未達(dá)到充分舉證的程度。有些行政機(jī)關(guān)甚至更是消極應(yīng)對，比如鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣人民檢察院訴被告鎮(zhèn)沅縣林業(yè)和草原局不履行林業(yè)行政管理職責(zé)一案，被告在庭審中未提交任何證據(jù)，僅提交了答辯狀。而從證據(jù)種類來看（見表2），檢察機(jī)關(guān)所舉的證據(jù)種類多樣，包括證人證言、書證、物證、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄等。而行政機(jī)關(guān)所舉證據(jù)卻相對單一，大多都是書證，如會議紀(jì)要、行政處罰決定書，這些證據(jù)證明力往往相對薄弱，并未產(chǎn)生實(shí)際的舉證效果。③參見鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣人民檢察院訴被告鎮(zhèn)沅縣林業(yè)和草原局不履行林業(yè)行政管理職責(zé)案，鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣人民法院（2019）云0824行初8號行政判決書。

表1 環(huán)境行政公益訴訟案件證據(jù)名目分布一覽表

訴訟主體類別證明對象所舉證據(jù)被告主體資格組織機(jī)構(gòu)代碼、身份證已履行監(jiān)管職責(zé)政府文件、項(xiàng)目備案確認(rèn)書、照片、情況說明、責(zé)令整改通知書、催告書、工作方案履行職責(zé)合法法律規(guī)定、政府文件、處罰決定書、照片、工作方案被告行政機(jī)關(guān)

表2 環(huán)境行政公益訴訟案件證據(jù)種類分布一覽表

（二）證據(jù)的審查

證據(jù)是法官認(rèn)定案件事實(shí)的重要基石，通過對當(dāng)事人所提供的證據(jù)進(jìn)行邏輯檢驗(yàn)，從而還原案件事實(shí)。①參見章劍生：《論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配》，載《浙江社會科學(xué)》2020年第1期。而證明標(biāo)準(zhǔn)的高低決定著法官對證據(jù)審查的嚴(yán)苛程度。本文樣本案例中，大多數(shù)案件僅是對證據(jù)進(jìn)行羅列，對證據(jù)的審查并未進(jìn)行描述，在裁判說理上大部分呈現(xiàn)出注重援引法條的形式說理，而對于實(shí)質(zhì)理由卻很少說明。在證據(jù)采納部分（見圖1），主要集中在書證、勘驗(yàn)筆錄、當(dāng)事人陳述、證人證言、鑒定意見幾種證據(jù)類型中，而在物證、視聽資料和電子數(shù)據(jù)等方面證據(jù)較少或者未有相關(guān)證據(jù)。在證據(jù)的具體認(rèn)定上，有的案件所認(rèn)定的證據(jù)相對單一，法官主要是依據(jù)當(dāng)事人提交的法律文書或者執(zhí)法文書，對于被訴行政行為所依據(jù)的相關(guān)證據(jù)的考察較少。

圖1 證據(jù)采納情況

（三）待證事實(shí)的認(rèn)定

證明標(biāo)準(zhǔn)是引導(dǎo)法官展開證明評價(jià)活動的規(guī)范，法官基于此評價(jià)待證事實(shí)存在與否。那么在何種情況下才能認(rèn)定案件事實(shí)已經(jīng)被“證據(jù)”所證明呢？回歸到司法實(shí)踐中，會發(fā)現(xiàn)不僅案件當(dāng)事人對應(yīng)該依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)提供證據(jù)證明自己的主張存疑，法官對同一種類的待證事實(shí)的判定標(biāo)準(zhǔn)也存在較大分歧。下面以司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)是否履行了作為義務(wù)這一待證事實(shí)的認(rèn)定為例進(jìn)行差異化呈現(xiàn)。

1.檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持行為基準(zhǔn)

在968件樣本案件中，涉及行政不作為的案件有817件，通過這些案件進(jìn)行分析，檢察機(jī)關(guān)在證明行政機(jī)關(guān)不作為所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了較大分歧（見圖2），大多數(shù)堅(jiān)持的是行為基準(zhǔn)。所謂行為基準(zhǔn)是指將行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)看成一系列連續(xù)性、動態(tài)性的監(jiān)管行為或措施，行為過程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)或階段出現(xiàn)不作為或拖延情形就構(gòu)成了行政不作為。①參見王清軍：《環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準(zhǔn)》，載《清華法學(xué)》2020年第2期。比如表3案例1中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)只進(jìn)行了部分處罰，但違法行為人在限期內(nèi)對非法占用改變用途的林地亦未全部恢復(fù)原狀，故構(gòu)成未履行作為義務(wù)。案例2中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)既未對違法采石毀林、占用林地逾期不還行為作出行政處罰，亦未要求補(bǔ)種被毀壞林木，故構(gòu)成未履行作為義務(wù)。

圖2 檢察機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)不作為分布情況

表3 檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持行為基準(zhǔn)具體案例展示

案件名稱不作為表現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)意見案例2：藍(lán)田縣人民檢察院訴藍(lán)田縣林業(yè)局案藍(lán)田縣林業(yè)局在2013年10月、2014年3月、2015年8月向廣源采石廠下發(fā)3份《責(zé)令停止違法行為通知書》，但未做出行政處罰決定，亦未要求其補(bǔ)種損毀林木，致使藍(lán)田縣藍(lán)關(guān)鎮(zhèn)徐家山村拐溝一帶國有林地大面積被損毀，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞行政機(jī)關(guān)既未對違法采石毀林、占用林地逾期不還行為作出行政處罰，亦未要求補(bǔ)種毀壞林木，故構(gòu)成未履行作為義務(wù)

2.法院堅(jiān)持結(jié)果基準(zhǔn)

在實(shí)踐中，法院大多堅(jiān)持結(jié)果基準(zhǔn)（見圖3），結(jié)果基準(zhǔn)不同于行為基準(zhǔn)，它關(guān)注的是最終結(jié)果是否全面維護(hù)了社會公益，若沒有，則視為未履行行政職責(zé)。如案例3中，法院認(rèn)為被告對于失火毀壞林木的行為雖然進(jìn)行了調(diào)查詢問，并通過責(zé)令對毀壞的林木進(jìn)行補(bǔ)植，但被毀林地持續(xù)處于被破壞狀態(tài)，構(gòu)成未履行行政職責(zé)。表4案例4中，法院認(rèn)為被告雖將案件依法移送公安機(jī)關(guān)處理，并督促違法行為人簽訂林地恢復(fù)協(xié)議，但被毀林地受侵害狀態(tài)仍未改善，構(gòu)成未履行行政職責(zé)。

圖3 法院判斷行政不作為的分布情況

表4 法院堅(jiān)持結(jié)果基準(zhǔn)具體案例展示

3.行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持行為、結(jié)果復(fù)合基準(zhǔn)

行為、結(jié)果復(fù)合基準(zhǔn)要求既對行政機(jī)關(guān)的不作為進(jìn)行審查，還要對不作為導(dǎo)致的后果進(jìn)行審查，只有二者都存在的時(shí)候才能認(rèn)定為行政不作為。行政機(jī)關(guān)幾乎都是基于這個(gè)立場進(jìn)行抗辯（見圖4），這種判斷基準(zhǔn)要嚴(yán)格于前兩種基準(zhǔn)，是一種綜合性的全面審查，趨于行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性履職的傾向。但是并不能完全契合環(huán)境公益目的的實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)?dǎo)致公益效果實(shí)現(xiàn)的遲延。上述這些差異表象之下，卻掩蓋著共同的本質(zhì)，不能以筌為魚，而是要追根溯源。

圖4 行政機(jī)關(guān)判斷行政不作為的分布情況

二、管窺：證明評價(jià)困境產(chǎn)生的緣由

目的功能主義認(rèn)為，法律是政府機(jī)器的一個(gè)組成部分，主要關(guān)注的是法律的規(guī)制和便利功能，以此注重法律的意圖和目標(biāo)，并采取一種工具主義的社會政策路徑。這種進(jìn)路必須輔以結(jié)果的有益性考察，否則不能判斷行政機(jī)關(guān)是否能實(shí)現(xiàn)其目的，并為了目的進(jìn)行恰當(dāng)?shù)睦婧饬亢蛢r(jià)值判斷。在目的主義建構(gòu)的語境下，我們不禁追問，證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是為了什么？原、被告證明責(zé)任的承擔(dān)又是服務(wù)于什么？在多大程度上才能真正實(shí)現(xiàn)目的？從上文的分析看出，當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟證明評價(jià)活動在舉證責(zé)任分配、證據(jù)的審查和待證事實(shí)的認(rèn)定中均存在著困境。筆者擬從證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置與適用的視角來剖析癥結(jié)。

（一）直接原因——證明標(biāo)準(zhǔn)的懸空設(shè)置

法律制度的設(shè)計(jì)會引導(dǎo)人們的行為模式選擇。從表面上看，造成上述困境的直接原因，莫過于立法的缺失。我國環(huán)境行政公益訴訟起步較晚，在立法上，環(huán)境行政公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確的規(guī)定，主要遵循《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從“法律真實(shí)”到“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)確鑿”的發(fā)展過程。①《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中將“法律真實(shí)”作為案件事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，新舊《行政訴訟法》均從一審和二審相關(guān)表述中對證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了模糊的闡述，從正反兩個(gè)方面體現(xiàn)出我國行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)確鑿”的“一元化”標(biāo)準(zhǔn)。而“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)確鑿”證明標(biāo)準(zhǔn)需同時(shí)滿足證據(jù)屬實(shí)，證據(jù)足以支持案件事實(shí)，證據(jù)與證據(jù)、案件事實(shí)與證據(jù)之間無矛盾或已合理排除矛盾，排除其他可能這四個(gè)條件并得出唯一結(jié)論。可以看出，該證明標(biāo)準(zhǔn)相比于其他證明標(biāo)準(zhǔn)要求更為嚴(yán)格，且過于趨近“證明目的”，故對實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值也就相對有限。此種虛幻設(shè)置的狀態(tài)所帶來的直接影響便是規(guī)范化認(rèn)知進(jìn)路的缺失，極易衍生諸多風(fēng)險(xiǎn)。

（二）客觀原因——證明標(biāo)準(zhǔn)“一元化”引發(fā)的價(jià)值沖突

證明標(biāo)準(zhǔn)是法官通過案件事實(shí)遺留下來的證據(jù)“碎片”去還原事實(shí)面貌的衡量依據(jù)。在實(shí)踐中，如果要求對案件事實(shí)的證明達(dá)到絕對確定的程度是不現(xiàn)實(shí)的。所以我們要確定的認(rèn)定案件事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不能只服務(wù)于少數(shù)案件，它應(yīng)當(dāng)是絕大多數(shù)案件所能夠適用或者說所有案件應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。而且訴訟追求的價(jià)值是公平正義，公平正義的內(nèi)涵并非單純的追求絕對真實(shí)，而是給予每一個(gè)人所應(yīng)得之物，這種應(yīng)得之物是多種價(jià)值考量的結(jié)果。

從法的安定性看，“一元化”證明標(biāo)準(zhǔn)確有其存在的意義，即證明標(biāo)準(zhǔn)這一法律制度的終極目標(biāo)并不是查明案件事實(shí)，而是維護(hù)某種社會秩序。但是，環(huán)境行政公益訴訟作為特別的行政訴訟制度，有著許多鮮明的特征，比如該制度的創(chuàng)設(shè)是建立在維護(hù)環(huán)境公共利益上，其訴爭的環(huán)境公共利益既有整體性又有層次性。①參見王明遠(yuǎn)：《我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2019年第5期。同時(shí)，環(huán)境行政公益訴訟帶有保護(hù)環(huán)境公共利益與監(jiān)督依法行政的雙重目的屬性。保護(hù)環(huán)境公共利益是行政公益訴訟最本質(zhì)、最直接的功能，同時(shí)又是對行政行為的一種監(jiān)督方式，是傳統(tǒng)的公權(quán)力制約公權(quán)力的發(fā)展和完善，在一定程度上能彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力的缺陷。因此，環(huán)境行政公益訴訟的啟動比普通的行政訴訟要更加困難。而證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定將直接影響當(dāng)事人參與訴訟的積極性，如前文分析，目前立法雖未對檢察機(jī)關(guān)設(shè)定過多的證明責(zé)任，但在實(shí)踐中，由于嚴(yán)格的“一元化”證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)反而承擔(dān)了更多的舉證責(zé)任，這無疑會打擊檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的積極性。而在監(jiān)督依法行政方面，法官需對行政機(jī)關(guān)行為的合法性進(jìn)行審查，然而司法實(shí)踐中審查的標(biāo)準(zhǔn)卻并不統(tǒng)一，行政訴訟上的證明標(biāo)準(zhǔn)對司法審判并不能起到指導(dǎo)作用，法官只能傾向于對現(xiàn)有主流價(jià)值觀念和社會現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)來進(jìn)行法律解釋，但實(shí)踐并未從籠統(tǒng)的規(guī)范中挖掘梳理出一套可資行動的經(jīng)驗(yàn)式內(nèi)涵，這必然導(dǎo)致證明評價(jià)的形式化大于實(shí)質(zhì)化，對行政行為的監(jiān)督也將大打折扣?；诖?，不能以傳統(tǒng)行政訴訟的思維方式來建構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)體現(xiàn)其特殊性與差異性。

（三）主觀原因——法官對證明標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)械適用

證明標(biāo)準(zhǔn)作為法官證明評價(jià)的重要標(biāo)尺，其設(shè)置和運(yùn)用都影響著法官理清案件內(nèi)部的事實(shí)結(jié)構(gòu)和邏輯順序。司法效能的發(fā)揮在很大程度上取決于法官司法技能的高低，法官的司法技能包括查找法律和政策依據(jù)，并完成法律論證的技能。而且環(huán)境公益訴訟作為新興訴訟，法律機(jī)制和知識體系都尚不完善，這對法官認(rèn)定事實(shí)和審理運(yùn)作提出了更高的要求。在目前的環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐中，有的法官往往不是具體分析使用選擇案件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也并未通過法律解釋的途徑，使得裁判依據(jù)更契合法律調(diào)整的目的，而是簡單借鑒普通行政案件判決時(shí)所依據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，再機(jī)械地“拿來”對自己的案件作出判決，卻忽略了環(huán)境行政公益訴訟案件的具體情形和差別，這種機(jī)械式的裁判思維模式，使得整個(gè)司法邏輯局限于法律規(guī)定的字面內(nèi)容，進(jìn)而導(dǎo)致利益價(jià)值的失衡。①參見江國華：《司法規(guī)律層次論》，載《中國法學(xué)》2018年第5期。

三、鉤沉：證明樣態(tài)下證明標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整

對于環(huán)境行政公益訴訟而言，其證明標(biāo)準(zhǔn)卻是一個(gè)懸而未決的話題。這既與環(huán)境行政公益訴訟制度本身的復(fù)雜性有關(guān)，也與證明標(biāo)準(zhǔn)所涉及的理論背景有關(guān)。因此，欲澄清環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從其理論基礎(chǔ)進(jìn)行探討。

（一）理念調(diào)適——詮釋學(xué)循環(huán)理論

詮釋學(xué)循環(huán)是部分到整體的一種文本解釋思維，②參見章志遠(yuǎn)：《司法判決中的行政不作為》，載《法學(xué)研究》2017年第3期。而司法活動本質(zhì)上具有詮釋的性質(zhì)。證明評價(jià)活動中的詮釋學(xué)循環(huán)，也可分為兩種形態(tài)，一是作為前見的對于當(dāng)事人所主張事實(shí)的初步判斷，與作為詮釋對象的全部事實(shí)資料之間，所發(fā)生的循環(huán)；二是證據(jù)的整體與部分之間的循環(huán)。③參見段厚省、張峰：《證明評價(jià)原理兼及對民事訴訟方法論的討論》，法律出版社2018年版，第172頁。

1.前見事實(shí)與詮釋對象事實(shí)之間的循環(huán)。在訴訟程序中，法官的目的并非是發(fā)現(xiàn)事實(shí)，而是判斷事實(shí)，其所形成的前見，是基于當(dāng)事人所主張的事實(shí)進(jìn)行判斷，以當(dāng)事人提供的證據(jù)材料為依據(jù)。法官只需對當(dāng)事人所展開的每一輪論證的有效性和真實(shí)性以邏輯性上的原理進(jìn)行檢驗(yàn)即可。而每一輪論證的檢驗(yàn)，即構(gòu)成詮釋學(xué)意義上的循環(huán)。每一輪循環(huán)，都使得法官對其形成的前見進(jìn)行修正，形成對事實(shí)的更新籌劃，直到全部論證完成，法官對事實(shí)問題形成最終判斷，詮釋學(xué)循環(huán)方才結(jié)束。

2.證據(jù)的整體與部分之間的循環(huán)。在判斷當(dāng)事人所提供證據(jù)是否能夠?qū)⒋C事實(shí)證明到證明標(biāo)準(zhǔn)所要求之程度的過程中，也就是法官對待證事實(shí)形成心證的過程中，其眼光必須穿梭于證據(jù)的整體與部分之間不斷反復(fù)斟酌。④參見閔春雷、劉銘：《證明對象研究走向評析》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。這種斟酌需要綜合全部的證據(jù)來認(rèn)定，全部證據(jù)的證明力，并非個(gè)別證據(jù)證明力的簡單相加，而是通過個(gè)別證據(jù)證明力的相互作用，使全部證據(jù)形成一個(gè)完整的證明力。而這種完整的證明力，則需通過層層證明，相互印證。也就是個(gè)別證據(jù)彼此之間存在層級關(guān)系，后層級證據(jù)用以推斷前層級證據(jù)，前層級依序往前推，最終層級之間證據(jù)用以推斷主要待證事實(shí)，所有證據(jù)間形成一個(gè)不斷檢視不斷優(yōu)化的過程。①參見王鍇：《行政訴訟中的事實(shí)審查與法律審查——以司法審查強(qiáng)度為中心》，載《行政法學(xué)研究》2007年第2期。如此往復(fù)循環(huán)，直到形成最終心證。

（二）定位回溯——證明度分層的應(yīng)然運(yùn)用

證明標(biāo)準(zhǔn)是法官認(rèn)為真實(shí)之標(biāo)準(zhǔn)，是證明之基本目的所在，其價(jià)值取向應(yīng)符合訴訟法所追求之目的及真實(shí)義務(wù)。而為了維持穩(wěn)定的融貫性，證明標(biāo)準(zhǔn)在多數(shù)案件中對于多數(shù)法規(guī)要件的舉證，基本上仍應(yīng)遵循統(tǒng)一的一般性證明標(biāo)準(zhǔn)，這樣才是法的安定性和平等性的應(yīng)有之義。但是基于若干類型案件，為求得個(gè)案正義之實(shí)踐，對于不同規(guī)范要件的證明度，可能存在不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。換言之，基于實(shí)體法的價(jià)值決定或者訴訟法理上的要求，就部分案件以證明度提升或者降低的方式而形成證明度分層。②參見練育強(qiáng)：《爭論與共識：中國行政公益訴訟本土化探索》，載《政治與法律》2019年第7期。環(huán)境行政公益訴訟的目的不同于普通行政訴訟，因此其證明標(biāo)準(zhǔn)之設(shè)置也體現(xiàn)其獨(dú)特的訴訟價(jià)值。

首先，一般行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是行政訴訟對行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督作用，而環(huán)境行政公益訴訟則針對的是行政行為在環(huán)境公共領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境公共利益所造成的直接或者間接損害。因此，環(huán)境行政公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在依法監(jiān)督行政行為的基礎(chǔ)上著重體現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益的價(jià)值追求。③參見顏運(yùn)秋：《中國特色生態(tài)環(huán)境公益訴訟理論和制度研究》2019年版，第72頁。具體而言，環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)之升高或降低應(yīng)遵循該訴訟制度價(jià)值功能的指引。一方面，證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)高度重視司法對行政的制約，發(fā)揮專門監(jiān)督之職能；另一方面，證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)利于環(huán)境公益訴訟權(quán)利救濟(jì)，提升行政保護(hù)的力度。④參見楊朝霞、黃靖：《如何應(yīng)對中國環(huán)境糾紛》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第1期。

其次，就舉證責(zé)任而言，證明標(biāo)準(zhǔn)實(shí)則將證明責(zé)任進(jìn)行了量化，在一般行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要證明責(zé)任，原告僅承擔(dān)初步證明責(zé)任，原、被告間的舉證責(zé)任的分配相對簡單。⑤參見胡薇、楊明霞：《行政公益訴訟程序問題探討》，載《法治研究》2017年第5期。而在環(huán)境行政公益訴訟中，證明標(biāo)準(zhǔn)的不明晰，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)何種證明責(zé)任不易把握，尤其在環(huán)境行政公益訴訟制度實(shí)施過程中，檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中明顯承擔(dān)了過度的舉證責(zé)任，這與行政訴訟法舉證責(zé)任倒置的舉證規(guī)則背道而馳。⑥參見張忠民：《一元到多元：生態(tài)訴訟的實(shí)證研究》，法律出版社2018年版，第126頁。環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)在行政訴訟制度的原有框架下，通過統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)來使原、被告的證明責(zé)任進(jìn)行階段化改造?；谧C明評價(jià)過程的分析，舉證責(zé)任可分為三個(gè)階段：前見事實(shí)的證明——前見事實(shí)真?zhèn)尾幻鳌忈屖聦?shí)存在。這三個(gè)階段是一個(gè)層層遞進(jìn)的關(guān)系，當(dāng)前一個(gè)階段的舉證沒有達(dá)到相應(yīng)的證明目的則會進(jìn)入到下一個(gè)階段。這種階段化的改造，將有助于證明度分層的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而形成一個(gè)證明標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整。

（三）動態(tài)演示——詮釋思維形塑遞進(jìn)式證明標(biāo)準(zhǔn)

證明標(biāo)準(zhǔn)因?qū)儆诜ü僮杂尚淖C范圍，難免存在主觀性，故為了避免主觀認(rèn)識的不確定性，也為提高司法實(shí)踐的可操作性，證明標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)應(yīng)符合證明評價(jià)之進(jìn)程。①參見李玉華：《訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第203頁。由于法官證明評價(jià)過程是一個(gè)詮釋循環(huán)的過程，而證明標(biāo)準(zhǔn)作為衡量證明評價(jià)過程的標(biāo)尺需通過證明度來表現(xiàn)，即證據(jù)對證明對象應(yīng)達(dá)到何種程度才能使法官內(nèi)心得到確信。因此，證明標(biāo)準(zhǔn)可以通過證明度分層的形式進(jìn)行一個(gè)調(diào)整。臺灣地區(qū)學(xué)者姜世明曾就本證和反證證明度的分層進(jìn)行了一個(gè)動態(tài)化的演示，這種演示是基于詮釋思維的一個(gè)遞進(jìn)式框架操作的。②參見姜世明：《舉證責(zé)任與證明度》，廈門大學(xué)出版社2017年版，第79頁。具體可做如下描繪（見圖5）：首先就右邊線而言，是法官對前見事實(shí)形成基本確信的一個(gè)基準(zhǔn)線，即對負(fù)本證舉證責(zé)任者（假設(shè)為原告）所舉證據(jù)證明度能越過基準(zhǔn)線，那么在負(fù)反證舉證責(zé)任者（假設(shè)為被告）在未進(jìn)行任何舉證的情況下，前見事實(shí)即可確認(rèn)存在。但是若反證證明度達(dá)到最左側(cè)基準(zhǔn)線，即法官對于原告所舉前見事實(shí)的真實(shí)性存疑，案件處于一個(gè)真?zhèn)尾幻鞯那闆r，那么原告在此情況下可繼續(xù)舉證，若所舉證據(jù)證明度能越過右邊基準(zhǔn)線，那么詮釋事實(shí)視為存在。反之，如果反證證明度越過左側(cè)基準(zhǔn)線，法官即可確認(rèn)前見事實(shí)不存在。綜上，不難看出，法官的一個(gè)證明評價(jià)過程就是在一個(gè)一般標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)，對證明度的進(jìn)行一個(gè)動態(tài)的詮釋循環(huán)，最終形成內(nèi)心確信。

圖5 遞進(jìn)式證明標(biāo)準(zhǔn)流程圖

四、演化耦合突破：舉證責(zé)任層階化改造與證明標(biāo)準(zhǔn)遞進(jìn)式

證明標(biāo)準(zhǔn)的遞進(jìn)性演化其實(shí)是從實(shí)然之運(yùn)作樣態(tài)出發(fā)，雖然法律在形式上設(shè)置了一元化的證明標(biāo)準(zhǔn)，但是證明評價(jià)過程的各階段對“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)確鑿”的認(rèn)識和實(shí)現(xiàn)程度有所區(qū)別，后一階段比前一階段證據(jù)審查應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上更高。如何在證明標(biāo)準(zhǔn)下去衡量法官達(dá)到“內(nèi)心確信”的過程是不容回避的問題。不僅要形式上達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，法官的整個(gè)判定過程更要需要經(jīng)驗(yàn)法則。因此需基于階段的不同進(jìn)行證明標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。

（一）一般證明標(biāo)準(zhǔn)

“法學(xué)的真實(shí)性問題其實(shí)就是一個(gè)實(shí)現(xiàn)既定的價(jià)值與目標(biāo)的調(diào)整方式的特殊問題?！雹俳瓊ィ骸睹袷略V訟法》，法律出版社2015年版，第131頁。換言之，法律規(guī)范目的的實(shí)現(xiàn)，要通過法律適用來實(shí)現(xiàn)。就法律適用而言，并非證明標(biāo)準(zhǔn)越高，法律的適用就越準(zhǔn)確。因?yàn)樽C明標(biāo)準(zhǔn)過高，很多案件中的當(dāng)事人的證明往往無法達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，進(jìn)而導(dǎo)致案件事實(shí)將會被認(rèn)為不存在。脫離司法現(xiàn)實(shí)的過高證明標(biāo)準(zhǔn)，有可能不當(dāng)限縮實(shí)體法上規(guī)定的法律責(zé)任的適用范圍。于是，由此衍生了法律真實(shí)的概念，亦即，證據(jù)能夠證明的案件事實(shí)。那么在何種情況下，才能認(rèn)定案件事實(shí)已經(jīng)被“證據(jù)”所證明呢？

首先，不同的案件在事實(shí)上不可能完全相同，但是同一個(gè)案件，真相卻只有一個(gè)。這就意味著，作為裁判基礎(chǔ)的事實(shí)，是可以距離案件真相很近的，裁判者要做的就是盡量縮短他們的距離。在此語境下，法律真實(shí)的證明評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵循接近真實(shí)，提高內(nèi)心確信為價(jià)值目標(biāo)。因?yàn)樵趥€(gè)案中，對于當(dāng)事人的證明是否達(dá)到高度蓋然性，法官可能存在困惑，但是對于自己是否形成了內(nèi)心確信是可以確認(rèn)的。換言之，證明標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以提高法官的內(nèi)心確信為依據(jù)，內(nèi)心確信是以負(fù)證明責(zé)任者所主張的事實(shí)為基準(zhǔn)的，即證明達(dá)到相應(yīng)的信任度，其主張的事實(shí)即應(yīng)被確認(rèn)；否則其主張的事實(shí)即不可被確認(rèn)，而應(yīng)按客觀證明責(zé)任來確定其主張事實(shí)不被確認(rèn)的后果責(zé)任。

因此，在所有案件中，法官的內(nèi)心衡量，存在的可能性應(yīng)大于不存在的可能性方可確認(rèn)案件事實(shí)。②參見劉金發(fā)：《證明標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第246頁。這種可能性也就是證明度的蓋然性，德國學(xué)者漢斯·普維庭曾用數(shù)值對蓋然性進(jìn)行表述，如果舉證使法官認(rèn)為事實(shí)存在的概率大于75%，即達(dá)到了高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，法官由此確信事實(shí)存在；如果舉證使法官認(rèn)為事實(shí)存在的概率小于25%，即事實(shí)“非常可能不存在”，由此法官確信事實(shí)不存在。③參見【德】漢斯·普維庭：《現(xiàn)代證明責(zé)任問題》，吳越譯，法律出版社2000年版，第108頁。雖然這種蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)具有不可避免的主觀性，但是在現(xiàn)有的司法實(shí)踐中，卻不失為一種相對精確的分析工具。故在司法實(shí)踐中可將高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)作為一般的證明標(biāo)準(zhǔn)，并在案件中視案件的具體情況進(jìn)行一個(gè)動態(tài)的調(diào)整。

（二）證明標(biāo)準(zhǔn)分層調(diào)整的具體實(shí)施

環(huán)境行政公益訴訟制度是立足于預(yù)防性救濟(jì)，其所訴爭的對象也超越普通的私益訴訟和行政訴訟，這也就要求法官在判定此類案件時(shí)必須有不一樣的目的指向。那么，明晰該訴訟制度的證明標(biāo)準(zhǔn)也就是應(yīng)時(shí)之舉，尤其是針對錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系以及待證事實(shí)，設(shè)置相應(yīng)的證明評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而明確法律上權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的歸屬。因此，結(jié)合現(xiàn)有法律和司法解釋中關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，我們可通過詮釋循環(huán)思維對舉證責(zé)任進(jìn)行一個(gè)層階化改造，再進(jìn)行證明標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)調(diào)整。

1.舉證責(zé)任層階化改造

環(huán)境行政公益訴訟作為特別的行政訴訟制度，有著許多鮮明的特征，比如該制度的創(chuàng)設(shè)是建立在維護(hù)社會公共利益上，其所涉的訴爭利益具有廣泛性和不確定性。法律創(chuàng)設(shè)該制度，是為了改變傳統(tǒng)私益訴訟的被動性，從而有效的運(yùn)用司法手段保護(hù)環(huán)境公共利益不受違法侵害?；诖?，不能以傳統(tǒng)訴訟的思維方式來考慮環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)。只有深刻剖析環(huán)境行政公益訴訟制度的特性，才能領(lǐng)會為何該制度要實(shí)行特別的證明標(biāo)準(zhǔn)，從而對環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)作出公正的判斷。

在舉證責(zé)任上，環(huán)境行政公益訴訟沿用的是行政訴訟中“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。具體而言，原告即檢察機(jī)關(guān)需舉證：a、訴前已作出檢察建議，且被告已收到檢察建議；b、被告的違法履職或者不作為發(fā)生在“法定的領(lǐng)域”；c、被告訴訟主體資格適格，即其是負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)；d、損害事實(shí)的發(fā)生；e、因果關(guān)系的存在。①參見薛志遠(yuǎn)、王敬波：《行政公益訴訟制度的新發(fā)展》，載《法律適用》2016年第3期?；谧C明階段的不同，檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任可進(jìn)行如下分配。首先，原告對于前見事實(shí)的證明只需達(dá)到一個(gè)初步證明的階段，證明檢察機(jī)關(guān)已履行訴前監(jiān)督手續(xù)，但是行政機(jī)關(guān)依然違法作為或者不作為，即證明a+b+c。若前見事實(shí)進(jìn)入到真?zhèn)尾幻麟A段，則需加強(qiáng)證明責(zé)任，即證明d或d+e。

被告行政機(jī)關(guān)需證明：a、行政機(jī)關(guān)的身份資格和職權(quán)范圍；b、實(shí)體法律依據(jù)證據(jù)：行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的實(shí)體上的法律依據(jù)；c、行政程序依據(jù)：行政主體作出行政行為的程序依據(jù)；d、事實(shí)依據(jù)：作出行政行為的證據(jù)。在前見事實(shí)階段，只需證明a+b+c，這些舉證事項(xiàng)都是依法行政或法治行政原則導(dǎo)出的，特別是c，在程序正義原則在是需要特別重視的。若前見事實(shí)進(jìn)入到真?zhèn)尾幻麟A段，則需加強(qiáng)證明責(zé)任，即證明d。

2.環(huán)境行政公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的適用場景

環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)不能一概而論，因?yàn)槠渌?guī)制的對象范圍廣，且由于檢察機(jī)關(guān)督促程序的前置性，若統(tǒng)一使用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，很難起到良好的規(guī)范作用。問題的關(guān)鍵，不是要探究具體的標(biāo)準(zhǔn)問題，而是要針對環(huán)境法科技性與法律性的融合，轉(zhuǎn)化為具體要素的甄別。環(huán)境行政公益訴訟中的證明活動主要圍繞行政機(jī)關(guān)對于生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生是否合法履職展開，包含以下五個(gè)待證事實(shí)：損害事實(shí)、因果關(guān)系、行政行為合法性事實(shí)、行政機(jī)關(guān)違法作為事實(shí)或不作為事實(shí)、以及其他程序性事實(shí)等。①參見張晏：《中國環(huán)境司法的現(xiàn)狀與未來》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第9期。對于這些具體待證事實(shí)，其證明標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建應(yīng)有所區(qū)分，具體將采用場景化分析的手段進(jìn)行詳細(xì)說明。

場景一：損害事實(shí)。根據(jù)舉證責(zé)任的分配，損害事實(shí)的舉證責(zé)任由原告承擔(dān)，而損害事實(shí)包括已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)和尚未發(fā)生的事實(shí)。首先，對于已經(jīng)發(fā)生的損害事實(shí)，由于確實(shí)存在，原告在初步證明該前見事實(shí)的時(shí)候，只需對該事實(shí)進(jìn)行描述性證明，比如照片或者視頻證明損害現(xiàn)狀即可視為其證據(jù)已取得了蓋然性占優(yōu)，也就是蓋然性處于50%—75%之間的位置（見圖6）。如果被告對此并未進(jìn)行舉證抗辯，法官則可直接認(rèn)定為損害的事實(shí)存在；如果被告舉證證明損害不一定存在，法官對該事實(shí)陷入真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)，那么原告則須繼續(xù)舉證，比如現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄等使法官的確信度達(dá)到75%以上，那么才能證明損害事實(shí)的存在；如果被告舉證證明損害事實(shí)不存在使法官內(nèi)心確信度降至25%，那么原告就須承擔(dān)舉證不利的后果。其次，對于尚未發(fā)生的損害事實(shí)，主要是指環(huán)境權(quán)益的損失，由于其不表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)的損失或既得利益的喪失，所以判定的依據(jù)往往需要通過相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)測算。該類證據(jù)本身已具備相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性和準(zhǔn)確性，因此如果提供此類專業(yè)性證據(jù)，那么認(rèn)定損害事實(shí)存在的可能性就更大，即蓋然性處于75%的位置，只有在被告能提供證據(jù)證明該專業(yè)性證據(jù)的結(jié)論是錯誤的情況下（此種情況下蓋然性處于25%的位置），方可認(rèn)定損害事實(shí)不存在。

圖6 損害事實(shí)證明動態(tài)調(diào)整圖

場景二：因果關(guān)系。為了平衡訴訟雙方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，在環(huán)境行政公益訴訟中，原告毋須證明因果關(guān)系是否確切存在，只需要論證被告違法履職或者不作為與受損結(jié)果有一定的關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性不等同于因果性，無需對必要性及客觀可能性進(jìn)行證明，在蓋然性上只需達(dá)到50%（見圖7）。換言之，原告只需證明他所指控的違法行政行為或者行政不作為與所致?lián)p害屬于同種類損害，以及在空間上具有一定的聯(lián)系，如損害系行政機(jī)關(guān)行政職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生；或者證明損害與被告違法履職或者不作為在時(shí)間上具有一定的聯(lián)系，如損害系被告違法履職或者不作為之后發(fā)生。①參見沈開舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。而被告若要推翻原告所舉證據(jù)，則需證明因果關(guān)系不存在。

圖7 因果關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整圖

場景三：行政行為合法性事實(shí)。行政行為合法性的相關(guān)事實(shí)是行政訴訟中的主要案件事實(shí)，該事實(shí)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，一般通過法律依據(jù)、行政程序依據(jù)和事實(shí)依據(jù)三方面進(jìn)行證明。

以行政不作為為例，行政機(jī)關(guān)的不作為可以從三個(gè)要件進(jìn)行理解。首先是存在作為義務(wù)，即行政機(jī)關(guān)在其行政管理活動的過程中，須存在作出某種行政行為的法定或事實(shí)義務(wù)。在環(huán)境保護(hù)管理領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)最主要的依據(jù)即是法律法規(guī)所規(guī)定的法定職責(zé)。其次是主觀意志范圍內(nèi)的不作為，即排除由于客觀因素而導(dǎo)致的作為不可能。最后是客觀事實(shí)上的不作為。這一要件涉及不作為的具體形態(tài)，包括拒絕作為、拖延履行和不予答復(fù)等。在環(huán)境行政公益訴訟的具體實(shí)踐中，行政不作為主要表現(xiàn)兩類：一是行政機(jī)關(guān)對公民或者企業(yè)的違法行為不采取任何行動加以控制；二是行政機(jī)關(guān)對違法行為采取了一定措施，但未盡到應(yīng)盡的義務(wù)。最終，公民或者企業(yè)污染環(huán)境或破壞生態(tài)的違法行為由于行政不作為而未能得到及時(shí)糾正，致使環(huán)境公共利益持續(xù)處于被侵害的狀態(tài)。

因此，被告要證明其行政不作為合法，那么就要從法律依據(jù)上尋找作為的義務(wù)，從程序依據(jù)上尋找有無作為的可能，從事實(shí)上尋找是否已經(jīng)作為三方面尋找證據(jù)。②參見周佑勇：《行政不作為構(gòu)成要件的展開》，載《中國法學(xué)》2019年第5期。只有該三重證據(jù)均到位的情況下方能認(rèn)定行政行為合法，在蓋然性上顯然已達(dá)到了75%的程度（見圖8）。而原告則需要根據(jù)上述三方面內(nèi)容進(jìn)行反向證明，反向證明成功一項(xiàng)，則進(jìn)入到真?zhèn)尾幻鞯碾A段，被告須繼續(xù)舉證證明，若反向證明成功兩項(xiàng)或三項(xiàng)，則蓋然性下降至25%，則可認(rèn)定行政行為不合法。

圖8 行政行為合法證明標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整圖

場景四：行政機(jī)關(guān)違法作為事實(shí)或不作為事實(shí)。在訴訟中，行政機(jī)關(guān)違法作為事實(shí)或者不作為事實(shí)的初步證明責(zé)任由原告承擔(dān)，初步證明意味著法官僅需對該事實(shí)達(dá)到“有理由懷疑”的程度（蓋然性50%）即可。具體而言，這一證明標(biāo)準(zhǔn)要求原告證明度達(dá)到以下要求：一是只需對基本行政事實(shí)進(jìn)行簡單闡述；二是對行政機(jī)關(guān)違法作為事實(shí)或者不作為事實(shí)的闡述與查明的事實(shí)不存在明顯矛盾之處，即允許存在證明瑕疵。而被告若要推翻原告所舉證據(jù)，則需證明違法作為或不作為事實(shí)不存在，也就是此時(shí)法官內(nèi)心確信的蓋然性起碼須降至25%方可認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法作為或者不作為事實(shí)不存在。

場景五：其他程序性事實(shí)。程序性事實(shí)主要是針對訴訟程序引發(fā)的事實(shí)，除了一般的訴訟主體資格的程序事實(shí)，由于行政公益訴訟“訴前監(jiān)督”的雙階構(gòu)造訴訟程序，因此，“檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行監(jiān)督職責(zé)”這一程序性事實(shí)也需進(jìn)行舉證證明。①參見劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，載《法學(xué)研究》2018年第3期。由于該事實(shí)主要是檢察院通過出具檢察建議的形式，所以原告只需證明已出具檢察建議，且被告已知悉，則可視為證明目的已達(dá)到。而被告若要推翻原告所舉證據(jù)，則需證明并未收到檢察建議或者已按檢察建議整改。

結(jié)語

法律方法為司法實(shí)踐提供了有效解決問題的方案和途徑，特別是在法律關(guān)系較難厘清、法律適用較為疑難的案件中，妥善運(yùn)用法律方法對于彰顯法官自由裁量權(quán)和司法經(jīng)驗(yàn)智慧，實(shí)現(xiàn)公平正義具有重要意義。證明標(biāo)準(zhǔn)是引導(dǎo)當(dāng)事人展開證明活動的一種標(biāo)準(zhǔn)，也是引導(dǎo)法官展開證明評價(jià)活動的標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上證明標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境行政公益訴訟的癥結(jié)所在。對此，有必要通過證明標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整與舉證責(zé)任的分配相結(jié)合，充分發(fā)揮證明標(biāo)準(zhǔn)法律適用的效果，有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的立法目的。