張啟春 楊俊云

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要、保障公共物品的供給，基本公共服務(wù)均等化被逐步提出并上升為重大公共政策，至今已有十余年，國(guó)家投入了大量的人力、物力、財(cái)力，即將完成第一階段“2020均等化承諾”的目標(biāo)，而今后的“十四五”時(shí)期將乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。由此，在這一承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期亟須審視和評(píng)估均等化政策第一階段的發(fā)展：均等化政策經(jīng)歷了怎樣的演進(jìn)歷程？表現(xiàn)出哪些演進(jìn)邏輯和特征？經(jīng)歷了十余年的運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)后在新發(fā)展階段將面臨什么樣的挑戰(zhàn)和要求？2020年后乃至2035年后，均等化政策將何去何從？如何調(diào)整才能從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革向匹配國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變？

近幾年恰逢我國(guó)改革開(kāi)放40周年、新中國(guó)成立70周年、全面建成小康社會(huì)以及“十四五”開(kāi)局等國(guó)家發(fā)展最重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，包括均等化政策在內(nèi)的公共政策涌現(xiàn)出大量回顧性研究成果。部分學(xué)者基于政策實(shí)踐回顧和總結(jié)了均等化政策的演進(jìn)歷程，但由于對(duì)政策起點(diǎn)時(shí)間劃分和關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致學(xué)者們對(duì)演進(jìn)邏輯理解各異。范逢春基于城鄉(xiāng)均衡的視角將新中國(guó)成立以來(lái)的政策演進(jìn)總結(jié)為從城鄉(xiāng)兼顧到城鄉(xiāng)失衡再到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變的過(guò)程①，楊波基于政策工具、政策價(jià)值和政策利益相關(guān)者的三維分析框架認(rèn)為2006年以來(lái)的政策演進(jìn)表現(xiàn)為供給方式上從政府主導(dǎo)到多元協(xié)同、內(nèi)容上從粗放型發(fā)展到精細(xì)化治理和價(jià)值上從技術(shù)理性到技術(shù)—價(jià)值理性融合發(fā)展轉(zhuǎn)變的過(guò)程②，姜曉萍等人基于政策目標(biāo)的視角將十八大以來(lái)的政策演進(jìn)歸納為“普惠化—均等化—優(yōu)質(zhì)化”梯度遞進(jìn)的過(guò)程③。公共價(jià)值突破了傳統(tǒng)的敘事方式④，有助于講好中國(guó)治理故事。不同于上述學(xué)者，本文以公共價(jià)值理論為解讀視角，采用內(nèi)容分析法，選取2002-2020年間涉及基本公共服務(wù)均等化的國(guó)家規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、黨代會(huì)報(bào)告及全會(huì)公報(bào)、政府工作報(bào)告、國(guó)務(wù)院及各部委印發(fā)的政策文件作為研究文本，結(jié)合公共價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程，重點(diǎn)從政策過(guò)程的維度劃分均等化政策不同發(fā)展階段，希冀通過(guò)總結(jié)均等化政策演進(jìn)邏輯和解析其面臨的新挑戰(zhàn)新要求，探索均等化政策常態(tài)化治理之道，進(jìn)而為推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供參考。

一、政策演進(jìn)歷程和邏輯

均等化政策是由多個(gè)單項(xiàng)政策組成的綜合性政策，因此，對(duì)其演進(jìn)分析不能局限于單項(xiàng)政策周期的分析，應(yīng)從更為宏觀的視野把握均等化政策發(fā)展。公共價(jià)值理論作為公共行政學(xué)新的范式⑤，其提出的戰(zhàn)略三角模型為整體把握均等化政策演進(jìn)脈絡(luò)提供了一套系統(tǒng)適用的理論分析框架。為了闡釋公共價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程，穆?tīng)?Mark H. Moore)構(gòu)建了包含使命管理、政治管理和運(yùn)作管理三個(gè)維度的戰(zhàn)略三角模型⑥。使命管理是戰(zhàn)略三角模型的邏輯起點(diǎn)，是公共部門挖掘并發(fā)現(xiàn)公眾的服務(wù)需求和偏好，進(jìn)而對(duì)公共組織角色和公共服務(wù)職能進(jìn)行定位的過(guò)程。政治管理是公共部門為均等化政策爭(zhēng)取合法性支持而開(kāi)展政策試點(diǎn)的過(guò)程，旨在獲得政治支持和利益相關(guān)者的認(rèn)同。運(yùn)作管理是一系列具體的均等化操作機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)公共部門資源調(diào)配能力和政策執(zhí)行能力。結(jié)合公共價(jià)值理論、政策過(guò)程理論和均等化政策具體實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)均等化政策圍繞著創(chuàng)造公共價(jià)值的目標(biāo)大致經(jīng)歷了納入政策議程(2002-2006年)、開(kāi)展政策試點(diǎn)(2007-2011年)、系統(tǒng)規(guī)劃與全面推進(jìn)(2012-2020年)三個(gè)階段，與戰(zhàn)略三角模型的使命、政治和運(yùn)作管理相對(duì)應(yīng)，是一個(gè)從中央政府到地方政府認(rèn)識(shí)公共需求、尋求公眾合法性支持和全面推廣實(shí)施的循環(huán)過(guò)程(如圖1所示)，表現(xiàn)出尋求、確定和創(chuàng)造公共價(jià)值的政策演進(jìn)邏輯，凸顯出自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理特征。

圖1 基本公共服務(wù)均等化政策演進(jìn)邏輯

(一)初步納入政策議程(2002—2006年)

新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政府雖然承擔(dān)著公共服務(wù)供給，但這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“高度集中、政府包攬”的分配行為與為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、彌補(bǔ)公共服務(wù)引起的市場(chǎng)失靈而提出的均等化政策有本質(zhì)的區(qū)別，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革前的政府公共服務(wù)政策不在本文的討論范圍。均等化政策起源應(yīng)該追溯到2002年召開(kāi)的十六大，雖然均等化這一概念于2006年才開(kāi)始提出，但是十六大反思了過(guò)度市場(chǎng)化改革，將公共服務(wù)正式納入政府基本職能，已有均等化政策之“實(shí)”。

由于改革開(kāi)放初期對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)不清導(dǎo)致市場(chǎng)化改革過(guò)度、放權(quán)讓利導(dǎo)致分配秩序混亂，政府無(wú)力承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)支出，把具有公共物品性質(zhì)的基本醫(yī)療衛(wèi)生、教育和文化等服務(wù)推向了市場(chǎng)，公眾“看病難、上學(xué)難、養(yǎng)老難、就業(yè)難、住房難”等問(wèn)題突顯，激起了學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門對(duì)基本公共服務(wù)市場(chǎng)失靈的討論和反思，提出要加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能。2002年十六大報(bào)告提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能”，把公共服務(wù)納入政府職能標(biāo)志著基本公共服務(wù)均等化初步提上國(guó)家議程。2005年中共十六屆五中全會(huì)表決通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，首次明確了均等化的原則。2006年公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，第一次正式提出基本公共服務(wù)均等化的概念。

這一階段是政府尋求、認(rèn)識(shí)公共價(jià)值的過(guò)程。第一，把公共服務(wù)納入了政府基本職能范圍，確定了組織的工作使命。政府管理者為了創(chuàng)造公共價(jià)值必須首先確定政府究竟要?jiǎng)?chuàng)造何種公共價(jià)值，即對(duì)政府的角色和職能進(jìn)行定位⑦。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，十六大把公共服務(wù)納入政府基本職能，強(qiáng)化政府在基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任和使命，使各級(jí)政府組織在復(fù)雜混亂的變革時(shí)期堅(jiān)定了目標(biāo)方向。第二，提出了基本公共服務(wù)均等化由政府財(cái)政主導(dǎo)，明確了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的核心要素?；竟卜?wù)的公共物品屬性決定了政府在供給中的主導(dǎo)地位，而財(cái)政是政府主導(dǎo)最核心的內(nèi)容?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出通過(guò)理順財(cái)政管理體制推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，突出了政府財(cái)政在基本公共服務(wù)供給保障中的主導(dǎo)地位。第三，明確提出了財(cái)政向“老少邊窮”地區(qū)傾斜，反映出基本公共服務(wù)均等化公平正義的價(jià)值取向。在改革開(kāi)放初期，公平正義的價(jià)值被經(jīng)濟(jì)效率取代，公共服務(wù)需求無(wú)法得到滿足，公共服務(wù)均等化納入政策討論議程后，政府重新賦予其公平正義的價(jià)值導(dǎo)向?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的財(cái)政幫扶力度，逐步形成公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化公平正義的價(jià)值追求?？傊@一階段初步認(rèn)識(shí)到了提供基本公共服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的基本職能，明確了提供基本公共服務(wù)是政府實(shí)現(xiàn)公平正義價(jià)值的重要途徑，但也僅僅是將均等化納入了議程，至于具體如何操作執(zhí)行尚未明確，而是從陸續(xù)開(kāi)展的單項(xiàng)政策試點(diǎn)開(kāi)始逐步探索的。

(二)陸續(xù)開(kāi)展單項(xiàng)政策試點(diǎn)(2007-2011年)

政策試點(diǎn)是政府為驗(yàn)證政策方案正確性和可行性、以便獲得支持而開(kāi)展的活動(dòng)，它是政治管理最為重要的方式。在認(rèn)知基本公共服務(wù)使命的同時(shí)，我國(guó)政府陸續(xù)開(kāi)展了基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共教育和公共文化服務(wù)等單項(xiàng)政策試點(diǎn)(如表1所示)。除了基本醫(yī)療衛(wèi)生和基本公共教育在2003年開(kāi)始試點(diǎn)外，其他主要領(lǐng)域集中在2007年，如農(nóng)村低保、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、住房和文化等，這是由各類基本公共服務(wù)政策環(huán)境的復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)的迫切需要決定的。經(jīng)過(guò)政策試點(diǎn)，各類服務(wù)取得了顯著的成就，初步形成各自的制度框架體系。

表1 各類基本公共服務(wù)政策試點(diǎn)情況

這一階段是政府通過(guò)政治手段協(xié)調(diào)利益相關(guān)者、尋求政策合法性支持以確定公共價(jià)值的過(guò)程。第一，陸續(xù)開(kāi)展了各類基本公共服務(wù)單項(xiàng)政策試點(diǎn)，贏得了公眾對(duì)均等化政策的廣泛支持和擁護(hù)。公眾支不支持、滿不滿意是公共政策合法性的試金石，而只有公眾支持和滿意才能實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。按照循序漸進(jìn)的原則，政府在醫(yī)療、教育和住房“新三座大山”等老百姓最迫切需要提供公共服務(wù)的領(lǐng)域陸續(xù)開(kāi)展單項(xiàng)政策試點(diǎn)，“看病難、上學(xué)難、養(yǎng)老難、就業(yè)難、住房難”等問(wèn)題得到實(shí)質(zhì)性解決，獲得了公眾的廣泛政治支持，為政策的全面推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。第二，完成了部分公共服務(wù)立法或修訂工作，增加了政策的權(quán)威性和規(guī)范性。公共價(jià)值往往與權(quán)力、利益交織，缺乏普遍約束力的一般政策很難保障實(shí)現(xiàn)，需要完善的法律規(guī)范和指導(dǎo)。如，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，將義務(wù)教育的均衡發(fā)展納入了法制的軌道，明確了義務(wù)教育的公益性，并頒布了《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》和《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》3部法律，規(guī)范了政府在基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)中的供給行為。第三，重點(diǎn)開(kāi)展了看病、上學(xué)和養(yǎng)老等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的財(cái)政保障試點(diǎn)，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑的合法化。該階段明確了地方政府在重點(diǎn)民生領(lǐng)域的責(zé)任，如提出“以縣為主”的義務(wù)教育支出發(fā)展思路，將各類公共服務(wù)保障資金列入各級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算，這些措施使上一階段“財(cái)政主導(dǎo)”的思路更為具體化。第四，政策試點(diǎn)由政府內(nèi)部自上而下運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)，借助行政權(quán)力強(qiáng)力“糾偏”。運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)主要表現(xiàn)為：一是成立由多個(gè)部門負(fù)責(zé)人組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織和協(xié)調(diào)工作，如成立衛(wèi)生、醫(yī)保、財(cái)政和人社等部門組成的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組；二是集中財(cái)力和人力資源保障政策的執(zhí)行，如在推進(jìn)公共文化服務(wù)時(shí)提出“中央和省級(jí)財(cái)政每年對(duì)文化建設(shè)的投入增幅不低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅”和“采取各種措施吸引各類優(yōu)秀人才進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展”的明確要求；三是加強(qiáng)對(duì)均等化政策的宣傳和示范，為政策執(zhí)行營(yíng)造良好的社會(huì)和輿論環(huán)境，如利用官方網(wǎng)站廣泛宣傳各項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)施方案的意義、目標(biāo)、任務(wù)和主要措施，邀請(qǐng)專家對(duì)單項(xiàng)試點(diǎn)政策進(jìn)行解讀，同時(shí)開(kāi)展公共文化服務(wù)示范創(chuàng)建活動(dòng)，并明確兩年的示范期限。通過(guò)自上而下的運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基本公共服務(wù)供給主體的“糾偏”，促進(jìn)了公共服務(wù)職能的回歸。這一階段通過(guò)提供公眾急需滿足的重點(diǎn)民生服務(wù)，人大頒發(fā)和修訂法律，明確財(cái)政保障路徑和采用快速有效的運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)模式，為均等化政策獲得了合法性支持，但是政策試點(diǎn)只是對(duì)服務(wù)范圍的初步設(shè)想，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置仍未形成體系，缺乏統(tǒng)一的頂層制度安排。

(三)系統(tǒng)規(guī)劃和全面推進(jìn)(2012-2020年)

經(jīng)過(guò)政策試點(diǎn)后，政府開(kāi)始注重基本公共服務(wù)均等化頂層制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)了兩部專門的基本公共服務(wù)規(guī)劃，完成了制度安排、標(biāo)準(zhǔn)確定和資源調(diào)配等活動(dòng)，均等化政策在這一階段得到全面推進(jìn)。由于這一時(shí)期兩部專項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)有所不同，又可將其分為兩個(gè)小階段：

其一，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系(2012-2016年)。2012年5月國(guó)務(wù)院頒布了首部以基本公共服務(wù)為主題的規(guī)劃——《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，其側(cè)重點(diǎn)是建立健全基本公共服務(wù)體系，確定了基本公共服務(wù)的服務(wù)范圍、服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和覆蓋水平等內(nèi)容，把基本公共服務(wù)均等化從基本理念具體化為可操作的政策措施。緊接著十八大報(bào)告提出：“到2020年，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”，“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”，首次明確了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)間點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)體系的發(fā)展方向。

其二，全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化(2017-2020年)。經(jīng)過(guò)“十二五”時(shí)期的努力，我國(guó)初步建立了較為完善的基本公共服務(wù)體系，但是仍存在發(fā)展不平衡不充分的突出短板。為此，2017年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，該規(guī)劃緊扣“到2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”，將“十三五”基本公共服務(wù)建設(shè)的任務(wù)聚焦為推進(jìn)均等化。十九大進(jìn)一步提出“2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”的政策目標(biāo)。隨著均等化范圍、重點(diǎn)任務(wù)、目標(biāo)等不斷明確，完善標(biāo)準(zhǔn)化體系被擺到了第一位。2018年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，科學(xué)界定了中央與地方權(quán)責(zé)，確定了基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)范圍，規(guī)范了中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)方式；7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。針對(duì)前期實(shí)踐中存在“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”的現(xiàn)象，2018年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，提出的全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理就是提升公共服務(wù)質(zhì)量的重大舉措；2019年18部委聯(lián)合印發(fā)了《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量，促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》，直接把補(bǔ)齊社會(huì)領(lǐng)域基本公共服務(wù)短板、增強(qiáng)非基本公共服務(wù)弱項(xiàng)以及提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平作為下一步工作的重點(diǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，2020年10月召開(kāi)的十九屆五中全會(huì)在描繪2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)時(shí)提出“基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化”，比十九大“基本實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)要求更高。

這一階段是政府充分運(yùn)用制度、財(cái)力、人員和技術(shù)等可控資源，提高組織運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值產(chǎn)出的過(guò)程。第一，建立了符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本公共服務(wù)體系，為基本公共服務(wù)均等化提供了可行的操作方案?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確了基本公共服務(wù)體系是由基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式以及績(jī)效評(píng)價(jià)等構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排，并對(duì)各環(huán)節(jié)做出了詳細(xì)部署，實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)頂層制度從無(wú)到有，為政策的全面推進(jìn)提供了可行方案。第二，建立了基本公共服務(wù)清單制，加強(qiáng)了均等化政策運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)。為了將均等化總體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)落實(shí)下去，《國(guó)家“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》建立了以服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和牽頭負(fù)責(zé)單位五個(gè)方面的基本公共服務(wù)清單，并明確了重點(diǎn)任務(wù)分工，各部門在上級(jí)行政壓力影響下分解指標(biāo)、層層落實(shí)，這種帶有運(yùn)動(dòng)式治理特征的目標(biāo)管理責(zé)任機(jī)制加快了均等化政策的推進(jìn)速度。第三，完成了對(duì)財(cái)力、人力和技術(shù)等資源的調(diào)配，提高了均等化政策推進(jìn)執(zhí)行的運(yùn)作能力。財(cái)力上，健全財(cái)力保障機(jī)制，明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)增加對(duì)老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；技術(shù)上，構(gòu)建了基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為均等化發(fā)展提供了技術(shù)支持，兩部規(guī)劃均明確了現(xiàn)階段國(guó)家層面的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》則提出地方政府應(yīng)盡快建立健全地方層面的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系；人力上，通過(guò)加強(qiáng)人才培訓(xùn)、強(qiáng)化激勵(lì)約束和促進(jìn)人才合理流動(dòng)等方式提升了服務(wù)能力和水平。第四，后期開(kāi)始關(guān)注基本公共服務(wù)的質(zhì)量，推動(dòng)了均等化政策可持續(xù)性發(fā)展。質(zhì)量是公共服務(wù)的生命，保障均等化政策的健康運(yùn)行。十八屆三中全會(huì)公報(bào)和《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量，促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》關(guān)于對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的要求為均等化政策發(fā)展注入了活力，而全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為提升公共服務(wù)質(zhì)量明確了路徑。第五，初步融入了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家戰(zhàn)略，提升了均等化政策的治理水平。無(wú)論是劃分基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，還是構(gòu)建基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，都是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是提升均等化政策治理效能的關(guān)鍵舉措。這一階段均等化政策得到系統(tǒng)規(guī)劃和全面推進(jìn)，政府以擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋范圍為重心，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給從局部覆蓋到全部覆蓋，盡管一些基層公共服務(wù)如基本公共文化服務(wù)通過(guò)政府購(gòu)買的形式能保證一定程度的公眾參與，但整體上來(lái)說(shuō)，政府還沒(méi)來(lái)得及關(guān)注公眾參與度和滿意度等需求，直到后期政府才開(kāi)始重視基本公共服務(wù)的質(zhì)量。

綜上所述，均等化政策整體演進(jìn)邏輯表現(xiàn)為：政策過(guò)程上，均等化政策演進(jìn)符合政策過(guò)程的一般規(guī)律，表現(xiàn)為“從無(wú)到有，由有到優(yōu)”，從部分領(lǐng)域試點(diǎn)到全面推進(jìn)，從注重服務(wù)數(shù)量向注重服務(wù)質(zhì)量轉(zhuǎn)變的過(guò)程；公共價(jià)值上，均等化政策是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最主要的渠道，其演進(jìn)表現(xiàn)出公共部門尋求、確定和創(chuàng)造公共價(jià)值的過(guò)程；治理策略上，政府在推進(jìn)均等化政策過(guò)程中采用行政權(quán)力主導(dǎo)、自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理策略。這是由于改革開(kāi)放初期公共服務(wù)由市場(chǎng)提供，進(jìn)而出現(xiàn)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)失靈，為了快速重塑政府公共性，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的缺位，需要借助行政權(quán)力加快自上而下的政策推進(jìn)，“用政治動(dòng)員的方式集中和組織有限社會(huì)資源”⑧，及時(shí)回應(yīng)和滿足公眾公共服務(wù)需求。運(yùn)動(dòng)式治理策略在較短時(shí)間內(nèi)迅速構(gòu)建了基本公共服務(wù)體系，初步實(shí)現(xiàn)了公共價(jià)值的回歸。但是，均等化政策是以部門為單位呈條狀推進(jìn)，部門間缺乏協(xié)同配合，推進(jìn)的方式、標(biāo)準(zhǔn)和速度各不同，如教育部強(qiáng)調(diào)“以縣為主”推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，而文化部則以地級(jí)市的公共文化服務(wù)示范區(qū)(項(xiàng)目)創(chuàng)建推進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化，導(dǎo)致了基本公共服務(wù)供給碎片化，而且下級(jí)部門疲于完成上級(jí)下?lián)艿母黜?xiàng)供給指標(biāo)，未從整體上把握公眾的真正需求，這種運(yùn)動(dòng)式治理的策略過(guò)度強(qiáng)調(diào)工具理性的用途⑨，忽視了公眾感知度、參與度和滿意度。因此，基于現(xiàn)實(shí)新挑戰(zhàn)和國(guó)家戰(zhàn)略新要求審視均等化政策發(fā)展顯得尤為重要。

二、基本公共服務(wù)均等化政策在新發(fā)展階段面臨的新挑戰(zhàn)和新要求

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，面臨問(wèn)題日趨復(fù)雜多變。與此同時(shí)，我國(guó)將進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段，均等化政策正面臨著“新矛盾”“新結(jié)構(gòu)”“新技術(shù)”和“新疫情”等重大挑戰(zhàn)以及匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化和提質(zhì)增效的新要求，這對(duì)基本公共服務(wù)覆蓋人群、供給結(jié)構(gòu)、服務(wù)方式、資源分配、財(cái)力支持和治理策略等產(chǎn)生了重大影響。

(一)新挑戰(zhàn)：“新矛盾”“新結(jié)構(gòu)”“新技術(shù)”和“新疫情”

1.“新矛盾”：基本公共服務(wù)需求增長(zhǎng)與供給不充分、發(fā)展不平衡并存。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)為需求不斷增長(zhǎng)，呈現(xiàn)多層次、多樣化、高質(zhì)量的特征，但基本公共服務(wù)的發(fā)展存在供給不充分、發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)困境。供給不充分一方面體現(xiàn)在服務(wù)數(shù)量不足，如養(yǎng)老服務(wù)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求，全國(guó)養(yǎng)老床位每百人只有3個(gè)床位；全國(guó)就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，就業(yè)服務(wù)亟待加強(qiáng)，2019年末全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.2%，比2018年增長(zhǎng)0.3個(gè)百分點(diǎn)⑩，受國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型冠狀病毒肺炎疫情等諸多因素影響，2020年就業(yè)形勢(shì)不容樂(lè)觀；另一方面體現(xiàn)為醫(yī)療、教育、住房以及生態(tài)治理等領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量不高，如環(huán)境污染治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻，2019年全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市PM 2.5濃度為36微克/立方米，是世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的3.6倍，這與群眾對(duì)美好生活的向往還有很大差距。發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在區(qū)域、省際、城鄉(xiāng)及人群間所享有的服務(wù)存在明顯的差距，資源分配的公平程度亟待提高，如省際每千人床位數(shù)差距明顯，北京和廣西每千人養(yǎng)老床位數(shù)相差四倍(如圖2所示)。公共價(jià)值理論認(rèn)為公共價(jià)值來(lái)源于公民個(gè)人需求，公民個(gè)人需求的集合構(gòu)成了公共價(jià)值的全部?jī)?nèi)容，公共管理者的重要使命就是探尋和回應(yīng)公眾真實(shí)的需求。面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，亟待深化基本公共服務(wù)供給側(cè)改革，推動(dòng)基本公共服務(wù)充分均衡發(fā)展。

圖2 2019年10省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位比較數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部官網(wǎng)和2019年各省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

2.“新結(jié)構(gòu)”：人口老齡化、少子化和城鎮(zhèn)化調(diào)整需求結(jié)構(gòu)。隨著我國(guó)人口老齡化加劇、二孩政策全面放開(kāi)以及新型城鎮(zhèn)化快速推動(dòng)，人口呈現(xiàn)老齡化、少子化和城鎮(zhèn)化的特征，人口結(jié)構(gòu)的變化必然產(chǎn)生基本公共服務(wù)需求新結(jié)構(gòu)。公共價(jià)值理論倡導(dǎo)對(duì)公民集體偏好的回應(yīng)，能否及時(shí)回應(yīng)需求新結(jié)構(gòu)的變化對(duì)政府將是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代末，我國(guó)就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，老齡化程度逐年加劇。截至2019年底，我國(guó)60歲及以上人口已達(dá)到2.5億人，占總?cè)丝诘?8.1%。但是當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)人員、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量等均不能滿足養(yǎng)老需求。隨著二孩政策的全面放開(kāi)，新一輪嬰兒潮已經(jīng)到來(lái)，這對(duì)幼托、幼教、嬰幼兒食品安全監(jiān)管和青少年發(fā)展等公共服務(wù)提出了更高要求。我國(guó)已進(jìn)入“大流動(dòng)時(shí)代”，近年來(lái)我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率平均每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，快速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致轉(zhuǎn)移人口對(duì)子女教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等基本公共服務(wù)需求增大，給流入地政府帶來(lái)巨大沖擊。

3.“新技術(shù)”：新興信息技術(shù)改變服務(wù)理念和方式。以5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新興信息技術(shù)對(duì)人們的生活方式、行為模式和參與社會(huì)治理的方式產(chǎn)生重大影響，對(duì)公共服務(wù)業(yè)態(tài)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新提出了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。先進(jìn)的信息化技術(shù)為公共價(jià)值理論倡導(dǎo)的“網(wǎng)絡(luò)治理”提供了硬件上的可能，特別是基于大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)治理推進(jìn)了治理理念、治理制度和治理技術(shù)的革新，為基本公共服務(wù)供給中關(guān)于公眾需求精準(zhǔn)識(shí)別與回應(yīng)、多元供給機(jī)制構(gòu)建等工作提供了技術(shù)支持。但新技術(shù)改變服務(wù)方式、再造服務(wù)流程，這對(duì)服務(wù)人員的工作理念和能力提出了更高的要求。同時(shí)，在信息技術(shù)與基本公共服務(wù)融合給我們帶來(lái)便捷舒適的前提下如何確保其安全性，如何建立完善新技術(shù)革命背景下的公共服務(wù)倫理體系，是信息技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。

4.“新疫情”：新型冠狀病毒肺炎疫情考驗(yàn)公共服務(wù)治理能力。新型冠狀病毒肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，考驗(yàn)著我國(guó)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)供給、財(cái)政支持和服務(wù)創(chuàng)新等公共服務(wù)治理能力。首先，對(duì)國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急管理能力帶來(lái)巨大的考驗(yàn)，特別是對(duì)專業(yè)人才隊(duì)伍儲(chǔ)備、醫(yī)護(hù)物資供應(yīng)、應(yīng)急產(chǎn)能和物流調(diào)運(yùn)等重大突發(fā)事件中公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)供給能力帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。其次，國(guó)家財(cái)政面臨巨大的壓力。防治新型冠狀病毒肺炎需要財(cái)政強(qiáng)力支持，2020年前三季度我國(guó)一般公共預(yù)算支出中社會(huì)保障和就業(yè)支出25865億元，同比增長(zhǎng)8.2%，衛(wèi)生健康支出14343億元，同比增長(zhǎng)4%，而全國(guó)稅收收入118876億元，同比下降6.4%，支出增加與稅收減少對(duì)國(guó)家產(chǎn)生新的財(cái)力約束。與此同時(shí)，財(cái)政還面臨著保增長(zhǎng)、建設(shè)小康社會(huì)和救助因疫情生活困難群眾等壓力。最后，在疫情常態(tài)化防控的背景下對(duì)公共服務(wù)方式提出新要求，需要借助信息化手段創(chuàng)新服務(wù)方式，提供“少接觸”“不見(jiàn)面”的公共服務(wù)，以保證疫情防控安全性和服務(wù)便利性的需要。

(二)新要求：匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化和提質(zhì)增效

1.匹配國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)確定了全面深化改革目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，第一次把國(guó)家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出到2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)。顯然，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必將是新時(shí)代各領(lǐng)域改革的基本遵循。作為涉及領(lǐng)域廣、覆蓋人群多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的重大民生政策，均等化政策是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，它把政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)體有效地串聯(lián)并動(dòng)員起來(lái)，不僅滿足了政府履行公共服務(wù)職能活動(dòng)的需要，也滿足了包括市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)體在內(nèi)的所有主體參與國(guó)家治理活動(dòng)的需要。進(jìn)入新發(fā)展階段，均等化政策必須服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求，亟須推動(dòng)均等化政策與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配，調(diào)整基本公共服務(wù)供給中政府自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理策略，促進(jìn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)以及個(gè)人之間的合作生產(chǎn)和供給關(guān)系。

2.推動(dòng)基本公共服務(wù)提質(zhì)增效。經(jīng)歷了改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入以提質(zhì)增效為主題的高質(zhì)量發(fā)展階段，意味著基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生深刻變化，也面臨著結(jié)構(gòu)性調(diào)整需要。一方面，在財(cái)政收支平衡壓力加大的情況下，政府多次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持基本民生投入只增不減，盡力而為、量力而行”，均等化政策需要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和各級(jí)財(cái)政承受能力。另一方面，新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型的集約增長(zhǎng)，作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式關(guān)鍵點(diǎn)的基本公共服務(wù)必須與高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效結(jié)合起來(lái)，因而迫切需要基本公共服務(wù)提質(zhì)增效，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。

因此，基于對(duì)均等化政策演進(jìn)歷程和邏輯的總結(jié)、面臨新挑戰(zhàn)的分析以及國(guó)家治理新動(dòng)向的要求，我們可以對(duì)均等化政策未來(lái)發(fā)展做出三個(gè)判斷：一是均等化政策在2020年乃至2035年后不會(huì)終結(jié)退出，仍然是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化不可忽視的重大民生政策。如前所述，公眾公共服務(wù)需求隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而變化，要求更多的覆蓋人群、更廣的服務(wù)種類和更高的服務(wù)質(zhì)量，因此，均等化政策在2020年乃至2035年后仍有存續(xù)的意義。二是創(chuàng)造公共價(jià)值是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，均等化政策在今后繼續(xù)擔(dān)負(fù)創(chuàng)造公共價(jià)值的重要使命。為了快速適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、及時(shí)回應(yīng)公眾需求，政府在初期采用運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)均等化政策的策略，經(jīng)過(guò)尋求、確定和創(chuàng)造公共價(jià)值三個(gè)階段才艱難實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的初步回歸，但仍未實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造的最優(yōu)解，還需繼續(xù)推動(dòng)均等化政策發(fā)展以創(chuàng)造更多的公共價(jià)值，也進(jìn)一步說(shuō)明均等化政策存續(xù)的價(jià)值。三是均等化政策的治理策略將由運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變。為了匹配國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，均等化政策治理策略必須做出調(diào)整。運(yùn)動(dòng)式治理作為一種高壓式的“非常規(guī)手段”在特定時(shí)期內(nèi)完成對(duì)公共價(jià)值“糾偏”的使命后，須向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變，否則將陷于公共權(quán)力異化、政府公信力下降、政績(jī)?nèi)∠虻摹皠?chǎng)政治”以及“政策變通”與“共謀行為”等困境，影響治理效果。不同于運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)度強(qiáng)調(diào)工具理性，常態(tài)化治理的核心內(nèi)容是制度化、法治化和長(zhǎng)效化，有效平衡了治理的合法性和有效性，是對(duì)公共價(jià)值理論倡導(dǎo)價(jià)值理性與工具理性融合理念的發(fā)展。均等化是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，常態(tài)化治理的長(zhǎng)期性可以避免均等化政策“一陣風(fēng)”式的執(zhí)行，有助于滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。此外，均等化政策屬于支出型政策，在短期內(nèi)無(wú)法刺激經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。地方政府執(zhí)行動(dòng)力不足，中央政府必須通過(guò)制度的形式規(guī)范如轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算管理等資源分配活動(dòng)，將其固定下來(lái)形成常態(tài)機(jī)制，才能保障政策穩(wěn)步有序、無(wú)偏差地推進(jìn)。

三、新發(fā)展階段策略調(diào)整：由運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變

常態(tài)化治理是在運(yùn)動(dòng)式治理這一概念基礎(chǔ)上提出來(lái)的，也有人用常規(guī)治理、“可持續(xù)型”治理和新型常態(tài)治理等概念來(lái)描述類似的治理策略。這類概念均體現(xiàn)出在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中減少政治運(yùn)動(dòng)的制度訴求。常態(tài)化治理是在科層制整體框架下以遵循制度安排和法律規(guī)范為運(yùn)行原則的一種治理策略，它以實(shí)現(xiàn)治理的長(zhǎng)效化為目標(biāo)。常態(tài)化治理有三個(gè)典型特征：一是制度化，注重治理運(yùn)行方式的制度性，資源分配依據(jù)制度設(shè)置，而非自上而下的行政動(dòng)員；二是法治化，以法治作為行政權(quán)力運(yùn)行的前提，而非過(guò)度使用行政權(quán)力；三是長(zhǎng)效化，注重治理結(jié)果的長(zhǎng)效性，而非滿足于“救急”的短期目標(biāo)。因而，在新發(fā)展階段推進(jìn)均等化政策常態(tài)化治理將是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。本文依據(jù)常態(tài)化治理基本內(nèi)涵和國(guó)家戰(zhàn)略需要，構(gòu)建了均等化政策常態(tài)化治理模型(如圖3所示)。它以治理的長(zhǎng)效化為目標(biāo)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為指導(dǎo)框架。一方面要完善均等化政策治理體系，以加強(qiáng)制度體系供給為重點(diǎn)，以完善法律體系為保障；另一方面要提升均等化政策治理能力，以提高政策執(zhí)行能力為抓手，以強(qiáng)化政策績(jī)效評(píng)估為關(guān)鍵。各部分相互交織、相互作用，連為一體。

圖3 基本公共服務(wù)均等化政策常態(tài)化治理模型

(一)加強(qiáng)常態(tài)化治理的制度供給

常態(tài)化治理最為顯著的特征是制度化，制度是治理有效運(yùn)行的保障。因此，推動(dòng)均等化政策常態(tài)化治理的重點(diǎn)是加強(qiáng)預(yù)算管理、標(biāo)準(zhǔn)體系、多元參與供給機(jī)制等方面的制度供給，建立與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的基本公共服務(wù)制度體系。

其一，深化基本公共服務(wù)預(yù)算管理制度改革，構(gòu)建均等化政策常態(tài)化治理核心路徑。基本公共服務(wù)預(yù)算管理使財(cái)政資源脫離了運(yùn)動(dòng)式臨時(shí)分配模式，具備了計(jì)劃性和常規(guī)性，它是推進(jìn)均等化政策常態(tài)化治理的核心路徑。一方面，各級(jí)政府要完整、規(guī)范、合理編制基本公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，依據(jù)“無(wú)預(yù)算，不支出”的原則把各項(xiàng)公共服務(wù)支出按照其功能納入預(yù)算編制中，明確各類基本公共服務(wù)財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)；推動(dòng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的硬約束，保證財(cái)政資金及時(shí)下達(dá)和撥付；加大基本公共服務(wù)預(yù)算項(xiàng)目公開(kāi)力度，促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的有效運(yùn)行。另一方面，強(qiáng)化基本公共服務(wù)預(yù)算項(xiàng)目追蹤問(wèn)效的力度，依據(jù)“三全一體”預(yù)算績(jī)效改革的要求，在預(yù)算編制時(shí)設(shè)置基本公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)控并及時(shí)糾正，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后對(duì)項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，推動(dòng)預(yù)算和績(jī)效一體化。

其二，完善基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，夯實(shí)均等化政策常態(tài)化治理基礎(chǔ)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)體系是為了推進(jìn)均等化由各級(jí)各類基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、質(zhì)量要求和管理機(jī)制等技術(shù)管理要素組成的一系列制度安排，它是保障均等化政策可持續(xù)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。應(yīng)該從四個(gè)方面完善基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系：一是明確各級(jí)各類基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)提升標(biāo)準(zhǔn)，建立基本公共服務(wù)覆蓋范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，如根據(jù)公共服務(wù)新需求和財(cái)政保障能力適時(shí)將幼兒教育、高中教育列入義務(wù)教育的范疇，建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系，擴(kuò)大基本養(yǎng)老服務(wù)覆蓋人群，流入地政府保障轉(zhuǎn)移人口與市民享有同樣的基本公共服務(wù)等；二是規(guī)范中央與地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，完善共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，推動(dòng)省以下支出責(zé)任劃分改革，如上移縣級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等部分事權(quán)，減輕縣級(jí)支出責(zé)任和財(cái)政壓力；三是明確各級(jí)各類基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，將可及性、獲得感和滿意度作為重要衡量指標(biāo)；四是進(jìn)一步規(guī)范公眾需求偏好收集、服務(wù)流程和獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)等管理機(jī)制，確?；竟卜?wù)供給有效運(yùn)行。

其三，完善多元參與供給機(jī)制，明確均等化政策常態(tài)化治理主體和方式。運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作往往囿于政府組織內(nèi)部，難以引發(fā)廣泛的社會(huì)效應(yīng)，更無(wú)法推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間關(guān)系的重構(gòu)。常態(tài)化治理策略下政府采納公共價(jià)值理論倡導(dǎo)的“網(wǎng)絡(luò)化治理”來(lái)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商和合作等方式建立不同利益主體在基本公共服務(wù)中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。在網(wǎng)絡(luò)治理中，政府不是基本公共服務(wù)唯一供給者，其主要任務(wù)已經(jīng)變?yōu)闃?gòu)建和管理網(wǎng)絡(luò)，利用多種手段引導(dǎo)公眾參與服務(wù)供給，吸納一切可以利用的社會(huì)資源提供基本公共服務(wù)。首先，政府要構(gòu)建基本公共服務(wù)公眾需求、意愿表達(dá)平臺(tái)，積極探索在重大民生政策和項(xiàng)目決策、實(shí)施過(guò)程中引入征詢社會(huì)公眾意見(jiàn)的對(duì)話機(jī)制和聽(tīng)證制度，借助微博、微信等自媒體暢通需求表達(dá)機(jī)制，積極聽(tīng)取社會(huì)公眾的利益訴求。其次，吸納其他主體參與基本公共服務(wù)供給，依據(jù)公共服務(wù)需求特點(diǎn)，采用政府購(gòu)買公共服務(wù)、引入PPP模式、發(fā)展志愿和慈善服務(wù)、發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”等多種形式豐富基本公共服務(wù)供給方式。同時(shí)，要依托新興信息企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建基本公共服務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存、使用和共享信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推動(dòng)基本公共服務(wù)生產(chǎn)供給的現(xiàn)代化、智能化和精準(zhǔn)化。

(二)健全基本公共服務(wù)法律體系

健全基本公共服務(wù)法律體系是推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變的重要保障。運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)依托于壓力型行政體制，強(qiáng)調(diào)行政控制而忽略法律規(guī)范，有違現(xiàn)代法治精神?；竟卜?wù)均等化是一個(gè)內(nèi)容豐富、實(shí)踐性強(qiáng)的政策體系，特別是在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)中，涉及機(jī)構(gòu)和人員眾多，所觸動(dòng)的權(quán)力關(guān)系也很多，意味著要調(diào)整的利益關(guān)系幅度非常大，規(guī)范的技術(shù)操作等級(jí)也很高。因此，完善基本公共服務(wù)法律體系、推動(dòng)均等化政策法治化才能實(shí)現(xiàn)其平穩(wěn)健康運(yùn)行，這也是依法治國(guó)的內(nèi)在要求。十八屆四中全會(huì)提出要依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。應(yīng)及時(shí)總結(jié)各地基本公共服務(wù)均等化成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將其上升為國(guó)家法律法規(guī)，構(gòu)建以憲法為根本，以公共服務(wù)基本法律、專門法律和行政法規(guī)為主干，以地方性法規(guī)和行政規(guī)章為補(bǔ)充的層級(jí)完備、與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代基本公共服務(wù)法律體系。如借鑒《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》的立法經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《基本公共服務(wù)法》，明確各參與主體的責(zé)任，特別需要明確中央和地方政府在基本公共服務(wù)中的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

(三)提升均等化政策執(zhí)行能力

提升均等化政策執(zhí)行能力是推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變的重要抓手。運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)是在政府政策執(zhí)行能力不足，但急需在短時(shí)間內(nèi)取得相應(yīng)政策效能而采取的權(quán)宜之計(jì)。而且運(yùn)動(dòng)式治理中的政策執(zhí)行依賴于上級(jí)政府的行政激勵(lì)，這種剛性控制手段面對(duì)基層復(fù)雜的政策環(huán)境時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)以下情形，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策制定的初衷：一是政策變通與共謀，如“上有政策、下有對(duì)策”；二是政策失真，如“不求神似，只求形似”或“既不求神似，也不求形似”等；三是政策偏離，如替換性、選擇性、象征性、附加性、殘缺式執(zhí)行等。因此，均等化政策執(zhí)行在“先天不足，后天畸形”的情況下需要以提升均等化政策執(zhí)行能力為抓手，推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變。首先，加強(qiáng)各部門在均等化政策執(zhí)行中的協(xié)作。均等化政策的執(zhí)行涉及多個(gè)部門，為了避免基本公共服務(wù)供給碎片化，需要在執(zhí)行中加強(qiáng)對(duì)話協(xié)商、完善信息共享，打破各自為戰(zhàn)的局面，推動(dòng)各部門相互協(xié)作配合。其次，優(yōu)化政績(jī)考核指標(biāo)。改變過(guò)度依賴行政激勵(lì)的局面，將均等化政策執(zhí)行效果納入政府績(jī)效考核的范圍。最后，加強(qiáng)政策執(zhí)行者能力培訓(xùn)。培訓(xùn)政策執(zhí)行者在復(fù)雜的政策環(huán)境下正確選擇政策工具和優(yōu)化配置資源的能力，保障政策執(zhí)行不失真、不“走樣”。

(四)強(qiáng)化均等化政策績(jī)效評(píng)估

均等化政策績(jī)效評(píng)估是政策資源重置和政策調(diào)整的重要依據(jù)，也是推進(jìn)常態(tài)化治理的關(guān)鍵。強(qiáng)化均等化政策績(jī)效評(píng)估需要從兩方面著手：一方面，開(kāi)展結(jié)果導(dǎo)向的政策實(shí)現(xiàn)程度評(píng)估，補(bǔ)齊服務(wù)短板。我國(guó)在政策實(shí)踐中存在“重執(zhí)行，輕評(píng)估”的現(xiàn)象，雖然學(xué)術(shù)界對(duì)均等化水平評(píng)估的研究比較豐富，但至今還沒(méi)有官方主導(dǎo)的全國(guó)范圍均等化實(shí)現(xiàn)程度評(píng)估。可以從實(shí)現(xiàn)程度、成本-收益、障礙因素等多個(gè)方面確立評(píng)估框架，根據(jù)評(píng)估結(jié)果和障礙因素判斷基本公共服務(wù)均等化存在的短板，并有針對(duì)性地調(diào)整相關(guān)措施。另一方面，啟動(dòng)基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，提升服務(wù)質(zhì)量。質(zhì)量監(jiān)測(cè)也屬于績(jī)效評(píng)估的范疇，它評(píng)估的重點(diǎn)是當(dāng)前基本公共服務(wù)的質(zhì)量。對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)、定期的質(zhì)量監(jiān)測(cè)，旨在提高我國(guó)基本公共服務(wù)質(zhì)量、改善公眾體驗(yàn)感不佳的現(xiàn)狀，也是我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求。應(yīng)盡快建立以監(jiān)測(cè)主體、范圍、類型、指標(biāo)、方法、原則、結(jié)果反饋和監(jiān)督問(wèn)責(zé)等為主要內(nèi)容的基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)持續(xù)收集、質(zhì)量評(píng)估、結(jié)果反饋和質(zhì)量改進(jìn)等質(zhì)量循環(huán)監(jiān)測(cè)工作，以破解基本公共服務(wù)滿意度不高的困境。

注釋

①范逢春：《建國(guó)以來(lái)基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。

②楊波：《論基本公共服務(wù)均等化的演進(jìn)特征與變遷邏輯——基于2006-2018年政策文本分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。

③姜曉萍、郭寧：《我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)與演化規(guī)律——基于黨的十八大以來(lái)中央政策的文本分析》，《公共管理與政策評(píng)論》2020年第6期。

④Colin Talbot，“Public Value—The Next ‘Big Thing’ in Public Management？，”InternationalJournalofPublicAdministration,vol.32,no.3-4,2009,pp.167-170．

⑤何艷玲：《“公共價(jià)值管理”:一個(gè)新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》2009年第6期。

⑥參見(jiàn)Mark H. Moore,CreatingPublicValue:StrategicManagementinGovernment, Cambridge: Harvard University Press,1995．

⑦趙景華、李代民：《政府戰(zhàn)略管理三角模型評(píng)析與創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2009年第6期。

⑧唐皇鳳：《常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理:中國(guó)社會(huì)治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究》，《開(kāi)放時(shí)代》2007年第3期。

⑨楊志軍：《運(yùn)動(dòng)式治理悖論:常態(tài)治理的非常規(guī)化——基于網(wǎng)絡(luò)“掃黃打非”運(yùn)動(dòng)分析》，《公共行政評(píng)論》2015年第2期。