佴玲莉，王小麗，金志豐

(1.江蘇省國(guó)土資源研究中心, 江蘇 南京 210017；2.江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院, 江蘇 南京 210017)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。2020年12月28日至29日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步提出要全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“舉全黨全社會(huì)之力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”。其中，鄉(xiāng)村振興的重要路徑是通過(guò)創(chuàng)新集聚發(fā)展優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會(huì)形態(tài)以及資源空間布局，努力打造生態(tài)宜居、人與自然和諧共生的居住環(huán)境，構(gòu)建良好的新型城鄉(xiāng)關(guān)系[1]。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》要求各地按照“集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并”的思路，分類推進(jìn)村莊布局優(yōu)化?？梢姡瑑?yōu)化村莊布局、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然方向。

江蘇農(nóng)村的發(fā)展在全國(guó)處于相對(duì)較高水平，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、農(nóng)民收入高。按照國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨傄螅K未來(lái)將以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為目標(biāo)，進(jìn)入加速轉(zhuǎn)型期，全面推進(jìn)江蘇振興[2]。在這一背景下，如何通過(guò)村莊布局的進(jìn)一步優(yōu)化重塑資源要素配置格局，成為江蘇全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，部分學(xué)者從地理學(xué)視角對(duì)江蘇村莊布局的現(xiàn)狀特征展開了研究。根據(jù)自然環(huán)境、交通、耕作半徑等條件差異，江蘇省的鄉(xiāng)村聚落大致可劃分為徐淮平原型、丘陵崗地型、沿海墾區(qū)型、湖蕩型、圩區(qū)型等類型[3-4]。其中，徐淮平原鄉(xiāng)村聚落規(guī)模大密度小[5]，蘇錫常村莊密度較高，而寧鎮(zhèn)宜溧丘陵區(qū)的村莊分布比較稀疏[6]；從區(qū)域尺度看，鄉(xiāng)村聚落規(guī)模分布呈“啞鈴狀結(jié)構(gòu)”，即蘇北和蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村聚落規(guī)模較大，而蘇中地區(qū)規(guī)模較小[1,4]；從省域尺度看，近年來(lái)隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，全省總體上呈現(xiàn)“減少面廣、增加聚集”的特征[7]。這些研究揭示了江蘇村莊布局的宏觀演變特征和區(qū)域差異，但是難以體現(xiàn)村莊布局的微觀差異和推進(jìn)動(dòng)態(tài)。鑒于此，本文選取代表性調(diào)研區(qū)域開展村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)和空間布局調(diào)研，從微觀層面上深入了解江蘇村莊布局現(xiàn)狀特征，以期由點(diǎn)及面，了解村莊布局特色問(wèn)題，總結(jié)共性問(wèn)題，剖析面上難點(diǎn)，在分析全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要求基礎(chǔ)上，探尋村莊布局優(yōu)化策略。

一、江蘇典型地區(qū)村莊布局現(xiàn)狀特點(diǎn)

江蘇主要由蘇北黃淮平原和長(zhǎng)江三角洲平原組成，村莊形態(tài)與布局變化受自然稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的影響。因此，考慮到南北不同的地形地貌條件和省內(nèi)南北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異，本文選擇位于長(zhǎng)江南岸太湖平原區(qū)的張家港市、西南部寧鎮(zhèn)揚(yáng)丘陵崗區(qū)域內(nèi)的宜興市、里下河平原地區(qū)的興化市、淮河流域區(qū)的漣水縣以及徐淮平原最北部的連云港贛榆區(qū)5個(gè)典型地區(qū)開展村莊發(fā)展與布局情況調(diào)研(圖1)。調(diào)研采取實(shí)地走訪和座談的形式，于2019年6—10月依次開展。從走訪和座談的結(jié)果看，江蘇村莊布局總體上呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

圖1 調(diào)研地區(qū)區(qū)位示意圖

(一)村莊形態(tài)地域特色突出，村莊布局地區(qū)差異顯著

村莊布局形態(tài)受自然本底條件、區(qū)位特征、發(fā)展階段、文化特色和規(guī)劃歷程等多種因素影響，其中自然條件及受其影響的耕作方式是重要影響因素，決定了村莊布局的本底。由于江蘇自南向北跨越亞熱帶季風(fēng)氣候和暖溫帶季風(fēng)氣候，降水豐富，形成了垛田、圩田、井田等各具特色的農(nóng)耕文化 ，結(jié)合各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)形成了地域特色突出、風(fēng)格獨(dú)特的鄉(xiāng)村聚落形態(tài)(圖2—圖4)。

圖2 興化垛田注：圖片由被調(diào)研單位提供。

圖3 張家港沿江圩田注：圖片來(lái)自天地圖·江蘇(http://www.mapjs.com.cn/map/mapjs/mulitdate/index?tdsourcetag=s_pctim_aiomsg)。

圖4 宜興井田注：圖片由被調(diào)研單位提供。

典型地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各調(diào)研區(qū)甚至某一調(diào)研區(qū)內(nèi)部村莊布局存在明顯差異。興化地處里下河流域，具備典型的垛田農(nóng)耕文化。考慮用水之便和防洪排澇的需求，人們把房屋集中建在垛狀高地上，四周是建屋時(shí)挖土堆垛形成的環(huán)形水道，形成了大量島狀團(tuán)簇的湖蕩型聚落。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚，興化形成了以島為中心、沿河沿路輻射狀擴(kuò)張的復(fù)雜村落形態(tài)。張家港境內(nèi)古長(zhǎng)江岸線把陸地分為南北兩個(gè)部分，北部沿江平原地勢(shì)低平，均為圩田；南部屬太湖平原區(qū)，地勢(shì)較高，城市化和工業(yè)化程度高，主要為高平田、平田。當(dāng)?shù)卮迩f分布形態(tài)也具有明顯的南北差異：北部圩田區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村聚落多沿圩堤分布，呈明顯的條帶狀布局；南部太湖平原地區(qū)，村莊形態(tài)大多數(shù)呈現(xiàn)團(tuán)聚狀。宜興境內(nèi)湖區(qū)具備典型的濱湖井田，村莊布局形態(tài)呈條帶狀和蜈蚣狀，但其南部丘陵山區(qū)的村莊布局比較分散。贛榆地處江蘇“北大門”，村莊組團(tuán)相對(duì)規(guī)模較大，村莊呈大規(guī)模的塊狀分布。

(二)村莊數(shù)量縮減迅速，總體布局由分散逐步走向集聚

改革開放四十多年來(lái)，江蘇工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平顯著提升，農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)城，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村用地閑置。在新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等背景下，江蘇的村莊撤并、集中居住工作進(jìn)展明顯，1978—2018年，全省行政村數(shù)量累計(jì)減少近2萬(wàn)個(gè)，減幅近60%。

以筆者調(diào)研的張家港為例，1997年其村莊布局在市域呈現(xiàn)均勻分散格局。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)展，臨近中心城區(qū)的楊舍、金港、錦豐等村莊建設(shè)用地直接并入城鎮(zhèn)，形成高樓、別墅、工廠相組合的高密度空間布局；農(nóng)村腹地一部分村莊由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加了工業(yè)用地和宅基地需求，因此呈大面積、團(tuán)塊狀布局，也有一部分村莊被拆并轉(zhuǎn)變?yōu)楦?。雖然全市村莊布局仍然呈現(xiàn)“北部地區(qū)條帶狀分布、南部地區(qū)團(tuán)塊狀分散分布”的形態(tài)，但整體的村莊用地面積逐漸縮減，村莊數(shù)量也大大縮減(圖5)。

圖5 張家港市條帶狀、團(tuán)塊狀村莊布局形態(tài)注：圖片來(lái)自天地圖·江蘇(http://www.mapjs.com.cn/map/mapjs/mulitdate/index?tdsourcetag=s_pctim_aiomsg)。

(三)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃覆蓋面廣，落地實(shí)施難度大

從政策層面看，住建部門先后推動(dòng)了3輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作，2000年以后基本實(shí)現(xiàn)了縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)、村布局規(guī)劃全覆蓋。2018年我國(guó)進(jìn)行了行政體制改革，原城鄉(xiāng)規(guī)劃職能由住建部門劃歸自然資源部門，江蘇省自然資源廳于2019年開始推動(dòng)第四輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾個(gè)調(diào)研縣區(qū)均完成了2～3輪由住建部門主導(dǎo)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，但由于規(guī)劃主導(dǎo)思想和目標(biāo)的差異，各輪規(guī)劃的方案差異較大。以宜興市為例，2005年第一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃遵循了江蘇省“適度集聚、節(jié)約用地、有利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、方便農(nóng)民生活”的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制原則，注重空間的集聚，村莊保留點(diǎn)僅有486個(gè)。但規(guī)劃方案比較激進(jìn)，缺少村民的有效參與，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施難度較大。2012年第二輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以城鄉(xiāng)空間地域分開理念為指導(dǎo)，維持了城鄉(xiāng)空間各自特點(diǎn)，保護(hù)了村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)。本次規(guī)劃保留了1 577個(gè)村莊，與第一輪村莊布局優(yōu)化相比，撤并強(qiáng)度大大降低。但由于保留村莊較多，大部分保留村莊只進(jìn)行了環(huán)境整治，開展建設(shè)的村莊極少。2015年第三輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃結(jié)合宜興市農(nóng)村現(xiàn)狀以及村民意見和建議，將全市村莊分為347個(gè)重點(diǎn)村、203個(gè)特色村、48個(gè)重點(diǎn)(特色)村、2 564個(gè)一般村。這一規(guī)劃方案保留了較多的重點(diǎn)村和特色村，一定程度上又過(guò)于保守。調(diào)研中各地普遍反映，受政府財(cái)力、村民拆遷意愿等因素制約，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的實(shí)施難度大。

(四)村莊發(fā)展空間受限，生產(chǎn)生活生態(tài)空間存在沖突

江蘇作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、資源小省，土地資源緊約束長(zhǎng)期存在，全省開發(fā)強(qiáng)度高，耕地與永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)也重。根據(jù)2017年江蘇省永久基本農(nóng)田劃定成果，全省永久基本農(nóng)田保護(hù)率為75.9%。從調(diào)研情況看，2018年5地的基本農(nóng)田保護(hù)率，除宜興為65.9%外，其他地區(qū)均超過(guò)78%，其中最高的興化達(dá)85.4%。調(diào)研縣區(qū)的大多數(shù)村莊周邊已布局為永久基本農(nóng)田。訪談中了解到“農(nóng)民走出家里大門，一腳就踩在基本農(nóng)田上”是普遍現(xiàn)象。因此，無(wú)論是就地村莊改造還是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，都面臨永久基本農(nóng)田布局的限制。

同時(shí)，生態(tài)空間的保護(hù)對(duì)村莊選址與發(fā)展也存在較強(qiáng)約束性，甚至不利于村莊布局優(yōu)化。以贛榆區(qū)為例，按照2018年《江蘇省國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃》中“生態(tài)紅線面積接近全區(qū)土地總面積三分之一”的規(guī)定，生態(tài)紅線范圍內(nèi)有大量現(xiàn)有村莊。其中贛榆區(qū)通榆運(yùn)河清水通道維護(hù)區(qū)所處的贛榆東部沿海地區(qū)是贛榆經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，其生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域涵蓋了全部的沿海6鎮(zhèn)。按照相關(guān)管控規(guī)則，作為限制發(fā)展區(qū)，生態(tài)紅線范圍內(nèi)不能布置農(nóng)民集中居住區(qū)，現(xiàn)狀村莊在鎮(zhèn)村布局體系中應(yīng)該被列入需要拆遷撤并的一般村。可見，生態(tài)紅線劃定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本底存在沖突，村莊拆遷撤并和生產(chǎn)建設(shè)難度大。

(五)村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套不均衡，住房條件仍有待改善

從省域?qū)用鎭?lái)看，江蘇省縣域鄉(xiāng)村交通網(wǎng)絡(luò)整體連接程度較好，道路網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)較為成熟，教育、醫(yī)療、環(huán)境等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)近年來(lái)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，村莊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平區(qū)域差異顯著，調(diào)研的蘇北、蘇中縣區(qū)明顯低于蘇南縣區(qū)。即便在蘇南的張家港、宜興，區(qū)域內(nèi)村莊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍然存在顯著差異：張家港東北部村莊的交通可達(dá)性、醫(yī)院和學(xué)?？蛇_(dá)性明顯低于其中心城區(qū)所在的西南部地區(qū)；宜興西部村莊的交通可達(dá)性、醫(yī)院和學(xué)?？蛇_(dá)性也低于其中心城區(qū)周邊區(qū)域。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了新建的新型農(nóng)村社區(qū)外，蘇南調(diào)研區(qū)存量農(nóng)房住房條件普遍優(yōu)于蘇中和蘇北調(diào)研區(qū)。蘇南農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，實(shí)現(xiàn)集中居住比較早，住房條件比較好。蘇北、蘇中農(nóng)村住房主要建于20世紀(jì)80—90年代，且以平房為主。由于這些地區(qū)村莊農(nóng)民(尤其是年輕人)外出購(gòu)房較多，特別是2010年以來(lái)宅基地政策執(zhí)行較為嚴(yán)格，導(dǎo)致住房普遍老舊。近年來(lái)，通過(guò)開展農(nóng)房改造工作、放寬農(nóng)民建房政策，調(diào)研區(qū)內(nèi)農(nóng)村住房條件有所改善。但以興化為代表的里下河地區(qū)，由于沒(méi)有扶貧等轉(zhuǎn)移支付政策傾斜，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，農(nóng)房條件改善資金不足，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)力度不大，因此存量農(nóng)房的改善空間還很大。

二、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下江蘇村莊布局要求及問(wèn)題分析

根據(jù)中共江蘇省委江蘇省人民政府《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施意見》(蘇發(fā)〔2021〕1號(hào))，江蘇的鄉(xiāng)村振興要以“爭(zhēng)當(dāng)表率、爭(zhēng)做示范、走在前列”為使命擔(dān)當(dāng)，走出一條具有江蘇特色的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路。文件要求“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)”。可見，村莊布局優(yōu)化作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主要內(nèi)容，需要從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興的角度進(jìn)行考慮。

(一)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興對(duì)村莊布局的新要求

1.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?fù)合化要求村莊布局更加集聚。建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是當(dāng)前江蘇鄉(xiāng)村振興的主攻目標(biāo)。改革開放初期，江蘇鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)的農(nóng)林牧漁業(yè)為主，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)中占比較高。當(dāng)前，傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)中占比已經(jīng)下降到非常低的水平，2019年僅為4.3%[8]40。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)呈高度規(guī)模化、集約化的發(fā)展趨勢(shì)。一方面，江蘇農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例超過(guò)60%[9]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體從小農(nóng)逐漸向農(nóng)業(yè)企業(yè)、種田大戶轉(zhuǎn)變；另一方面，產(chǎn)業(yè)類型與結(jié)構(gòu)更加多元，傳統(tǒng)的農(nóng)林牧漁業(yè)向特色化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展，形成了一批優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展勢(shì)頭良好，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)日益增強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?fù)合化發(fā)展必然要求資源要素的共生、集聚，需要通過(guò)村莊這一主要的空間載體的集聚來(lái)推動(dòng)不同要素在鄉(xiāng)村空間集聚、組合以及在城鄉(xiāng)間流動(dòng)、互補(bǔ)。

2.鄉(xiāng)村宜居化要求農(nóng)民住房條件及公共服務(wù)設(shè)施持續(xù)改善。建設(shè)美麗田園鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)，也是建設(shè)美麗江蘇的重要內(nèi)容。從全省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，江蘇省農(nóng)村常住居民家庭人均住房建筑面積逐年提升，2019年達(dá)到61.7平方米；居住空間樣式以單棟樓房為主，占比56%；單棟平房占比也不低，達(dá)41.6%；房屋以磚混材料為主，占比63.8%，但仍存在21.8%的磚瓦、磚木結(jié)構(gòu)房屋[8]154。可見，農(nóng)民住房條件仍有較大改善空間。近年來(lái)，在國(guó)家“三農(nóng)”政策的支持下，農(nóng)村建設(shè)投入不斷增加，通過(guò)農(nóng)房改造、集中居住區(qū)建設(shè)，農(nóng)民住房條件和村莊公共服務(wù)設(shè)施有了明顯改善。設(shè)施改造主要包括農(nóng)村道路硬質(zhì)化、水電網(wǎng)入戶、有線電視、河道治理、給排水、垃圾處理工程等，但仍存在分布不均衡的問(wèn)題。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、教育資源、文化活動(dòng)以及健身設(shè)施等仍然較為匱乏，需要持續(xù)改善，大力提升農(nóng)村宜居水平。

3.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求村莊建設(shè)公眾參與度有效提升。鄉(xiāng)村善治是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的基石。江蘇需要結(jié)合江蘇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、人口老齡化的省情，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口遷移，農(nóng)村治理主體逐漸多元。除了村級(jí)黨政組織和普通農(nóng)戶外，還有鄉(xiāng)村精英、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種類型主體涌現(xiàn)。江蘇省是我國(guó)較早進(jìn)入老齡化社會(huì)的地區(qū)之一，截至2019年底，全省60歲及以上老年人口1 834.16萬(wàn)人，占戶籍人口的 23.32%(全國(guó)為18.1%)[10]。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，且呈高齡化、留守化、空心化特征[11]，治理難度加大。因此，在村莊建設(shè)中保證多元主體的有效參與十分重要，尤其是要了解農(nóng)村老年人的需求，提高其決策參與度。這就迫切要求在村莊規(guī)劃與建設(shè)上，改變?cè)瓉?lái)完全由政府主導(dǎo)的規(guī)劃編制模式，探索開放式的規(guī)劃編制與實(shí)施策略，更加注重追求配置的“公平性”。

4.鄉(xiāng)村發(fā)展差異化要求村莊特色得到彰顯。鄉(xiāng)村發(fā)展需要因地制宜，實(shí)現(xiàn)特色突出的差異化發(fā)展，村莊布局優(yōu)化也要注重地區(qū)的差異化與特色傳承。江蘇各區(qū)域在自然條件和資源稟賦、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)俗文化及人文風(fēng)情等方面都存在較大差異，導(dǎo)致村莊布局形態(tài)本身也存在巨大差異。當(dāng)前，江蘇全省村莊布局優(yōu)化的總趨勢(shì)是從分散走向集聚，但是集聚過(guò)程中需要正視、呼應(yīng)這種區(qū)域差異。布局優(yōu)化中要重視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對(duì)集中居住區(qū)選點(diǎn)的要求，研究規(guī)劃方案和實(shí)施進(jìn)度對(duì)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特色景觀保護(hù)產(chǎn)生的影響。同時(shí)，集中居住點(diǎn)的建設(shè)也應(yīng)通過(guò)村落、道路、河流、農(nóng)田與植被相互滲透，構(gòu)建各具特色的鄉(xiāng)村聚落結(jié)構(gòu)，打造優(yōu)質(zhì)農(nóng)村人居環(huán)境[3]。

(二)難點(diǎn)問(wèn)題與不足之處

1.散亂布局未得到扭轉(zhuǎn)，村莊用地效率低。近年來(lái)，雖然通過(guò)多項(xiàng)工作推動(dòng)了村莊集中集聚，但是江蘇村莊布局總體散亂的格局并未得到根本性改變，絕大多數(shù)村莊仍然沿河、沿路分散布局。空間布局分散導(dǎo)致道路等基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，不利于村莊用地集約利用，尤其是隨著農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，越來(lái)越多的村莊用地被閑置。土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1996—2018年村莊用地面積從91.1萬(wàn)公頃增長(zhǎng)到104.2萬(wàn)公頃，其中2017—2018年開始縮減，但2018年人均村莊用地達(dá)274.76平方米，遠(yuǎn)超國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)140平方米的上限，是1996年人均176平方米的1.5倍。根據(jù)江蘇省農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查，2016年底全省村莊用地中處于閑置狀態(tài)的土地約占28.2%。

2.村鎮(zhèn)布局體系不合理，村鎮(zhèn)布局結(jié)合度不夠?？h城、集鎮(zhèn)、村莊是縣域范圍內(nèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的三個(gè)基本層面，三者有機(jī)結(jié)合，相互依托。集鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)交換的節(jié)點(diǎn)，上聯(lián)城市，下接村莊，可以有效集聚各類要素，更好地承接城市功能，提供更有效的公共服務(wù)。蘇北、蘇中地區(qū)縣城首位度較高，縣城凝聚力和集聚功能較強(qiáng)，具有帶動(dòng)和輻射作用，但中小集鎮(zhèn)發(fā)育不夠，鄉(xiāng)村體系的均衡度有待加強(qiáng)；蘇南部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城、集鎮(zhèn)、村莊規(guī)模分布較為均衡，鄉(xiāng)村體系趨向成熟。江蘇省在不同歷史發(fā)展時(shí)期開展的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制調(diào)整，均以推進(jìn)農(nóng)民集中居住為主導(dǎo)，規(guī)劃核心內(nèi)容是在“城進(jìn)村退”中進(jìn)行村莊分類引導(dǎo)，對(duì)村莊進(jìn)行畫圈布點(diǎn)，缺乏對(duì)村鎮(zhèn)體系的綜合考量和鎮(zhèn)村布局的有機(jī)結(jié)合，難以形成均衡協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村體系。

3.規(guī)劃相互協(xié)調(diào)不夠，村莊規(guī)劃布點(diǎn)選址落地難。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃與原土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃存在沖突，這是制約村莊布局優(yōu)化的關(guān)鍵因素。從全省層面來(lái)看，根據(jù)2017年永久基本農(nóng)田劃定成果，江蘇永久基本農(nóng)田保護(hù)率為75.91%，部分縣區(qū)更是超過(guò)90%；國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域總面積占陸海統(tǒng)籌國(guó)土總面積的13.14%[12]。與城市尤其是中心城市相比，村莊層面承擔(dān)了縣區(qū)范圍內(nèi)主要的耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)任務(wù)。后疫情時(shí)代，保障糧食安全、嚴(yán)守耕地與永久基本農(nóng)田紅線已成為共識(shí)?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)要求，實(shí)施建設(shè)用地總量與強(qiáng)度雙控，新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)趨緊，各地村莊發(fā)展空間主要依靠存量農(nóng)村建設(shè)用地的盤活，而耕地紅線與生態(tài)紅線的緊約束，客觀上也導(dǎo)致村莊選址騰挪的難度較大。以往的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制主要考慮耕作半徑、基礎(chǔ)設(shè)施配套、交通可達(dá)性等方面因素，未考慮國(guó)土空間用途管制約束，導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中受空間約束而無(wú)法落地，往往陷入“墻上掛掛”的窘境?！岸嘁?guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃的范疇，目前尚未全面覆蓋，尚未能有效發(fā)揮對(duì)村莊空間布局的引導(dǎo)與支撐作用。

4.資源特色和區(qū)域特色彰顯不夠，鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)力度不足。過(guò)去的村莊優(yōu)化布局過(guò)多地關(guān)注村莊集中集聚和村莊用地效率的提升，在村莊布局的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及房屋的建筑設(shè)計(jì)中，重點(diǎn)考慮了基礎(chǔ)設(shè)施的投入配套、公共服務(wù)質(zhì)量的提升以及鄉(xiāng)村土地綜合利用效率的提高，而忽視了村莊布局選址、農(nóng)民建房用地標(biāo)準(zhǔn)、房屋建筑外觀設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)氐赜蛱厣慕Y(jié)合，對(duì)村莊的鄉(xiāng)土歷史文化挖掘不深，導(dǎo)致村莊用地標(biāo)準(zhǔn)一刀切、村莊建筑設(shè)計(jì)千篇一律，“城鄉(xiāng)一貌、千村一面”的現(xiàn)象仍然存在。江蘇依水而生也因水而興，縱橫密布的水網(wǎng)自古以來(lái)孕育了江蘇地域文化，留下了眾多的歷史文化遺產(chǎn)。因此，在未來(lái)鄉(xiāng)村布局中，可通過(guò)村莊布局形態(tài)調(diào)整與村莊建筑風(fēng)貌整治來(lái)做好水資源和水特色文章。

三、江蘇村莊布局優(yōu)化的策略建議

(一)理順規(guī)劃體系關(guān)系，探索規(guī)劃管控政策，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施保障

當(dāng)前，新的國(guó)土空間規(guī)劃正在編制，縣區(qū)政府作為開展村莊布局優(yōu)化的實(shí)施主體，應(yīng)該在現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)，按照“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的脈絡(luò)，理順國(guó)土空間規(guī)劃與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、實(shí)用性村莊規(guī)劃的關(guān)系。首先，要抓住基本農(nóng)田保護(hù)紅線調(diào)整和生態(tài)紅線調(diào)整的契機(jī)，推動(dòng)其與本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃銜接，為村莊用地布局優(yōu)化留出空間。其次，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的相關(guān)控制性指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)縣域鎮(zhèn)村用地規(guī)模的總體管控，并據(jù)此指導(dǎo)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。應(yīng)允許安排一定比例的彈性發(fā)展空間與留白區(qū)域，在堅(jiān)守生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線底線的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持總量控制的原則，適度靈活安排村莊建設(shè)空間，逐步推進(jìn)村莊集聚發(fā)展。最后，考慮到實(shí)用性村莊規(guī)劃并非覆蓋所有村莊，對(duì)于暫時(shí)不需要編制實(shí)用性村莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中劃定村鎮(zhèn)建設(shè)用途區(qū)，按限制建設(shè)區(qū)進(jìn)行用途管制，有條件整治復(fù)墾的都應(yīng)視為符合規(guī)劃[13]。通過(guò)建立完整的鄉(xiāng)村規(guī)劃系統(tǒng)，探索村莊管控政策，增強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)領(lǐng)性，降低規(guī)劃實(shí)施難度。

(二)明確村莊布局優(yōu)化重點(diǎn)，分區(qū)分類有序引導(dǎo)

村莊布局優(yōu)化一定要結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和目標(biāo)，呼應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。縣區(qū)政府在制定村莊布局優(yōu)化方案時(shí)，要依據(jù)資源本底和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，選擇相應(yīng)的優(yōu)化路徑：對(duì)于經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、農(nóng)地脫鉤化程度高的太湖平原地區(qū)的鎮(zhèn)村，除特色村莊保留外，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城落戶，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；對(duì)于寧鎮(zhèn)丘陵區(qū)具有良好的生態(tài)本底的鎮(zhèn)村，要尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)好生態(tài)景觀，同時(shí)加強(qiáng)村莊的更新改造，改善村莊面貌，打造生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村；針對(duì)生態(tài)功能突出的里下河平原區(qū)、淮河流域區(qū)的鎮(zhèn)村，在注重生態(tài)景觀塑造的同時(shí)，適度推進(jìn)農(nóng)民集中居住，改善農(nóng)民居住條件，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。進(jìn)而，以鎮(zhèn)域?yàn)樵u(píng)價(jià)單元，采取因地制宜、分類引導(dǎo)、分區(qū)優(yōu)化的差異化推進(jìn)策略，按照循序漸進(jìn)、量力而行的原則，避免大拆大建，不加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，科學(xué)有序地引導(dǎo)縣域村莊布局優(yōu)化。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)村布局節(jié)點(diǎn)，充分發(fā)揮集鎮(zhèn)的引導(dǎo)作用

集鎮(zhèn)作為中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村重要的商貿(mào)流通節(jié)點(diǎn)，不僅為農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供了高效便捷的平臺(tái)，而且在空間結(jié)構(gòu)上也扮演著溝通城市、鄉(xiāng)村的重要角色。因此，在謀劃村莊布局優(yōu)化時(shí)，各地應(yīng)當(dāng)充分考慮集鎮(zhèn)在空間規(guī)劃與功能布局中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用，提高村莊集聚的效率和科學(xué)性。對(duì)于城鄉(xiāng)一體化水平較高的蘇南地區(qū)，可以保留現(xiàn)有集鎮(zhèn)格局，重點(diǎn)優(yōu)化村莊體系，引導(dǎo)人口快速集聚；蘇中、蘇北縣區(qū)城鄉(xiāng)差異比較明顯，要充分發(fā)揮縣域城鎮(zhèn)、中心城鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用，重點(diǎn)完善優(yōu)勢(shì)集鎮(zhèn)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，差異化引導(dǎo)農(nóng)民向優(yōu)勢(shì)集鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變。

(四)高標(biāo)準(zhǔn)、高水平建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居度

在村莊規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，各地應(yīng)響應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和人民群眾需求，高標(biāo)準(zhǔn)配置公共基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化村莊用地的結(jié)構(gòu)及空間布局，提高鄉(xiāng)村生態(tài)宜居度。首先，應(yīng)充分考慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)產(chǎn)品存儲(chǔ)、初加工、包裝、批發(fā)交易、電子商務(wù)、農(nóng)機(jī)具停放維修等方面所需的空間，以及與觀光旅游、科普教育、健康養(yǎng)老、示范推廣等產(chǎn)業(yè)配套的游客接待中心、餐飲住宿、景點(diǎn)場(chǎng)館、游樂(lè)設(shè)施、道路停車場(chǎng)等建設(shè)用地需求，倡導(dǎo)土地功能復(fù)合與混合利用，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供用地保障。其次，在村莊規(guī)劃中要吸引公眾參與，切實(shí)聽取農(nóng)戶意見，提高基層人民群眾參與度，加快改善農(nóng)民住房條件。最后，各地應(yīng)重視鄉(xiāng)村特色景觀的保護(hù)，探索以水鄉(xiāng)為本底的現(xiàn)代農(nóng)耕文明之路，充分保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文脈，傳承水鄉(xiāng)特色。例如，擁有垛田景觀、圩田景觀和井田景觀的縣區(qū)，景觀區(qū)域內(nèi)集聚提升類村莊在農(nóng)房建筑設(shè)計(jì)和建設(shè)中，應(yīng)注重與同區(qū)域保留村莊的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，彰顯村莊水鄉(xiāng)特色。