劉遠(yuǎn)雯 劉偉

摘要：領(lǐng)導(dǎo)小組的廣泛存在是當(dāng)代中國(guó)政治的獨(dú)特景象之一。領(lǐng)導(dǎo)小組的組織結(jié)構(gòu)特征使其更有利于突破科層制的部門壁壘實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能。然而，通過(guò)對(duì)城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組存在協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象。文章結(jié)合A街道創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市工作過(guò)程進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的原因是權(quán)威消解，具體包括以下三個(gè)方面：其一，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組泛化導(dǎo)致的權(quán)威碎片化；其二，弱排名激勵(lì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組強(qiáng)激勵(lì)的消解作用；其三，領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致治理資源不足。

關(guān)鍵詞：城市基層；領(lǐng)導(dǎo)小組；協(xié)調(diào)功能失效；權(quán)威消解

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）02-0025-11

作者簡(jiǎn)介：劉遠(yuǎn)雯，武漢大學(xué)地方政治研究中心研究人員；劉偉，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，地方政治研究中心執(zhí)行主任，博士生導(dǎo)師。

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，開啟了新一輪機(jī)構(gòu)改革。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》要求完善國(guó)家行政體制，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。新一輪機(jī)構(gòu)改革和國(guó)家制度化建設(shè)，為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了改革方向和改革要求。正式序列和非正式序列的組織機(jī)構(gòu)是我國(guó)并行的兩條機(jī)構(gòu)設(shè)置軌道，二者對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治的運(yùn)行過(guò)程都產(chǎn)生了舉足輕重的作用。李侃如（Kenneth Lieber- thal）認(rèn)為“中國(guó)的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織[1]”，非正式序列中的領(lǐng)導(dǎo)小組便是其中之一。領(lǐng)導(dǎo)小組被運(yùn)用于當(dāng)代中國(guó)政治生活的方方面面，領(lǐng)導(dǎo)小組的廣泛存在成為當(dāng)代中國(guó)政治的獨(dú)特景象之一。

“遇大事，用小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組是黨政部門處理重大事項(xiàng)或突發(fā)事件首選的權(quán)力組織形式。面對(duì)非常規(guī)治理任務(wù)，黨政部門成立領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)組織提升治理能力，可以聚焦目標(biāo)、集中資源完成治理任務(wù)。隨著國(guó)家理性成長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組日趨制度化，并逐步與有效性實(shí)現(xiàn)平衡[2]。從工具理性的視角來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)小組被普遍認(rèn)為是消解傳統(tǒng)官僚制帶來(lái)的部門壁壘并進(jìn)行部門整合的治理工具，其關(guān)鍵功能是協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組無(wú)論是吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力[3]、進(jìn)行高位推動(dòng)[4]，還是將弱激勵(lì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)激勵(lì)[5]，都能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能。領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能促進(jìn)有效治理，因此有學(xué)者稱領(lǐng)導(dǎo)小組彌補(bǔ)科層制[6]。

在城市基層，治理主體無(wú)論是源于組織模仿抑或治理風(fēng)險(xiǎn)最小化的考量，領(lǐng)導(dǎo)小組被廣泛地運(yùn)用于基層治理過(guò)程，使得領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆成為城市基層治理中普遍存在的現(xiàn)象。然而，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組并非多多益善。在政治實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)小組并不一定是優(yōu)化了部門間的溝通協(xié)調(diào)并達(dá)到預(yù)期的效果，反而在某種意義上阻礙了部門之間的溝通協(xié)調(diào)，甚至加快了利益部門化和權(quán)力碎片化[7]。城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組是如何運(yùn)行的？為什么在城市基層治理中旨在促進(jìn)協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)小組卻出現(xiàn)協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象？文章將圍繞以上問(wèn)題進(jìn)行分析。

二、文獻(xiàn)綜述與解釋框架

1.文獻(xiàn)綜述：領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的條件

國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)小組的研究沿著兩大范式展開，一是歷史制度主義的范式，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組是一種政治制度，以領(lǐng)導(dǎo)小組制度的歷史延續(xù)、演變發(fā)展與運(yùn)行機(jī)制為窗口，探究現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)軌跡[8]；二是結(jié)構(gòu)—功能主義的范式，領(lǐng)導(dǎo)小組被認(rèn)為是治理機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)小組的特殊結(jié)構(gòu)使其具有獨(dú)特的功能，因而為治理主體所用[9]。周望高度概括領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)特征：通過(guò)對(duì)常規(guī)序列機(jī)構(gòu)中相關(guān)因素進(jìn)行“定向選取”和“重新組合”，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的正副組長(zhǎng)，職責(zé)相關(guān)聯(lián)的若干常設(shè)部門根據(jù)業(yè)務(wù)相近程度重新排列組合成為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位[10]。領(lǐng)導(dǎo)小組的功能是學(xué)者們研究的重點(diǎn)，總體而言，領(lǐng)導(dǎo)小組的功能定位為以下兩個(gè)方面：其一，歸口領(lǐng)導(dǎo)體制的支持性機(jī)制；其二，常設(shè)組織體系之外的備用性機(jī)制[11]。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)小組的功能可以概括為：決策評(píng)估、決策咨詢、協(xié)調(diào)監(jiān)督[12]。無(wú)論是從整體性治理理論出發(fā)，還是基于工具理性視角，大多研究都認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，消解由官僚制部門專業(yè)分工異化導(dǎo)致的部門壁壘等困局。

既有研究主要從結(jié)構(gòu)、激勵(lì)和資源三個(gè)視角分析領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的條件。首先，從結(jié)構(gòu)視角出發(fā)的研究認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組可以突破“碎片化”的結(jié)構(gòu)桎梏從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，領(lǐng)導(dǎo)小組能夠整合部門之間由于條塊分割所導(dǎo)致的組織結(jié)構(gòu)“碎片化”。領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)嵌于科層制并對(duì)各部門進(jìn)行“定向選取”和“重新組合”[13]，這樣的結(jié)構(gòu)既不增加科層制常設(shè)機(jī)構(gòu)的存量，又能建立起跨部門信息溝通渠道[14]。其二，領(lǐng)導(dǎo)小組可以解決政策全國(guó)統(tǒng)一性和地方多樣性之間的矛盾，破解政策執(zhí)行中的“碎片化”問(wèn)題。其中的關(guān)鍵在于，黨委領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行高位推動(dòng)，結(jié)合縱向的層級(jí)性治理和橫向的多屬性治理，突破政策執(zhí)行過(guò)程中的“碎片化”問(wèn)題[15]。這也是當(dāng)前學(xué)界對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的基本判斷，即認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組是解決“碎片化”問(wèn)題的基本藥方。此外，權(quán)力的高度集合是領(lǐng)導(dǎo)小組典型的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)[16]。整合碎片化的權(quán)威和權(quán)力高度集中都是領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的重要條件。

其次，激勵(lì)視角的研究認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組能夠?qū)⑷跫?lì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)激勵(lì)從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組將弱激勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)激勵(lì)有三個(gè)途徑：一是依托項(xiàng)目制；二是上級(jí)發(fā)包方由“條條”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K塊”，用“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代“正式權(quán)威”；三是黨政領(lǐng)導(dǎo)人嵌入領(lǐng)導(dǎo)小組[17]。強(qiáng)激勵(lì)能夠促使代理方與委托方的目標(biāo)一致。領(lǐng)導(dǎo)小組將弱激勵(lì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)激勵(lì)之后，通過(guò)制度化的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，職能部門可以吸納其他部門進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)小組，借助其他部門的力量完成治理任務(wù)，憑借責(zé)任捆綁和責(zé)任再分配實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

最后，資源視角認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組是領(lǐng)導(dǎo)管理注意力的方式，能夠協(xié)調(diào)資源，發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)越性[18]。資源視角的關(guān)鍵在于吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力獲取治理資源，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。謝秋山、陳世香研究發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威在組織管理中有至關(guān)重要的影響，特別是在領(lǐng)導(dǎo)小組中，“一把手”是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵要素[19]。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威嵌入領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)“批示”的形式借助個(gè)體政治壓力進(jìn)行加壓，進(jìn)而調(diào)配資源，推動(dòng)協(xié)調(diào)功能的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)構(gòu)視角在于整合“碎片化”權(quán)威，激勵(lì)視角的核心在于通過(guò)強(qiáng)激勵(lì)獲取高權(quán)威，資源視角的關(guān)鍵則在于吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力獲取領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。可見(jiàn)，無(wú)論是結(jié)構(gòu)、激勵(lì)還是資源視角都指向關(guān)鍵因素——權(quán)威。原超研究S區(qū)創(chuàng)建省級(jí)食品安全示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組高度依賴政治精英的權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)[20]。無(wú)獨(dú)有偶，謝延會(huì)、陳瑞蓮也認(rèn)為權(quán)威在領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，領(lǐng)導(dǎo)小組借助上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威通過(guò)“任務(wù)發(fā)包”和“責(zé)任捆綁”整合職能部門力量，快速推進(jìn)非常規(guī)任務(wù)[21]?？梢?jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組之所以能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)功能，是因?yàn)樗梢哉{(diào)整結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化激勵(lì)、獲取資源從而集中權(quán)威。因此，本文的研究假設(shè)是：領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效是因?yàn)闄?quán)威消解。

其實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象也得到了一定的關(guān)注。比如，有研究認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組“常規(guī)化”運(yùn)作給各部門之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)[22]。再如，有學(xué)者表示小組成員泛化導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)注意力分散[23]。但是當(dāng)前的研究是零星的，而且缺乏學(xué)理性解釋。本文將致力于為領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效現(xiàn)象提供系統(tǒng)且具有學(xué)理性的解釋。

2.解釋框架：領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威配置

領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)可以集中權(quán)威從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能，其運(yùn)行過(guò)程受到縱向上各層級(jí)政府權(quán)威配置和橫向上自身組織內(nèi)權(quán)威配置的共同影響。領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是在靜態(tài)上重新分配權(quán)威，其運(yùn)行過(guò)程則是在動(dòng)態(tài)中不斷調(diào)整權(quán)威配置。因此，文章從權(quán)威配置的視角探討城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的成因。

通過(guò)借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論的視角，周雪光和練宏提出“控制權(quán)”理論描述中國(guó)政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的理論模型[24]。他們?cè)谖?代理模型的基礎(chǔ)上加入“管理方”，形成委托-管理-代理的科層組織模型，控制權(quán)的三個(gè)維度——目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)，在各層級(jí)政府部門之間的不同配置引起差異化的政府治理模式?！翱刂茩?quán)”理論“關(guān)注控制權(quán)在組織各方的分配，提供了一個(gè)新的分析視角來(lái)考察治理結(jié)構(gòu)的特征及其所蘊(yùn)含的行為意義”[25]。權(quán)威在不同層級(jí)的配置形式導(dǎo)致治理模式的差異，影響主體的行為模式。

不同層級(jí)政府的權(quán)威配置形式是分析的起點(diǎn)。城市基層往往會(huì)根據(jù)上級(jí)政府間不同的權(quán)威配置形式，作出相應(yīng)的行為模式變化。從中央到街道行政鏈條漫長(zhǎng)，本文以街道的視角劃分出雙重委托-（管理）-代理科層組織結(jié)構(gòu)。第一，中央-自治區(qū)-市級(jí)為完整的科層組織結(jié)構(gòu)。此時(shí)，市、區(qū)、街道成為“命運(yùn)共同體”接受中央或自治區(qū)的檢查。這種情況下的目標(biāo)制定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)均由委托方（中央、自治區(qū)）擁有。街道以運(yùn)動(dòng)式治理模式開展工作并迎接檢查。第二，市-區(qū)-街道為完整的科層組織結(jié)構(gòu)。此時(shí)，委托方（市級(jí)）掌握目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，管理方（區(qū)級(jí)）掌握激勵(lì)分配權(quán)，街道一般需要接受市級(jí)和區(qū)級(jí)的檢查。街道根據(jù)市區(qū)的檢查反饋進(jìn)行常規(guī)的整改工作。雙重委托-（管理）-代理科層組織結(jié)構(gòu)中，市級(jí)層面在代理方和委托方身份之間的轉(zhuǎn)化，是影響街道領(lǐng)導(dǎo)小組行為的關(guān)鍵。

城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威配置是分析的核心，主要包括以下三個(gè)方面：

其一，領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)嵌于科層制，是科層權(quán)威的再組合。周望提出的“借力”邏輯形象地描述了領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威來(lái)源[26]。原超將領(lǐng)導(dǎo)小組分為領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)[27]，兩個(gè)系統(tǒng)的權(quán)威都向科層制“借力”。領(lǐng)導(dǎo)小組依賴領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的權(quán)威由領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)決定。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威介入，將上級(jí)的壓力向領(lǐng)導(dǎo)小組各部門傳導(dǎo)，有助于領(lǐng)導(dǎo)小組自上而下地調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的資源，推動(dòng)協(xié)調(diào)功能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，“一肩挑”“一崗雙責(zé)”等制度的推行，使得“一把手”在各個(gè)方面的責(zé)任不斷加重，這讓基層領(lǐng)導(dǎo)更加積極地借助制度化或個(gè)人的權(quán)威推動(dòng)完成各項(xiàng)事務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)小組的執(zhí)行系統(tǒng)依托各成員部門的權(quán)威聚合以落實(shí)相關(guān)工作。內(nèi)嵌于科層制的領(lǐng)導(dǎo)小組依賴原有科層制的權(quán)威，“借力”程度的大小影響到領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能發(fā)揮的程度。在街道權(quán)威一定的情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威的“借力”程度產(chǎn)生影響。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量越多，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威更容易被消解，進(jìn)而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效。

其二，領(lǐng)導(dǎo)小組的激勵(lì)機(jī)制是權(quán)威得以有效發(fā)揮的保障。領(lǐng)導(dǎo)小組的激勵(lì)轉(zhuǎn)化機(jī)制包括兩個(gè)層面：一是常規(guī)工作轉(zhuǎn)化為中心工作。中心工作往往伴隨強(qiáng)激勵(lì)，層層簽署責(zé)任狀和“一票否決”都是中心工作實(shí)現(xiàn)強(qiáng)激勵(lì)的代表性舉措。領(lǐng)導(dǎo)小組是中心工作的運(yùn)行組織，從常規(guī)工作轉(zhuǎn)化為中心工作也意味著權(quán)威從“條條”轉(zhuǎn)移到“塊塊”，激勵(lì)同樣得到增強(qiáng)。二是黨政領(lǐng)導(dǎo)的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”激勵(lì)替代部門職務(wù)的“職務(wù)權(quán)威”激勵(lì)[28]。黨政領(lǐng)導(dǎo)的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”可以增加工作任務(wù)的重要程度，如最常見(jiàn)的將行政任務(wù)上升到政治任務(wù)的高度，這便是借助領(lǐng)導(dǎo)的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”增強(qiáng)激勵(lì)。激勵(lì)的效用除了其本身的強(qiáng)度外，還應(yīng)考慮更多因素。例如，“一票否決”的激勵(lì)強(qiáng)度大，但是在政治實(shí)踐中考核主體不會(huì)輕易啟用“一票否決”，不被啟用的“一票否決”在很大程度上難以發(fā)揮其激勵(lì)效用。更加值得注意的是，練宏研究發(fā)現(xiàn)完成任務(wù)邏輯下的連帶責(zé)任機(jī)制、合作機(jī)制和激勵(lì)強(qiáng)度機(jī)制互相強(qiáng)化，共同形成“逆一票否決”效應(yīng)[29]。弱排名激勵(lì)的存在對(duì)強(qiáng)激勵(lì)的效用存在削弱作用，這在一定程度上對(duì)權(quán)威產(chǎn)生消解影響，而導(dǎo)致協(xié)調(diào)功能失效。

其三，城市基層普遍面臨治理資源供給不足的現(xiàn)實(shí)困境，基層傾向借助領(lǐng)導(dǎo)小組將治理資源在不同部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)資源的路徑為：首先，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威自上而下地推動(dòng)，即由領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)推動(dòng)執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能；其次，源于領(lǐng)導(dǎo)小組由多部門共同組成的結(jié)構(gòu)特征，得以實(shí)現(xiàn)橫向各部門之間的資源協(xié)調(diào)。借助領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)高度統(tǒng)一的動(dòng)員和調(diào)配能力，領(lǐng)導(dǎo)小組可以將有限的治理資源在各部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。不可否認(rèn)，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)有意識(shí)地集中權(quán)威推動(dòng)資源協(xié)調(diào)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組確實(shí)能將各部門動(dòng)員起來(lái)。但是，領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威的依賴程度高，能否有效吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，成為領(lǐng)導(dǎo)小組是否能夠有效協(xié)調(diào)資源的關(guān)鍵因素。因此，如果領(lǐng)導(dǎo)小組吸引到的領(lǐng)導(dǎo)注意力越小，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威更容易被消解，進(jìn)而使得領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能失效。

本文的核心觀點(diǎn)是，城市基層處于行政體系末梢，上級(jí)政府間權(quán)威配置的變化引起城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組行為模式的變化。城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威配置形式旨在集中權(quán)威促進(jìn)協(xié)調(diào)，但在實(shí)際的運(yùn)作中出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組泛化導(dǎo)致權(quán)威碎片化、弱排名激勵(lì)消解領(lǐng)導(dǎo)小組的強(qiáng)激勵(lì)、領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致治理資源不足等現(xiàn)象，以上三個(gè)方面共同導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威消解，進(jìn)而使得領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效。

三、案例選擇、資料搜集與處理

1.案例的選擇

A街道位于廣西壯族自治區(qū)南部，行政區(qū)域總面積7.1平方公里，轄6個(gè)社區(qū)居委會(huì)，有101個(gè)村（居民）小組，總?cè)丝?.5萬(wàn)人。A街道轄區(qū)屬于Q市的老城區(qū)，被認(rèn)定為社會(huì)治理重難點(diǎn)地區(qū)。以創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市為代表的系列“創(chuàng)衛(wèi)”評(píng)比工作被普遍認(rèn)為是政府進(jìn)行社會(huì)治理的驅(qū)動(dòng)力。全國(guó)范圍內(nèi)絕大多數(shù)城市都進(jìn)行“創(chuàng)衛(wèi)”工作，各城市圍繞“創(chuàng)衛(wèi)”工作也會(huì)設(shè)置相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，如創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市領(lǐng)導(dǎo)小組等。與全國(guó)的大多數(shù)街道一樣，A街道“創(chuàng)衛(wèi)”工作的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組同樣按照國(guó)家愛(ài)衛(wèi)辦制定的評(píng)比規(guī)則展開工作，需要接受區(qū)、市、?。ㄗ灾螀^(qū)）、國(guó)家愛(ài)衛(wèi)辦的檢查。因此本文圍繞A街道創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市工作所涉及的領(lǐng)導(dǎo)小組展開研究，具有普遍性和代表性。

2.資料搜集與處理

筆者于2018年開始關(guān)注Q市的“創(chuàng)衛(wèi)”工作，并于2019年開始在Q市進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，時(shí)間主要集中在2019年1月、7—8月和2020年1月初、6—8月。其中2019年的調(diào)研在Q市的各個(gè)街道展開，2020年的調(diào)研集中在A街道及A街道下轄的E社區(qū)，特別是6—7月在A街道及E社區(qū)進(jìn)行集中的實(shí)習(xí)和調(diào)研，親身參與A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，旁聽(tīng)A街道的各項(xiàng)會(huì)議，整理和撰寫A街道的相關(guān)材料，且此后一直與街道保持聯(lián)系，并逐步展開訪談與資料收集等工作。

本文的實(shí)證材料包括以下兩個(gè)方面：其一，深度訪談的材料。訪談主要面向A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組組成部門和人員，主要包括兩個(gè)層面的工作人員：街道層面的工作人員主要有黨委書記GJC、街道辦主任HSM、分管“創(chuàng)衛(wèi)”工作的黨委副書記HYX、市容辦工作人員4人、黨政辦工作人員5人、“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組其余成員及相關(guān)部門的工作人員；社區(qū)層面包括A街道下轄的E社區(qū)工作人員8人。其二，Q市、N區(qū)、A街道和E社區(qū)相關(guān)的文件、會(huì)議記錄、臺(tái)賬、發(fā)布的通知、上級(jí)檢查反饋的意見(jiàn)等。

筆者對(duì)這些材料進(jìn)行了處理。首先，將上級(jí)政府下發(fā)到街道的各種相關(guān)文件進(jìn)行梳理，明確A街道領(lǐng)導(dǎo)小組的工作任務(wù)、考核指標(biāo)、整改內(nèi)容等；其次，將街道和社區(qū)的相關(guān)會(huì)議記錄和臺(tái)賬進(jìn)行匯總，描述A街道領(lǐng)導(dǎo)小組的工作流程、部門分工與具體執(zhí)行等；最后，將訪談內(nèi)容進(jìn)行整理，主要按照領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、主導(dǎo)部門負(fù)責(zé)人、主導(dǎo)部門工作人員、其他部門工作人員以及社區(qū)工作人員進(jìn)行分類，以此描述A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組工作方式、工作過(guò)程等。

四、案例描述：“創(chuàng)衛(wèi)”工作中的領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效

Q市于2012年獲得“自治區(qū)衛(wèi)生城市”，2018年5月編制《Q市創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市工作規(guī)劃（2018—2020年）》。其工作目標(biāo)是：力爭(zhēng)到2020年，各項(xiàng)指標(biāo)全面達(dá)到《國(guó)家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)（2014版）》要求……榮獲全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)授予的“國(guó)家衛(wèi)生城市”榮譽(yù)稱號(hào)。然而，自治區(qū)愛(ài)衛(wèi)辦在2020年5月的暗訪中得出的結(jié)論是：“Q市創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市工作氛圍不足，雖然做了很多工作，但仍存在較多問(wèn)題，整體衛(wèi)生水平未能達(dá)到《國(guó)家衛(wèi)生城市標(biāo)準(zhǔn)》要求，暗訪評(píng)分732.7分（滿分1000分）?！盦市于2020年啟動(dòng)書記1號(hào)工程——城市品質(zhì)提升行動(dòng)，設(shè)置Q市城市品質(zhì)提升行動(dòng)指揮部并直接對(duì)市委書記負(fù)責(zé)。市級(jí)層面城市品質(zhì)提升行動(dòng)指揮部和創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市工作指揮部多次聯(lián)合下發(fā)諸如《關(guān)于城市品質(zhì)提升暨創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市工作暗訪督查情況的通報(bào)》《關(guān)于城市品質(zhì)提升行動(dòng)暨創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市工作重點(diǎn)任務(wù)清單落實(shí)情況通報(bào)》等文件，Q市“創(chuàng)衛(wèi)”工作全面升級(jí)。

A街道位于Q市南端，轄區(qū)以老城區(qū)為主。Q市委書記多次在公開場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，“一個(gè)城市的‘根與‘魂就在老城區(qū)”。A街道轄區(qū)內(nèi)有多處Q市的“城市名片”，比如ZA巷、GZ會(huì)館和LYF故居周邊都是Q市正在打造的老城改造示范點(diǎn)。因此，市級(jí)和區(qū)級(jí)高度重視此處環(huán)境，而且Q市迎接自治區(qū)和國(guó)家檢查的時(shí)候也會(huì)將檢查組帶至此處進(jìn)行檢查。但是，A街道轄區(qū)內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境衛(wèi)生條件較差，各主體權(quán)責(zé)不清，整治難度大。比如不少老舊單位經(jīng)過(guò)多次撤并，小區(qū)管理權(quán)責(zé)不清。部分房地產(chǎn)小區(qū)物業(yè)撤離，至今未成立業(yè)主委員會(huì)，保潔衛(wèi)生無(wú)人管理，街道社區(qū)需要兜底保潔。市級(jí)層面和區(qū)級(jí)層面都將A街道認(rèn)定為需要主抓的社會(huì)治理地區(qū)，尤其重視A街道在“創(chuàng)衛(wèi)”工作中的各項(xiàng)指標(biāo)。

A街道領(lǐng)導(dǎo)高度重視“創(chuàng)衛(wèi)”工作，圍繞“創(chuàng)衛(wèi)”工作共設(shè)置了三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體包括：歸屬街道黨工委的城市品質(zhì)提升領(lǐng)導(dǎo)小組、歸屬街道辦事處的創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市領(lǐng)導(dǎo)小組和歸屬職能部門的病媒生物防控領(lǐng)導(dǎo)小組。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的歸屬雖然各不相同，但是它們的結(jié)構(gòu)高度相似（見(jiàn)圖1）。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室都設(shè)在街道的市容辦，由分管市容工作的街道副主任HYX同志兼任辦公室主任，街道主任助理ZYZ同志兼任副主任，LHY、LLP、XXF同志任辦公室干部，其中XXF為專職工作人員。市容辦成為A街道“創(chuàng)衛(wèi)”領(lǐng)導(dǎo)小組的主導(dǎo)部門，街道其他部門則是協(xié)調(diào)部門。

為全力推進(jìn)“創(chuàng)衛(wèi)”工作，A街道在社區(qū)網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，將各社區(qū)網(wǎng)格細(xì)分為155條街（巷），由2名街居干部擔(dān)任街（巷）長(zhǎng)，此外還有數(shù)名區(qū)直掛點(diǎn)單位人員下沉至各街（巷）共同負(fù)責(zé)。社區(qū)的各項(xiàng)“創(chuàng)衛(wèi)”工作由街道在社區(qū)的掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，社區(qū)掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)均是街道的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。按照網(wǎng)格化管理的思路將街居的領(lǐng)導(dǎo)干部都編入到街（巷），明確每個(gè)人的屬地責(zé)任。各層級(jí)的“一把手”自上而下層層簽署責(zé)任狀，實(shí)施目標(biāo)管理責(zé)任制，“創(chuàng)衛(wèi)”工作與績(jī)效考核掛鉤。責(zé)任狀主要包括《創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市責(zé)任狀》《社會(huì)治理目標(biāo)責(zé)任狀》等，也有一些專項(xiàng)工作責(zé)任狀，如《病媒生物預(yù)防控制責(zé)任狀》等。

A街道領(lǐng)導(dǎo)小組具有實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的基礎(chǔ)：其一，上級(jí)（市區(qū)級(jí)）高度重視，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威通過(guò)公開發(fā)言、批示、通知等形式向街道釋放信號(hào)，這在很大程度上引導(dǎo)街道領(lǐng)導(dǎo)的注意力向“創(chuàng)衛(wèi)”工作傾斜；其二，街道領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)級(jí)別高，包括書記、主任等街道班子成員，更有利于集中權(quán)威調(diào)配現(xiàn)有資源；其三，領(lǐng)導(dǎo)小組組成部門眾多，社區(qū)層級(jí)同樣被納入領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)中，加之網(wǎng)格化治理方式進(jìn)一步細(xì)化主體責(zé)任；其四，自上而下簽署責(zé)任狀，在制度層面增強(qiáng)激勵(lì)，以保證權(quán)威更好地發(fā)揮作用。

但是在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組出現(xiàn)了協(xié)調(diào)失效的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：主導(dǎo)部門“單方作戰(zhàn)”和街居“全員出擊”的行為模式交替出現(xiàn)在A街道“創(chuàng)衛(wèi)”工作的全過(guò)程。

A街道2019—2020年與“創(chuàng)衛(wèi)”有關(guān)的工作會(huì)議如表1所示。參會(huì)人員一般是領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、分管副主任、主導(dǎo)部門（市容辦）和社區(qū)相關(guān)工作人員，協(xié)調(diào)部門往往不參與工作會(huì)議。會(huì)議是重要的信息集散地，透過(guò)相關(guān)會(huì)議記錄，A街道領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)部門的“不參與”行為可見(jiàn)一斑。同時(shí)，對(duì)于責(zé)任歸屬不清的工作事項(xiàng)，也由主導(dǎo)部門兜底完成并對(duì)其負(fù)責(zé)。

在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，一旦自治區(qū)或者全國(guó)的“創(chuàng)衛(wèi)”檢查組進(jìn)行暗訪或者調(diào)研，A街道便啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理，如2020年8月5日，街道書記發(fā)布緊急通知：

街道、社區(qū)全體領(lǐng)導(dǎo)干部：

“創(chuàng)衛(wèi)”檢查組已經(jīng)到Q市，根據(jù)市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的指示，今天、明天所有人員全員上崗、全力以赴做好迎檢的各項(xiàng)工作（清除小廣告、清運(yùn)垃圾，清理雜物，清理垃圾桶、規(guī)范停車等），暫停公休，辦事處、各社區(qū)除窗口留2個(gè)人外，其余人員全部上街開展工作。

A街道的運(yùn)動(dòng)式治理在書記的領(lǐng)導(dǎo)下如火如荼地展開，街道社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部直接按照網(wǎng)格化管理的安排，到各自負(fù)責(zé)的街（巷）進(jìn)行“創(chuàng)衛(wèi)”工作。

除此之外，網(wǎng)格化治理對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能出現(xiàn)了替代性作用。一般而言，協(xié)調(diào)功能實(shí)現(xiàn)有賴于責(zé)任分工明晰，但是在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，即使領(lǐng)導(dǎo)小組各組成部門之間有責(zé)任分工，領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)機(jī)制也并未發(fā)生作用。具體而言，A街道在網(wǎng)格化治理的基礎(chǔ)上，細(xì)化出155條街（巷），通過(guò)街（巷）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制替代領(lǐng)導(dǎo)小組中的各協(xié)調(diào)部門責(zé)任制。領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能實(shí)現(xiàn)的前提是通過(guò)各部門進(jìn)行責(zé)任捆綁與責(zé)任分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理責(zé)任制，而在A街道的“創(chuàng)衛(wèi)”工作中，責(zé)任下沉至各街（巷），部門責(zé)任轉(zhuǎn)化為屬地責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)小組的責(zé)任分工被懸置，各項(xiàng)工作通過(guò)網(wǎng)格化治理由街（巷）完成。

五、理論分析：領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威何以被消解？

在A街道“創(chuàng)衛(wèi)”工作過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)小組即使擁有諸多促進(jìn)協(xié)調(diào)功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，但是依然在實(shí)際過(guò)程中出現(xiàn)了協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組泛化引起“新碎片化”

詹姆斯·湯森等研究認(rèn)為，中國(guó)生活的常規(guī)化是以動(dòng)員的形式展開的[30]。這種制度化的運(yùn)動(dòng)悖論在基層治理中表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式治理的廣泛運(yùn)用。有學(xué)者認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的原因主要是國(guó)家治理資源匱乏下的理性選擇[31]，有學(xué)者則認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)上演變出的治理機(jī)制[32]。換言之，運(yùn)動(dòng)式治理的產(chǎn)生是官僚制為適應(yīng)環(huán)境和制度而作出的調(diào)適。馮仕政認(rèn)為中國(guó)官僚制是“政治官僚制”而非“理性官僚制”，因此，中國(guó)的國(guó)家治理遵循效率與合法性雙重邏輯，甚至更加強(qiáng)調(diào)合法性邏輯[33]。在政治官僚制的背景下，運(yùn)動(dòng)式治理被科層制消解而呈現(xiàn)常規(guī)化，領(lǐng)導(dǎo)小組正是運(yùn)動(dòng)式治理走向常規(guī)化的抓手[34]。

非正式序列的領(lǐng)導(dǎo)小組是運(yùn)動(dòng)式治理的權(quán)力組織形式，隨著運(yùn)動(dòng)式治理在城市基層治理中的廣泛運(yùn)用，出現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆的現(xiàn)象。在A街道，工作人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆現(xiàn)象已經(jīng)見(jiàn)怪不怪：“我們現(xiàn)在有多少個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組也數(shù)不清了，反正有個(gè)什么運(yùn)動(dòng)就建個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組?？赡芪覀儠?、主任都不止三四十個(gè)職務(wù)，組長(zhǎng)就是他們倆。如果區(qū)里組長(zhǎng)是書記，那我們這里組長(zhǎng)也是書記；如果（區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)）是區(qū)長(zhǎng)，那（街道領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)）就是主任。（訪談編號(hào)：20200828CHY）正如A街道，圍繞“創(chuàng)衛(wèi)”工作，黨委、政府和職能部門都設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，歸屬黨委的領(lǐng)導(dǎo)小組具有最高權(quán)威，書記一聲令下，便全員出擊共同“創(chuàng)衛(wèi)”。常規(guī)治理狀態(tài)下，“創(chuàng)衛(wèi)”工作由主導(dǎo)部門——市容辦完成。

同時(shí)，城市基層不同領(lǐng)導(dǎo)小組的成員同質(zhì)化程度高。在Q市的其他街道，工作人員說(shuō)：“每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員基本上80%是相同的，只有20%存在差異。這20%的差異要看是哪個(gè)部門來(lái)牽頭做這個(gè)事?；旧细鱾€(gè)科室也都是領(lǐng)導(dǎo)小組里的?！保ㄔL談編號(hào)：20190706LPR）在A街道同樣存在這種情況，甚至創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市領(lǐng)導(dǎo)小組和病媒生物防控領(lǐng)導(dǎo)小組的成員完全一致。高度同質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)小組成員使得領(lǐng)導(dǎo)小組之間的權(quán)威組成相近，加之運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向常規(guī)化，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組泛化難以避免。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆的客觀現(xiàn)實(shí)并沒(méi)有解決“碎片化”問(wèn)題，反而引發(fā)“新碎片化”。

2.弱排名激勵(lì)消解強(qiáng)激勵(lì)

練宏認(rèn)為弱排名激勵(lì)長(zhǎng)期存在的原因是，弱排名激勵(lì)作為“一種有效適應(yīng)外在科層環(huán)境和保證內(nèi)部靈活權(quán)威支配的重要方式，兼具適應(yīng)性和自主性”，完成任務(wù)的邏輯是弱排名的重要邏輯之一[35]。在城市基層的各項(xiàng)工作中，上級(jí)布置的任務(wù)往往是行動(dòng)的方向。街道的工作遵循完成任務(wù)的邏輯，上級(jí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組施加壓力，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的是該事項(xiàng)完成與否，而非成員之間協(xié)調(diào)與否。這樣一方面可以完成壓力型體制自上而下帶來(lái)的任務(wù)，另一方面可以在領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的支配權(quán)。弱排名激勵(lì)可以“保證內(nèi)部靈活的權(quán)威支配，滿足外在科層壓力的過(guò)程，是標(biāo)準(zhǔn)不斷降低、不斷妥協(xié)和讓步的過(guò)程，其后果是組織內(nèi)部的權(quán)威受到削弱”[2]。領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)置旨在增強(qiáng)激勵(lì)強(qiáng)度，提高權(quán)威的集中程度，提升領(lǐng)導(dǎo)小組的動(dòng)員能力，促進(jìn)各部門之間的通力合作從而有效完成治理任務(wù)。但在街道運(yùn)行中，由于弱排名激勵(lì)的存在，領(lǐng)導(dǎo)小組的強(qiáng)激勵(lì)在各協(xié)調(diào)部門之間難以提高其效用，反而使得街道領(lǐng)導(dǎo)在受到強(qiáng)激勵(lì)之后，將壓力和責(zé)任集中傳導(dǎo)至主導(dǎo)部門。

具體而言，弱排名激勵(lì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組強(qiáng)激勵(lì)的消解作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，各部門之間的弱排名激勵(lì)，各部門的績(jī)效考評(píng)追求一定的均衡性，這樣的激勵(lì)機(jī)制難以激發(fā)協(xié)調(diào)部門的積極性。“‘創(chuàng)衛(wèi)是市容辦負(fù)責(zé)的，我們平時(shí)也有自己要做的事情，不可能說(shuō)我們搞計(jì)生的還天天和市容辦一起搞‘創(chuàng)衛(wèi)”。像你說(shuō)的協(xié)調(diào)部門，你看我們哪個(gè)辦公室不是協(xié)調(diào)部門？大家都是。沒(méi)必要把這個(gè)事情做得多好，差不多就得了，不要太突出也不要最后一名，反正也不會(huì)說(shuō)你做最好就給你升職或者做最差就把你開除了。你看看他們市容辦那幾個(gè)天天逛街不也還是在這里，你也知道的?！保ㄔL談編號(hào)：20200826SN）其二，對(duì)普通行政人員的弱排名激勵(lì)。晉升錦標(biāo)賽是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)激勵(lì)，領(lǐng)導(dǎo)們遵循完成任務(wù)的邏輯更多地關(guān)注任務(wù)完成情況，而不是具體由誰(shuí)來(lái)完成。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)部門難以應(yīng)對(duì)自治區(qū)或國(guó)家檢查組的檢查時(shí)，街道書記便啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理。運(yùn)動(dòng)式治理在一定程度上應(yīng)對(duì)了上級(jí)的檢查，A街道有三位領(lǐng)導(dǎo)也因此分別晉升為：四級(jí)調(diào)研員、正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和一級(jí)主任科員。但是，對(duì)于普通行政人員而言，成員間的弱排名激勵(lì)，使得即使是主導(dǎo)部門內(nèi)部，同樣存在協(xié)調(diào)不暢的情況。以“創(chuàng)衛(wèi)”工作為例，領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在市容辦，HYX任辦公室主任，ZYZ任辦公室副主任，LHY、LLP、XXF任辦公室干部，其中XXF為專職工作人員，市容辦的工作往往由專職工作人員XXF完成，而且績(jī)效考評(píng)的結(jié)果往往難以體現(xiàn)實(shí)際工作的差異度。按照領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，將弱激勵(lì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)激勵(lì)，借助責(zé)任捆綁機(jī)制將責(zé)任分配至主導(dǎo)部門和協(xié)調(diào)部門，并由各部門將責(zé)任分配至個(gè)人。這樣的設(shè)計(jì)因其內(nèi)部的弱排名激勵(lì)使得強(qiáng)激勵(lì)被消解，導(dǎo)致協(xié)調(diào)受阻。

3.領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致治理資源不足

注意力是有限的，壓力型體制下，上級(jí)的任務(wù)或檢查成為下級(jí)的主要事項(xiàng)或問(wèn)題，上級(jí)的權(quán)威引導(dǎo)下級(jí)注意力的分配。陳思丞等提出類樂(lè)透球模型來(lái)描述注意力的分配機(jī)制，議題嚴(yán)重性、問(wèn)題嚴(yán)重程度和領(lǐng)導(dǎo)人偏好這三個(gè)因素在問(wèn)題機(jī)制和偏好機(jī)制的作用下對(duì)注意力的分配產(chǎn)生影響[37]。練宏提煉出專業(yè)承諾、計(jì)劃?rùn)C(jī)制、顯著機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和期望機(jī)制和解釋機(jī)制六種注意力分層機(jī)制，這些機(jī)制區(qū)分出各事項(xiàng)的輕重緩急[38]。透過(guò)領(lǐng)導(dǎo)在不同事項(xiàng)中的資源配置可以觀測(cè)其注意力的分配。由不同部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組原則上能夠調(diào)配各部門的治理資源，但是治理資源的稀缺性是基層需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，這在很大程度上使得領(lǐng)導(dǎo)小組在調(diào)配各部門的治理資源時(shí)，有賴于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的嵌入，也就是需要獲取領(lǐng)導(dǎo)的注意力從而獲取權(quán)威嵌入。在城市基層，領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配往往影響治理資源的配置。因此，城市基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)小組需要吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力，從而增加其可支配治理資源。

城市基層長(zhǎng)期面臨權(quán)小責(zé)大、治理資源不足的現(xiàn)實(shí)困境，治理資源伴隨領(lǐng)導(dǎo)注意力而變化，領(lǐng)導(dǎo)注意力則更多地隨著上級(jí)檢查而遷移。簡(jiǎn)言之，治理資源隨著上級(jí)檢查的事項(xiàng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。在基層，領(lǐng)導(dǎo)的注意力為上級(jí)檢查所左右。“我們基層就是這樣了。有什么就做什么，像自治區(qū)的來(lái)檢查，那肯定就先把那個(gè)做了，其他緩一緩，等這個(gè)檢查過(guò)了再做別的。自治區(qū)的（檢查）、市里的（檢查）、區(qū)里的（檢查），那肯定是自治區(qū)的要先弄好，你說(shuō)是不是？工作是做不完的，事情是處理不完的，我們肯定是會(huì)盡力做，做到精益求精，但要有輕重緩急?！保ㄔL談編號(hào)：20200730GJC）領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能實(shí)現(xiàn)的前提是能夠獲取可支配的治理資源，但是在街道領(lǐng)導(dǎo)小組獲取治理資源的方式是非可持續(xù)的，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，治理資源不足，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)自然存在困難。換言之，非可持續(xù)性的資源配置形式使得領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)能力具有較高的不確定性，由不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)引起其協(xié)調(diào)功能的有效性發(fā)揮?？偠灾诔鞘谢鶎赢?dāng)中，治理資源不足導(dǎo)致其配置方式受領(lǐng)導(dǎo)注意力影響程度大，倘若領(lǐng)導(dǎo)小組未能有效吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力或注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，都將影響領(lǐng)導(dǎo)小組治理資源可支配范圍，進(jìn)而影響領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能的有效實(shí)現(xiàn)。

六、討論與建議

領(lǐng)導(dǎo)小組是我國(guó)治理體系的有機(jī)組成部分，基層治理則是國(guó)家治理的基石。從政治實(shí)踐來(lái)看，非正式序列的領(lǐng)導(dǎo)小組已然成為城市基層主流的組織形式。這主要源于城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)功能在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效治理方面具有舉足輕重的作用。從領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)其整合部門分工、強(qiáng)化組織激勵(lì)、獲取治理資源從而集中權(quán)威推動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能。但是，領(lǐng)導(dǎo)小組在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中卻又因權(quán)威碎片化、弱排名激勵(lì)、領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移使得權(quán)威消解而出現(xiàn)協(xié)調(diào)功能失效的現(xiàn)象。一方面，城市基層治理主體沿著合法性的邏輯，按照職責(zé)同構(gòu)的原則被動(dòng)設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組，可見(jiàn)城市基層的組織設(shè)置在較大程度上受到結(jié)構(gòu)化因素的影響。另一方面，城市基層的環(huán)境也形塑著領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行過(guò)程。在治理資源與治理任務(wù)失衡的情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組是否能夠有效運(yùn)行并發(fā)揮其協(xié)調(diào)功能，愈發(fā)受到領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威的影響。隨著我國(guó)政治生活制度化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行也日趨規(guī)范化。領(lǐng)導(dǎo)小組源于科層制，同時(shí)也內(nèi)嵌于科層制，科層制本身對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的有效性產(chǎn)生重要的影響。進(jìn)一步提高科層制的理性化程度，更有利于我國(guó)正式序列和非正式序列的行政機(jī)構(gòu)發(fā)揮其作用，使得中國(guó)政治中并行的兩條機(jī)構(gòu)設(shè)置軌道相輔相成、相得益彰，從而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

探究城市基層領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)功能失效的成因，旨在尋找其突破路徑。領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)功能的關(guān)鍵之處在于增強(qiáng)法理型權(quán)威。首先，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置，防止因領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆導(dǎo)致的“新碎片”問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)小組扎堆直接導(dǎo)致權(quán)威碎片化，因此，一方面需要走出“遇事就設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”的治理路徑，另一方面需要及時(shí)清理非必要領(lǐng)導(dǎo)小組。其次，規(guī)范考核制度，保障激勵(lì)機(jī)制的效用。領(lǐng)導(dǎo)小組將責(zé)任捆綁并進(jìn)行再分配，需要考核機(jī)制推動(dòng)各部門（個(gè)人）落實(shí)責(zé)任。激勵(lì)機(jī)制得以有效發(fā)揮作用同樣得益于考核制度的實(shí)行，需要增強(qiáng)目標(biāo)管理責(zé)任制，細(xì)化考核的各項(xiàng)指標(biāo)，避免因弱排名激勵(lì)導(dǎo)致組織內(nèi)部權(quán)威消解。最后，推進(jìn)治理重心下沉，逐步走出城市基層權(quán)責(zé)失衡的困境。向基層賦能成為提升基層治理效能的重要舉措，其中的關(guān)鍵之處在于調(diào)和治理資源和治理任務(wù)之間的矛盾，削弱領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人對(duì)治理資源調(diào)配的影響，進(jìn)一步增強(qiáng)制度化調(diào)配治理資源的程度。

本研究的不足之處主要在以下兩個(gè)方面：其一，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的各部門互動(dòng)挖掘還不夠深入。一方面是囿于文章篇幅，另一方面是受制于各部門之間工作的復(fù)雜性，很難將所有過(guò)程都進(jìn)行描述。其二，在于研究的代表性問(wèn)題。由于各地情況不同、各領(lǐng)導(dǎo)小組的工作性質(zhì)也存在差異，即使本文分析合理，亦只能代表一個(gè)街道的情況，對(duì)于其他地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)小組的解釋力有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

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責(zé)任編輯：陳若水