摘要：面對(duì)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的雙重目標(biāo)，地方政府重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的變化成為窺探危機(jī)應(yīng)對(duì)下地方政府注意力變化的重要窗口。在中央允許地方復(fù)工復(fù)產(chǎn)的情況下，各地注意力的轉(zhuǎn)移卻存在差異。本文在對(duì)我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)行政單位重大公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)持續(xù)時(shí)間的觀察基礎(chǔ)上，利用fsQCA分析方法探討政府注意力變化的邏輯。實(shí)際上，短期危機(jī)得到緩解后，地方政府的注意力一方面會(huì)從危機(jī)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移到中央政府之前關(guān)注的政治性任務(wù)上，接受中央注意力縱向傳導(dǎo)；另一方面地方政府仍然把重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等常態(tài)工作上。此外，潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注可能會(huì)刺激本地政府作出調(diào)整，可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是地方政府注意力的“基石”?；谏鲜鲅芯?，本文充實(shí)了危機(jī)狀態(tài)下地方政府注意力轉(zhuǎn)變的邏輯認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：注意力分配；地方政府；危機(jī)管理；重大公共衛(wèi)生事件

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）02-0036-10

基金項(xiàng)目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（2019NTSS36）。

作者簡(jiǎn)介：劉志鵬，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師。

一、導(dǎo)言

新冠肺炎疫情是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[1]。2020年1月20日，習(xí)近平同志作出“堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭”的重要指示。除西藏外，各地于1月23日至25日先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，將地方政府的注意力轉(zhuǎn)移到防疫工作上來(lái)。中央到地方各級(jí)政府采取了大量非常規(guī)甚至超常規(guī)的手段，如武漢“封城”、社區(qū)全封閉管理、暫?？鐓^(qū)域間的公共交通和延長(zhǎng)假期等。這些措施一方面有助于疫情防控，但另一方面也使得各地正常生產(chǎn)生活秩序受到?jīng)_擊，深刻影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本面。數(shù)據(jù)顯示，2020年1-2月份，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降13.5%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比下降20.5%；全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）同比下降20.5%。2月份，全國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率為6.2%，是2018年1月以來(lái)的最高值[2]。

2020年2月17日，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式將復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作提上議事日程，更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。之后各地開(kāi)始逐漸下調(diào)新冠肺炎疫情應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)，這意味著地方政府將注意力從疫情防控轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上來(lái)。實(shí)際上，各地一級(jí)響應(yīng)的持續(xù)時(shí)間是不同的，并非如啟動(dòng)時(shí)那樣在中央宣布疫情發(fā)生后統(tǒng)一進(jìn)行。在疫情仍未結(jié)束的大背景下，面對(duì)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的雙重目標(biāo)，地方政府注意力因何從非常態(tài)工作轉(zhuǎn)向常態(tài)工作？對(duì)此問(wèn)題的研究將成為窺探危機(jī)應(yīng)對(duì)下地方政府行為邏輯的重要窗口。

二、政府注意力的文獻(xiàn)述評(píng)

（一）新制度主義與政府注意力

新制度主義將制度分析和行為分析結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為制度塑造了政治，而制度又來(lái)自實(shí)踐[3]。這為政府行為分析提供了基礎(chǔ)框架，其強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的利益偏好與制度建設(shè)、行為的關(guān)系[4]，將各級(jí)政府視為理性行動(dòng)者，包括中央政府和地方政府。一方面，政府行為受制于政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)；另一方面，其行動(dòng)離不開(kāi)對(duì)制度環(huán)境的回應(yīng)。組織所面臨的制度環(huán)境包括法律環(huán)境、文化期待、社會(huì)規(guī)則和社會(huì)信念，是社會(huì)期待的反映[5]。新制度主義認(rèn)為，外部環(huán)境的要求也被稱為“合法性”要求，即對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)同，而這種社會(huì)認(rèn)同則通過(guò)制度安排體現(xiàn)出來(lái)[6][7]。突發(fā)事件產(chǎn)生了解決問(wèn)題的需求，政府則積極響應(yīng)民眾的關(guān)切，以便降低發(fā)生極端社會(huì)集體行動(dòng)的可能性，但是這樣的響應(yīng)往往走向了另一個(gè)極端，即地方政府往往被迫對(duì)那些能夠或已經(jīng)激起強(qiáng)烈外部批評(píng)的言論和行動(dòng)給予關(guān)注，針對(duì)非常態(tài)社會(huì)問(wèn)題開(kāi)展“滅火行動(dòng)”，使得其行動(dòng)邏輯越發(fā)短期化。

為克服社會(huì)學(xué)制度主義過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府被動(dòng)回應(yīng)性的弊端，“注意力”這個(gè)在心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和管理學(xué)的應(yīng)用較為成熟的概念被引入公共管理學(xué)領(lǐng)域[8]。瓊斯和鮑姆加特納的系列研究，率先將注意力引入政治學(xué)[9-10]。在信息泛濫和不對(duì)稱并存的約束條件下，政府行為成為分配決策者注意力和選擇信息的過(guò)程。Kingdon[11]提出的政策議程的三源流理論，便是對(duì)政府注意力分配機(jī)制的初步探討。Brian Joes提出的“注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇模型”[12]則認(rèn)為有限的注意力和注意力的轉(zhuǎn)移，是導(dǎo)致政策穩(wěn)定和政策突變的基本原因?；谠诠倭朋w系中的特殊地位，決策者的注意力變動(dòng)對(duì)政府行為產(chǎn)出變化至關(guān)重要，因此，地方政府的注意力變動(dòng)需要高度關(guān)注。

（二）中國(guó)場(chǎng)景下的政府注意力研究

國(guó)內(nèi)的政府注意力研究相關(guān)文獻(xiàn)快速增長(zhǎng)，逐步呈現(xiàn)出與其他議題的交叉并注重中國(guó)語(yǔ)境下的注意力理論研究，具有代表性的是研究政府決策制定中的注意力轉(zhuǎn)換。注意力對(duì)政府來(lái)說(shuō)與財(cái)政資源、人力資源、信息資源和時(shí)間資源一樣有限且寶貴[13]。獲得政府注意力關(guān)注的議題更有可能進(jìn)入政府議程，而沒(méi)有得到關(guān)注的議題要么沉默，要么制造新焦點(diǎn)，吸引政府注意。政府決策注意力資源進(jìn)行有效配置，是影響政府決策能力的重大問(wèn)題，深刻影響著政策議題識(shí)別和政策設(shè)計(jì)[14]，是一種“注意力分配的政治”[15]，同時(shí)還有助于克服政府長(zhǎng)期以來(lái)的“被動(dòng)反應(yīng)”的行為模式，形成主動(dòng)配置注意力的邏輯[16]，因此需要不斷改善政府注意力資源的配置效度[17]，此外，有的研究還將政治注意力作為一種測(cè)量方式，特別是以領(lǐng)導(dǎo)人批示、政府工作報(bào)告中的詞頻等具體工具來(lái)探尋政治注意力在具體政策上的分配情形[18]，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)注意力對(duì)政策所需資源獲取的影響作用，如注意力配置對(duì)公共財(cái)政資源配置的投入方向選擇。

目前中國(guó)場(chǎng)景下的政府注意力分配研究主要有三類解釋變量：一是問(wèn)責(zé)機(jī)制，特別是涉及社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)事宜，如線下的群體性事件或線上的網(wǎng)絡(luò)集體訴求等[19]，其中牽涉“一票否決”的事項(xiàng)則更會(huì)引起政府關(guān)注[20]。二是制度結(jié)構(gòu)，即我國(guó)黨政體制具備常規(guī)科層制中惟上負(fù)責(zé)的特征，使得地方會(huì)關(guān)注中央政策。例如當(dāng)中央政府強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)與環(huán)境保護(hù)時(shí)，地方政府會(huì)在政府文件上體現(xiàn)出其注意力也隨之轉(zhuǎn)向民生事務(wù)和生態(tài)環(huán)境的決心[21]，而穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)也會(huì)被“運(yùn)動(dòng)式治理”及其衍生的領(lǐng)導(dǎo)小組所打破，形成強(qiáng)的任務(wù)情境，進(jìn)一步吸引下級(jí)官員注意力[22]。三是決策官員特征。具有較強(qiáng)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的地方官員，會(huì)自覺(jué)重視和推動(dòng)環(huán)保政策的執(zhí)行[23]。而官員任期也影響政府注意力的配置，如在任期初期，地方官員可能更重視并致力于轄區(qū)的招商引資，在任期后期，則經(jīng)濟(jì)注意力不足[24-25]。在這些因素的共同作用下，政府注意力的分配呈現(xiàn)出“間斷-平衡”趨勢(shì)[26]。

由上可見(jiàn)，近年來(lái)中國(guó)場(chǎng)景下政府注意力的研究已經(jīng)較為豐富，其主題較多是強(qiáng)調(diào)社會(huì)議題如何進(jìn)入政府的政策過(guò)程，并開(kāi)始探究政府主動(dòng)配置注意力的機(jī)制。但是，一方面，從研究對(duì)象來(lái)看，個(gè)案研究雖然關(guān)注于危機(jī)事件，但是并未涉及全國(guó)范圍內(nèi)的突發(fā)危機(jī)情況；而采用各地地方政府政策文本的比較研究所關(guān)注的是常態(tài)下的政府注意力轉(zhuǎn)移，無(wú)法從比較的視角關(guān)注危機(jī)條件下地方政府注意力的轉(zhuǎn)移規(guī)律，尤其是政府如何從危機(jī)狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)的注意力研究更為缺乏。另一方面，目前已有的危機(jī)注意力個(gè)案研究更多關(guān)注某個(gè)事件，而對(duì)事件背后的常態(tài)或研究底色關(guān)注不足，需要進(jìn)一步完善理論分析。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

本文基于研究對(duì)象采用定性比較分析的研究方法（QCA：Qualitative Comparative Analysis Method）。該方法把比較研究與布爾代數(shù)結(jié)合起來(lái)，以組態(tài)分析思維取代由各單變量效應(yīng)疊加的定量分析思維，同時(shí)以集合之間的邏輯關(guān)系替代定量研究中的相關(guān)關(guān)系[27]，在克服量化回歸分析不接受多重共線性、忽略個(gè)案等缺陷的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的定性比較分析方法。該方法適用于中小規(guī)模（N：10～80）案例樣本的因果關(guān)系識(shí)別，特別是可以為同一結(jié)果的多種路徑提供解釋，強(qiáng)調(diào)條件組態(tài)（案例生成特定結(jié)果的各要素之間的組合）對(duì)最終結(jié)果的作用機(jī)制。根據(jù)變量賦值的特征不同，該方法分為清晰集分析（csQCA）、多值集分析（mvQCA）和模糊集分析（fsQCA）。其中，模糊集分析在二分變量賦值（0，1）的基礎(chǔ)上允許變量賦值為小數(shù)，因此可以對(duì)主觀性的條件變量進(jìn)行更為精確的賦值，以減小主觀變量數(shù)據(jù)化過(guò)程中的誤差。

鑒于模糊集的這一優(yōu)勢(shì)特征，國(guó)外越來(lái)越多的研究者參與fsQCA的研究中，將其用于能源資源[28]、城市治理[29]、技術(shù)創(chuàng)新[30]與共享經(jīng)濟(jì)[31]等諸多領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)關(guān)于模糊集的定性比較研究也逐漸增多，如在數(shù)字治理[32]、決策模型優(yōu)化[33]、民主轉(zhuǎn)型[34]等領(lǐng)域的應(yīng)用型研究等。鑒于本研究涉及復(fù)雜的政府內(nèi)外部各要素的組合分析，特別是與地方經(jīng)濟(jì)相關(guān)的數(shù)據(jù)需要更加精確地賦值。因此，本研究選用fsQCA分析方法來(lái)分析各地退出一級(jí)響應(yīng)的條件組合，并使用fsQCA3.0軟件進(jìn)行分析。

（二）案例選擇

定性比較分析研究方法要求在案例選取中應(yīng)考慮并遵從兩個(gè)原則，即案例選擇應(yīng)具有足夠的同質(zhì)性和多樣性，而我國(guó)內(nèi)地的31個(gè)省級(jí)行政單位則天然地具有這兩個(gè)特征。因此，基于研究主題，開(kāi)展一級(jí)響應(yīng)的我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)行政單位便是本研究的31個(gè)案例。案例資料主要源于統(tǒng)計(jì)年鑒、年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)、公開(kāi)新聞報(bào)道和微博、微信等。

需要說(shuō)明的是，本研究曾經(jīng)去除直轄市對(duì)剩下27個(gè)案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)兩者結(jié)論沒(méi)有明顯差異，因此最終結(jié)論的敘述是包括4個(gè)直轄市在內(nèi)的全部?jī)?nèi)地31個(gè)省級(jí)行政單位。

（三）變量設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)處理

1.變量設(shè)計(jì)

（1）危機(jī)應(yīng)對(duì)能力

地方政府轉(zhuǎn)移對(duì)危機(jī)注意力的直接因素便是本地危機(jī)情況的緩解，因此各地疫情應(yīng)對(duì)的實(shí)際效果則是條件變量必須納入的條件，這也直接體現(xiàn)了地方政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。此外，還需要考慮地方政府潛在的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，即危機(jī)應(yīng)對(duì)能力更強(qiáng)的地方會(huì)更早退出一級(jí)響應(yīng)。本部分選取當(dāng)?shù)匾咔楝F(xiàn)狀和醫(yī)療承載能力作為該條件變量的次級(jí)變量。

（2）秩序恢復(fù)壓力

被危機(jī)打斷的正常生產(chǎn)生活秩序最終需要恢復(fù)，而各地復(fù)工復(fù)產(chǎn)的壓力更主要來(lái)源于自身發(fā)展前景和壓力的預(yù)估。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和就業(yè)規(guī)模的維持都是地方政府當(dāng)前的重要目標(biāo)，也是復(fù)工復(fù)產(chǎn)壓力的來(lái)源。除此之外，2020年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，而疫情影響了部分扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的收入和工程建設(shè)進(jìn)度，因此來(lái)自扶貧的問(wèn)責(zé)壓力也同樣可能是地方注意力轉(zhuǎn)移的條件變量。即恢復(fù)正常秩序的壓力越大，本地會(huì)更早退出一級(jí)響應(yīng)，將注意力轉(zhuǎn)向復(fù)工復(fù)產(chǎn)。本部分選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力、就業(yè)人口維持和精準(zhǔn)扶貧壓力作為該條件變量的次級(jí)變量。

（3）社會(huì)防疫情緒

如前所述，地方政府的注意力選擇離不開(kāi)對(duì)社會(huì)層面輿情的回應(yīng)，而在疫情防控期間，集體行動(dòng)主要體現(xiàn)在線上對(duì)于疫情防控工作的集體性評(píng)價(jià)。根據(jù)實(shí)際情況，輿情主要集中在對(duì)于防控工作不夠扎實(shí)的批評(píng)上而非要求復(fù)工復(fù)產(chǎn)，特別是個(gè)別居家隔離者和感染者違反防疫規(guī)定、帶來(lái)疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)聚集大量社會(huì)情緒。即存在強(qiáng)化防控情緒的地方會(huì)較晚退出一級(jí)響應(yīng)。本部分采用網(wǎng)絡(luò)輿情事情的存在作為該條件變量的測(cè)量。

（4）政策跟風(fēng)壓力

地方政府之間既互相競(jìng)爭(zhēng)，又相互模仿，政策擴(kuò)散廣泛存在于地方政府之間[35]，如一個(gè)地區(qū)較早地開(kāi)展改革，樹(shù)立了改革樣本，會(huì)加速周邊的改革進(jìn)程。即在一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)存在的政策、行政管理措施或機(jī)構(gòu)被用于在另一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)來(lái)發(fā)展有關(guān)政策的知識(shí)、行政管理措施和機(jī)構(gòu)。而這種響應(yīng)退出也可能遵循同樣的邏輯，而跟風(fēng)的壓力既可能來(lái)自地理相鄰的地區(qū)，也有可能來(lái)自存在競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)。本部分選取地理相鄰?。▍^(qū)、市）和經(jīng)濟(jì)總量相近的省（區(qū)、市）的退出情況作為該條件變量的次級(jí)變量。

（5）結(jié)果變量的選擇

事實(shí)上除了西藏，各地在啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的時(shí)間是相近的，因此，本研究用各地一級(jí)響應(yīng)的持續(xù)時(shí)間來(lái)測(cè)量各地退出一級(jí)響應(yīng)的先后順序，分為較早退出，中等退出，較晚退出作為結(jié)果變量。各地一級(jí)響應(yīng)持續(xù)時(shí)間見(jiàn)表1。

2.變量的操作化定義與賦值

需要說(shuō)明的是，閾值操作化規(guī)則為：以全國(guó)平均數(shù)和中位數(shù)之間的區(qū)間為“中”①，高于這個(gè)范圍的為“高”，低于這個(gè)范圍的則為“低”（見(jiàn)表2）。

四、結(jié)果分析與討論

（一）必要條件分析

模糊集的分析遵循一定的步驟。首先，對(duì)各個(gè)條件變量是否為結(jié)果的必要條件進(jìn)行檢測(cè)。其次，測(cè)量多個(gè)條件所構(gòu)成的條件組合對(duì)結(jié)果的吻合度，以此表示條件組合對(duì)結(jié)果的解釋力大小。表3列出了必要條件的分析結(jié)果。

上述必要條件分析是針對(duì)每個(gè)變量的單獨(dú)分析，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有任何一個(gè)變量可以單獨(dú)成為結(jié)果變量的必要條件（需要吻合度高于0.9），這就意味著必須進(jìn)行條件組合的必要性分析。

（二）條件組合分析

條件組合分析是指在單個(gè)條件變量不構(gòu)成必要條件的情況下，測(cè)量條件變量的不同組合方式對(duì)結(jié)果的影響。

經(jīng)過(guò)fsQCA軟件分析，表4報(bào)告了五種條件變量的組合方式對(duì)于結(jié)果變量存在有效解釋性，這五種組合方式的總體覆蓋率，即解釋率為0.414，吻合度達(dá)到0.76，達(dá)到了臨界值。這意味著所生成的條件組合可以解釋約41.4%的案例。需要說(shuō)明的是，這里的覆蓋率概念類似于回歸分析中的R平方，即變量（或變量組合）對(duì)于因變量（結(jié)果變量）的解釋程度；吻合度類似于回歸分析中系數(shù)的顯著程度（即P值），表示該條件變量與結(jié)果之間的一致程度[36]。而表4報(bào)告的具體條件組合分析結(jié)果如下。

從各要素在條件變量中出現(xiàn)的情況看，“潛在應(yīng)對(duì)能力”出現(xiàn)三次，“精準(zhǔn)扶貧壓力”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力”和“就業(yè)維持難度”各出現(xiàn)了兩次，“競(jìng)爭(zhēng)省份退出”出現(xiàn)了一次。這說(shuō)明地方政府自身應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的潛在能力是退出一級(jí)響應(yīng)、將注意力轉(zhuǎn)向復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)的首要因素。換句話說(shuō)，長(zhǎng)期的醫(yī)療投入帶來(lái)的充足病床是地方注意力轉(zhuǎn)移的“底氣”。而貧困縣退出的壓力和保障穩(wěn)定就業(yè)的難度這兩項(xiàng)中央高度關(guān)注的目標(biāo)任務(wù)則成為促進(jìn)地方政府注意力轉(zhuǎn)移的重要因素。同時(shí)，和本地GDP總量位次相近省份較早退出，會(huì)刺激地方政府轉(zhuǎn)移危機(jī)應(yīng)對(duì)的注意力。

從缺失的條件變量來(lái)看，和以往文獻(xiàn)所闡述不同的是，輿論壓力在重大公共衛(wèi)生事件中對(duì)政府注意力的轉(zhuǎn)移并沒(méi)有顯著的解釋力，盡管輿論壓力在平時(shí)會(huì)促進(jìn)政府對(duì)于政策的反思，會(huì)促使社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程，但在整體性公共危機(jī)注意力的轉(zhuǎn)移方面卻沒(méi)有體現(xiàn)。此外，各地的治愈率這一體現(xiàn)當(dāng)下危機(jī)應(yīng)對(duì)直接能力的指標(biāo)解釋性也不強(qiáng)。從具體案例看，如新疆、內(nèi)蒙古等地在治愈率不足50%的時(shí)候便宣布退出，而如湖南、浙江等地則在治愈率高于90%時(shí)才宣布退出，差異性較大。此外，“地理相鄰省份”更早退出對(duì)于地方政府的注意力轉(zhuǎn)移并沒(méi)有起到擴(kuò)散作用，被當(dāng)作冗余變量處理。

具體到五種條件組合來(lái)看，（1）“潛在應(yīng)對(duì)能力強(qiáng)*精準(zhǔn)扶貧壓力大”和（3）“潛在應(yīng)對(duì)能力高*就業(yè)維持難度大”的解釋力最強(qiáng)，各自可以解釋約27.6%的案例，且約10%的案例僅能通過(guò)“潛在應(yīng)對(duì)能力強(qiáng)*精準(zhǔn)扶貧壓力大”條件組合得到解釋，而僅有約7%的案例可以僅通過(guò)“潛在應(yīng)對(duì)能力高*就業(yè)維持難度大”的組合得到解釋。（2）“就業(yè)維持難度大*精準(zhǔn)扶貧壓力高”的條件組合解釋力次之，可以解釋約20.7%的案例，單獨(dú)解釋約3%的案例。（4）“潛在應(yīng)對(duì)能力高*～經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力小*競(jìng)爭(zhēng)省份更早退出”和（5）“～經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力小*就業(yè)維持難度大*競(jìng)爭(zhēng)省份更早退出”的條件組合各自可以解釋10.3%的案例，但這兩個(gè)組合都無(wú)法找到僅能通過(guò)本條件組合解釋的對(duì)應(yīng)案例，解釋力相對(duì)較弱。

對(duì)比五種條件組合的具體條件變量分布來(lái)看，（1）和（3）均表明，地方政府在疫情面前注意力的較快調(diào)整主要是基于本地潛在較高的病患接受能力，認(rèn)為即便注意力不在此，之前醫(yī)療資源的投入也能夠應(yīng)對(duì)疫情。基于這樣的判斷，地方注意力的調(diào)整便根據(jù)其他中央規(guī)定的相關(guān)短期任務(wù)中，如穩(wěn)定就業(yè)和退出貧困縣。從具體案例來(lái)看，內(nèi)蒙古、江蘇、廣西、云南等就業(yè)人口占總?cè)丝诒戎剌^高的?。▍^(qū)）穩(wěn)定就業(yè)的壓力自然很重，否則容易引發(fā)連鎖反應(yīng)；除了寧夏以外，所有尚有國(guó)家級(jí)貧困縣未退出的省份均在一個(gè)月內(nèi)結(jié)束了一級(jí)響應(yīng)，開(kāi)始部署復(fù)工復(fù)產(chǎn)的相關(guān)工作?？梢?jiàn)，地方基于對(duì)自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的潛在能力，在短期有其他同樣需要高度重視的事情時(shí)，注意力便會(huì)發(fā)生較快轉(zhuǎn)移。（2）的兩個(gè)條件變量都來(lái)自中央的關(guān)切，意味著中央的注意力會(huì)傳導(dǎo)給地方政府，促使他們轉(zhuǎn)移注意力，這一路徑驗(yàn)證了現(xiàn)有文獻(xiàn)的結(jié)論。（4）和（5）則揭示了地方注意力不僅僅會(huì)被“精準(zhǔn)扶貧”這樣來(lái)自中央的注意力所傳導(dǎo)，被短期工作所吸引，同時(shí)其長(zhǎng)期關(guān)注的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是注意力的“錨”，即當(dāng)沒(méi)有其他重要且緊急的事務(wù)需要處理時(shí)，地方政府的注意力會(huì)回到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)。需要明確的是，經(jīng)濟(jì)排名的壓力并不會(huì)單獨(dú)出現(xiàn)，它需要和外部因素共同發(fā)生作用，即當(dāng)本地經(jīng)濟(jì)總量三年內(nèi)下降時(shí)，與自己經(jīng)濟(jì)總量排名相近的省份（具有潛在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系）退出，會(huì)刺激地方政府快速轉(zhuǎn)移注意力。

（三）地方政府注意力轉(zhuǎn)變的邏輯討論

從上述的分析中我們可以看出，政府注意力從應(yīng)對(duì)危機(jī)轉(zhuǎn)向常態(tài)秩序恢復(fù)的邏輯有兩種，一個(gè)是地方政府內(nèi)部的，一個(gè)是外部的，但是這兩者不是截然分開(kāi)的，是互相聯(lián)系甚至需要共同起作用的。內(nèi)部的主要體現(xiàn)在地方政府依然把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心工作，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降、排名下滑會(huì)構(gòu)成地方政府注意力轉(zhuǎn)變的先導(dǎo)，而應(yīng)對(duì)非常態(tài)下危機(jī)的潛在能力則是地方政府轉(zhuǎn)換注意力的“底氣”；而外部的邏輯來(lái)自縱向與橫向政府的壓力傳導(dǎo)，而橫向政府的壓力體現(xiàn)為具有潛在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他地方政府的注意力變化，但這種橫向傳導(dǎo)需要和自身負(fù)面的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)相結(jié)合才會(huì)促成本地注意力的變化。

1.內(nèi)部評(píng)估型

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府注意力的“錨”。當(dāng)沒(méi)有其他短期事務(wù)牽扯的時(shí)候，各地政府的注意力還是會(huì)回到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)，而非公共服務(wù)提供、環(huán)境保護(hù)等其他常態(tài)化選項(xiàng)。這一點(diǎn)在中西部?。▍^(qū)、市）體現(xiàn)得更為明顯，如貴州、云南、新疆等地近三年的經(jīng)濟(jì)總量排名分別下降3位、4位和1位，三地均在新增病例尚未歸零的一個(gè)月內(nèi)就退出了一級(jí)響應(yīng)。

危機(jī)應(yīng)對(duì)的潛在能力是地方政府注意力從危機(jī)中轉(zhuǎn)移向常態(tài)的“底氣”。實(shí)際上，并非當(dāng)前危機(jī)的緩解會(huì)影響地方政府注意力的轉(zhuǎn)移，而是危機(jī)應(yīng)對(duì)的潛在能力成為地方政府注意力轉(zhuǎn)移的首要因素。疫情控制取決于能否做到控制傳染源，而不至于發(fā)生社區(qū)傳播，導(dǎo)致傳染鏈不斷延長(zhǎng)。病床的充足意味著地方政府可以有潛在足夠的醫(yī)療資源應(yīng)對(duì)疫情擴(kuò)散，而這便給予了地方政府將注意力轉(zhuǎn)移到常態(tài)社會(huì)秩序恢復(fù)的“底氣”，即便再次出現(xiàn)本地疫情，也能夠盡快控制，而不至于出現(xiàn)疫情之初醫(yī)療資源因?yàn)閿D兌而“枯竭”，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)公共危機(jī)。

2.外部傳導(dǎo)型

一方面，來(lái)自上級(jí)（中央）注意力傳導(dǎo)是地方政府注意力調(diào)整的重要“推力”。無(wú)論是作為“六穩(wěn)”之一的穩(wěn)就業(yè)，還是2020年必須兌現(xiàn)的貧困縣“摘帽”，這些都是中央政府當(dāng)下的關(guān)切。作為直接面對(duì)中央政府的一級(jí)政府，省級(jí)政府必須接受來(lái)自中央的任務(wù)，中央短期的注意力則為地方政府注意力的調(diào)整提供了“推力”。疫情是突如其來(lái)的，之前中央的注意力依然需要回應(yīng)，如廣西、云南、甘肅等地就業(yè)人口占比高且還有下轄縣未“摘帽”的，復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意愿強(qiáng)烈，一旦中央允許經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的恢復(fù)，這些地方便率先將注意力從危機(jī)應(yīng)對(duì)中轉(zhuǎn)移開(kāi)來(lái)。

另一方面，橫向潛在競(jìng)爭(zhēng)省份注意力改變是地方政府的注意力變化的“拉力”。地方政府的注意力變化并不是盲目跟風(fēng)的，“地理相鄰”的省份更早退出無(wú)法為本地退出提供有效解釋，如江蘇、浙江和上海三地的退出時(shí)間相隔15～20天。因此，在地方政府危機(jī)注意力轉(zhuǎn)移方面，城市群并沒(méi)有發(fā)揮其協(xié)同效應(yīng)。而當(dāng)近期本地經(jīng)濟(jì)總量排名下降等經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效不佳時(shí)，若與其存在潛在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的地方政府的注意力轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，則本地政府的注意力也將重新回歸到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中（如圖1所示）。

需要指出的是，北京、天津、河北和湖北均無(wú)法通過(guò)上述的解釋路徑加以解釋，可能的原因是中央將四地列為重點(diǎn)防控區(qū)域，因此上述條件組合對(duì)于北京、天津、河北和湖北的解釋力不足。

五、結(jié)論

政府注意力轉(zhuǎn)移需要區(qū)分常態(tài)和非常態(tài)的社會(huì)狀況與工作目標(biāo)。以往的研究較多關(guān)注在常態(tài)社會(huì)下政府注意力在常態(tài)和非常態(tài)工作目標(biāo)的注意力變動(dòng)規(guī)律，而重大衛(wèi)生公共事件的發(fā)生則提供了政府注意力的非常態(tài)社會(huì)場(chǎng)景。本研究以內(nèi)地31個(gè)省（區(qū)、市）為案例，采用定性比較分析方法進(jìn)行條件組合分析，分析了政府注意力在非常態(tài)社會(huì)狀況下如何向常態(tài)工作目標(biāo)轉(zhuǎn)移的邏輯，豐富了對(duì)政府注意力轉(zhuǎn)化規(guī)律的認(rèn)識(shí)。

研究一方面驗(yàn)證了來(lái)自上級(jí)政府的壓力會(huì)導(dǎo)致注意力轉(zhuǎn)移的判斷，認(rèn)為中央的注意力會(huì)傳導(dǎo)至地方政府，促使其從危機(jī)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向先前中央布置的具有政治性問(wèn)責(zé)壓力的工作任務(wù)上；另一方面，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是政府注意力的基石，在短期壓力消失之后，政府的注意力依然會(huì)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)，而非諸如公共服務(wù)提供、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管等其他常態(tài)化工作，因此其他領(lǐng)域?yàn)闋?zhēng)奪注意力開(kāi)展“運(yùn)動(dòng)式治理”則是順理成章的。而當(dāng)排名下降帶來(lái)的壓力和來(lái)自外部潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展經(jīng)濟(jì)的注意力變化，會(huì)刺激本地的注意力從危機(jī)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)回到社會(huì)秩序的恢復(fù)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本研究通過(guò)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)成績(jī)不佳必須和外部潛在競(jìng)爭(zhēng)者的注意力變化同時(shí)存在才能發(fā)揮作用，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，各種各類的政府間排名依然是能夠促進(jìn)政府正視自身問(wèn)題的“晴雨表”，而外部潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手注意力的轉(zhuǎn)化需要能夠捕捉得到，才能共同促使問(wèn)題的改善。從中央政府的角度來(lái)看，信息公開(kāi)有助于地方政府績(jī)效改善；但從地方政府角度來(lái)看，一方面需要盡可能探知其他潛在競(jìng)爭(zhēng)者注意力的變化，另一方面則需要隱藏自己的注意力變化和意圖，從而使自己保持甚至獲取更有利的經(jīng)濟(jì)地位。而危機(jī)應(yīng)對(duì)的短期績(jī)效并不能影響政府注意力的變化，只有危機(jī)應(yīng)對(duì)的潛在能力才能促使政府放心地改變自己的注意力。值得關(guān)注的是，社會(huì)輿論情緒高漲雖然會(huì)促使政府回應(yīng)，但不能從整體上改變危機(jī)狀態(tài)下政府注意力的取向。

不可否認(rèn)的是，模糊集QCA分析方法存在著一定的缺陷：一是變量賦值標(biāo)準(zhǔn)的主觀性較強(qiáng)，特別是涉及經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、病患數(shù)量時(shí)，將連續(xù)變量變?yōu)槎ň嘧兞可踔炼肿兞?，反而削弱了?shù)據(jù)的顆?；潭?；二是無(wú)法區(qū)分條件組合內(nèi)部的機(jī)制，得出的條件組合還需要經(jīng)過(guò)具體的個(gè)案深入分析，才能進(jìn)一步了解具體的因果路徑，明確是否存在中介變量；三是由于重大公共衛(wèi)生事件的偶發(fā)性，對(duì)于其如何影響政府行為的研究還不多，無(wú)法提供更多有效的假設(shè)，這為本文條件變量的選取帶來(lái)了一定的限制。

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責(zé)任編輯：鐘雪

①該閾值定義除了參考了現(xiàn)有文獻(xiàn)做法，還考慮到僅以平均值作為“中”會(huì)導(dǎo)致“中”的分布數(shù)量畸少，而且平均值有時(shí)并不能反映真實(shí)的平均分布情況，因此基于樣本變量值的測(cè)算，選擇中位數(shù)和平均數(shù)的區(qū)間定義為“中”。