鄭輝 張明君

建立基層立法聯(lián)系點制度，是黨的十八屆四中全會提出的關(guān)于不斷完善社會主義法治體系，深入貫徹習(xí)近平法治思想，進一步推進民主立法，切實提高立法質(zhì)量的一項有力抓手。上海在全國人大常委會法工委的指導(dǎo)下，從試水探路到制度引領(lǐng)再到積厚成勢、賦能增效，取得了可喜進步，使之成為生動展示人大制度優(yōu)勢的重要窗口。習(xí)近平總書記在上海考察聯(lián)系點時，站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分肯定了基層立法聯(lián)系點的民主意義和民主價值，指出中國的民主是“全過程民主”這一重要論斷。本文作者以親歷實踐的筆觸，透過上海人大基層立法聯(lián)系點擴點提質(zhì)這一視角，對聯(lián)系點的建設(shè)推進、實踐價值、“全過程民主”的優(yōu)勢及內(nèi)涵的挖掘進行了實證性考察和初探性思考。令人可喜地看到，在2021年十三屆全國人大四次會議修改“一法一規(guī)則”（即《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》）時首次將“全過程民主”寫入法律，進一步從法律上充分體現(xiàn)了中國特色社會主義民主的真實性、參與性和實效性。因此，對“全過程民主”的深度挖掘和拓展延伸就顯得尤為重要。

黨的十八屆四中全會《決定》提出“建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細(xì)化”[1]。為使立法工作更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生，切實提高立法質(zhì)量和效率，上海市人大常委會自2016年6月始就基層立法聯(lián)系點建設(shè)進行了探索實踐，取得了顯著成效[2]，成為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一的實踐載體，成為展示中國特色社會主義民主政治優(yōu)勢、講好立法故事、人大故事、上海故事、堅定“四個自信”的重要窗口，成為實現(xiàn)最廣泛最真實最管用的“全過程民主”的有效形式[3]。作為“全過程民主”重要論斷的首提地，本文以上海人大基層立法聯(lián)系點擴點提質(zhì)為視角，借此就踐行“全過程民主”展開實踐分析和理論思考，以期使“全過程民主”的偉大實踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、問題的回溯

黨的十八屆四中全會《決定》提出“建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細(xì)化”[4]?；鶎恿⒎?lián)系點作為一個新的概念首次在中共中央黨內(nèi)文件提出。隨后，全國人大常委會法工委以及大部分省市人大依托所屬轄區(qū)基層單位探索建立了基層立法聯(lián)系點，上海市人大常委會于2016年7月建立了首批10家基層立法聯(lián)系點。

2019年11月2日，習(xí)近平總書記在上海考察基層立法聯(lián)系點時，站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分肯定了基層立法聯(lián)系點的民主意義和民主價值，指出中國的民主是“全過程民主”，這是中國特色社會主義民主的一個實現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑，要求總結(jié)推廣這一模式，使國家的重大決策更加有效、更接地氣[5]。

全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書同志就聯(lián)系點工作作出重要批示和部署。王晨副委員長在十三屆全國人大常委會第十五次專題講座上，就《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》作輔導(dǎo)報告，回顧了習(xí)近平總書記在虹橋街道基層立法聯(lián)系點考察時的重要講話精神，指出“全國人大常委會學(xué)習(xí)貫徹總書記重要指示精神，擬在部分地方增設(shè)立法聯(lián)系點，使立法工作更好接地氣、察民情、聚民智”[6]。全國人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)也多次到上海調(diào)研考察基層立法聯(lián)系點工作，并給予工作指導(dǎo)。全國人大常委會研究室和中央媒體還對“全過程民主”的重要理論和制度建設(shè)進行了深入研究和探討[7]。

上海市委對上海市人大常委會積極推進“全過程民主”，加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)高度重視。十一屆市委八次全會作出的《全面貫徹落實關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定的意見》，提出“深化探索基層立法聯(lián)系點制度，拓寬立法建議渠道，強化立法過程民主，夯實立法民意基礎(chǔ)”[8]，并將“推動基層立法聯(lián)系點優(yōu)化完善和擴大試點”作為2020年重點任務(wù)。十一屆市委九次全會制定的《貫徹落實人民城市人民建、人民城市為人民重要理念，譜寫人民城市建設(shè)新篇章的意見》，提出“搭建更多民意直通車平臺，推進基層立法聯(lián)系點各區(qū)全覆蓋，把聽取民意的觸角延伸到離群眾、離市場最近的地方”[9]。2020年9月召開的上海市人大工作會議印發(fā)的《加強新時代人大工作充分發(fā)揮人大在城市治理現(xiàn)代化中的作用的意見》，將“自覺踐行全過程民主重要理念”[10]專列一節(jié)，上海市委書記李強同志要求上海各級人大進一步增強實現(xiàn)“全過程民主”的探索性，推動人大工作守正創(chuàng)新邁出新步伐。2020年11月25日召開的十一屆上海市委十次全會審議的《關(guān)于制定上海市第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，也對“堅持把全過程民主、實質(zhì)性民主貫穿到城市生活的各個方面”[11]作出新的部署。

根據(jù)習(xí)近平總書記重要講話精神，全國人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)以及上海市委的要求，上海市人大常委會在首批10家基層立法聯(lián)系點的基礎(chǔ)上，于2020年初啟動了基層立法聯(lián)系點的優(yōu)化完善和擴大試點工作，并積極拓展聯(lián)系點的功能，努力使其成為“全過程民主”的重要載體之一，積極為“全過程民主”內(nèi)涵的拓展作出上海貢獻[12]。

二、大力推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)情況

在全國人大常委會有力指導(dǎo)下，在市委堅強領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會制定出臺《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在上?；鶎恿⒎?lián)系點考察時的重要講話精神充分發(fā)揮人大在推進“全過程民主”探索實踐中的作用的意見》[13]，共10條，從提高認(rèn)識、深化探索、制度保障三個方面作出規(guī)定，要求全市各級人大常委會在踐行“全過程民主”中發(fā)揮示范帶頭作用。

（一）提高政治站位，深刻認(rèn)識聯(lián)系點在推進“全過程民主”建設(shè)中的重要意義。自2019年12月以來，市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊實地調(diào)研推進聯(lián)系點建設(shè)情況，就聯(lián)系點的優(yōu)化完善和擴點提質(zhì)工作專題聽取匯報。2020年4月21日，市人大常委會黨組書記、主任蔣卓慶出席基層立法聯(lián)系點“擴點提質(zhì)”工作推進會并作了講話[14]，對聯(lián)系點擴點提質(zhì)工作明確提出，要求市人大各委員會、各區(qū)人大常委會、各基層立法聯(lián)系點提高站位，充分認(rèn)識基層立法聯(lián)系點在推進全過程民主中的重要意義，強調(diào)要準(zhǔn)確把握聯(lián)系點的基層屬性、立法屬性和聯(lián)通屬性，發(fā)揮“接地氣”的基層優(yōu)勢，向下延伸察民情、向上直通集民智，推動上海地方立法實現(xiàn)“全過程民主”。同時還指出，要按照中央和市委部署，扎實推動基層立法聯(lián)系點擴點擴圍、提質(zhì)增效;要突出務(wù)實管用，緊緊圍繞提高地方立法的針對性、操作性、有效性開展工作;要善于資源整合、廣泛聯(lián)系、統(tǒng)籌用好區(qū)域內(nèi)法律資源和社會資源;要注重思想引領(lǐng)，提升和營造聯(lián)系點的法治宣傳教育功能和環(huán)境;要夯實法治基礎(chǔ)，發(fā)揮聯(lián)系點在特大型城市治理體系中的重要作用;要搭建工作平臺，在聯(lián)系點的建設(shè)中培養(yǎng)鍛煉干部。認(rèn)識的深化、目標(biāo)的明確和行動的統(tǒng)一，為基層立法聯(lián)系點優(yōu)化完善和擴點提質(zhì)指明了前進方向。

（二）全面總結(jié)評估，為聯(lián)系點“擴點提質(zhì)”夯實工作基礎(chǔ)。為全面深入了解各聯(lián)系點工作開展情況，市人大對推進聯(lián)系點建設(shè)情況開展了系統(tǒng)總結(jié)，其內(nèi)容包括：一是對現(xiàn)有聯(lián)系點的運行情況、實際效果和存在問題等進行評估，提出優(yōu)化完善現(xiàn)有聯(lián)系點的初步建議;二是對有關(guān)委員會和區(qū)人大常委會推薦的聯(lián)系點候選名單進行研究和初步遴選，就優(yōu)化完善本市聯(lián)系點的設(shè)置、布局及作用發(fā)揮提出建設(shè)性對策建議。同時，為體現(xiàn)獨立、客觀、公正，委托上海社科院法學(xué)所作為獨立第三方開展了平行評估研究。通過個別訪談、實地調(diào)研、調(diào)查問卷、案例分析等多種形式對聯(lián)系點、市人大各委員會、各區(qū)人大法制委員會深入調(diào)研，并形成相關(guān)調(diào)研報告。通過委托第三方評估發(fā)現(xiàn)，2016年設(shè)立的首批10家聯(lián)系點，其區(qū)域覆蓋面和領(lǐng)域代表性尚有提升空間，主要表現(xiàn)在：從空間布局看，首批10家聯(lián)系點僅分布在本市6個行政區(qū)，一定程度上制約了本市各區(qū)民意的全面、系統(tǒng)反映，不能完全實現(xiàn)在全市范圍內(nèi)廣泛聯(lián)系市民群眾、收集社情民意的功能，也不利于發(fā)揮未設(shè)聯(lián)系點的區(qū)人大常委會的積極性。從分布領(lǐng)域代表性看，一些聯(lián)系點設(shè)立之初對個別領(lǐng)域的立法發(fā)揮了重要作用，但隨著探索實踐的深入，其行業(yè)代表性略顯狹窄、功能較為單一，不能全面反映行業(yè)領(lǐng)域立法需求的矛盾逐漸顯現(xiàn)。隨著相關(guān)立法任務(wù)的階段性完成以及新的重大戰(zhàn)略任務(wù)的部署，其繼續(xù)作為聯(lián)系點的代表性難免會有所下降。此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，部分聯(lián)系點在制度建設(shè)、民意征集、組織協(xié)調(diào)等方面參差不齊，能力和水平有待進一步提升。

（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，進一步提升聯(lián)系點在推進民主立法中的效能。通過召開相關(guān)工作會議、個別走訪、征詢意見等形式，市人大常委會法工委（具體承擔(dān)基層立法聯(lián)系點的日常工作）加強與市人大各委員會、各區(qū)人大法制委和各聯(lián)系點的溝通協(xié)調(diào);就聯(lián)系點的遴選標(biāo)準(zhǔn)、入選單位、聯(lián)系點工作規(guī)則修訂以及聯(lián)系點個別調(diào)整等，多次聽取相關(guān)方面的意見建議，同步開展共同走訪，了解候選單位情況，形成工作合力;主動與市財政局等有關(guān)單位進行溝通，及時增補相關(guān)行業(yè)協(xié)會等單位入選聯(lián)系點建議名單。經(jīng)過廣泛征集、科學(xué)遴選和統(tǒng)籌平衡后，圍繞貫徹落實自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，貫徹落實十九屆四中全會決定部署，提高本市營商環(huán)境法治化水平、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展以及實施國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重點工作，設(shè)立新一批聯(lián)系點共25個，其中繼續(xù)保留首批中的8個，新增17個。2020年4月21日，市人大常委會召開了“基層立法聯(lián)系點擴點提質(zhì)工作推進會”，為新一批25家聯(lián)系點授牌頒證。按照全覆蓋、全過程、全功能的要求，將聯(lián)系點從10家增至25家，覆蓋全市16個區(qū)，從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展到園區(qū)、企業(yè)和協(xié)會，聯(lián)系點建設(shè)進入到新的發(fā)展階段。

（四）不斷探索實踐，進一步加強聯(lián)系點工作制度建設(shè)。通過評估發(fā)現(xiàn)，完備的制度規(guī)范是聯(lián)系點進一步提高工作效能的重要保證。為此，市人大常委會從完善聯(lián)系點工作機制和提高效能入手，啟動了聯(lián)系點工作規(guī)則的修訂工作。通過召開有市人大各委員會辦公室、各區(qū)人大法制委員會、各基層立法聯(lián)系點負(fù)責(zé)人參加的座談會，聽取各方面對聯(lián)系點工作規(guī)則修改完善的意見建議。隨后，在全面總結(jié)分析聯(lián)系點實踐經(jīng)驗和存在問題的基礎(chǔ)上，兩輪書面征詢了上述各方的意見建議，完成了工作規(guī)則的修訂。修訂后的工作規(guī)則共20條，主要從設(shè)立聯(lián)系點的目的、功能定位、管理職責(zé)、設(shè)立條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)、工作職責(zé)、工作形式和要求、宣傳展示以及服務(wù)保障等方面作了規(guī)范。與原規(guī)則相比，現(xiàn)有工作規(guī)則重點對以下內(nèi)容進行了修改完善：一是強調(diào)聯(lián)系點設(shè)立目的，增加了發(fā)揮聯(lián)系點在立法“全過程民主”中的示范引領(lǐng)作用等表述;二是明確功能定位，增加并細(xì)化了聯(lián)系點“基層屬性”“立法屬性”和“聯(lián)通屬性”等內(nèi)容;三是提高設(shè)立門檻，對聯(lián)系點的設(shè)立條件分六項作了細(xì)化規(guī)定;四是增加考核內(nèi)容，建立聯(lián)系點動態(tài)調(diào)整工作機制;五是完善聯(lián)系點工作職責(zé)，強化了聯(lián)系點在立法前、立法中和立法后全過程參與的相關(guān)內(nèi)容;六是提高工作要求，對聯(lián)系點開展工作形式、加強法治宣傳、聯(lián)系點工作與社會治理有效結(jié)合等方面作了專門規(guī)定;七是明確市人大各部門職責(zé)，強調(diào)各部門有序使用聯(lián)系點、加強意見建議反饋的同時，注重發(fā)揮聯(lián)系點作用;八是強化服務(wù)保障，對聯(lián)系點的培訓(xùn)指導(dǎo)、人才支持、經(jīng)費保障、宣傳報道等方面作了明確規(guī)定。在“工作規(guī)則”的指引下，各聯(lián)系點的工作漸次走上軌道，各項工作機制逐步建立起來，為擴點提質(zhì)和全過程參與地方立法夯基壘臺創(chuàng)造了有利條件。

三、堅持深耕細(xì)作，全力推進基層立法聯(lián)系點在發(fā)揮“全過程民主”優(yōu)勢中取得新進展

習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程民主”的講話為聯(lián)系點的建設(shè)指明了方向。市人大積極開拓進取，馳而不息在深耕細(xì)作上做文章。新一批聯(lián)系點積極主動作為，善作善成提質(zhì)增效，正朝著“全過程民主”的方向呈現(xiàn)出“八仙過海，各顯其能”的喜人景象，全市25家聯(lián)系點堅持基層定位、百姓視角[15]，積極主動開展工作，通過采取“線上與線下”相結(jié)合、專家與市民共參與等方式，廣泛征集立法建議，2020年全年先后組織調(diào)研、座談會200多次，征集意見2770條，有247條意見在本市地方立法中獲得采納[16]。譬如，在有力保障疫情防控、支持中小微企業(yè)發(fā)展、助力優(yōu)化營商環(huán)境、服務(wù)國家法律制定、加強普法宣傳教育、生動演繹民主實踐、增強人大制度自信等方面，積極發(fā)揮了基層立法聯(lián)系點的民意“直通車”作用。具體體現(xiàn)在以下方面：

一是在全過程參與立法上有了新探索。推動聯(lián)系點參與立法全過程，切實提高立法質(zhì)量，是市人大常委會對新一批聯(lián)系點賦予的功能定位。為了實現(xiàn)新的功能定位，聯(lián)系點多面開花，密集發(fā)力。嘉定工業(yè)區(qū)管委會聯(lián)系點未雨綢繆，聚焦轄區(qū)社會治理、民生關(guān)切，跨前一步開展安全生產(chǎn)立法調(diào)研，為積極參與下一步《上海市安全生產(chǎn)條例》的修改做好準(zhǔn)備;《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》通過后，市注冊會計師協(xié)會主動參與到該法規(guī)實施后的專項監(jiān)督中，積極為立法后的實施效果和存在問題收集企業(yè)意見建議。此外，新江灣城街道、朱涇鎮(zhèn)等聯(lián)系點也積極參與公共文化和公路管理等立法前調(diào)研活動。這樣，就由過去只強調(diào)“立法中”向“立法前”“立法后”兩端進行了延伸[17]。

二是在征集意見渠道上有了新拓展。只有從社情民意中獲取充足的“養(yǎng)分”，立法才能結(jié)出累累碩果。擴點后，聯(lián)系點發(fā)揮其獨特的“毛細(xì)血管”遍布基層的優(yōu)勢，短短兩個月的時間，征集到的立法建議在數(shù)量上和質(zhì)量上都有大幅度提升。例如，圍繞“六穩(wěn)”“六?！焙蛢?yōu)化營商環(huán)境，市人大就審議修改中的《促進中小企業(yè)發(fā)展條例》，分五次赴多個聯(lián)系點開展調(diào)研，當(dāng)面向企業(yè)負(fù)責(zé)人“問計”，許多來自企業(yè)一線的聲音，如解決企業(yè)“融資難融資貴”的瓶頸制約、加強對政府資金監(jiān)管、探索數(shù)據(jù)信息開放共享等“企業(yè)呼聲”，直達立法機關(guān)，并在立法中得到采納[18]。

三是在密切聯(lián)系群眾上有了新舉措。以人民為中心，多措并舉與基層群眾保持密切聯(lián)系，以法治之力引領(lǐng)和推動改革，服務(wù)城市發(fā)展，使市民生活更有品質(zhì)、更有尊嚴(yán)、更加幸福，是提高現(xiàn)代化國際大都市基層治理能力和水平的一個重要環(huán)節(jié)。這次“擴點”，不僅增加了“直通車”的班次，優(yōu)化了“直通車”的線路布點，也讓“直通車”的形式更加豐富多樣[19]。如，崇明區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委聯(lián)系點依托農(nóng)技推廣中心信息平臺，將立法意見征詢延伸到基層村居委，暢通“線上+線下”互動手段，實現(xiàn)多點觸發(fā)、同步征集，直接聽取區(qū)、鎮(zhèn)、村三級意見，在夯實民意基礎(chǔ)上打通了“最后一公里”。海通證券有限公司結(jié)合上海市公共文化服務(wù)立法的意見征詢工作，利用公司網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)平臺在客戶群體中開展問卷調(diào)查。綠色建筑協(xié)會注重發(fā)揮青年群體作用，通過成立青年委員會，讓更年輕的群體發(fā)聲建言的同時，培養(yǎng)其民主法治意識。

四是在整合社會資源上有了新抓手。擴點后，25個聯(lián)系點覆蓋全市16個區(qū)和多個重點領(lǐng)域，成為日常密切聯(lián)系群眾、收集社情民意的平臺和“交匯點”。浦東新區(qū)工商聯(lián)聯(lián)系點發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)工作優(yōu)勢，將各級政協(xié)委員、人大代表和優(yōu)秀企業(yè)家等納入專家人才庫;田林街道聯(lián)系點主動將立法信息采集點與黨建網(wǎng)絡(luò)布點并聯(lián)，組建信息員隊伍;曹楊新村街道等聯(lián)系點注重與代表工作相結(jié)合，組織市、區(qū)和街鎮(zhèn)三級人大代表在聯(lián)系點召開征集社情民意座談會;金澤鎮(zhèn)人大依托環(huán)淀山湖毗鄰鎮(zhèn)人大的區(qū)位優(yōu)勢，將立法意見的征集范圍擴大到長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)范圍內(nèi)的街鎮(zhèn)，為長三角區(qū)域協(xié)同立法賦能增力[20]。

五是在創(chuàng)新基層治理上有了新成效。各區(qū)主動協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各部門，研究具體落實方案和保障措施。黃浦區(qū)、金山區(qū)借鑒市級聯(lián)系點的有益經(jīng)驗，建立區(qū)級聯(lián)系點，以市帶區(qū)同步構(gòu)建立法意見征集的兩級網(wǎng)絡(luò)。區(qū)人大常委會主動發(fā)揮市級聯(lián)系點作用，啟動區(qū)人大決議決定以及執(zhí)法檢查通過轄區(qū)內(nèi)市級聯(lián)系點征求基層民意工作。市人大常委會還結(jié)合年輕干部培養(yǎng)，設(shè)立聯(lián)絡(luò)員制度，加強對聯(lián)系點的指導(dǎo)。尤為值得一提的是，市人大常委會基層立法聯(lián)系點是在學(xué)習(xí)借鑒全國人大常委會法工委虹橋街道基層立法聯(lián)系點經(jīng)驗基礎(chǔ)上設(shè)立的。這次新設(shè)立的聯(lián)系點紛紛赴虹橋街道聯(lián)系點學(xué)習(xí)取經(jīng)，主動將自身作為虹橋街道聯(lián)系點的信息采集點，接受其委托，在《退役軍人保障法》等國家法律的立法調(diào)研中征集相關(guān)立法建議，實現(xiàn)虹橋街道聯(lián)系點與市級聯(lián)系點的互聯(lián)互通、工作協(xié)同，積極為國家立法貢獻智慧。

六是在宣傳人大制度上有了新作為。人民群眾的深度參與，無疑將提升公民法治意識和參與社會治理的工作熱情。江寧路街道聯(lián)系點在參與生活垃圾分類、疫情防控決定等立法過程中，將征集意見、法治宣傳、社區(qū)共治等有機結(jié)合，同步謀劃、同步宣傳、同步部署，實現(xiàn)了法規(guī)通過與實施的無縫銜接。市人大常委會進一步發(fā)揮對聯(lián)系點宣傳的制度溢出效應(yīng)，通過聯(lián)系點自身宣傳和市級媒體宣傳，努力講好人大故事、立法故事、上海故事。據(jù)統(tǒng)計，2020年以來國家和本市各類主流媒體對聯(lián)系點擴點提質(zhì)工作進行了超過30多次的報道。各聯(lián)系點也積極運用微信公眾號等方式開展形式多樣的宣傳展示，進一步擴大了聯(lián)系點的社會影響力。如，四川北路街道聯(lián)系點采用線下揭牌、線上“云直播”的方式舉辦掛牌儀式;古北市民中心聯(lián)系點自2019年11月以來共接待各類參觀調(diào)研298批次5809人，其中，接待外國議長和議員就有五批次[21]?；鶎恿⒎?lián)系點的生動實踐本身就是重要的普法，讓人民群眾感受到民主法治就在身邊，成為生動展示人大制度優(yōu)勢的重要窗口。許多參加座談會的市民說，“參與國家立法真光榮，我們的民主是真民主?！薄伴_過各種大會小會，但立法調(diào)研會真真切切把自己的意見寫進法規(guī)。”[22]一些外國議長參觀虹橋街道基層立法聯(lián)系點后表示：中國基層民眾能直接參與立法進程，體現(xiàn)了立法的公開和民主，更好地保護公民權(quán)益，充分展示了中國民主的制度優(yōu)勢[23]。同時，基層立法聯(lián)系點也進一步發(fā)揮了“家、站、點”的連心橋作用[24]，建立了人大社情民意表達和反映的平臺，提高了代表意見建議辦理的質(zhì)效。

四、持續(xù)探索完善機制，進一步發(fā)揮基層立法聯(lián)系點在推動“全過程民主”中的重要作用

習(xí)近平總書記指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！盵25]聯(lián)系點的擴點提質(zhì)是市人大常委會加強和改進地方立法工作、推動實現(xiàn)“全過程民主”的重要舉措。隨著聯(lián)系點建設(shè)的有序推進，在助力提高地方立法質(zhì)量和效率的同時，更要使其賦能增效。因此，聯(lián)系點的建設(shè)與相關(guān)工作如何實現(xiàn)無縫銜接和深度嵌入就成為一項新的課題，需要在制度機制上進行探索完善。

一是進一步整合完善協(xié)調(diào)功能。隨著各方對“全過程民主”理論認(rèn)識的不斷深入，聯(lián)系點征詢社情民意的功能不斷向立法兩端延伸，實現(xiàn)立法前、立法中和立法后各環(huán)節(jié)的全覆蓋，包括立法項目征集、立法起草中的聽取意見、立法審議中的意見征詢到立法后的執(zhí)法檢查和立法后評估等，聯(lián)系點承擔(dān)的任務(wù)越來越多樣化。一方面，環(huán)環(huán)相扣的立法民意征集流程，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主的全過程性;另一方面，由于各個環(huán)節(jié)的主導(dǎo)部門不同，信息溝通渠道尚不暢通，往往會造成重復(fù)調(diào)研、多頭聯(lián)系、缺乏整合等弊端，不僅加重了聯(lián)系點的工作負(fù)擔(dān)，也影響了工作效率和意見征詢工作的嚴(yán)肅性。如，虹橋街道是全國人大常委會法工委的基層立法聯(lián)系點，虹橋街道古北市民活動中心既是首批市人大常委會基層立法聯(lián)系點，也是新掛牌的市政府行政立法聯(lián)系點之一，在聯(lián)系點設(shè)置和項目安排上難免會出現(xiàn)重合情形。相關(guān)部門之間有必要建立一個信息互通、資源共享、成果整合的工作平臺，以提高工作效率，為聯(lián)系點松綁減負(fù)。

二是進一步完善立法程序機制。要體現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市為人民”[26]的立法理念，真正實現(xiàn)立良法、促善治，就必然要在“全鏈條”的程序設(shè)置和立法過程中充分體現(xiàn)民主精神，聯(lián)系點建設(shè)的推進也對立法程序機制提出了新要求。在立法項目的確定、審次安排、意見征詢、審議方式、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)的制度安排上仍需不斷改進完善，讓民意“直通車”和公眾“議事廳”[27]的意見建議更好地被吸納到立法的程序中，切實轉(zhuǎn)化為法治實踐成果。

三是進一步改進賦能增效機制。通過走訪調(diào)研和相關(guān)評估研究工作，發(fā)現(xiàn)各聯(lián)系點之間在管理水平、制度建設(shè)和人員配備方面存在一定差異。一方面，面對專業(yè)的法律問題和較高的工作要求，亟須提升聯(lián)系點自身的能力和水平。特別是在人員培訓(xùn)、考核評估、經(jīng)費保障、信息化建設(shè)、宣傳激勵等方面著力下功夫，更好地為聯(lián)系點提質(zhì)賦能增效。另一方面，由于聯(lián)系點的工作并非所在單位的法定職責(zé)或者主要職責(zé)，各自的資源稟賦也存在差異，過度追求制度的統(tǒng)一性和工作的同質(zhì)化，反而不利于聯(lián)系點工作的差異化、多元化開展。在服務(wù)和指導(dǎo)中，市、區(qū)兩級人大應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)，結(jié)合聯(lián)系點自身特點，充分發(fā)揮好其自身獨特的優(yōu)勢和資源，鼓勵其探索創(chuàng)新，凸顯聯(lián)系點的基層性和聯(lián)通性的屬性。

四是進一步加強工作隊伍建設(shè)。制度的執(zhí)行，關(guān)鍵在人[28]。一支高水平的專業(yè)立法工作者隊伍，是聯(lián)系點意見征詢功能切實發(fā)揮作用，各項工作有序開展的重要保證。當(dāng)前，立法工作任務(wù)重、時間緊、難度大、要求高。擴點提質(zhì)后，通過聯(lián)系點收集到的立法建議在數(shù)量和質(zhì)量方面都有大幅度提升。以《上海市促進中小企業(yè)發(fā)展條例》的修訂工作為例，共有15家聯(lián)系點單位提出了450多條意見建議，接近以往所有聯(lián)系點一年提出意見建議的總和[29]。面對紛繁復(fù)雜的利益訴求和意見建議，如何進行統(tǒng)合研判吸收、全面及時反饋，這無疑對工作人員的能力和水平提出了更高要求。同時，聯(lián)系點也是淬煉機關(guān)干部基本功的最佳“訓(xùn)練營”，要探索建立“壓擔(dān)子”、正向激勵等機制，讓機關(guān)年輕干部在聯(lián)系點這個工作平臺上切實得到有效歷練，從而了解社情民意，提高群眾意識、樹立群眾觀點，真正達到培養(yǎng)干部、提高素質(zhì)的目的。

五、拓展思想內(nèi)涵，在凝心聚力中推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)

“全過程民主”是習(xí)近平總書記站在新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，對我國人民民主重要特點和優(yōu)勢的集中表達和高度凝練，充分展現(xiàn)了人民民主的方向性、真實性、程序性、參與性、實效性[30]。深入學(xué)習(xí)總書記的講話精神，方向豁然開朗;遵循總書記的重要指示，扎實推進有力。我們一定要提高政治站位，嚴(yán)格在“四個方面”做到“對標(biāo)對表”，按照市委要求，在深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記考察上海重要講話和在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的重要講話精神、抓好落實黨中央交給上海重要任務(wù)和建設(shè)“人民城市”的過程中，要切實增強探索“全過程民主”的自覺性，充分發(fā)揮人大在推進城市治理現(xiàn)代化中的重要作用。同時，通過學(xué)習(xí)和實踐，我們深刻認(rèn)識到：推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一的實踐載體;是堅持和完善人民代表大會制度，堅持中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路，實現(xiàn)最廣泛最真實最管用的“全過程民主”的有效形式;是貫徹黨的群眾路線，發(fā)揮聯(lián)系點接地氣、察民情、聚民智、惠民生“直通車”作用，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法的生動實踐;是展示中國特色社會主義民主政治優(yōu)勢，講好立法故事，堅定制度自信的重要窗口。準(zhǔn)確理解并不斷拓展其內(nèi)涵，對推進聯(lián)系點工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)十分重要。工作中，我們對這一內(nèi)涵的理解主要把握了以下幾點：

一是注重程序縝密。對于如何發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的民主功效，全國人大形成了包括立法決策前、決策中、決策后等在內(nèi)的完備的程序規(guī)則，形成了一整套環(huán)環(huán)相扣的立法民意征集流程，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主的全過程性[31]。面對日益多元的利益群體的紛繁聲音，立法者如何取得“最大公約數(shù)”，在矛盾焦點上恰如其分“砍一刀”，真正實現(xiàn)立良法、促善治，就必然要在“全鏈條”的程序設(shè)置和立法過程中充分體現(xiàn)民主精神。為此，我們要圍繞中央和市委決策部署、重大民生關(guān)切和全面推進依法治國，緊盯構(gòu)建新發(fā)展格局、治理之需和民生之痛，通過周延的程序設(shè)計，綜合開啟形式多樣的民意表達“直通車”，加強重點領(lǐng)域立法，著力在“補短板、鍛長板”[32]加強制度供給與優(yōu)化立法資源配置上下功夫，探索形成更多富有“上海智慧”的立法成果。

二是涵括內(nèi)容全面。我國的民主不僅表現(xiàn)在政治選舉上，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域各個方面。我國的民主不僅是政治選舉時的民主，還體現(xiàn)在微觀工作和日常生活中[33]。黨的十九大報告將“人民民主”從“四大民主”上升為“五大民主”，即在“選舉民主、決策民主、管理民主和監(jiān)督民主”基礎(chǔ)上增加了中國特色的“協(xié)商民主”[34]，這充分說明了全過程的民主強調(diào)橫向內(nèi)容的全覆蓋，彰顯了人民民主的真諦，讓億萬人民在有序的政治參與實踐中，以主人翁的意識保障人民民主權(quán)利的實現(xiàn)。為此，我們要落細(xì)落實人民民主的“全鏈條”，積極探索各環(huán)節(jié)上的有效實現(xiàn)形式和途徑，做到貫通、銜接、融合，讓“眾人的事情由眾人商量”[35]成為“全過程民主”的重要方式。

三是強調(diào)上下聯(lián)動。人大工作的根基在人民，發(fā)揮作用的力量在人民，依法履職的歸宿也在人民。譜寫人民城市新篇章，尤其需要認(rèn)真傾聽人民聲音、真實反映人民訴求、切實保障人民利益，充分發(fā)揚民主，使各項決策更加科學(xué)，經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。人民民主的全過程從縱向來看體現(xiàn)在國家層面、地方層面和基層層面的民主活動是上下聯(lián)動的，這樣既能上接“天線”舉全國之力辦大事，又能下接“地氣”因地制宜、因時制宜。正是這種上下聯(lián)動，才能祛除“上有政策，下有對策”的痼疾。同時，通過“上下一心”的傾聽和溝通，才會有足夠的智慧權(quán)衡取舍，才會有足夠的膽識創(chuàng)新抉擇。為此，我們要堅持人民觀，廣泛凝聚人民城市共建共享力量，健全人大常委會聯(lián)系代表、代表聯(lián)系社區(qū)和人民群眾的機制，做到對人民負(fù)責(zé)、替人民代言、為人民謀利。把人民對美好生活的向往作為人大工作的出發(fā)點和落腳點，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

四是凸顯主體耦合[36]。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！绷⒎Q策體現(xiàn)了“全過程民主”中各類主體的交互關(guān)系。在立法實踐中，黨委、人大、政府、社會、公眾、專家等不同主體都參與到這一政治活動中，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會參與”的立法格局，強調(diào)不同主體各司其職、各盡其能。同時，“兩代表一委員聯(lián)系群眾制度”[37]也較好地體現(xiàn)了黨、人大、政協(xié)之間的通力合作。它充分表明，在黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以民主集中制保障了高效率，也保障了國家制度和國家治理體系的有效運行、充滿活力、富有朝氣。為此，我們要動員可以動員的人民群眾在依法管理公共事務(wù)中持續(xù)實現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時回應(yīng)人民群眾的期待和關(guān)切。

五是體現(xiàn)治理效能。習(xí)近平在2014年慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的“八個能否”標(biāo)準(zhǔn)，包括“國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化”[38]。從古北市民中心和江寧路街道聯(lián)系點實際治理效果便能看出，“全過程民主”在基層社會治理中的顯著優(yōu)勢：通過民主集中制，發(fā)揮各方主體的作用和優(yōu)勢，實現(xiàn)系統(tǒng)治理;運用法治思維和法治方式，實現(xiàn)依法治理;通過社區(qū)自治服務(wù)，滿足人民需求和糾紛化解，實現(xiàn)源頭治理;通過自治、法治和德治多措并舉，實現(xiàn)綜合治理[39]。為此，我們要廣泛引導(dǎo)人民群眾通過民主途徑參與城市治理，把發(fā)展的目標(biāo)、改革的任務(wù)轉(zhuǎn)化為全市人民的自覺行動，讓重大戰(zhàn)略實施更有底氣，讓改革更有穿透力，讓高質(zhì)量發(fā)展在法治的軌道上“跑得更快”[40]，更好地把人大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市治理效能。

六是厚植文化自信。中國傳統(tǒng)文化中存在著大量民主協(xié)商的因子，它追求的是和諧而非沖突，是合作而非排他，是公益而非私益。這些文化理念為我國以民主協(xié)商為突破口深入推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)提供了得天獨厚的文化土壤[41]。在社會主義協(xié)商民主中，政治參與是公民平和、理性的參與，參與程度越深，社會就越和諧穩(wěn)定。這從根本上有別于西方一些國家片面追求“選戰(zhàn)取勝”所造成社會動蕩，甚至帶來國家、社會、族群分裂[42]。從這個意義上講，我國的民主實踐本質(zhì)上是在吸取西方數(shù)百年政治發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在中國共產(chǎn)黨和億萬人民的70多年波瀾壯闊的偉大實踐中，共同開辟出來的一條新路。為此，我們要以聚沙成塔、久久為功的韌勁，探索創(chuàng)新更多富有成效的實現(xiàn)形式，以地方的生動實踐豐富“全過程民主”的時代內(nèi)涵，以解決問題的實效體現(xiàn)“全過程民主”的成果，以一件件可觀可感的民生成果，充分彰顯人民民主的真實性、優(yōu)越性。

上海作為“全過程民主”重要論斷的首提地，我們將進一步增強貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程民主”重要理念的自覺性、主動性和責(zé)任感，牢記“以人民為中心”的發(fā)展思想，秉持“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，開展更多有益探索，創(chuàng)造更多實現(xiàn)形式，以地方的生動實踐不斷詮釋、拓展“全過程民主”的時代內(nèi)涵，為有效推動人大工作守正創(chuàng)新、切實提高城市治理能力現(xiàn)代化、創(chuàng)造新時代上海發(fā)展新奇跡提供富有特色的制度樣本。

注釋：

[1]參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過，新華社同年10月28日受權(quán)發(fā)布。

[2]參見《上?；鶎恿⒎?lián)系點收集原汁原味民意，民主立法觸角全面延伸》，來源：澎湃新聞，轉(zhuǎn)引自民主與法制網(wǎng)，http：//www.mzyfz.com/cms/faxunkuaibao/xinwenkuaibao/zhengfadongtai/html/1049/2019-12-10/content-1412912.html.最后訪問日期為2021年3月5日。

[3]參見鄭輝：《“全過程民主”內(nèi)涵初探》，載《上海人大月刊》2020年第6期。

[4]轉(zhuǎn)引自《基層立法聯(lián)系點發(fā)揮大作用》，載《人民日報》2019年10月31日第18版。

[5]參見馬喆：《全國人大上海虹橋基層立法聯(lián)系點探索全過程民主》，來源：央廣網(wǎng)，http：//china.cnr.cn/news/20191208/t20191208_524888542.html.最后訪問日期為2021年2月5日。

[6]參見《十三屆全國人大常委會第十五次會議在京閉幕》，載《人民日報》2019年12月29日第1版。

[7]參見蒲曉磊：《接地氣聚民智傳民意：立法聯(lián)系點推動實現(xiàn)全過程民主》，來源：法制網(wǎng)，http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-03/03/content_8446795.html.最后訪問日期為2021年3月3日。

[8]參見《十一屆上海市委八次全會決議》，載《解放日報》2019年12月21日第1版。

[9]參見《十一屆上海市委九次全會決議》，載《解放日報》2020年6月24日第1版。

[10]參見應(yīng)佳威：《充分發(fā)揮人大在推進城市治理現(xiàn)代化中的作用》，來源：觀察者網(wǎng)，https：//www.guancha.cn/politics/2020_09_17_565507.html.最后訪問日期為2021年2月5日。

[11]參見《上海市十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》，載《解放日報》2020年12月20日第1版。

[12]參見本刊評論員：《高質(zhì)量推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)》，載《上海人大月刊》2020年第5期。

[13]該《意見》得到了全國人大常委會法制工作委員會的高度重視，將該文件全文刊登在2020年《法制工作簡報》上。

[14]參見仲穎：《上海市人大基層立法聯(lián)系點“擴點提質(zhì)” 25家聯(lián)系點名單公布》，來源：上海人大全媒體平臺，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1945/n2436/u1ai2110

28.html.最后訪問日期為2021年3月23日。

[15][20]參見孫鑫：《上海打造“全過程民主”的生動實踐》，來源：上海人大網(wǎng)，http：//www.mzyfz.com/cms/rendalifa/lifazhuanti/difangrenda/html/1155/2020-12-07/content-1451614.html.最后訪問日期為2020年12月7日。

[16][29]該數(shù)據(jù)系根據(jù)本市25個基層立法聯(lián)系點2020年度分別上報的統(tǒng)計報表匯總，隨后由上海市人大常委會法制工作委員會甄別確認(rèn)后得出的最終統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

[17]參見顧一瓊：《彰顯“以人民為中心”的發(fā)展思想和時代內(nèi)涵》，來源：文匯網(wǎng)，http：//www.whb.cn/zhuzhan/cs/20210311/395512.html.最后訪問日期為2021年2月21日。

[18]參見王海燕：《40萬中小企業(yè)頭疼的“融資難”，上海有了“硬核”立法條款》，來源：上觀新聞，https：//www.jfdaily.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html？id=2601

37.最后訪問日期為2021年2月3日。

[19]參見《上海的這列“立法直通車”，擁有了更強有力的引擎》，來源：騰訊網(wǎng)，https：//new.qq.com/rain/a/20201123A

023GT00.最后訪問日期為2021年2月4日。

[21]根據(jù)上海市人大常委會辦公廳接待聯(lián)絡(luò)處（外事處）2020年的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

[22]參見《基層立法聯(lián)系點接地氣聚民智》，載《光明日報》2019年12月16日第1版。

[23]參見李佳蔚：《上?；鶎恿⒎?lián)系點收集原汁原味民意，民主立法觸角全面延伸》，來源澎湃新聞網(wǎng)，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1945/n2298/u1ai205822.html.最后訪問日期為2021年2月5日。

[24]參見王海燕：《貫徹落實“全過程民主”重要理念》，載《解放日報》2020年11月24日第1版。

[25]轉(zhuǎn)引自《人民日報評論部：緊緊依靠人民推動國家發(fā)展——讓我們的制度更加成熟更加定型③》，載《人民日報》2019年11月11日第1版。

[26]參見習(xí)近平：《人民城市人民建，人民城市為人民》，載《人民日報》2019年11月3日第1版。

[27]參見陳競雄：《公眾“議事廳”讓人民群眾成為社區(qū)“主人”》，來源：共產(chǎn)黨員網(wǎng)，http：//www.12371.cn/.最后訪問日期為2021年2月5日。

[28]參見人民日報評論員：《制度的生命在于執(zhí)行》，載《人民日報》2016年7月20日第1版。

[30]參見劉光明執(zhí)筆：《在深刻認(rèn)識顯著優(yōu)勢中堅定制度自信》，載《人民日報》2019年11月14日第13版。

[31]參見張維煒時評：《“全過程民主”的生動典范》，載《中國人大》2019年第24期。

[32]參見習(xí)近平：《堅持高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略方向 補短板鍛長板 加快形成新經(jīng)濟格局》，來源：新華社，轉(zhuǎn)引自中國社會科學(xué)網(wǎng)，http：//www.cssn.cn/jjx/jjx_xjpxsdzgtsshzyjjsx/2020

08/t20200806_5166647.html.最后訪問日期為2021年3月2日。

[33]參見韓震：《人民民主的強大生命力和巨大優(yōu)越性》，來源：求是網(wǎng)：http：//www.qstheory.cn/wp/2019-12/04/c_1125304501.html.最后訪問日期為2021年2月20日。

[34]參見郭廣銀：《全面把握以人民為中心的發(fā)展思想》，載《光明日報》2018年4月2日第11版。

[35]參見馬奔：《眾人的事情由眾人商量》，載《人民日報》2018年8月24日第16版。

[36]參見鄭輝：《實現(xiàn)“全過程民主”的硬核力量》，載《上海人大月刊》2020年第11期。

[37]參見丁遠(yuǎn)鵬：《“兩代表一委員”聯(lián)系群眾制度的調(diào)研與思考》，載《公民導(dǎo)刊》2016年第10期。

[38]參見習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《求是》2019年9月16日第18期。

[39]參見孫培軍：《充分認(rèn)識和發(fā)揮人民民主的全過程優(yōu)勢》，載《學(xué)習(xí)時報》2019年11月27日第5版。

[40]參見李強：《根基在人民 力量在人民 歸宿在人民》，載《解放日報》2020年9月18日第1版。

[41]參見《海外網(wǎng)評：為什么說中國式民主是全過程民主》，來源：海外網(wǎng)，https：//news.sina.com.cn/c/2019-11-05/doc-iicezuev7329493.shtml.最后訪問日期為2021年2月26日。

[42]參見林尚立：《論人民民主》，上海人民出版社2016年3月第1版，第121-128頁。

（作者單位：上海市人大常委會法制工作委員會辦公室。本文系上海市人大常委會2020年度重點調(diào)研項目的結(jié)項成果之一）