郭鐵成

（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

當今世界，中長期創(chuàng)新規(guī)劃有三種類型。一種是追趕型規(guī)劃，編得最好的是中國《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》和五年科技發(fā)展規(guī)劃；再一種是競爭性規(guī)劃，編得最好的是日本五年一次的《科學技術基本計劃》；還有一種是引領型規(guī)劃，范本就是《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》。

美國是創(chuàng)新引領型國家，一般不做中長期創(chuàng)新規(guī)劃，但奧巴馬總統(tǒng)就任后，決定制定五年期的美國創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃，編制工作由國家經(jīng)濟委員會和白宮科技政策辦公室負責。2009年，美國政府首次發(fā)布了《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》規(guī)劃。之后每隔5年修訂一次，先后于2011年、2015年發(fā)布了兩個修訂本。特朗普總統(tǒng)上臺后，《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》 編制工作中斷。拜登曾作為副總統(tǒng)與奧巴馬搭過班子，但2021年拜登就任總統(tǒng)后是否繼續(xù)編制《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》，尚不清楚。

2015年版的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》[1]，是奧巴馬總統(tǒng)任上的最后一版；本文以該版為例，來分析美國五年創(chuàng)新規(guī)劃的編制方法。

1 提前安排九個方向的戰(zhàn)略研究

為了修訂2011年版的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》，形成2015年版的 《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》，美國政府于2014年發(fā)布了聯(lián)邦公告[2]，向全國征求意見，提前開展戰(zhàn)略研究。這個公告提出九個戰(zhàn)略預研方向，供政策研究單位和公眾提建議時參考。

第一個預研方向是“核心問題”?！昂诵膯栴}”實際是總體戰(zhàn)略問題，或者說是綜合戰(zhàn)略問題。包括五方面內容：（1）美國創(chuàng)新發(fā)展的挑戰(zhàn)和機遇，即為了帶動經(jīng)濟長期增長、提高生產(chǎn)率、保持知識密集型產(chǎn)業(yè)持久領先、創(chuàng)造就業(yè)、促進創(chuàng)業(yè)，以及提高美國人生活水平，美國創(chuàng)新面臨的最大挑戰(zhàn)和機遇；（2）構建和維持美國優(yōu)勢的行動，這些優(yōu)勢是指鼓勵創(chuàng)業(yè)的文化、發(fā)達的創(chuàng)業(yè)投資、靈活的勞動力市場、世界一流的研究型大學、健康的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)等內容；（3）政府促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，即政府通過精準、有效的舉措，促進產(chǎn)業(yè)提高生產(chǎn)力和競爭力；（4）政府優(yōu)先采取的政策和舉措，就是找到法理充分、目標清晰、對象明確、成本收益率高的創(chuàng)新政策和舉措，政府優(yōu)先采用；（5）開展新興政策試驗，即分析研究其他國家的先進實踐和政策，以及州或地方的先進實踐和政策，開展新興政策試點。

第二個預研方向是“創(chuàng)新趨勢”。包括三方面內容：（1）近年來創(chuàng)新性質發(fā)生的變化，以及這些變化要求科技投資和創(chuàng)新政策采取的新方式；（2）值得聯(lián)邦政府加大投資的新興科技創(chuàng)新領域，以及組織安排投資的最佳方式；（3）制度創(chuàng)新的重要需求和機遇，以及聯(lián)邦政府支持制度創(chuàng)新可以采取的措施。

第三個預研方向是“科學、技術和研發(fā)優(yōu)先方向”。這里的優(yōu)先方向是由科學、技術和未來場景驅動的，不是產(chǎn)業(yè)需求拉動的。包括三方面內容：（1）開發(fā)高影響力的平臺技術，減少設計、生產(chǎn)、測試等成本；（2）在應對關鍵國家的挑戰(zhàn)方面，探索最佳的投資組合模式和研發(fā)模式；（3）有效解決大量科學研究結果不可重復問題。

第四個預研方向是“熟練勞動力的開發(fā)”。包括三方面內容：（1）新技術崗位需求識別、科技勞動者與雇主需求匹配的新機制或新模式；（2）新興領域技能升級、勞動力新技術培訓的成功模式；（3）有效提高技術工人供給的機制或項目。

第五個預研方向是“制造業(yè)和創(chuàng)業(yè)”。包括四方面內容：（1）在新區(qū)和資本密集、風險較高、需要長期持續(xù)投資的技術領域和產(chǎn)業(yè)，探索新的投資模式來支持創(chuàng)業(yè)；（2）更快地評估新技術和新產(chǎn)品的生產(chǎn)可行性，促進重要創(chuàng)新技術和產(chǎn)品商業(yè)化；（3）降低生命科學、先進材料、清潔能源等資本密集型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)和擴張成本；（4）公共部門和私營部門重建美國的“產(chǎn)業(yè)公地”①產(chǎn)業(yè)公地，即資源共享的創(chuàng)新基礎設施和創(chuàng)新生態(tài)。的投資策略，贏得新技術創(chuàng)造能力和下一代制造能力。

第六個預研方向是“區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”。包括兩方面內容：（1）聯(lián)邦政府與地區(qū)之間的伙伴關系或其他新型合作模式；（2）聯(lián)邦政府促進大城市“創(chuàng)新區(qū)”的發(fā)展。

第七個預研方向是“知識產(chǎn)權和反壟斷”。內容是：適應開放創(chuàng)新、組合創(chuàng)新、用戶創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)驅動型創(chuàng)新等多元化創(chuàng)新模式，制定相應的知識產(chǎn)權和競爭政策。

第八個預研方向是“用以促進創(chuàng)新的新型政府工具”。包括四方面內容：（1）更適合在聯(lián)邦層面開展法律、法規(guī)和政策試驗的領域；（2）在公共或私營部門搭建試驗平臺，聯(lián)邦政府應采取的模式；（3）聯(lián)邦政府鼓勵州和地方開展試驗的舉措；（4）聯(lián)邦政府向私營部門②私營部門指的是企業(yè)等市場主體的集合，而不是政府管理部門。美國的企業(yè)主要是私營企業(yè)，因此私營部門也可以簡單地理解為企業(yè)的集合。和公眾開放聯(lián)邦資產(chǎn)。

第九個預研方向是“國家優(yōu)先領域”。這里的優(yōu)先領域，是經(jīng)濟、社會需求和國家戰(zhàn)略需求拉動的，不是科學、技術和未來場景驅動的。包括兩方面內容：（1）從加強國家安全、應對社會挑戰(zhàn)、突破關鍵技術、建立國家領先地位等方面，確定國家優(yōu)先領域；（2）促進企業(yè)和慈善資本向國家優(yōu)先領域投資的政策或措施。

2 從三個層面確定總體思路

《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》每一部分的開頭，都反復出現(xiàn)“六大構成”的邏輯圖示（見圖1）。六大構成是：加強創(chuàng)新基礎要素投資、激發(fā)私營部門創(chuàng)新的動力、鼓勵全民創(chuàng)新、創(chuàng)造高質量工作崗位和保持經(jīng)濟增長、促進國家優(yōu)先領域的重大突破、與人民一道并向人民提供創(chuàng)新的政府服務。

“六大構成”的邏輯關系分三層：第一層是基礎層，即“加強創(chuàng)新基礎要素投資”，創(chuàng)新基礎要素指的是學科、人力、設施等；第二層是動力層，包括“激發(fā)私營部門創(chuàng)新的動力”和“鼓勵全民創(chuàng)新”兩個方面；第三層是計劃層，包括“創(chuàng)造高質量工作崗位和保持經(jīng)濟增長”“促進國家優(yōu)先領域的重大突破”“與人民一道并向人民提供創(chuàng)新的政府服務”三類戰(zhàn)略計劃。根據(jù)邏輯關系，可以把六大構成進一步歸結為三個原則：強化基礎，激發(fā)動力，促進繁榮。2015版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》雖然沒有總體思路的字樣，但這三個原則，實際上就是總體思路。

強化基礎，就是加強創(chuàng)新基礎要素投資。在基礎研究領域的投資保持世界領先，長期保持美國經(jīng)濟競爭力和經(jīng)濟增長；加大對科學、技術、工程和數(shù)學教育的投資，支持未來的經(jīng)濟競爭力；建設21世紀先進物質基礎設施，包括下一代數(shù)字基礎設施，促進就業(yè)和長期經(jīng)濟增長；為移民掃清障礙，促進移民對美國經(jīng)濟做出重大貢獻。

圖1 《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》（2015）六大構成

激發(fā)動力，就是激發(fā)企業(yè)等主體的創(chuàng)新動力，鼓勵全民創(chuàng)新。加強研發(fā)稅收減免，為創(chuàng)新提供可預期的強大動力；支持創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)，確保美國是世界最佳創(chuàng)業(yè)地點；向創(chuàng)新者開放聯(lián)邦數(shù)據(jù)，以便創(chuàng)新者、科學家和公眾自由利用；推動聯(lián)邦資助的研究成果商業(yè)化，加強有市場前景的創(chuàng)新技術從實驗室向市場轉移；支持區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展，幫助美國創(chuàng)新型企業(yè)參與國際競爭；通過獎勵措施激發(fā)美國人民的創(chuàng)造力，通過支持創(chuàng)客、眾籌和全民參與科學等措施充分挖掘創(chuàng)新者的聰明才智，鼓勵更多學生參與科學、技術、工程和數(shù)學領域的學習和創(chuàng)業(yè)活動，激勵更多美國人成為創(chuàng)新者。

促進繁榮，就是實施增長、突破、服務三大戰(zhàn)略計劃，促進經(jīng)濟社會繁榮。增長計劃，就是創(chuàng)造高質量工業(yè)崗位和持續(xù)經(jīng)濟增長的計劃；突破計劃，就是促進國家優(yōu)先領域的重大突破的計劃；服務計劃，就是與人民一道并向人民提供創(chuàng)新的政府服務的計劃。通過實施三大戰(zhàn)略計劃，提高美國先進制造的領先地位，確保美國發(fā)明的產(chǎn)品能在美國制造；投資于新興技術和未來產(chǎn)業(yè)，應對國家和全球性挑戰(zhàn)；促進人才、創(chuàng)新思維和技術手段相結合，提高公共服務的效果和靈活性。

3 定性目標與定量目標的處理

《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》確定的總目標是：實現(xiàn)共同繁榮，即共享創(chuàng)新機會和創(chuàng)新成果。一是向所有美國人提供必要的創(chuàng)新工具和創(chuàng)新機會；二是確保所有美國人分享21世紀創(chuàng)新經(jīng)濟的成果。這個總目標沒有設定量化指標，而是設定了五個定性指標：

（1）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)：提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)組成部分的多樣性；（2）區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)：支持區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)蓬勃發(fā)展；（3）人力資本：鼓勵更多人采取新方法提高技能；（4）制造業(yè)：促進先進制造復興，提高工人就業(yè)率和收入；（5）技術商業(yè)化：促進創(chuàng)新快速市場化，提高消費者福利。

總目標沒有設定量化指標，但在敘述六大構成的分目標時，則主要采用定量指標描述。如全社會研發(fā)投入強度達到3%以上，培養(yǎng)10萬名優(yōu)秀科學、技術、工程、數(shù)學老師，10年內增加一百萬科學、技術、工程、數(shù)學大學畢業(yè)生，成立15家制造業(yè)創(chuàng)新研究所、10年內建立45家創(chuàng)新研究所組成的網(wǎng)絡，材料基因組計劃的目標是將發(fā)現(xiàn)和制造新材料所需的時間和成本至少減少一半，太陽能計劃大挑戰(zhàn)的目標是10年后使太陽能成本比煤炭更具競爭力，等等。

4 規(guī)劃的邏輯結構

2015年修訂發(fā)布的《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》共有九個部分：一、摘要；二、前言；三、加強創(chuàng)新基礎要素投入；四、激發(fā)私營部門創(chuàng)新的動力；五、鼓勵全民創(chuàng)新；六、創(chuàng)造高質量工作崗位和保持經(jīng)濟增長；七、促進國家優(yōu)先領域的重大突破；八、與人民一道并向人民提供創(chuàng)新的政府服務；九、2015年及以后的新愿景。數(shù)字序號是本文作者為了敘述方便加的。原文并沒有數(shù)字序號，只是一個題目一個題目排例?，F(xiàn)將原文（中譯文）樣式照錄，如圖2所示。

如果按照邏輯關系，除摘要外，其他八個部分可以進一步歸并為四大部分。

圖2 《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》（2015）目錄

第一大部分是形勢分析。就是原文中的前言部分，講了七個問題，主要是美國創(chuàng)新優(yōu)勢、創(chuàng)新發(fā)展趨勢、創(chuàng)新戰(zhàn)略目標和創(chuàng)新戰(zhàn)略舉措四方面。

第二大部分是總體思路和創(chuàng)新生態(tài)體系。包括原文中的《加強創(chuàng)新基礎要素投資》《激發(fā)私營部門創(chuàng)新的動力》《鼓勵全民創(chuàng)新》三部分，主要圍繞基礎、主體、公民等創(chuàng)新構成要素，敘述培育創(chuàng)新生態(tài)體系的舉措和政策。總體思路就是“六大構成”三個層面的邏輯思路，即強化基礎、激發(fā)動力、促進繁榮。

第三大部分是創(chuàng)新戰(zhàn)略計劃。包括原文中的創(chuàng)造高質量工作崗位和保持經(jīng)濟增長、促進國家優(yōu)先領域的重大突破、與人民一道并向人民提供創(chuàng)新的政府服務三部分，實際是落實目標、思路的重點任務。

第四大部分是創(chuàng)新政策方向。就是原文中的2015年及以后的新愿景。這里的愿景不是發(fā)展愿景，而是政策愿景。政策愿景不是具體的政策措施，而是制定未來政策的原則、重點和方向。政策愿景有四個：支持新興技術的“機智”監(jiān)管措施；吸引優(yōu)秀人才為政府服務的措施；利用金融創(chuàng)新促進國家優(yōu)先領域；提升“需求拉動”在美國創(chuàng)新戰(zhàn)略中的地位。

5 規(guī)劃編制方法的特點

與中國《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》相比，《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》規(guī)劃編制方法具有下列特點。

（1）總體思路（“六大構成”）沒有在前言中體現(xiàn)，也沒單列一部分，而是分別在各部分開頭以一個邏輯圖示形式反復表達，圖中文字采取極簡式寫法。

（2）總目標在前言中體現(xiàn)，只有定性指標，沒有定量指標。六個方面的分目標則既有定性指標，也有定量指標。

（3）愿景分為發(fā)展愿景和政策愿景。發(fā)展愿景不單獨寫，而是分別放在三大類戰(zhàn)略計劃中寫，每一項科技創(chuàng)新任務都有一個愿景。政策愿景講的不是具體政策，而是一般政策面向未來的原則、重點和方向。政策愿景單列一部分集中寫，置于文末。

（4）具體政策不作為獨立部分，而是分散在各個部分，圍繞六大構成的分目標來設計，涉及什么政策就寫什么政策，重點突出，不面面俱到。

（5）先寫創(chuàng)新生態(tài)體系，后寫創(chuàng)新戰(zhàn)略計劃。

（6）創(chuàng)新戰(zhàn)略計劃重點寫經(jīng)濟社會任務，根據(jù)經(jīng)濟社會任務寫大的技術主題，但不展開寫具體學科問題和技術問題。每一項創(chuàng)新任務包括“愿景”“挑戰(zhàn)”“未來發(fā)展道路”三個內容?！拔磥戆l(fā)展道路”指的是實現(xiàn)愿景的舉措。比如，重大突破計劃包括以下創(chuàng)新任務：應對大挑戰(zhàn)，通過精準醫(yī)療計劃認識疾病，通過“腦計劃”加快神經(jīng)科學的新發(fā)展，推動衛(wèi)生保健領域的突破性創(chuàng)新，通過發(fā)展先進汽車顯著降低交通死亡率，建設智慧城市，促進清潔能源技術發(fā)展并提高效能，推動教育技術的革命，發(fā)展突破性空間技術能力，探索計算技術新前沿，利用創(chuàng)新技術實現(xiàn)2030年消除全球極度貧困的目標。

6 編制方法的參考價值

分析美國該規(guī)劃，對中國編制中長期科技發(fā)展規(guī)劃、五年科技發(fā)展規(guī)劃，都有很高的參考價值。

（1）規(guī)劃邏輯簡潔、清楚。除摘要外，只有八個部分；標題簡明扼要，各部分之間邏輯關系清晰緊密，沒有疊床架屋和層層套娃之感。這一點對我們的啟示是，戰(zhàn)略規(guī)劃篇幅不一定很長、很細，關鍵是邏輯框架清楚嚴謹。

（2）總體思路階段性鮮明?？傮w思路（“六大構成”）分三個層面，每個層面都有具體映射的內容，時代特征突出。這一點對我們的啟示是，總體思路要反映國家發(fā)展的階段性特征和未來需求，內容新、針對性強，鮮明、具體、鼓勁。

（3）戰(zhàn)略目標導向性優(yōu)良。無論是總目標還是分目標，都針對美國創(chuàng)新體系的痛點提出，能夠有效引導創(chuàng)新活動，間接調控創(chuàng)新規(guī)模、結構和方向。這一點對我們的啟示是，作為政府規(guī)劃的戰(zhàn)略目標，必須具有優(yōu)良的導向性，沒有導向、導向不明、導向無力的目標，即使學術性再高也不宜采用。

（4）引領型的戰(zhàn)略目標。追趕型國家的戰(zhàn)略目標，主要是“看齊”性目標，即以引領型國家已經(jīng)達到的水平為標準來確定；而美國是全面領先的創(chuàng)新大國，它的戰(zhàn)略目標是保持既有優(yōu)勢、塑造新優(yōu)勢，全面引領。這一點對我們的啟示是，在從科技大國向科技強國躍升的歷史階段，除了追趕性、競爭性的目標以外，還應該有引領性目標。

（5）引領型的戰(zhàn)略布局。美國是引領型國家，沒有追趕任務，因此與追趕型的規(guī)劃不同，其戰(zhàn)略布局不是圍繞關鍵核心技術展開，而是圍繞創(chuàng)新生態(tài)體系展開，即加強創(chuàng)新基礎條件建設，激發(fā)企業(yè)和全民創(chuàng)新動力，實施促進繁榮的創(chuàng)新計劃。這一點給我們的啟示是：我國從科技大國向科技強國的躍升，既有追趕的任務，也有引領的任務；我們的戰(zhàn)略布局既不能照抄美國規(guī)劃的做法，不考慮關鍵核心技術的追趕，孤立地講創(chuàng)新體系建設，也不能完全延續(xù)跟蹤模仿時期的思路，不考慮未來技術和科學繁榮，忽視創(chuàng)新生態(tài)體系建設。

（6）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內容清晰。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)包括基礎要素、創(chuàng)新主體、政策工具三大支柱，內容非常清晰?；A要素是指學科、人才和基礎設施等，創(chuàng)新主體是指企業(yè)、公民等，政策工具是指政府的計劃和舉措。這一點給我們的啟示是，國家創(chuàng)新體系設計應采取“SMART準則”，即具體（Specific）、可衡量（Measurable）、可實現(xiàn)（Achievable）、相關（Relevant）、限時（Time-bound），做到有實體、有重點、有導向，每一項內容都有現(xiàn)實的映射，避免脫離創(chuàng)新發(fā)展實際，抽象、空洞地設計創(chuàng)新體系。

（7）具體政策與一般政策相結合。創(chuàng)新政策有兩種，一種是支持、鼓勵特定創(chuàng)新的具體政策，再一種是支持、鼓勵所有創(chuàng)新的一般政策。把具體政策分散到具體創(chuàng)新任務部分寫，而把一般創(chuàng)新政策集中在一部分寫，處理得當。這一點給我們的啟示是，在創(chuàng)新政策設計時，要區(qū)分具體政策與一般政策，而且要使二者匹配。

（8）突出新興政策工具。整個規(guī)劃編制，從戰(zhàn)略預研到最終文本，始終突出新興政策工具，強調要適應新興技術創(chuàng)新、開展政策試驗，四個政策愿景全部著眼于未來創(chuàng)新特點。這一點給我們的啟示是，制定創(chuàng)新政策決不能沿襲跟蹤模仿時期的理念，而必須面向未來、面向世界科技前沿、面向新一輪科技革命，總結全球最佳實踐和我國最佳實踐，把新興政策工具作為重點。

（9）根據(jù)經(jīng)濟社會任務安排創(chuàng)新計劃。三大類戰(zhàn)略計劃涉及科學和技術各領域，但都是為了解決經(jīng)濟社會問題，而不是單純?yōu)榱私鉀Q科技問題。這一點給我們的啟示是，創(chuàng)新規(guī)劃要根據(jù)經(jīng)濟社會需求確定科技創(chuàng)新任務，而不能脫離經(jīng)濟社會需求抽象羅列學科課題、技術課題。至于具體的科技創(chuàng)新問題、具體的技術路線，更是要由企業(yè)等創(chuàng)新主體根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際需求提出。

（10）有限責任的創(chuàng)新計劃。美國的戰(zhàn)略創(chuàng)新計劃，不是無限期的、無限責任的計劃，而是一定時期、擔負特定任務的創(chuàng)新計劃。這就使得國家計劃能夠與時俱進，滾動調整，更精準有效地支持創(chuàng)新。這對我們的啟示是，戰(zhàn)略計劃的任務必須具有明確的階段性和目的性，及時、精準、有力地為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展賦能；而不能把計劃抽象化、空洞化，變成什么都能裝的萬能的“筐”。

美國創(chuàng)新規(guī)劃有很多優(yōu)點，也有不足。主要是政策連續(xù)性不夠，以及由此帶來的執(zhí)行力短期化。本屆政府的規(guī)劃與上屆政府的戰(zhàn)略不銜接，下屆政府對本屆政府的規(guī)劃不接續(xù)，因此有關長線的規(guī)劃很軟，能否落實不確定。這是值得注意的?！?/p>