陳那波 黃偉民

〔摘要〕 編制管理以及編外人員“隱性膨脹”一直是基層政府人事管理中的重要問題。本文從“不完全契約”理論出發(fā)，針對(duì)中國(guó)基層治理中編內(nèi)人員與編制外人員相結(jié)合的現(xiàn)象，提出“不完全編制”概念?；贏區(qū)政府雇員的數(shù)據(jù)與案例，分析并探討在編制剛性約束下，公務(wù)員編制管理的不足以及作為編制外人員的政府雇員在基層治理中的重要作用，進(jìn)而闡述“不完全編制”的形成邏輯。編制剛性約束與編外人員不斷擴(kuò)張，實(shí)際上反映了“一統(tǒng)體制”與基層“有效治理”之間的張力所在。在基層治理任務(wù)并未顯著減少和規(guī)模并未減小的情況下，政府雇員管理剛性約束增強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致基層政府以更隱蔽的方式實(shí)現(xiàn)用人規(guī)模的擴(kuò)張。

〔關(guān)鍵詞〕 不完全編制;編外人員;政府雇員;有效治理

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）02-0024-15

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代縣域社會(huì)治理能力建設(shè)研究”（18ZDA108）

〔作者簡(jiǎn)介〕陳那波，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;

黃偉民，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生，廣東廣州 510275。

一、問題的提出

編制管理以及編外人員“隱性膨脹”①一直是基層人事管理的重要問題。目前對(duì)于編外人員主要存在兩種差異化的認(rèn)識(shí)：一種認(rèn)識(shí)是基于政府規(guī)模擴(kuò)大②、政府行政支出不斷增加③、用人規(guī)范性不足④、編制管理不科學(xué)⑤、編外人員擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)⑥等角度出發(fā)，對(duì)編外人員擴(kuò)張?zhí)岢雠行缘慕庾x，進(jìn)而提出改進(jìn)的對(duì)策建議;另一種認(rèn)識(shí)，雖然也發(fā)現(xiàn)了編外人員擴(kuò)張所帶來的問題，但是同時(shí)肯定了編外人員在基層治理中的角色與作用⑦，將編外人員與基層治理靈活性與適應(yīng)性結(jié)合起來，重新審視基層人事管理制度，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)中國(guó)公共部門人事管理制度無疑是重要的推進(jìn)。

這兩種差異化的認(rèn)識(shí)促使我們?nèi)ミM(jìn)一步厘清編制與編外人員的關(guān)系，也引起我們進(jìn)一步反思，為何編外人員擴(kuò)張現(xiàn)象在不同時(shí)空間反復(fù)出現(xiàn)，基層政府人員數(shù)量陷入“人員膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)”的周期性循環(huán)而得不到有效解決？這一現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)制是什么？盡管已有研究從不同角度對(duì)該問題做出過解讀，但仍然缺乏合適的理論和分析概念去進(jìn)一步解釋基層人事運(yùn)作的內(nèi)在邏輯。而且在分析層次和單位上，已有研究多是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)的政府⑧或某一政府部門（如公安）⑨的編外用人情況進(jìn)行考察，較少?gòu)目h域政府整體層面去考察編制與編外用人問題。在各級(jí)地方政府中，省市一級(jí)政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)編制資源調(diào)配空間較大，可以進(jìn)行一定騰挪，然而縣區(qū)一級(jí)政府能夠調(diào)配的編制資源卻十分有限?？h區(qū)政府面對(duì)著復(fù)雜的治理環(huán)境和不斷增加的治理任務(wù)，導(dǎo)致編制數(shù)量與治理負(fù)荷之間存在較為嚴(yán)重的沖突。而且，從縣域政府層面出發(fā)，有助于我們認(rèn)識(shí)不同層級(jí)政府（縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間編外用人的差異和基層人事管理的內(nèi)在邏輯。因此，縣區(qū)構(gòu)成了我們認(rèn)識(shí)基層人事管理的絕佳場(chǎng)所。

在本文中，我們以廣東省A市A區(qū)⑩的政府雇員管理為中心，研究編制管理存在的問題以及編外人員在基層治理中的作用，分析在人事管理“剛性約束”增強(qiáng)的情境下A區(qū)是如何應(yīng)對(duì)人力資源困境的。本研究希望對(duì)以編制和編外人員為核心的基層人事管理進(jìn)行分析和討論，試圖提出一個(gè)具有分析性的概念，用于描述中國(guó)特色人事管理制度，并就這一制度安排進(jìn)行理論解釋。

二、文獻(xiàn)綜述

編制是指對(duì)各種機(jī)構(gòu)內(nèi)人員數(shù)量的定額、結(jié)構(gòu)和職務(wù)做出規(guī)定B11，是機(jī)構(gòu)錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。B12編制并非中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，例如，日本政府機(jī)構(gòu)也存在編制的設(shè)定。B13但是，中國(guó)的編制設(shè)定具有其特殊性。在中國(guó)，編制可以劃分為行政編制和事業(yè)編制，實(shí)行的是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理”制度B14，各級(jí)政府的編制數(shù)量實(shí)行總額控制。本文主要對(duì)以中國(guó)的基層政府人事管理為對(duì)象的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。

（一）歷史上的基層政府人事管理

在民國(guó)以前，中國(guó)的基層政府是典型的“一人政府”，主要由“州縣官”領(lǐng)導(dǎo)書吏、衙役，以及具有私人性質(zhì)的長(zhǎng)隨、幕友等四類人員維持運(yùn)轉(zhuǎn)。B15除州縣官由中央政府委任之外，中央政府并不直接委任聘用四類人員。按照要求，書吏、衙役、長(zhǎng)隨等均具有規(guī)定名額，不能擅自在名額之外增雇，但是名額限制并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。B16實(shí)際情況是，通常州縣官任用遠(yuǎn)超過規(guī)定數(shù)量的胥吏，而且正式的胥吏也往往私下雇傭輔助人員，這些“超編”的人員被學(xué)者吳思統(tǒng)一稱作是“白員”。B17可見，清代地方基層政府內(nèi)就出現(xiàn)了編制管理和編外人員的“影子”。

編制管理最早出現(xiàn)在政府組織內(nèi)應(yīng)該是在民國(guó)之后。民國(guó)初期，北洋政府即開始改革縣級(jí)政府的組織結(jié)構(gòu)，分設(shè)各科辦理行政事務(wù)，各科人員編制中，科員為2—4人，技士不超過3人，均屬于公職人員。B18“分科治事”后辦事人員偏少，不能正常履行縣政職能，阻礙了縣政改革。B19南京國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，進(jìn)一步對(duì)縣政進(jìn)行改革，縣級(jí)政府的行政內(nèi)容超越傳統(tǒng)意義的“稅收”和“治安”，開始著眼于“民生”和“建設(shè)”。B20縣級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，以科、局等科層組織和國(guó)家供給薪水的正式行政人員取代差役制度B21，建立起“細(xì)密行政網(wǎng)”。B22值得注意的是，國(guó)民政府時(shí)期的行政機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)了正式人員少、雇傭大量非正式人員的現(xiàn)象。B23

新中國(guó)成立之后的基層政權(quán)建設(shè)覆蓋面之廣、改革之徹底遠(yuǎn)超過之前的政權(quán)。這一時(shí)期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)很關(guān)鍵的一部分內(nèi)容是建立并完善理性化的現(xiàn)代國(guó)家官僚組織體系，國(guó)家在“條”“塊”上不斷延伸，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面都納入管轄范圍內(nèi)。B24建立“全能型國(guó)家”的結(jié)果之一是官僚機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張，政府的機(jī)構(gòu)與編制數(shù)量大規(guī)模增加，大量超編人員進(jìn)入國(guó)家編制。B25

改革開放后，中國(guó)開啟了一系列分權(quán)改革，政府的行政管理體制也發(fā)生重大變革，逐漸走向行政科層化。B26理性化的官僚體系逐步確立的同時(shí)，卻未能解決長(zhǎng)期大量存在的編外人員問題。由此可以猜測(cè)，歷史上綿延不絕的“編外人員”現(xiàn)象有其內(nèi)在機(jī)理，而這一機(jī)理構(gòu)成我們理解中國(guó)國(guó)家治理邏輯的重要切入點(diǎn)。

（二）編制約束與編外人員產(chǎn)生的原因：已有文獻(xiàn)的分析與討論

“編制就是法律”B27，編制具有很強(qiáng)的剛性約束B28，集中表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：首先，各行政區(qū)域內(nèi)的編制總量上基本固定B29，且人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、行政級(jí)別相同的行政單元的編制數(shù)量差別不大B30;其次，某行政單元內(nèi)各行政機(jī)關(guān)單位的編制數(shù)量是固定的，且單位本身不能隨意調(diào)減，需要得到上級(jí)或本級(jí)人事主管部門的批準(zhǔn)，并在區(qū)域內(nèi)單位之間進(jìn)行調(diào)配B31;最后，出于減少國(guó)家財(cái)政支出的目的，基層政府的編制數(shù)量需要進(jìn)行控制。B32在剛性約束下，基層政府人事管理中的編制內(nèi)正式人員數(shù)量基本上是一個(gè)“常量”。B33

但是，編制未有效約束編制外人員數(shù)量的增長(zhǎng)，編外人員擴(kuò)張長(zhǎng)期存在，不少研究均注意到這一現(xiàn)象，并將編外人員稱作是“臨時(shí)工”B34“影子雇員”B35“非正式官僚”B36“非正式雇員”B37，等等。許多研究尋求闡釋編外人員不斷擴(kuò)張的原因。歸納而言，有以下幾方面原因：

第一，從基層工作任務(wù)與質(zhì)量要求來看，目前的編制設(shè)置以及嚴(yán)格控制編制數(shù)量導(dǎo)致難以應(yīng)對(duì)工作任務(wù)量的增加以及工作質(zhì)量要求的提升，促成政府編外人員“隱形膨脹”。B38而且，在政府層級(jí)關(guān)系中，上、下級(jí)政府職責(zé)存在差異，上級(jí)政府主要提供“資本密集型”或“技術(shù)密集型”服務(wù)，下級(jí)政府提供“勞動(dòng)密集型”服務(wù)。因此，下級(jí)政府對(duì)于編制需求更高。B39在一些研究者看來，編外人員的快速擴(kuò)張是“壓力型體制”之下處于行政末端的基層政府為應(yīng)對(duì)繁重任務(wù)的“無奈之舉”。B40

第二，從編制設(shè)置本身來說，編制制度存在的問題，包括編制設(shè)置不科學(xué)不合理B41、監(jiān)督管理缺位B42是導(dǎo)致編外人員膨脹的制度原因。各地方基層政府通過超編、混編、借編、雇用“影子雇員”等方式突破核定編制約束，由此產(chǎn)生普遍存在的“軟編制約束”B43現(xiàn)象。

第三，“軟財(cái)政約束”B44也為編外人員的擴(kuò)張?zhí)峁O大空間。編外人員的擴(kuò)張與財(cái)政不受財(cái)政部門和人大立法部門控制、主要受經(jīng)費(fèi)使用部門和地方主要負(fù)責(zé)人影響密切相關(guān)。

“軟編制約束”與“軟財(cái)政約束”解釋各有根據(jù)，但是，這兩種解釋都有不足之處，例如，“軟編制約束”實(shí)際上反映出編制剛性約束之強(qiáng)，導(dǎo)致基層政府不得不通過“非正式”方式繞過編制約束，從而產(chǎn)生與制度設(shè)計(jì)目的相背離的結(jié)果;“軟財(cái)政約束”難以解釋不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)和同一地區(qū)不同部門的編外人員規(guī)模不同。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，“軟編制約束”與“軟財(cái)政約束”存在互為因果的關(guān)系，“軟編制約束”，即編外人員擴(kuò)張，造成了地方財(cái)政支出的增長(zhǎng)，而“軟財(cái)政約束”則為編外人員擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件。如此而言，“軟編制約束”或“軟財(cái)政約束”都可能只是提供了部分解釋，很難完全解讀編外人員擴(kuò)張的真正原因。

針對(duì)上述研究闡釋的不足，研究者們發(fā)展出第四種解釋路徑。這部分研究試圖超越治理任務(wù)工作量增加、“軟編制約束”和“軟財(cái)政約束”解釋路徑，提出更具有整合性的理論解釋，將編外人員與基層政府治理的靈活性B45、基層政府自主性B46、“混合型”科層組織的行政調(diào)適性B47等相結(jié)合，從而解釋編外人員存在的合理性和必要性。這啟發(fā)我們將考察視角聚焦到中國(guó)國(guó)家治理制度模式上。

多樣化的解釋體現(xiàn)出編制與編外人員研究的深入發(fā)展，同時(shí)也反映出當(dāng)前研究解釋的分散性。這些解釋相互勾連、糾纏不清，在某些分散“點(diǎn)”上的解釋是有說服力的，例如，治理任務(wù)量的大小、編制剛性約束、財(cái)政軟約束等解釋聯(lián)系密切，相互影響，都具有一定解釋力，但是，缺乏有效的邏輯線條將這些分散的“點(diǎn)”串聯(lián)起來，形成整體“面”上的認(rèn)識(shí)。因此，亟需提出有分析性的概念和理論框架推動(dòng)研究發(fā)展。已有的相關(guān)研究為本研究奠定了基礎(chǔ)，為我們進(jìn)一步深入分析國(guó)家體制特征與基層治理有效性之間的關(guān)系提供了可能。

三、不完全編制：一個(gè)概念的提出

（一）從“不完全契約”到“不完全編制”

“不完全契約”理論是從現(xiàn)代企業(yè)理論和產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，其思想源起于科斯發(fā)表于1937年的經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》B48，之后發(fā)展出兩個(gè)重要的分支B49：以威廉姆森為代表的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)（TCE）和以哈特等人為代表的產(chǎn)權(quán)理論（PRT）。B50“不完全契約”超越了經(jīng)典委托代理理論關(guān)于存在“最佳完全合同”（Optimal complete contract）設(shè)想，即完全契約不可能實(shí)現(xiàn)，契約具有不完全性。B51梯若爾指出契約的“不完全性”是由于“無法預(yù)料的突發(fā)事件”（Unforeseen contingencies）、“締約成本” （Cost of writing contracts）、“合同執(zhí)行成本” （Cost of enforcing contracts）等因素導(dǎo)致交易成本（Transaction costs）高昂所致。B52其中，根本原因在于簽訂契約時(shí)面臨的“不可預(yù)見的不確定性”，或者可以預(yù)見，但是無法加以描述，即存在“不可描述的不確定性”。B53

不完全契約理論對(duì)于我們認(rèn)識(shí)制度B54、權(quán)威分配B55、治理結(jié)構(gòu)B56等具有重要的啟發(fā)意義。廣義上看，正式制度也可以看作是關(guān)系雙方簽訂的一份穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的“契約”。B57同理，正式制度也具有不完全性，事先難以建立完備的應(yīng)對(duì)不確定性的機(jī)制。例如，清代以前的賦稅政策制度被稱作是“不完全財(cái)政”B58，即“不能因事設(shè)費(fèi)在制度上即存在支出缺口的財(cái)政”。B59財(cái)政支出數(shù)額和范圍并不能為中央和地方各項(xiàng)事務(wù)的經(jīng)常性用度提供充足保障，許多經(jīng)常性開支都被排除在外。而為了滿足基層治理的實(shí)際需要，基層政府在實(shí)踐中發(fā)展出一套具有補(bǔ)充作用、靈活的“非正式經(jīng)費(fèi)體系”B60，包括加派、陋規(guī)、捐獻(xiàn)等內(nèi)容。易言之，在制度供給不足的情況下，基層政府不得不尋求非正式經(jīng)費(fèi)。中國(guó)的人事管理制度同樣存在著相類似的現(xiàn)象與問題。

基層治理處于一個(gè)高度不確定性的環(huán)境中，治理對(duì)象多種多樣、數(shù)量龐大同時(shí)又處于動(dòng)態(tài)變化中，包括人口、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)組織、自然環(huán)境等等。治理環(huán)境的復(fù)雜性與治理對(duì)象的規(guī)模密切相關(guān)，治理對(duì)象規(guī)模越大，治理環(huán)境越復(fù)雜。治理環(huán)境的復(fù)雜性還與各治理主體之間形成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)有關(guān)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度融合，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素相互疊加，各種主體相互嵌入，政府實(shí)施治理中涉及到各方關(guān)系和利益。尤其在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)日益發(fā)展的背景下，各種矛盾點(diǎn)都極易被放大，增加政府應(yīng)對(duì)的困難。

高度不確定的治理環(huán)境導(dǎo)致政府在決策中無法獲取完全信息。在設(shè)計(jì)基層政府編制總額時(shí)B61，由于中央和省級(jí)政府對(duì)于基層政府用人需求的信息無法完全掌握，同時(shí)也很難在不確定性增加的情況下判斷未來用人需求的變化，難以有效計(jì)算合適的基層政府人員編制。在制度設(shè)計(jì)上，編制數(shù)量與基層政府實(shí)際用人需求之間不匹配。為適應(yīng)不確定性的治理環(huán)境，“委托-代理”雙方簽訂的合約不能過于剛性，需要留有余地。因此，雙方簽訂的最佳契約應(yīng)該是短期的彈性契約，而不是長(zhǎng)期的剛性契約。在本文中，實(shí)際上存在兩對(duì)“委托-代理”關(guān)系，一對(duì)是“中央-地方”之間，即對(duì)編制人員總額和人員使用簽訂長(zhǎng)期剛性契約，另一對(duì)是“政府-人員”之間，“人員”包括編制內(nèi)人員和編制外人員，政府與前者簽訂長(zhǎng)期剛性契約，與后者簽訂短期彈性契約。

在長(zhǎng)期的剛性契約下，基層政府編制總額和數(shù)量變化、編制內(nèi)人員使用受嚴(yán)格約束。簽訂“剛性契約”的編制內(nèi)人員具有高“資產(chǎn)專用性”和低“交易頻率”的特征?！百Y產(chǎn)專用性”是指為支持某一特定團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)而進(jìn)行的持久性投資，并且一旦形成，改作他用，其價(jià)值將大跌，專用性資產(chǎn)的價(jià)值在事后嚴(yán)重依賴于團(tuán)隊(duì)的存在和其他團(tuán)隊(duì)成員的行為。B62簡(jiǎn)單來說，就是資產(chǎn)具有特定的用途，導(dǎo)致投資者很難將該資產(chǎn)改作他用。由于編制存在，人員招聘和使用是依據(jù)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，一旦確定不能輕易變更。換言之，編制內(nèi)人員具有高人力資產(chǎn)專用性。當(dāng)然，需要說明的是，在政府組織內(nèi)部，這種高人力資產(chǎn)專用性主要是由于制度性原因?qū)е碌模皇侨肆Y產(chǎn)本身屬性所致。此外，由于簽訂的是長(zhǎng)期契約，編制內(nèi)人員流動(dòng)少、進(jìn)出少，“交易頻率”相對(duì)低。與之相反，在短期的彈性契約下，編制外人員具有低“資產(chǎn)專用性”和高“交易頻率”的特征。

由于信息不完全，統(tǒng)一制定、剛性的編制制度無法有效應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的治理環(huán)境。因此，編制具有“不完全性”。不能“因事設(shè)崗”，無法滿足基層實(shí)際用人需求，在制度上存在缺口，導(dǎo)致基層政府在正式編制之外還存在大量的編外人員，我們將這一人事管理制度稱為“不完全編制”。

（二）“不完全編制”的特征

“不完全編制”內(nèi)包含了多種身份群體的人員。按照編制的界限，將政府內(nèi)的人員劃分為編內(nèi)人員和編外人員。編內(nèi)人員可以分為公務(wù)員編制群體和事業(yè)編制群體，編外人員可以分為政府雇員、勞務(wù)派遣、臨時(shí)工等群體。

由于數(shù)量、離權(quán)力中心距離、制度約束等方面的差異，實(shí)際上形成以公務(wù)員為核心，從內(nèi)到外依次是“公務(wù)員-事業(yè)編制人員-政府雇員/勞務(wù)派遣/臨時(shí)工等人員”的“差序化的人員譜系”。B63（圖1）這是一套兼具剛性約束、彈性和靈活性的人事管理制度。

“不完全編制”具有以下幾點(diǎn)特征：首先，人員數(shù)量的差序分布。在數(shù)量分布上，圓圈大小也基本可以代表群體數(shù)量規(guī)模，各群體數(shù)量分布：公務(wù)員<事業(yè)編制人員<政府雇員/勞務(wù)派遣/臨時(shí)工等編外人員。雖然各地實(shí)際情況可能有所差異，但是編外人員數(shù)量遠(yuǎn)多于編內(nèi)人員。

其次，身份權(quán)力的差序分布?！皶x升激勵(lì)”是維持中國(guó)官僚體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心機(jī)制。B64而這一激勵(lì)的分配與人員所屬身份密切相關(guān)?！安煌耆幹啤眱?nèi)包含身份各異的人群，位于中心的公務(wù)員最接近正式權(quán)力，受正式權(quán)力的影響也最大，能夠參與官場(chǎng)“晉升錦標(biāo)賽”。而位于邊緣的群體離正式權(quán)力最遠(yuǎn)，參與官場(chǎng)“晉升錦標(biāo)賽”的可能性最小，以“官場(chǎng)晉升”為核心的身份權(quán)力分布是：公務(wù)員>事業(yè)編制人員>政府雇員/勞務(wù)派遣/臨時(shí)工等編外人員?！吧矸輽?quán)力”是決定不同人員差異的關(guān)鍵因素，是識(shí)別編內(nèi)人員與編外人員的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

最后，制度約束的差序分布。從受正式制度的剛性約束來看，位于中心的公務(wù)員受到的剛性約束最強(qiáng)，位于邊緣的群體受到的剛性約束最弱。剛性約束集中表現(xiàn)為對(duì)人員數(shù)量、選拔、管理、流動(dòng)、退出等全過程及全方位的限制和約束，基層政府對(duì)編制內(nèi)人員管理和調(diào)配的自由裁量權(quán)有限。與之相對(duì)應(yīng)的是位于圈邊緣的編制外人員最具有靈活性，圈中心的公務(wù)員靈活性最差，從內(nèi)到外，靈活性依次提高。靈活性集中表現(xiàn)為基層政府對(duì)于編制外人員管理的高自由裁量權(quán)。因此，受“制度約束”的分布是：公務(wù)員>事業(yè)編制人員>政府雇員/勞務(wù)派遣/臨時(shí)工等編外人員。

（三）“不完全編制”與基層有效治理的關(guān)系

本文探討的一個(gè)關(guān)鍵起點(diǎn)是基層政府如何保持治理有效性。根據(jù)周雪光教授的觀點(diǎn)，有效治理的核心是政府解決問題的實(shí)際能力和有效性。B65而人力資源有效供給、保障政府的靈活性和自主性則是決定基層治理的實(shí)際能力和有效性高低的重要條件。而當(dāng)下基層治理存在的主要矛盾和問題是治理資源與治理任務(wù)之間的不匹配。B66基層政府為實(shí)現(xiàn)有效治理必須要拓展足夠的資源。已有文獻(xiàn)關(guān)于編外人員擴(kuò)張?zhí)岢龅摹败浘幹萍s束”或者“軟財(cái)政約束”現(xiàn)象，其實(shí)都是在面對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境和治理負(fù)荷情況下，基層政府拓展人力資源，保證治理靈活性和自主性的體現(xiàn)。

“不完全編制”是基層政府在實(shí)踐中為適應(yīng)基層治理實(shí)際需要而形成的制度安排，編制內(nèi)與編外人員均在基層治理中發(fā)揮重要作用?；镜倪壿嫗椋夯鶎又卫韯傂孕枨笈c編制剛性約束之間存在矛盾，基層政府為實(shí)現(xiàn)有效治理，通過編制外人員擴(kuò)張補(bǔ)充人力。在后文的案例中，我們會(huì)詳細(xì)進(jìn)行討論和分析。

此外，基層政府為實(shí)現(xiàn)有效治理而產(chǎn)生的制度外行為也會(huì)受到中央約束和干預(yù)。例如，編外人員的快速擴(kuò)張，容易導(dǎo)致政府人員素質(zhì)的良莠不齊以及基層政府行政管理支出負(fù)擔(dān)過重。中央政府也經(jīng)常周期性地對(duì)基層政府人事管理進(jìn)行約束和規(guī)范。但是，在基層治理任務(wù)和需求沒有減少的情況下，這種約束政策效果如何，有待于進(jìn)一步研究和討論。

四、A區(qū)政府雇員數(shù)據(jù)與案例分析

本文以A區(qū)公務(wù)員管理與政府雇員管理作為案例，試圖分析“不完全編制”的形成邏輯，探討編制剛性約束與政府雇員管理制度在基層治理中的靈活性作用。

（一）“不完全編制”的表現(xiàn)：A區(qū)政府雇員介紹

廣東省A市A區(qū)地處珠江三角洲腹地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，企業(yè)數(shù)量龐大，發(fā)展水平位于全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)體前列。人口眾多，2018年常住人口270多萬(wàn)，相較于一般區(qū)縣而言，A區(qū)面臨的治理負(fù)荷更為沉重，與一般地級(jí)市相當(dāng)，但是其人員編制卻還是縣級(jí)建制。根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)顯示，除公檢法部門之外，A區(qū)有公務(wù)員數(shù)3679人，其中區(qū)屬單位2309人、鎮(zhèn)街1370人（見表2）。

就筆者及所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)的實(shí)地調(diào)查與參與觀察發(fā)現(xiàn)，A區(qū)行政機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的管理事務(wù)繁重，行政機(jī)構(gòu)和工作人員也處于一個(gè)高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，面臨的“人少事多”困境尤為突出。A區(qū)各政府部門和鎮(zhèn)街均招聘了很多“政府雇員”。“政府雇員”是政府部門運(yùn)用市場(chǎng)力量，以契約化方式從社會(huì)上雇用符合條件的人員。這些人員協(xié)助行使一定的行政權(quán)力和提供服務(wù)，但是卻不占用政府公務(wù)員編制。

A區(qū)招聘政府雇員的歷史已有多年。早在2004年A區(qū)所隸屬的A市就制定了《A市政府聘用人員試行辦法》，規(guī)定全市機(jī)關(guān)單位可在核定的編制空編員額內(nèi)，以合同形式聘用不擔(dān)任行政職務(wù)、不行使行政權(quán)力、從事技術(shù)性或輔助性的人員。2008年A區(qū)出臺(tái)了僅適用于本區(qū)區(qū)屬機(jī)關(guān)單位的《A區(qū)機(jī)關(guān)聘用人員管理試行辦法》，將原有的合同制員工轉(zhuǎn)為“政府聘員”。該辦法實(shí)施中出現(xiàn)了不少問題B67，2012年A區(qū)依據(jù)《勞動(dòng)合同法》進(jìn)一步制定了《A區(qū)政府雇用人員管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），將區(qū)屬機(jī)關(guān)“政府聘員”轉(zhuǎn)為“政府雇員”。《暫行辦法》作為A區(qū)政府雇員管理工作的依據(jù)沿用至今。

根據(jù)2017年數(shù)據(jù)顯示，A區(qū)有政府雇員5165人，其中區(qū)屬單位1335人、鎮(zhèn)街3830人（見表2）。A區(qū)的政府人事管理是一種典型的“不完全編制”，在編制內(nèi)人員之外，還存在大量以“政府雇員”為主的編外人員，構(gòu)成政府行政的重要力量。

（二）編制剛性約束與基層治理剛性需求

編制具有很強(qiáng)的剛性約束，而基層治理環(huán)境復(fù)雜性又增加了實(shí)施治理所需人員數(shù)量，導(dǎo)致編制內(nèi)人員無法滿足治理人員需求。編制的剛性約束與基層治理的剛性需求之間矛盾突出，這是基層人事管理需要應(yīng)對(duì)解決的核心問題。

1.基層治理的人員剛性需求

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多的縣級(jí)行政單位，A區(qū)面臨的是復(fù)雜的治理環(huán)境。

復(fù)雜的治理環(huán)境表現(xiàn)為基層治理的龐大規(guī)模、基層治理的多目標(biāo)性、治理任務(wù)的臨時(shí)性。

首先，治理規(guī)模和治理負(fù)荷導(dǎo)致基層政府用人緊張。A區(qū)的治理規(guī)模在前文對(duì)A區(qū)的介紹中已經(jīng)有所呈現(xiàn)，包括接近一般地級(jí)市規(guī)模的龐大人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)體量。治理規(guī)模要匹配適宜數(shù)量的行政人員。政府工作任務(wù)量的增加也會(huì)加劇政府用人緊張。在實(shí)施“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革、事權(quán)大量下放以來，A區(qū)鎮(zhèn)街承擔(dān)相當(dāng)大的工作壓力，導(dǎo)致人手匱乏。

隨著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，我們整個(gè)區(qū)方面的一些相關(guān)職能的任務(wù)不斷下放到我們下面的鎮(zhèn)街，很多的（單位）經(jīng)常找到我們，哪一個(gè)板塊又下壓到下面的鎮(zhèn)街。在人力資源、專業(yè)知識(shí)方面，我們的人手相當(dāng)匱乏。（訪談資料ZJ20170730B）

其次，基層治理任務(wù)存在多目標(biāo)性，要求政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)方面發(fā)揮作用。因此，基層治理需要多樣化的行政人員，各方面都需要“專業(yè)性人才”。

特別是專業(yè)性的人才非常匱乏，比如環(huán)運(yùn)、市監(jiān)。鎮(zhèn)街干部在行政事務(wù)方面，其綜合能力、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌（能力）會(huì)比區(qū)里的機(jī)關(guān)部門要強(qiáng)一點(diǎn)，但在專業(yè)性、政策性、宏觀性等方面稍差，而且懂經(jīng)濟(jì)、環(huán)保相關(guān)專業(yè)的人才少之又少，特別是熟悉產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、資本運(yùn)營(yíng)、城市規(guī)劃、法律法規(guī)方面專業(yè)人才的增加補(bǔ)充很有必要。（訪談資料ZJ20170730B）

最后，基層治理環(huán)境處于不斷變化中，基層治理任務(wù)存在臨時(shí)性。為此，大量工作需要依靠多部門協(xié)作完成。當(dāng)前基層政府許多中心工作都是從各部門抽調(diào)人員來完成，加劇單位內(nèi)人員的人手不足。例如，2019年A區(qū)發(fā)展和改革局有4名公務(wù)員被抽調(diào)參與其他工作，包括1名公務(wù)員抽調(diào)到區(qū)政府投資建設(shè)重大工程項(xiàng)目標(biāo)后監(jiān)管專責(zé)組，3名公務(wù)員被抽調(diào)到扶貧、鎮(zhèn)街村改辦、下基層駐農(nóng)村。B68

現(xiàn)實(shí)中基層治理所需要的人員數(shù)量與種類是不斷變化的，由于信息不對(duì)稱，上級(jí)政府難以了解到下級(jí)基層政府真實(shí)的人員需求，編制的適時(shí)調(diào)整無從談起，無法滿足基層治理的實(shí)際需要。這要求地方與中央之間不能完全按照“編制”規(guī)定來進(jìn)行人員管理，即委托代理雙方不能簽訂剛性的長(zhǎng)期“契約”，而應(yīng)該以具有彈性的短期“契約”取代，保障治理中的靈活性。

2.編制的剛性約束

在本文中我們以A區(qū)公務(wù)員管理為例來說明編制的剛性約束。公務(wù)員編制的剛性約束直接表現(xiàn)為對(duì)人員數(shù)量、人員管理與使用的嚴(yán)格約束。換言之，編制實(shí)際上是一種對(duì)于“交易條件”“資產(chǎn)使用”進(jìn)行嚴(yán)格限制的“剛性契約”。

第一，對(duì)于公務(wù)員數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格限制，有編才能進(jìn)人。從表3可以看出，A區(qū)每年公務(wù)員招聘數(shù)量增幅不大，2014—2016年三年A區(qū)公務(wù)員錄用數(shù)量分別為118、95、154人。而A區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員數(shù)量增長(zhǎng)更少，限制了基層政府公務(wù)員的數(shù)量規(guī)模。

我們現(xiàn)在也是非常珍視空出來的公務(wù)員的編制……我們算是最多的，編制有90人，但實(shí)際上分到下面的是很少的。我也算是做人事這方面很長(zhǎng)時(shí)間了，自從有公務(wù)員編制以來，鎮(zhèn)街這塊是沒有增加過的。好像歷年來只增長(zhǎng)過1—2個(gè)，特別是它的使用很嚴(yán)格，包括工商、執(zhí)法，那些編制都是要固定的。所以鎮(zhèn)街能夠用的很少，除了18個(gè)班子成員，40多個(gè)副職以后，科員那些就很少了。（訪談資料ZJ20170730B）

第二，公務(wù)員選拔具有嚴(yán)格規(guī)范，必須按照相應(yīng)程序選人。公務(wù)員選拔約束多，不利于基層政府選拔合適人才，人力資源供給與人力資源需求之間無法有效銜接?；鶎诱狈珓?wù)員招錄權(quán)限，選人缺乏靈活性。在公務(wù)員招錄過程中，是全省統(tǒng)一組織、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的四級(jí)聯(lián)考，基層政府部門沒有干預(yù)權(quán)限，用人單位很難選擇合適的人才。

一直到錄取，我們才知道這個(gè)人是高矮肥瘦、是男是女。（訪談資料DZ20170731A）

由于用人單位缺乏招聘公務(wù)員的話語(yǔ)權(quán)，難以招聘到合適的人才。

準(zhǔn)入這一塊有很多的限制，并不是我們說想招人才就能招的。因?yàn)楣_招公務(wù)員，不能說你要個(gè)土木注冊(cè)工程師。而且有些硬性要求分配給我們，像一定要招大學(xué)生村官啊，很多這些情況。所以我們調(diào)配的空間非常非常有限，甚至未來三年五年公務(wù)員編制怎么用我們都已經(jīng)規(guī)劃出來了。你沒辦法，每年就一個(gè)、兩個(gè)。怎么用？怎么搞？我們也都很嚴(yán)肅地去使用。（訪談資料ZJ20170730B）

第三，對(duì)于公務(wù)員的使用進(jìn)行嚴(yán)格約束，必須按要求配備人員?；鶎又卫砣蝿?wù)完成具有規(guī)范性，導(dǎo)致編制內(nèi)人員具有“高人力資產(chǎn)專用性”特征。隨著基層治理的法治規(guī)范程度的提高，很多工作業(yè)務(wù)要求必須配備具有合法行政權(quán)力的正式人員。

在人才配備上，上級(jí)發(fā)文說必須要配幾個(gè)人，包括紀(jì)委和安監(jiān)。我想重點(diǎn)說說紀(jì)委，要求配11個(gè)人，6個(gè)以上公務(wù)員，35歲以下的，我怎么配給它？這幾年招的公務(wù)員都是“專性”比較強(qiáng)的，包括國(guó)土局、城建局、財(cái)政局、安監(jiān)局，這些都是偏向招的幾類人。一定要配備上，就很困難。（訪談資料ZJ20170730B）

例如，行政執(zhí)法查處工作必須要由具有執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員才能開展，而編外人員不具有資格考取執(zhí)法證，這也就對(duì)公務(wù)員數(shù)量和使用提出硬性要求。

第四，對(duì)于公務(wù)員流動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，公務(wù)員缺乏流動(dòng)性?；鶎诱饕ㄟ^選調(diào)、商調(diào)、借調(diào)等方式促使人員流動(dòng)，但是這三種方式均存在約束和不足。選調(diào)和商調(diào)都受到編制數(shù)量限制，2014—2016年三年調(diào)入A區(qū)的公務(wù)員分別為71、63、45人，數(shù)量在下降。

借調(diào)、商調(diào)、選調(diào)主要是上級(jí)單位向下級(jí)單位調(diào)人。例如借調(diào)，在A區(qū)主要表現(xiàn)為區(qū)屬機(jī)關(guān)向鎮(zhèn)街部門借調(diào)人員。在2019年7—8月，筆者曾在A區(qū)區(qū)委區(qū)政府辦公室調(diào)研信息科開展實(shí)習(xí)和調(diào)研，就發(fā)現(xiàn)該科室長(zhǎng)期向鎮(zhèn)街派出所借調(diào)負(fù)責(zé)政工宣傳的警務(wù)人員，并且每半年輪換一人。借調(diào)屬于一種臨時(shí)的方式，人員流動(dòng)，但編制未流動(dòng)，還占用著原單位的編制。由于編制本身無法交流，借調(diào)是一種短期的人員流動(dòng)機(jī)制，借調(diào)期滿之后被借調(diào)人員一般會(huì)回到原單位。商調(diào)也有相類似的問題。不同單位之間商調(diào)公務(wù)員也存在困難，尤其是下級(jí)部門向上級(jí)部門調(diào)任。

總體要求是說調(diào)走一個(gè)公務(wù)員，一定要調(diào)動(dòng)一個(gè)公務(wù)員（進(jìn)來），確保下放的公務(wù)員隊(duì)伍人數(shù)不減少，這造成我們輪崗的一些困擾。（訪談資料ZJ20170730A）

第五，公務(wù)員退出機(jī)制效果不明顯，人員流出少。由于編制的存在，單位內(nèi)部形成一種較為封閉的勞動(dòng)力市場(chǎng)，退出機(jī)制很難發(fā)揮作用。單位正式的公務(wù)員退出機(jī)制包括退休、辭職離職、調(diào)任升職以及開除公職等四種方式。A區(qū)公務(wù)員主要退出機(jī)制是退休，近幾年，A區(qū)每年辦理退休的公務(wù)員數(shù)量較多，2015年為329人，2016年為355人，2017年為513人（見表2）。公務(wù)員辭職很少，表2數(shù)據(jù)顯示，2009—2017年間A區(qū)辭職的公務(wù)員總計(jì)196人，每年辭職人員數(shù)量在10—30人之間。由于轉(zhuǎn)任需要在編制之內(nèi)和職位空缺的情況下展開，不同單位之間的公務(wù)員轉(zhuǎn)任困難，較少發(fā)生。從表2數(shù)據(jù)看，2009—2017年間，A區(qū)辦理公務(wù)員轉(zhuǎn)任數(shù)量年均為227人，在總公務(wù)員數(shù)量中占比較低。開除公職的退出機(jī)制也很難發(fā)揮作用。盡管目前的制度規(guī)定公務(wù)員兩年考核獲評(píng)“不合格”等次就可以辭退，但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這其實(shí)很少發(fā)生。在機(jī)關(guān)單位公務(wù)員考核中，很少會(huì)對(duì)公務(wù)員考核評(píng)定為“不合格”。

只要不是什么重大錯(cuò)誤或違法違紀(jì)，也不好評(píng)他兩年不稱職。（訪談資料DZ20170731A）

需要強(qiáng)調(diào)的是，編制剛性約束具有層級(jí)性差異特征，即政府層級(jí)越低，面臨的剛性約束越強(qiáng)。主要由于：首先，不同層級(jí)政府部門之間基層公務(wù)員數(shù)量呈“倒金字塔”分布（見表2）。在“壓力型體制”之下，鎮(zhèn)街政府部門直接面向普通群眾和社會(huì)，是處理公共事務(wù)的一線部門，事務(wù)繁重，鎮(zhèn)街對(duì)于人員數(shù)量的需求更高。其次，基層公務(wù)員趨于向上流動(dòng)，下級(jí)政府部門很難通過正式機(jī)制調(diào)配人員。區(qū)屬機(jī)關(guān)單位還可以向下級(jí)部門借調(diào)人員，但是鎮(zhèn)街卻很少有這個(gè)途徑，只能向轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)或村自治組織借調(diào)人員，因而受到的編制約束更剛性。

在嚴(yán)格的、程序化的編制管理之下，基層政府公務(wù)員數(shù)量與流動(dòng)受到很強(qiáng)的剛性約束。政府層級(jí)越低，受到的剛性約束越強(qiáng)。在編制剛性約束下，基層政府公務(wù)員管理缺乏自主性和靈活性。

（三）政府雇員管理的靈活性與作用

在總量控制的原則下，縣區(qū)基層政府在編制設(shè)置權(quán)限上是十分有限的，并不能隨意增加機(jī)構(gòu)編制。編制剛性約束，使得編制內(nèi)人員管理缺乏靈活性，難以滿足基層政府對(duì)于人力資源的實(shí)際需求?；谥卫韺?shí)際需要，基層政府需要突破編制約束，增強(qiáng)基層政府治理靈活性。在這種情況下，產(chǎn)生了基層政府通過雇用編制外人員來應(yīng)對(duì)人手不足的行為。在A區(qū)，政府雇員是政府行政力量的重要組成部分。

1.政府雇員管理的靈活性

自由裁量權(quán)是基層政府實(shí)現(xiàn)有效治理的重要保障，可以提升政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境的適應(yīng)性和治理能力。B69A區(qū)“政府雇員”管理實(shí)行“區(qū)”與“鎮(zhèn)街”相分開的分級(jí)管理，“一級(jí)管一級(jí)”，各級(jí)基層政府享有高度自由裁量權(quán)。區(qū)屬機(jī)關(guān)的政府雇員管理由區(qū)委組織部負(fù)責(zé)招聘，由各機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)本單位雇員的直接管理。各鎮(zhèn)街根據(jù)各自實(shí)際情況，都制定了相應(yīng)的管理辦法和薪資標(biāo)準(zhǔn)。各鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)各自所需政府雇員招聘，并決定政府雇員招聘數(shù)量，區(qū)對(duì)于鎮(zhèn)街招聘政府雇員干預(yù)很少。

與公務(wù)員相比，政府與政府雇員之間簽訂的是短期的“彈性契約”，基層政府是委托人，政府雇員管理相對(duì)自由靈活（見表4）。政府雇員主要通過考試的方式招錄，另外也可以定向招錄、直接選聘。區(qū)一級(jí)機(jī)關(guān)普通政府雇員招錄，首先由用人單位擬定招考方案，再報(bào)組織部核準(zhǔn)，一年統(tǒng)一招聘兩次;高級(jí)政府雇員招錄由用人單位擬定招考方案報(bào)組織部與區(qū)政府核定審批，與組織部共同組織實(shí)施。高級(jí)雇員采用“一人一策”的方式，根據(jù)用人單位實(shí)際需求而定，并采用協(xié)議工資制或年薪制等較為靈活的薪酬方式。鎮(zhèn)街的政府雇員招錄由鎮(zhèn)街單獨(dú)組織實(shí)施。在《暫行辦法》中還有針對(duì)特殊人才招聘的規(guī)定，經(jīng)區(qū)委組織部批準(zhǔn)后可以定向招考或直接選聘的方式招錄。在招聘政府雇員過程中，A區(qū)用人單位有較高的話語(yǔ)權(quán)，各單位可以在招聘中實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)招聘”，招聘合意的人選。雖然各單位招聘政府雇員受到員額數(shù)量的限制，但是員額較容易調(diào)整，主要與單位行政經(jīng)費(fèi)掛鉤，相較于公務(wù)員來說，數(shù)量約束相對(duì)較弱。

職務(wù)（職級(jí)）與晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次從鄉(xiāng)科級(jí)副職到國(guó)家級(jí)正職共10級(jí);綜合管理類公務(wù)員職級(jí)從科員到巡視員共12級(jí)。逐級(jí)晉升缺乏職位晉升通道，普通雇員設(shè)主任和助理兩個(gè)等級(jí)，主任分為專業(yè)技術(shù)類和管理類主任，專業(yè)技術(shù)類針對(duì)技術(shù)性人才，管理類需單位雇員數(shù)量達(dá)到一定要求才能設(shè)置，數(shù)量稀少

可見，區(qū)屬機(jī)關(guān)單位和鎮(zhèn)街部門在政府雇員招聘上具有人事自主性和靈活性。通過政府雇員及相關(guān)管理制度，A區(qū)各機(jī)關(guān)單位可以通過使用編外人員實(shí)現(xiàn)人事管理自由裁量權(quán)的再分配。

2.政府雇員的作用

僅從數(shù)據(jù)上（表2）看，政府雇員的加入改變了政府人員結(jié)構(gòu)分布，并起到優(yōu)化作用，更能適應(yīng)基層治理實(shí)際需求。當(dāng)前A區(qū)政府雇員的總體情況是，與公務(wù)員相比，年齡結(jié)構(gòu)更為年輕化;在層級(jí)分布上，鎮(zhèn)街政府雇員遠(yuǎn)超過區(qū)屬機(jī)關(guān)單位，這與公務(wù)員“倒金字塔”型結(jié)構(gòu)分布截然相反?？梢姡尤胝蛦T之后，A區(qū)政府部門尤其是鎮(zhèn)街人員結(jié)構(gòu)得到調(diào)整和優(yōu)化。

更為重要的是，政府雇員是完成治理任務(wù)的重要力量。首先，政府招聘雇員的主要原因是為應(yīng)對(duì)不斷增加的治理任務(wù)。例如，為解決部門職能增加導(dǎo)致的“用人緊張”，2019年6月A區(qū)發(fā)改局就曾向區(qū)編辦申請(qǐng)使用5名雇員員額，在請(qǐng)示函中寫道：

機(jī)構(gòu)改革后，我局增加了能源管理、物資儲(chǔ)備等職能，加掛了A區(qū)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、A區(qū)糧食和物資儲(chǔ)備局等牌子，負(fù)責(zé)區(qū)援藏援疆等工作，對(duì)口市發(fā)改、市政務(wù)數(shù)據(jù)局兩個(gè)獨(dú)立部門，每年對(duì)企業(yè)扶持資金、新能源等補(bǔ)貼資金約 2.63 億元，工作任務(wù)不斷增加，履職風(fēng)險(xiǎn)不斷增高，用人緊張程度矛盾突出。（《A區(qū)發(fā)展和改革局關(guān)于申請(qǐng)使用政府雇員員額的請(qǐng)示》）

從調(diào)研結(jié)果看，政府雇員在基層治理中發(fā)揮了重要作用，承擔(dān)了大部分工作（訪談資料ZJ20170730A）。對(duì)于工作事務(wù)多、管理負(fù)荷大的政府部門來說，政府雇員發(fā)揮的作用更大。

其次，政府雇員有助于處理解決工作事務(wù)，適應(yīng)基層治理任務(wù)目標(biāo)多樣性需要。對(duì)A區(qū)組織部提供的《鎮(zhèn)（街道）政府雇員（聘員）需求情況表》（共計(jì)146項(xiàng)）進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，目前鎮(zhèn)街急需的政府雇員主要集中在以下幾個(gè)領(lǐng)域：（1）政府行政管理工作，包括文秘、宣傳、國(guó)土管理、危房管理等（62項(xiàng)）;（2）專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，包括會(huì)計(jì)、審計(jì)、環(huán)保、建筑工程技術(shù)、工程安全技術(shù)與管理、水土保持、動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫等（37項(xiàng)）;（3）監(jiān)管執(zhí)法工作，包括衛(wèi)生執(zhí)法、文體市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、信訪執(zhí)法等（36項(xiàng)）;（4）為民眾提供公共服務(wù)的崗位，包括社會(huì)救助、社會(huì)福利事務(wù)工作等（11項(xiàng)）。由此看出，目前政府內(nèi)部既需要掌握專業(yè)技術(shù)的人員，也需要從事一般性行政輔助工作的人員。

在A區(qū)，政府雇員的確能夠有效滿足基層政府部門的用人需求。已有研究表明，基層政府部門多承擔(dān)“勞動(dòng)密集型”工作，工作業(yè)務(wù)量大，僅靠編制內(nèi)人員是無法完成的。B70在A區(qū)亦是如此，政府部門，尤其是社會(huì)管理部門雇用了大量政府雇員來輔助處理事務(wù)。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，區(qū)屬機(jī)關(guān)雇員依次排序?yàn)樯鐣?huì)管理部門560人（41.95%）、綜合行政部門282人（21.12%）、公共服務(wù)部門249人（18.65%）、經(jīng)濟(jì)管理部門244人（18.28%）。其中，在所有單位中，公安局最多，為425人（31.84%），其次是區(qū)人社局和區(qū)人民法院，分別為230人（17.23%）和119人（8.91%）。

最后，在基層治理壓力分布上，處于越低層級(jí)政府，面臨的治理壓力越大，編制內(nèi)人員少，對(duì)政府雇員的需求則更多。表2顯示出鎮(zhèn)街政府雇員數(shù)量遠(yuǎn)多于區(qū)屬機(jī)關(guān)單位。由于A區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市發(fā)展很快，鎮(zhèn)街的經(jīng)濟(jì)管理負(fù)擔(dān)尤為沉重，大量政府雇員集中在經(jīng)濟(jì)管理部門。鎮(zhèn)街機(jī)關(guān)雇員依次排序?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理部門2020人（52.74%）、社會(huì)管理部門961人（25.09%）、綜合行政部門571人（14.91%）和公共服務(wù)部門278人（7.26%）。在所有鎮(zhèn)街部門中，區(qū)國(guó)土城建和水利局政府雇員最多，為1102人（28.77%），其次是城管分局和市場(chǎng)監(jiān)督管理局，分別為539人（14.07%）和446人（11.64%）。

（四）政策調(diào)整下的基層人事管理的困境及其應(yīng)對(duì)

前面論述了編制的剛性約束、政府雇員及其管理等內(nèi)容，可見編外人員在基層治理中的重要作用。但這并不意味著，政府雇員制度本身是毫無弱點(diǎn)，其本身也存在很多缺陷。在中央的嚴(yán)格控制編制數(shù)量、限制編外人員擴(kuò)張的政策之下，政府雇員及其管理變得更為剛性。在治理任務(wù)工作量沒有減少的情況下，基層政府為了實(shí)現(xiàn)有效治理，需要利用已有方式或者啟動(dòng)新的方式繞過編制管理的剛性約束。

1.政府雇員制度的缺陷

政府雇員管理本身也存在著許多問題。由于編制存在，公務(wù)員與政府雇員界限分明、相互依存、并行不悖，呈“雙軌并行”B71的形態(tài)。作為編制之外的政府雇員難以與公務(wù)員體系有效銜接，缺乏相應(yīng)的晉升渠道?！奥殬I(yè)天花板”導(dǎo)致政府雇員工作積極性不足。在當(dāng)前正式制度規(guī)定趨于收緊的情況下，這一問題表現(xiàn)得更為突出。

聘員（政府雇員）承擔(dān)了大部分的業(yè)務(wù)，如果不給他們晉升的空間就沒有積極性，另外，這部分人本身薪酬提高、職務(wù)晉升和公務(wù)員差不多，但是聘員（政府雇員）那邊競(jìng)爭(zhēng)比較強(qiáng)烈，有能力就流出來……我們管理方法和區(qū)里面不一樣，我們就一類人沒有分兩類，以前聘員（政府雇員）可以升副職、副局長(zhǎng)、副主任，等等，還有競(jìng)爭(zhēng)的空間。但現(xiàn)在每個(gè)鎮(zhèn)街都說不能晉升了，積極性又下降了。涉及混崗問題，聘員（政府雇員）按照上級(jí)的口徑，聘員（政府雇員）不能擔(dān)任公務(wù)員的職務(wù)。（訪談資料ZJ20170730B）

為了解決政府雇員職位晉升問題，提升政府雇員的積極性，鎮(zhèn)街只能通過設(shè)置主管、副主管、副主任、副總監(jiān)、常務(wù)副總監(jiān)等非正式的職位來實(shí)現(xiàn)，并對(duì)應(yīng)相應(yīng)的行政職務(wù)，通過非正式授權(quán)并避開正式人事管理制度的限制。

像我們城建局的副局長(zhǎng)，你聘員（政府雇員）就不能任這個(gè)職，你可以給他改個(gè)名字，什么項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、經(jīng)理、主管等，就是不能叫副局長(zhǎng)。一個(gè)是工資的自然晉升，分1-18級(jí)，每?jī)赡陼x升1級(jí)，年度考核稱職就往上走。另一個(gè)是職務(wù)的晉升，副主管、主管、副主任雇員三個(gè)級(jí)別……就相當(dāng)于管理崗位……反正就是絞盡腦汁想了這個(gè)名字，副總監(jiān)就等于副局長(zhǎng)、副主任，常務(wù)副總監(jiān)就等于常務(wù)副局長(zhǎng)那一級(jí)。（訪談資料ZJ20170730B）

政府雇員數(shù)量受到基層財(cái)政收入的限制。由于政府雇員的薪酬支出主要由基層財(cái)政承擔(dān)，因此，鎮(zhèn)街政府招聘的政府雇員數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政總收入存在密切關(guān)系（見圖2）。從圖2我們可以看到，各鎮(zhèn)街財(cái)政收入、GDP總量與雇員數(shù)量之間存在較為一致的變化趨勢(shì)，可見三者之間存在較顯著的正相關(guān)。

在2010年A區(qū)實(shí)施“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”后，鎮(zhèn)街雇員人數(shù)不斷增加，導(dǎo)致雇員行政成本增加，形成較大的財(cái)政壓力。同時(shí)在崗位設(shè)置上，還出現(xiàn)了專職消防員、專職安全員等“上級(jí)點(diǎn)菜、鎮(zhèn)街買單”現(xiàn)象，加劇鎮(zhèn)街財(cái)政壓力。2015年A區(qū)組織部實(shí)施調(diào)研顯示，當(dāng)年區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府雇員數(shù)量已經(jīng)達(dá)到10634人，成為鎮(zhèn)街日常業(yè)務(wù)主要力量的同時(shí)，政府雇員薪酬支出占財(cái)政的比重也不斷提高。由于財(cái)政負(fù)擔(dān)重，A區(qū)政府雇員薪酬待遇處于相對(duì)較低水平（訪談資料DZ20170712）。2014年區(qū)屬機(jī)關(guān)新入職的應(yīng)屆本科畢業(yè)生年薪是51501元，當(dāng)年A區(qū)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資是56198元。各鎮(zhèn)街政府雇員收入相對(duì)高一些，新入職應(yīng)屆本科生年薪在5.6—8.1萬(wàn)元之間，并且政府雇員工資檔差小。一方面，政府雇員收入較低、工作壓力大，市場(chǎng)吸引力有限;另一方面，職業(yè)前景有限，沒有完善的晉升空間。由此導(dǎo)致政府雇員任職的短期性，政府雇員進(jìn)入流出頻率高。這實(shí)際上反映了短期“彈性”契約下政府雇員的弱點(diǎn)，不利于政府進(jìn)行人力資本投資，交易頻率高，也增加了政府不斷招聘政府雇員的“交易費(fèi)用”。

2.“編外管理編制化”：政策調(diào)整下的政府雇員制度

在2012年之后，中央多次強(qiáng)調(diào)“財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”。B72不僅基層政府公務(wù)員編制數(shù)量受到嚴(yán)格限制，而且政府雇員數(shù)量也在減少，采取員額控制和員額使用審核辦法，管理趨于嚴(yán)格，呈現(xiàn)出“編外管理編制化”。B73

黨的十八大以來，A區(qū)政府雇員數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)。根據(jù)A區(qū)組織部于2013年12月、2015年8月開展的兩次調(diào)查 ，以及我們?cè)?017年7月份于A區(qū)調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)（見表2），三次調(diào)查顯示A區(qū)政府雇員數(shù)量依次為10499人、10634人、5165人，其中鎮(zhèn)街“政府雇員”數(shù)量下降明顯，2013年12月為9145人、2015年8月為9343人、2017年7月為3830人。這也與我們?cè)谠L談中所了解的情況相印證。近年來A區(qū)許多鎮(zhèn)街減少政府雇員招聘數(shù)量，以2013年的規(guī)模為控制數(shù)，“只出不進(jìn)”，直接導(dǎo)致政府雇員數(shù)量大量減少。

因?yàn)槲覀兡壳肮蛦T的管理采取一個(gè)數(shù)量上的控制，“只出不進(jìn)”。我數(shù)了一下，從2014年來，近三年我們雇員逐年減少，中間（僅）招了一次安全員，一共21個(gè)人?！爸怀霾贿M(jìn)”這個(gè)原則會(huì)導(dǎo)致我們數(shù)量上面萎縮。（訪談資料ZJ20170730B）

在政府雇員數(shù)量嚴(yán)格限制下，單位對(duì)于表現(xiàn)不優(yōu)秀的政府雇員處理也極為審慎，壓縮了各單位對(duì)政府雇員管理的靈活性。即便政府雇員的考核評(píng)價(jià)“不及格”，也不太愿意開除他。

比如對(duì)于一些工作表現(xiàn)不太滿意的雇員，如果開除他就少了一個(gè)人，開除一個(gè)少一個(gè)。在用人單位，少一人不如多一人，因此，雖然他不及格，但我還得勉強(qiáng)用著，又不用我掏錢養(yǎng)。（訪談資料DZ20170731A）

同樣的情況也出現(xiàn)在2018年A區(qū)發(fā)改局的報(bào)告中：

對(duì)于平時(shí)工作不努力表現(xiàn)不佳的雇員，除與其進(jìn)行訓(xùn)勉談話，或進(jìn)行輪崗之外，年度考核輕易不敢做出不合格的鑒定，合同到期即使不勝任，亦只能硬著頭皮續(xù)簽。（《A區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局關(guān)于政府普通雇員薪酬有關(guān)問題的報(bào)告》）

這就限制了各單位的人事管理以及考核權(quán)，考核淘汰機(jī)制不能發(fā)揮作用。概括來說，在“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”政策下，編外人員管理同樣受到?jīng)_擊，管理上復(fù)制了編制內(nèi)人員管理思路，導(dǎo)致靈活性下降、剛性增強(qiáng)。

3.應(yīng)對(duì)機(jī)制：尋求新的編外人員

當(dāng)前A區(qū)政府面臨的治理負(fù)荷并未明顯減少，甚至在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，A區(qū)政府面臨的治理負(fù)荷在進(jìn)一步增加。在中央嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)的政策下，基層政府如何應(yīng)對(duì)人事管理剛性增強(qiáng)？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前A區(qū)政府部門開始利用已有手段和發(fā)展出新的手段來應(yīng)對(duì)工作中人手不足，提升人事管理靈活性。主要方法有以下幾種：

方法之一：政府雇員的借調(diào)。借調(diào)原先只限于編制內(nèi)人員，但卻發(fā)展到對(duì)于編制外人員的借調(diào)，而且數(shù)量在增長(zhǎng)。例如，2017年，A區(qū)C鎮(zhèn)組織辦有2位雇員被借調(diào)到鎮(zhèn)法庭當(dāng)文秘。這主要是受到單位政府雇員員額控制導(dǎo)致單位政府雇員不足的影響而產(chǎn)生的結(jié)果。

方法之二：勞務(wù)派遣的增加。在勞務(wù)市場(chǎng)發(fā)展下，A區(qū)不少政府部門和街道均出現(xiàn)向勞務(wù)派遣公司購(gòu)買人力資源服務(wù)的情況。勞務(wù)人員與人力資源公司簽訂勞動(dòng)合同，但為A區(qū)的機(jī)關(guān)單位提供服務(wù)。在2014年10月21日，A區(qū)共33家單位符合經(jīng)營(yíng)勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)的法定條件，準(zhǔn)予經(jīng)營(yíng)勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)。2017年8月，A區(qū)G街道經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局發(fā)布“A區(qū)國(guó)家稅務(wù)局G稅務(wù)分局勞務(wù)派遣項(xiàng)目”，由成交供應(yīng)商派遣20名勞務(wù)人員至G稅務(wù)分局擔(dān)任協(xié)稅工作。服務(wù)內(nèi)容包括協(xié)助稅務(wù)部門開展稅費(fèi)征收管理、核查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況、清理漏征漏管戶、核查停（歇）業(yè)戶、送達(dá)稅務(wù)文書等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，勞務(wù)派遣在A區(qū)多個(gè)部門出現(xiàn)，且存在增長(zhǎng)趨勢(shì)。

方法之三：以政府購(gòu)買服務(wù)的方式“買人、買崗位”。根據(jù)2015年廣東省財(cái)政廳發(fā)布的《政府向社會(huì)力量購(gòu)買指導(dǎo)服務(wù)目錄》將購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容分為基本公共服務(wù)事項(xiàng)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)等5項(xiàng)，其中政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)的相關(guān)規(guī)定并不明確?；鶎诱靡?guī)定的模糊性，通過購(gòu)買政府服務(wù)的方式變相購(gòu)買勞務(wù)派遣服務(wù)。將勞務(wù)服務(wù)等內(nèi)容打包進(jìn)研究項(xiàng)目或工作項(xiàng)目中。筆者在A區(qū)實(shí)習(xí)期間了解到所在科室與某新媒體公司合作運(yùn)營(yíng)政務(wù)微博，要求對(duì)方派人過來“坐班”，協(xié)助處理其他行政事務(wù)。不僅是在A區(qū)，目前全國(guó)很多省份出現(xiàn)這種情況。許多省份也已經(jīng)發(fā)布相關(guān)文件進(jìn)行治理，例如，2019年11月內(nèi)蒙古自治區(qū)明確提出“嚴(yán)禁以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相‘買人、買崗位，更不得以政府購(gòu)買服務(wù)名義通過勞務(wù)派遣公司‘買人、買崗位”。B74

由于人事管理改革并不是以治理任務(wù)減少和規(guī)模減小為前提條件，因而基層政府的人力資源需求并未減少?；鶎诱疄閷?shí)現(xiàn)基層有效治理，必然要尋求新的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)編制剛性約束的突圍。在政府雇員管理剛性約束增強(qiáng)的情況下，基層政府將以更隱蔽的方式應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致政府用人規(guī)模更為隱性地?cái)U(kuò)張。

五、結(jié)論與討論：不完全編制與基層有效治理

本文從“不完全契約”理論出發(fā)，針對(duì)中國(guó)基層治理中編內(nèi)人員與編制外人員相結(jié)合的現(xiàn)象，提出“不完全編制”概念?；贏區(qū)政府雇員的數(shù)據(jù)與案例，分析并探討在編制剛性約束下，公務(wù)員管理的不足以及政府雇員在基層治理中的重要作用，進(jìn)而闡述了“不完全編制”的形成邏輯。

長(zhǎng)期以來我國(guó)的編制管理遵循“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效能”的原則，試圖將編制數(shù)量壓縮在相對(duì)較低的水平上。在基層治理實(shí)踐中，編制內(nèi)人員（本文主要是指公務(wù)員）數(shù)量存在“先天不足”，不足以滿足基層治理所需人力。并且公務(wù)員的選拔是在中央和省級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)定下進(jìn)行，雖然能有效地保證公平和程序規(guī)范性，卻導(dǎo)致基層政府人事管理的靈活性不足，難以適應(yīng)基層有效治理的需要。而政府雇員則不同，管理權(quán)限歸于基層政府，基層政府能夠靈活自主地決定對(duì)政府雇員的招聘和管理。政府雇員也在基層治理中發(fā)揮了積極作用。

黨的十八大之后，中央政府多次強(qiáng)調(diào)“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”，強(qiáng)化編制的剛性約束。受此影響，A區(qū)政府及下屬鎮(zhèn)街不僅嚴(yán)格控制編制內(nèi)人員數(shù)量，同時(shí)也在縮減政府雇員數(shù)量，政府雇員管理也更具有“編制化”管理的色彩，管理模式也更剛性，政府雇員招聘和使用的靈活性在下降。

政府雇員數(shù)量減少并不意味著基層治理負(fù)荷的減少，甚至基層治理負(fù)荷反而在增長(zhǎng)。在這種情況下，基層政府利用已有的方式和發(fā)展出新的方式來應(yīng)對(duì)，很多原先作為補(bǔ)充編外人員的次要方式變得更為重要，包括各部門之間政府雇員的借調(diào);采取市場(chǎng)化手段，購(gòu)買勞務(wù)派遣人員;利用政府購(gòu)買公共服務(wù)變相“買人、買崗位”，實(shí)現(xiàn)編制外人員的“隱形增長(zhǎng)”，等等。由此可見，中央嚴(yán)格“控編”行動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致“非預(yù)期性后果”，促使基層政府尋求新的編制外人員擴(kuò)張，以實(shí)現(xiàn)有效治理。

在長(zhǎng)期的國(guó)家治理實(shí)踐中，政府編制管理采取的是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理”模式，這是一種高度集權(quán)的人員管理模式。編制管理最大的挑戰(zhàn)在于無法有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的基層治理環(huán)境和沉重的治理負(fù)荷。作為廣土眾民的“大一統(tǒng)”國(guó)家，中國(guó)面臨的治理負(fù)荷極其沉重、治理環(huán)境復(fù)雜多變。不同地區(qū)、不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)面臨的治理環(huán)境千差萬(wàn)別，信息不對(duì)稱以及“數(shù)目字管理”B75的困難，導(dǎo)致中央難以構(gòu)建起完全的動(dòng)態(tài)編制以應(yīng)對(duì)不斷變化的基層治理人力資源需求，而基層政府只能尋求編制外人員作為補(bǔ)充，“正式名額不足，只能另雇人手;即使有硬性規(guī)定，也只能束之高閣”。B76已有許多研究也表明在中央的制度設(shè)計(jì)與政策推行過程中，常常會(huì)遇到基層政府的“變通”B77“共謀”B78與“應(yīng)對(duì)”B79等等?；鶎诱蔷哂心軇?dòng)性和自主性的治理主體，并不僅僅是被動(dòng)的政策執(zhí)行者，這是編外人員不斷擴(kuò)張的根源所在。這構(gòu)成中國(guó)政府人事管理的一個(gè)大的圖景，即在編制內(nèi)人員之外，還在各地區(qū)、不同層級(jí)的地方政府之間存在著大量的編外人員，我們將這一套體制稱作是“不完全編制”?！安煌耆幹啤笔羌婢咧醒霗?quán)威與地方自主、剛性與靈活性的人事管理制度。

“不完全編制”下編制與編外人員之間的關(guān)系，實(shí)際上內(nèi)含于“一統(tǒng)體制”與“有效治理”B80這一對(duì)關(guān)系中?！耙唤y(tǒng)體制”強(qiáng)調(diào)中央政府的統(tǒng)轄權(quán)和權(quán)威，優(yōu)勢(shì)在于能夠保障政策統(tǒng)一性和連續(xù)性，能夠隨時(shí)對(duì)基層政府行為進(jìn)行約束和干預(yù)，例如，對(duì)基層政府的過度編外用人進(jìn)行控制，防止地方各自為政。但是，“一統(tǒng)體制”也與基層“有效治理”之間存在著張力，中央統(tǒng)轄權(quán)越是集中、約束越剛性，基層治理權(quán)就相應(yīng)萎縮，降低了基層有效治理能力。因此，基層人事管理陷入“人員膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)”的周期性循環(huán)而得不到有效解決。

為優(yōu)化基層人事管理、提高基層治理能力，應(yīng)該在強(qiáng)化編制管理剛性約束的同時(shí)完善編制內(nèi)人員動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以符合基層治理的實(shí)際需求。此外，應(yīng)適當(dāng)賦予基層政府招聘和管理編外人員的權(quán)限，鼓勵(lì)基層建立起規(guī)范的編外人員管理制度。進(jìn)而，進(jìn)一步完善以編制內(nèi)人員為核心、編外人員為重要補(bǔ)充，剛性與彈性相結(jié)合的基層人事管理制度。

① 周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)為例》，《中國(guó)行政管理》2010年第12期;呂芳：《“軟編制約束”：對(duì)地方財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模隱性增長(zhǎng)的一種解釋》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期;胡曉東：《我國(guó)政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個(gè)基于我國(guó)地方政府的案例調(diào)查》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

② 陸敏：《強(qiáng)壓力-強(qiáng)激勵(lì)-弱懲罰：編外人員規(guī)模膨脹的內(nèi)在邏輯研究》，碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)，2019年，第Ⅲ頁(yè)。

③ 平新喬：《中國(guó)地方政府支出規(guī)模的膨脹趨勢(shì)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2007年第1期。

④ 劉爾鐸：《從協(xié)管員現(xiàn)象看中國(guó)臨時(shí)工制度》，《人民論壇》2007年第22期。

⑤ B30 B42 周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)為例》，《中國(guó)行政管理》2010年第12期。

⑥ 胡曉東： 《我國(guó)政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個(gè)基于我國(guó)地方政府的案例調(diào)查》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

⑦ 楊志云、陳小華：《編制管理軟約束抑或體制靈活性：基于四個(gè)城市輔警擴(kuò)張的實(shí)證研究》，《政治學(xué)研究》2019年第2期;顏昌武：《剛性約束與自主性擴(kuò)張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的一個(gè)解釋性框架》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期;呂德文：《“混合型”科層組織的運(yùn)作機(jī)制——臨時(shí)工現(xiàn)象的制度解釋》，《開放時(shí)代》2019年第6期。

⑧ 周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機(jī)關(guān)為例》，《中國(guó)行政管理》2010年第12期;呂芳：《中國(guó)地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析》，《管理世界》2015年第10期;呂芳：《“軟編制約束”：對(duì)地方財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模隱性增長(zhǎng)的一種解釋》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期;顏昌武：《剛性約束與自主性擴(kuò)張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的一個(gè)解釋性框架》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期。

⑨ 楊志云、陳小華：《編制管理軟約束抑或體制靈活性：基于四個(gè)城市輔警擴(kuò)張的實(shí)證研究》，《政治學(xué)研究》2019年第2期;葉靜：《地方軟財(cái)政支出與基層治理——以編外人員擴(kuò)張為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第1期;呂德文：《“混合型”科層組織的運(yùn)作機(jī)制——臨時(shí)工現(xiàn)象的制度解釋》，《開放時(shí)代》2019年第6期。

⑩ 依據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文所涉及的人名、地名均進(jìn)行匿名處理。

B11 B31 錢其智主編：《機(jī)構(gòu)編制管理教程》，北京：中國(guó)人事出版社，1990年，第1、122-131頁(yè)。

B12 《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，2007年3月5日，http：//www.gov.cn/zwgk/2007-03/05/content_542531.htm，2020年7月19日。

B13 程四林、李寶芝等編譯：《日本國(guó)家機(jī)構(gòu)編制管理和公務(wù)員制度》，北京：能源出版社， 1988年，第53頁(yè)。

B14 曹康泰主編： 《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例解讀》，北京：中國(guó)法制出版社，2008年，第9頁(yè)。

B15 B16 瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，北京：法律出版社，2003年，第28、334，68、97-98、128頁(yè)。

B17 吳思：《血酬定律：中國(guó)歷史中的生存游戲》，北京：中國(guó)工人出版社，2003年，第199頁(yè)。

B18 B19 B21 魏光奇：《官治與自治：20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》，北京：商務(wù)印書館，2004年，第88、93、86-211頁(yè)。

B20 B22 渠桂萍：《“一人政府”的終結(jié)及其困頓——以20世紀(jì)20年代閻錫山的縣政革新為例》，《史林》2017年第4期。

B23 程方：《中國(guó)縣政概論》，長(zhǎng)沙：商務(wù)印書館，1939年，第252-253頁(yè)。

B24 黃冬婭：《財(cái)政供給與國(guó)家政權(quán)建設(shè)——廣州市基層市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)研究（1949-1978）》，《公共行政評(píng)論》2008年第2期。

B25 B29 楊國(guó)棟：《我國(guó)市級(jí)政府編制總量調(diào)控研究》，博士學(xué)位論文，蘇州大學(xué)，2008年，第35、39-46頁(yè)。

B26 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

B27 《鄧小平文選（一九七五—一九八二年）》，北京：人民出版社，1983年，第20頁(yè)。

B28 B40 B46 B73 顏昌武：《剛性約束與自主性擴(kuò)張——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的一個(gè)解釋性框架》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期。

B32 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.362.

B33 劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國(guó)地方治理的人事結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換及其政治效應(yīng)》，《社會(huì)》2016年第1期。

B34 劉爾鐸：《從協(xié)管員現(xiàn)象看中國(guó)臨時(shí)工制度》，《人民論壇》2007年第22期;呂德文：《“混合型”科層組織的運(yùn)作機(jī)制——臨時(shí)工現(xiàn)象的制度解釋》，《開放時(shí)代》2019年第6期。

B35 呂芳：《中國(guó)地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析》，《管理世界》2015年第10期。

B36 倪星、鄭崇明：《非正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式》，《行政論壇》2017年第2期;王泉偉、張曉：《中國(guó)基層政府中的非正式官僚：歷史與現(xiàn)實(shí)》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。

B37 陳那波、盧施羽：《場(chǎng)域轉(zhuǎn)換中的默契互動(dòng)——中國(guó)“城管”的自由裁量行為及其邏輯》，《管理世界》2013年第10期。

B38 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.369;胡曉東： 《我國(guó)政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個(gè)基于我國(guó)地方政府的案例調(diào)查》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

B39 B43 呂芳：《“軟編制約束”：對(duì)地方財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模隱性增長(zhǎng)的一種解釋》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。

B41 翟校義：《地方政府編外用人現(xiàn)象探析》，《新視野》2010年第3期。

B44 葉靜：《地方軟財(cái)政支出與基層治理——以編外人員擴(kuò)張為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第1期。

B45 楊志云、陳小華：《編制管理軟約束抑或體制靈活性：基于四個(gè)城市輔警擴(kuò)張的實(shí)證研究》，《政治學(xué)研究》2019年第2期。

B47 呂德文：《“混合型”科層組織的運(yùn)作機(jī)制——臨時(shí)工現(xiàn)象的制度解釋》，《開放時(shí)代》2019年第6期。

B48 R. H. Coase， “The Nature of the Firm，” Economica，vol.4，no.16，1937， pp.386-405.

B49 聶輝華：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中不完全契約理論的分歧與融合——以威廉姆森和哈特為代表的兩種進(jìn)路》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期。

B50 Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart，“The Costs and Benefits of Ownership： A Theory of Vertical and Lateral Integration，” Journal of Political Economy， vol.94， no.4，1986，pp.691-719;Oliver Hart and John Moore，“Property Rights and the Nature of the Firm，” Journal of Political Economy， vol.98， no.6， 1990，pp.1119-1158.上述兩篇論文可參見中文譯本：哈特等：《不完全合同、產(chǎn)權(quán)和企業(yè)理論》，上海：格致出版社，2011年，第3-44、45-102頁(yè)。

B51 楊其靜：《從完全合同理論到不完全合同理論》，《教學(xué)與研究》2003年第7期。

B52 Jean Tirole，“Incomplete Contracts： Where Do We Stand？”Econometrica， vol.67，no.4，1999，pp.743-744.

B53 陳志?。骸恫煌耆跫s理論前沿述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2000年第12期;楊瑞龍、聶輝華：《不完全契約理論：一個(gè)綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究》2006年第2期;楊其靜：《從完全合同理論到不完全合同理論》，《教學(xué)與研究》2003年第7期。

B54 蔣海：《不對(duì)稱信息、不完全契約與中國(guó)的信用制度建設(shè)》，《財(cái)經(jīng)研究》2002年第2期。

B55 周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期;黃凱南：《不完全合同理論的新視角——基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第2期。

B56 聶輝華：《交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)：過去、現(xiàn)在和未來——兼評(píng)威廉姆森〈資本主義經(jīng)濟(jì)制度〉》，《管理世界》2004年第12期。

B57 道格拉斯·C.諾斯：《交易成本、制度和經(jīng)濟(jì)史》，杜潤(rùn)平譯，《經(jīng)濟(jì)譯文》1994年第2期。

B58 B59 何平：《清代賦稅政策研究：1644-1840年》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第108-135、109頁(yè)。

B60 曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，董建中譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第44頁(yè)。

B61 《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府的行政編制總額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出，經(jīng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！眳⒁姟兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，北京：中國(guó)法制出版社，2007年，第5頁(yè)。

B62 楊瑞龍、楊其靜：《專用性、專有性與企業(yè)制度》，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第3期。

B63 呂芳：《中國(guó)地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析》，《管理世界》2015第10期;劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國(guó)地方治理的人事結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換及其政治效應(yīng)》，《社會(huì)》2016年第1期。

B64 周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：格致出版社，2017年，第161-185頁(yè);周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

B65 B69 B80 周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期;周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第7-14頁(yè)。

B66 陳那波、李偉：《把“管理”帶回政治——任務(wù)、資源與街道辦網(wǎng)格化政策推行的案例比較》，《社會(huì)學(xué)研究》2020年第4期。

B67 來源于A區(qū)組織部《2015年A區(qū)政府雇員管理調(diào)研報(bào)告》。

B68 來源于A區(qū)發(fā)展改革局文件《A區(qū)發(fā)展和改革局關(guān)于申請(qǐng)使用政府雇員員額的請(qǐng)示》。

B70 呂芳：《“軟編制約束”：對(duì)地方財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模隱性增長(zhǎng)的一種解釋》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。

B71 周雪光：《論中國(guó)官僚體制中的非正式制度》，應(yīng)星主編：《清華社會(huì)科學(xué)》第1卷第1輯，北京：商務(wù)印書館，2019年，第41頁(yè)。

B72 2013年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出本屆政府任期內(nèi)“財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”;在同年11月1日的“地方職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議”上，李克強(qiáng)總理提出地方機(jī)構(gòu)改革要著力搞好“控、調(diào)、改”，再次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確?！柏?cái)政供養(yǎng)人員只減不增”;11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量”。2018年2月，十九屆三中全會(huì)提出，“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障”“強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束”“加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度”。2019年8月，中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，強(qiáng)化黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制剛性約束;同年10月，十九屆四中全會(huì)提出“嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本”。

B74 《關(guān)于禁止機(jī)關(guān)事業(yè)單位以政府購(gòu)買服務(wù)名義使用勞務(wù)派遣工的通知》，2019年12月18日，http：//www.wsq.gov.cn/zw/tzggx/201912/t20191218_2555497.html，2020年7月19日。

B75 黃仁宇：《中國(guó)大歷史》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店， 2019年，第313-315頁(yè)。

B76 周雪光：《從“官吏分途”到“層級(jí)分流”：帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度》，《社會(huì)》2016年第1期。

B77 王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）1997年第5期。

B78 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。

B79 艾云：《上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析：以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會(huì)》2011年第3期。

（責(zé)任編輯：何 頻）