陳家建 甘瑞霖

〔摘要〕 在國家治理體系中，縣域發(fā)揮著關(guān)鍵作用。近年來，縣域治理呈現(xiàn)出統(tǒng)合化的特征，主要表現(xiàn)為治理的規(guī)劃性與集中性兩個(gè)方面?？h域治理統(tǒng)合化的趨勢，導(dǎo)致協(xié)調(diào)型部門在縣級(jí)政府運(yùn)行中有著重要意義。發(fā)改局就是典型的協(xié)調(diào)型部門，在縣域治理中發(fā)揮著綜合規(guī)劃與項(xiàng)目管理的職責(zé)。本文以廣東省D縣發(fā)改局為個(gè)案研究對(duì)象，對(duì)縣級(jí)發(fā)改局的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織定位、職能運(yùn)行等方面進(jìn)行研究，以此分析發(fā)改局所扮演的角色。本文認(rèn)為，縣域治理的特征賦予發(fā)改局綜合協(xié)調(diào)的職能，呼應(yīng)了統(tǒng)合治理的需求。但是，因?yàn)榘l(fā)改系統(tǒng)的權(quán)力層級(jí)收縮削弱了基層發(fā)改部門的正式資源，縣級(jí)發(fā)改局扮演著“弱勢協(xié)調(diào)”的角色。“弱勢協(xié)調(diào)”，具有程序性強(qiáng)但產(chǎn)出性低的特點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的實(shí)質(zhì)能力受限。

〔關(guān)鍵詞〕 縣域治理;協(xié)調(diào)型部門;發(fā)展和改革局

〔中圖分類號(hào)〕C936;D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）02-0039-10

〔作者簡介〕陳家建，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，江蘇南京 210023 ;

甘瑞霖，中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院碩士研究生，廣東廣州 510275。

領(lǐng)導(dǎo)覺得我們應(yīng)該權(quán)力大，可我怎么沒有這種感覺？——D縣發(fā)改局長

科層制是現(xiàn)代社會(huì)的組織基礎(chǔ)。①在韋伯對(duì)科層制的經(jīng)典分析中，分科設(shè)職、專業(yè)資格是科層運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。②在此后對(duì)科層制的研究中，專業(yè)職能化一直是重點(diǎn)，特別是理性主義視角所關(guān)注的組織效率理論，尤為注重科層制的專業(yè)化職能設(shè)計(jì)。③與此相對(duì)的是，科層組織中的協(xié)調(diào)部門缺乏系統(tǒng)的分析。一些研究看到了協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性，特別是交易成本理論，認(rèn)為協(xié)調(diào)的成本會(huì)決定組織邊界。④但相比于專業(yè)職能部門，對(duì)組織當(dāng)中的協(xié)調(diào)部門一直研究較少。⑤在經(jīng)驗(yàn)觀察中可以看到，科層體系包含了大量的協(xié)調(diào)部門、協(xié)調(diào)機(jī)制，但如何認(rèn)識(shí)和分析，存在學(xué)術(shù)缺位。

近年來，對(duì)中國政府組織的研究，逐漸從整體性的觀察深入到各類部門的分析。⑥但總體而言，依然多是從專業(yè)職能的角度去探討，忽視了政府組織中大量存在的協(xié)調(diào)型部門。特別是縣域政府，雖然層級(jí)不高，但在國家治理中具有關(guān)鍵意義。⑦縣域政府承上啟下，應(yīng)對(duì)的事務(wù)綜合多樣，其職能的發(fā)揮離不開協(xié)調(diào)部門的有效運(yùn)行?？h域治理中，協(xié)調(diào)型部門承擔(dān)了什么樣的職能，在治理結(jié)構(gòu)中的角色如何，這是本文所要探討的問題。

一、縣域治理：研究與問題

近年來，政治學(xué)、公共管理、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科廣泛開展了對(duì)地方政府、基層政府的研究，無論是經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)還是理論概括，都有諸多推進(jìn)。⑧在縣域政府方面，也形成了許多重要的研究議題⑨，不僅關(guān)注到了縣域政府的基本特征，也呈現(xiàn)了縣域治理的發(fā)展趨勢。其中，統(tǒng)合化治理，是學(xué)界對(duì)于縣域治理發(fā)展特征的重要判斷。⑩統(tǒng)合化治理，是指公共事務(wù)依賴于綜合統(tǒng)籌管理，各項(xiàng)事務(wù)的整體關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)。B11近年來，縣域治理的統(tǒng)合化，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：治理的規(guī)劃性與集中性。

首先，治理的規(guī)劃性增強(qiáng)。在傳統(tǒng)的基層治理中，地方性、自發(fā)性一直是重要特征，縣域政府常常扮演應(yīng)對(duì)與適應(yīng)的角色。B12而近年來的地方治理機(jī)制出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)型，特別是縣域治理層面。在國家治理現(xiàn)代化的趨勢中，縣域政府也出現(xiàn)了專業(yè)化的演變方向。專業(yè)化的導(dǎo)向，需要理性的公共治理方式，這就需要縣域整體層面的規(guī)劃。比如，許多研究觀察到，目標(biāo)管理體系在基層治理中的重要性增強(qiáng)，成為基層政府運(yùn)行的指揮棒，在目標(biāo)設(shè)置、考核驗(yàn)收、獎(jiǎng)懲實(shí)施各方面，都呈現(xiàn)出日益規(guī)范的管理導(dǎo)向。B13因此，綜合的規(guī)劃對(duì)于縣域治理越發(fā)重要，規(guī)劃性地治理，才能完成自上而下的管理任務(wù)，也才能對(duì)縣域的發(fā)展有宏觀把控。在治理規(guī)劃中，需要協(xié)調(diào)各領(lǐng)域的發(fā)展導(dǎo)向。比如，組織研究發(fā)現(xiàn)，在機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能分配、管理規(guī)則各方面，縣域政府各部門設(shè)置都更加強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)的組織特征B14;財(cái)政經(jīng)濟(jì)的研究揭示，縣域財(cái)政資源越來越依靠自上而下的再分配，分配過程具有高度的規(guī)劃性，需要縣級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有總體設(shè)計(jì)。B15治理規(guī)劃性的凸顯，需要超越“各自為政”的條線行政，發(fā)展統(tǒng)合性的治理體系，更整體地治理縣域中的各類公共事務(wù)。

其次，縣域治理的集中性也逐漸明顯。所謂治理集中性，是指縣域治理的成效取決于重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程等關(guān)鍵領(lǐng)域?！爸攸c(diǎn)”治理關(guān)系全局，也導(dǎo)致縣域政府必須將地方治理資源和黨政系統(tǒng)的注意力分配B16進(jìn)行集中配置。集中化是縣域統(tǒng)合治理的重要特征，近年來在多個(gè)層面有所體現(xiàn)。比如，項(xiàng)目制的研究展現(xiàn)出地方治理集中化的演變過程。B17項(xiàng)目制帶來了財(cái)政資源的競爭性分配，項(xiàng)目所蘊(yùn)含的資源量巨大，成為地方發(fā)展的關(guān)鍵杠桿。許多研究都觀察到，項(xiàng)目在目標(biāo)設(shè)置、資源配給、驗(yàn)收考核各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生技術(shù)化導(dǎo)向B18，地方政府（特別是縣級(jí)政府）為了競爭項(xiàng)目，需要集中資源，綜合布局，游說上級(jí)部門。B19而一旦項(xiàng)目獲批，地方又會(huì)全力以赴推動(dòng)項(xiàng)目落地，完成項(xiàng)目大工程，由此形成地方政府“項(xiàng)目中心”的運(yùn)行邏輯。B20除了項(xiàng)目制，安全穩(wěn)定B21、金融治理B22、環(huán)境治理B23、扶貧攻堅(jiān)B24等也是近年來地方集中治理的重點(diǎn)任務(wù)，需要縣域整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。比如，近年來，國家對(duì)環(huán)保高度重視，目標(biāo)考核、督查問責(zé)越來越嚴(yán)厲。而環(huán)保政策在地方的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了環(huán)境治理本身，還涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生就業(yè)、國土資源、社會(huì)穩(wěn)定等各方面，需要縣級(jí)政府集中資源綜合治理。因此，可以看到，今天的地方治理，尤其是縣域治理，重點(diǎn)任務(wù)是關(guān)鍵，這就決定了縣級(jí)政府的主要精力是集中性的。在調(diào)研中也經(jīng)?？吹剑h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工作思路也基本是“抓重點(diǎn)”“保重點(diǎn)”，這是“政績”的基礎(chǔ)。

因此，規(guī)劃性與集中性，決定了統(tǒng)合治理是當(dāng)前縣域運(yùn)行的重要特征。在這種總體特點(diǎn)下，縣域政府運(yùn)行呈現(xiàn)出更復(fù)雜的條塊關(guān)系。一方面，為了提升治理能力，各類縣域部門權(quán)力邊界逐步明細(xì)，治理規(guī)則與技術(shù)專業(yè)化B25;但同時(shí)，統(tǒng)合化的趨勢又使得縣域治理必須超越具體部門、專業(yè)領(lǐng)域，能夠進(jìn)行跨領(lǐng)域的綜合安排。所以，統(tǒng)籌治理的需求催生了大量的統(tǒng)籌型部門或協(xié)調(diào)議事機(jī)制。比如，督查機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組等層出不窮，已經(jīng)成為當(dāng)前政府研究的熱點(diǎn)。B26但相比于對(duì)治理機(jī)制的關(guān)注，對(duì)于縣域政府部門的研究卻較為空缺，對(duì)各類縣域部門的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制缺乏深入系統(tǒng)的探討;而且，這些有限的研究，還局限于專業(yè)職能部門，忽視了縣域政府中廣泛存在的協(xié)調(diào)型部門，其類型、特征、運(yùn)行方式都還是學(xué)術(shù)空白。

因此，透過既有研究，可以看到，治理統(tǒng)合化，是縣域治理發(fā)展的重要趨勢。而這種趨勢凸顯了協(xié)調(diào)職能在縣域政府中的重要意義，這也是本研究的學(xué)術(shù)出發(fā)點(diǎn)。

二、協(xié)調(diào)型部門：研究對(duì)象與研究方法

所謂協(xié)調(diào)型部門，是指在科層體系中，以提供溝通協(xié)作為主要職能的組織單位。通常而言，科層制下，任何部門都達(dá)不到韋伯理論中理想型的分科設(shè)置，都會(huì)具有一定的職能交叉，也多多少少會(huì)涉及協(xié)調(diào)的問題。但是，專業(yè)部門，其基本職能是歸屬于某一個(gè)專門領(lǐng)域的工作，協(xié)調(diào)職能是輔助的。而協(xié)調(diào)型部門則相反，主要職能歸屬是為其他專業(yè)部門提供溝通協(xié)作的服務(wù)。協(xié)調(diào)型部門在科層體系中非常常見，而且隨著科層制的發(fā)展，各種職能不斷細(xì)分，協(xié)調(diào)的重要性越發(fā)凸顯。B27而在政府部門中，廣泛涉及綜合治理的要求，協(xié)調(diào)型部門的存在意義就更為重要。比如，在縣域政府中，因?yàn)橹苯用鎸?duì)基層民眾，各種緊急、重大事項(xiàng)的應(yīng)對(duì)，都需要跨專業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)合，協(xié)調(diào)型部門不可或缺。B28

在中國的政府組織中，協(xié)調(diào)型部門存在于各個(gè)層級(jí)，黨政領(lǐng)域都有分布。這類部門不限于特定的黨政職能，而是綜合處理各類事務(wù)，從信息匯總，到?jīng)Q策制定，再到行政執(zhí)行，各個(gè)環(huán)節(jié)的溝通、協(xié)調(diào)工作都可以承擔(dān)。比如，黨政辦、目督辦就是典型的協(xié)調(diào)型部門，能夠?yàn)閷I(yè)部門劃定任務(wù)、監(jiān)督落實(shí)、檢查考核。B29在縣域政府中，發(fā)改局也是典型的協(xié)調(diào)型部門。作為發(fā)改系統(tǒng)的基層單位B30，縣級(jí)發(fā)改局在規(guī)劃制定、項(xiàng)目推進(jìn)等方面承擔(dān)了綜合職能，與各個(gè)專業(yè)部門形成協(xié)調(diào)關(guān)系，是認(rèn)識(shí)縣級(jí)政府的一個(gè)重要窗口。為填補(bǔ)研究空白，本文將以基層發(fā)改局為分析對(duì)象，討論其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分配和組織關(guān)系，為認(rèn)識(shí)協(xié)調(diào)型部門提供學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。

為深入了解縣級(jí)部門，本研究團(tuán)隊(duì)于2019年在廣東省M市D縣發(fā)改局連續(xù)進(jìn)行了兩個(gè)多月的調(diào)研，采用參與觀察、半結(jié)構(gòu)訪談的方式對(duì)D縣發(fā)改局進(jìn)行調(diào)查。參與式觀察，是在調(diào)研中全程融入發(fā)改局的工作過程，對(duì)部門的運(yùn)行機(jī)制有實(shí)踐性的體會(huì)，形成“立體”的認(rèn)知。

在調(diào)研中，筆者不斷感受到基層發(fā)改局作為一個(gè)協(xié)調(diào)型部門在縣域治理中的位置很重要，但也面臨“組織困境”。比如，在一次D縣副縣長召開的工作會(huì)議上，副縣長說道，“發(fā)改局權(quán)力那么大，要做好本職工作”，這表明縣里有很多工作都需要發(fā)改局好好發(fā)揮職責(zé)。但是當(dāng)局長回到發(fā)改局后，卻反復(fù)對(duì)手下的各位說，“副縣長覺得我們應(yīng)該權(quán)力大，可我怎么沒有這種感覺？”B31兩者直觀感覺的差異，反映出的是縣域治理中協(xié)調(diào)型部門組織定位的復(fù)雜性。進(jìn)一步觀察后，筆者發(fā)現(xiàn)D縣發(fā)改局在政府組織中處于一個(gè)十分獨(dú)特的地位。與其他大多數(shù)的縣直屬職能部門不一樣的是，D縣發(fā)改局承擔(dān)的大多是協(xié)調(diào)工作。而且，如前所述，因?yàn)榻裉炜h域治理統(tǒng)合化趨勢的增強(qiáng)，治理的規(guī)劃性與集中性都越加明顯。在統(tǒng)合治理中，發(fā)展規(guī)劃制定與重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)顯得極其重要，而這都與縣級(jí)發(fā)改局職能相關(guān)，也使得縣級(jí)黨委政府對(duì)發(fā)改局寄予了較高的期待。但是，因?yàn)榘l(fā)改系統(tǒng)的體制設(shè)計(jì)，盡管被寄予了很多工作職責(zé)，但是縣級(jí)發(fā)改局實(shí)際上卻又面臨正式權(quán)力有限、協(xié)調(diào)效率低的問題。這樣的復(fù)雜性恰恰是觀察縣域治理的重要切入點(diǎn)。

三、發(fā)改系統(tǒng)：組織沿革與層級(jí)定位

發(fā)展和改革（簡稱發(fā)改）部門源于新中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革。

1952年11月15日，中央人民政府委員會(huì)第十九次會(huì)議決定成立國家計(jì)劃委員會(huì)，日后成為發(fā)改系統(tǒng)的計(jì)委正式登上歷史舞臺(tái)。國家計(jì)劃委員會(huì)下設(shè)綜合計(jì)劃局、財(cái)政金融計(jì)劃局、勞動(dòng)工資計(jì)劃局、重工業(yè)計(jì)劃局等共計(jì)16個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。B32國家計(jì)委作為“一五”計(jì)劃的統(tǒng)籌單位，直接領(lǐng)導(dǎo)燃料、重工、第一機(jī)械等8個(gè)工業(yè)部門的工作。國家計(jì)委成立后不久，物資分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌職能也被劃撥到國家計(jì)委中。從其成立之初的職能來看，計(jì)委被賦予了統(tǒng)籌計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制全局的重要地位。

到了1988年，隨著改革開放的深化，國務(wù)院決定撤銷國家計(jì)劃委員會(huì)與國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，組建新的國家計(jì)劃委員會(huì)。新的國家計(jì)劃委員會(huì)的主要職責(zé)包括：制訂國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長期規(guī)劃和年度計(jì)劃、對(duì)重大項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督檢查、組織制訂有關(guān)綜合性經(jīng)濟(jì)技術(shù)法規(guī)等。此時(shí)的國家計(jì)劃委員會(huì)仍然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最高綜合部門，但減少了直接的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，偏重于宏觀管理。B331998年，國家計(jì)劃委員會(huì)更名為國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)。

2003年3月，原國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能和原國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室一同并入，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)，其任務(wù)是研究擬訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，進(jìn)行總量平衡，指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革，并于2008年代管國家能源局。時(shí)至今日，國家發(fā)改委相比于1988年的國家計(jì)劃委員會(huì)，其職能沒有根本性的變化，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展具有重要的導(dǎo)向調(diào)控作用。

值得注意的是，發(fā)改部門具有明顯的層級(jí)差異，這是其他職能部門不具有的特點(diǎn)。從國家到省、市、區(qū)縣的發(fā)改部門，職權(quán)逐漸呈現(xiàn)遞減的狀況。

從具體職能上來看，國家與省發(fā)改委擁有的職能最為豐富，涉及國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，并且擁有大量的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的擬訂權(quán)，擁有國家或省級(jí)有關(guān)法規(guī)草案的起草權(quán)。市級(jí)發(fā)改部門不再擁有法規(guī)草案的起草權(quán)，各項(xiàng)政策、規(guī)劃的影響力也大幅縮小。D縣發(fā)改局的職能則與國家、省、市級(jí)發(fā)改部門的職權(quán)具有本質(zhì)上的差距。理論上，發(fā)改局的業(yè)務(wù)范圍非常廣，涉及國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、項(xiàng)目投資、物價(jià)管理、糧食管理、安全生產(chǎn)、發(fā)展指標(biāo)考核等諸多領(lǐng)域。但是，縣級(jí)發(fā)改局實(shí)際的部門業(yè)務(wù)卻相對(duì)集中。對(duì)于規(guī)范行政、價(jià)格管理等工作，大部分都只是信息的收集、匯總上傳，并不直接參與政策制定和管理。真正開展得多的業(yè)務(wù)，大多跟縣里的發(fā)展規(guī)劃編制、項(xiàng)目管理相關(guān)。編制發(fā)展規(guī)劃、申報(bào)項(xiàng)目，涉及信息收集匯總和上傳下達(dá);而項(xiàng)目執(zhí)行，就關(guān)系到與其他部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決項(xiàng)目推進(jìn)中的各類問題。因此，可以認(rèn)為，發(fā)改局的實(shí)際職能，都是跟部門間協(xié)調(diào)密切相關(guān)，其核心定位是一個(gè)協(xié)調(diào)型，而非專業(yè)型部門。

概括而言，從國家層級(jí)到縣級(jí)，發(fā)改系統(tǒng)職能的重要變化是，決策層面的管理職能逐漸弱化，執(zhí)行層面的協(xié)調(diào)工作成為主要任務(wù)。縣級(jí)政府本來就是基層政府，不具有宏觀層面的規(guī)劃管理權(quán)。相應(yīng)的，區(qū)縣發(fā)改部門也不具有政府法規(guī)和規(guī)范性文件的起草權(quán)與實(shí)施權(quán)，沒有審批項(xiàng)目的權(quán)力，更沒有宏觀調(diào)控的職能，因此對(duì)本轄區(qū)內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的影響力相對(duì)較弱。對(duì)于縣級(jí)發(fā)改局而言，實(shí)際職能多是參與本區(qū)縣的發(fā)展規(guī)劃起草和項(xiàng)目管理工作。這兩項(xiàng)工作的開展都具有綜合統(tǒng)籌的特征，是統(tǒng)合治理的具體表現(xiàn)。

四、縣級(jí)發(fā)改局：機(jī)構(gòu)設(shè)置與協(xié)調(diào)職能

作為一個(gè)縣級(jí)部門，D縣發(fā)改局的組織規(guī)模在縣級(jí)部門中處于中等位置。根據(jù)D縣發(fā)改局的工資表，全局實(shí)際共有29名公務(wù)員、14名工勤人員、17名事業(yè)編制人員以及8名聘用人員（2019年底數(shù)據(jù)）。發(fā)改局的財(cái)政資源在縣里也是中等位置， 2019年全局的預(yù)算總額為1168.45萬元，其中工資福利支出為562.7萬元，其他為辦公支出和福利補(bǔ)助，人均年度財(cái)政經(jīng)費(fèi)約為17萬元。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置與組織關(guān)系

D縣發(fā)改局有12個(gè)內(nèi)設(shè)股室，包括辦公室、經(jīng)濟(jì)綜合股、社會(huì)發(fā)展股、項(xiàng)目管理股、綜合管理股等。實(shí)際上，因?yàn)槿藛T不多，每個(gè)股室平分下來只有2、3個(gè)編制，分配太細(xì)反而不好安排工作。所以，股室的配置具有綜合性，存在一套人馬、多個(gè)牌子的情況。之所以股室設(shè)置較為齊全，主要是為了對(duì)應(yīng)上級(jí)發(fā)改局，獲得組織合法性。在大部制的改革以及簡政放權(quán)的調(diào)整過程中，縣級(jí)發(fā)改局的職能總體上呈現(xiàn)出減少的趨勢。如2016年，國家發(fā)改委決定取消價(jià)格調(diào)節(jié)基金的征收，價(jià)格調(diào)節(jié)基金股的主要職能不復(fù)存在。自此之后，其職員就處于沒有常規(guī)工作的狀態(tài)。目前其股室成員均被分配到扶貧小組中，參與全縣統(tǒng)籌的對(duì)口扶貧工作。

在縱向關(guān)系上，盡管D縣發(fā)改局與國家、省市發(fā)改系統(tǒng)共同冠有“發(fā)改”之名，但D縣發(fā)改局卻并不是典型意義上的“條條部門”。一位科員談到，“縣發(fā)改局的人事任命、財(cái)政預(yù)算都由縣政府決定，與省市發(fā)改局更多的只是工作關(guān)系?！盉34市發(fā)改局下達(dá)的文件，大多數(shù)的接受方都是各個(gè)市直單位以及縣區(qū)政府。市發(fā)改局的文件到達(dá)D縣政府后，再由D縣政府辦公室分解任務(wù)給各個(gè)縣直單位——其中就包含了縣發(fā)改局。當(dāng)然，也有一定比例的文件是由市發(fā)改局直接發(fā)放到縣發(fā)改局，縣發(fā)改局在一些工作上面也需要直接匯報(bào)到市發(fā)改局（如項(xiàng)目備案、報(bào)送產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況），但這二者并不是工作的常態(tài)。

從具體工作內(nèi)容來看，發(fā)改局也更像是“塊塊”部門而不是“條條”部門。制定國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、收集報(bào)送重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)情況、準(zhǔn)備市級(jí)年度季度考核等重要工作，縣發(fā)改局都是徑直向縣府辦負(fù)責(zé)?？h府辦作為縣一級(jí)的中樞機(jī)構(gòu)，收集這些材料后將其作為縣的工作成果，向市政府匯報(bào)，接受市政府的指導(dǎo)、監(jiān)督與考核。

在橫向關(guān)系上，發(fā)改局的大部分工作都需要與其他縣直部門、鎮(zhèn)街緊密配合。無論是制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、報(bào)送各產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、報(bào)送重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)情況、準(zhǔn)備市級(jí)年度季度考核等工作，發(fā)改局都并不直接掌握一手?jǐn)?shù)據(jù)及資料，在這些工作中，發(fā)改局只是信息的收集方、各單位的協(xié)調(diào)方，其主要職責(zé)是要求各部門報(bào)送相關(guān)信息，收到信息后匯總，再上報(bào)縣委縣政府、市發(fā)改局等上級(jí)部門。雖然發(fā)改局的職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，但是發(fā)改局并不直接參與經(jīng)濟(jì)工作，也很少有直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力。

因此，可以將縣級(jí)發(fā)改局在政府組織中的位置界定為強(qiáng)橫向、弱縱向的關(guān)系，其主要的工作面向都是在縣級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，橫向協(xié)同部門工作。而縱向的條線關(guān)系除了信息和資料傳遞，實(shí)質(zhì)性的職能偏少。

（二）縣域治理與部門角色

縣級(jí)發(fā)改局的部門角色嵌入縣域治理體系中，其職能定位取決于縣域治理的導(dǎo)向。具體而言，發(fā)改部門角色與縣域治理的統(tǒng)合化特征密切相關(guān)。如果地方多是常規(guī)性治理，則專業(yè)職能部門按部就班開展工作即可，不需要太多的協(xié)調(diào)職能;而面臨重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)多，需要規(guī)劃集中的時(shí)候，發(fā)改局的協(xié)調(diào)就很重要。在D縣，近年來的縣域治理特征也呈現(xiàn)了這樣的趨勢。

D縣地處廣東西部，陸地面積2100多平方公里，戶籍人口近200萬，在全國也屬于大縣。2018年，地區(qū)生產(chǎn)總值659億元，人均GDP只有4.2萬元，不僅遠(yuǎn)低于廣東省人均的8.7萬元，也低于全國平均的6.45萬元?？梢哉f，D縣是一個(gè)大縣，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又處于中等偏下水平。為此，縣政府近年來的發(fā)展壓力較大，在發(fā)展規(guī)劃制定、重點(diǎn)項(xiàng)目開展方面，都投入了很多的精力，形成了明顯的統(tǒng)合化治理模式。

1.發(fā)展規(guī)劃

為有效引導(dǎo)縣域發(fā)展，D縣每年開展縣域治理的固定規(guī)劃和重點(diǎn)規(guī)劃。固定規(guī)劃，是指每年都會(huì)確定的發(fā)展目標(biāo)，包括各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)指數(shù)，一般跟省市的發(fā)展規(guī)劃對(duì)應(yīng);而重點(diǎn)規(guī)劃，是指縣域自身的重點(diǎn)任務(wù)、特色任務(wù)，具有很強(qiáng)的地方性。

在固定規(guī)劃方面，D縣的制定方式是“頂格對(duì)應(yīng)省級(jí)規(guī)劃”：在規(guī)劃內(nèi)容方面，按照省政府制定的規(guī)劃確定內(nèi)容;同時(shí)，基本按照省政府的發(fā)展規(guī)劃上限制定縣域目標(biāo)。比如，廣東省2019年的發(fā)展規(guī)劃是GDP增長6%到6.5%，D縣確定的縣域經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)就為6.5%;省級(jí)確定的進(jìn)出口增長為3%，而D縣的目標(biāo)為5%。在這些規(guī)劃的確定中，縣發(fā)改局都是最為重要的部門。以2019年為例，D縣的核心發(fā)展規(guī)劃包括以下幾個(gè)方面：

上述發(fā)展目標(biāo)決定了縣域治理的基本格局。在這些主要指標(biāo)的制定中，縣發(fā)改局都扮演著主要牽頭角色，即承擔(dān)了規(guī)劃的制定與目標(biāo)的驗(yàn)收。因?yàn)?，其職能的發(fā)揮不僅僅是文本制定，還涉及對(duì)相關(guān)部門的任務(wù)引導(dǎo)和成效考察，對(duì)縣域的綜合發(fā)展關(guān)系重大。

而除了固定目標(biāo)，縣級(jí)政府還會(huì)根據(jù)上級(jí)的目標(biāo)任務(wù)和本級(jí)的實(shí)際情況，制定更為地方性的重點(diǎn)目標(biāo)。比如在D縣，縣委縣政府制定的2019年重點(diǎn)目標(biāo)涵蓋了八個(gè)方面：振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快中心城區(qū)建設(shè)、深化“放管服”改革、提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、強(qiáng)化招商引資、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、加大民生配套建設(shè)。B36這八個(gè)方面的重點(diǎn)規(guī)劃涉及縣域治理的各方面，具有很強(qiáng)的綜合性，涉及多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，超出了專業(yè)職能部門的職權(quán)范圍。重點(diǎn)規(guī)劃的制定，都是由縣級(jí)政府統(tǒng)籌，縣發(fā)改局牽頭具體實(shí)施，其任務(wù)不可謂不重。

2.重點(diǎn)項(xiàng)目

近年來，縣域治理的集中性越加明顯，重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程對(duì)縣域治理起著影響全局的關(guān)鍵作用，是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱。B37這樣的治理機(jī)制，在D縣也有明顯體現(xiàn)。

從D縣近年來的發(fā)展統(tǒng)計(jì)可以看到，縣里每年都承接了大量的項(xiàng)目，包括省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)的多層級(jí)投資（廣東為財(cái)政富裕地區(qū)，中央項(xiàng)目投資少）。每年的項(xiàng)目數(shù)量都有數(shù)十個(gè)，投資總額數(shù)百億，年度投資也達(dá)到數(shù)十億，甚至超過百億。這些重點(diǎn)項(xiàng)目投資對(duì)于縣域治理起著至關(guān)重要的作用。在政府研究中，可以用一般公共預(yù)算支出來衡量地方政府的治理行為量，公共支出較大，則反映政府的治理行為較多。從D縣來看，近年來的一般公共預(yù)算支出從55億增長到80多億，而縣級(jí)的年度重點(diǎn)項(xiàng)目投資也從十幾億到幾十億不等。重點(diǎn)項(xiàng)目的投資占到一般公共預(yù)算支出的27%—92%，平均而言，也在50%左右。由此可見，重點(diǎn)項(xiàng)目的開展，是縣域治理的核心環(huán)節(jié)，也是縣級(jí)政府主要的注意分配所在，呈現(xiàn)出縣域治理集中性的特征。

治理集中性，是統(tǒng)合化治理的表現(xiàn)，也催生了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的需求。在大量的重點(diǎn)項(xiàng)目管理中，發(fā)改局發(fā)揮著重要職能。所有的重點(diǎn)項(xiàng)目，從立項(xiàng)到推進(jìn)，再到驗(yàn)收，都是發(fā)改局的工作任務(wù)。雖然有具體的職能部門作為具體項(xiàng)目的牽頭單位，但牽頭單位重在專門業(yè)務(wù)，而重點(diǎn)項(xiàng)目往往是超出單一業(yè)務(wù)范疇，必須由發(fā)改局參與協(xié)調(diào)。同時(shí)，發(fā)改局在重點(diǎn)項(xiàng)目中，還承接了上下溝通聯(lián)系的職責(zé)。發(fā)改局對(duì)接縣里的“重點(diǎn)項(xiàng)目辦”，直接向管理項(xiàng)目的縣領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé);同時(shí)，也要對(duì)項(xiàng)目相關(guān)的具體單位綜合管理，統(tǒng)籌推進(jìn)。這些職能的發(fā)揮，都是協(xié)調(diào)型職能在縣域治理中不可或缺性的體現(xiàn)。

（三）協(xié)調(diào)職能的運(yùn)行方式

從D縣的治理格局可以看到，統(tǒng)籌規(guī)劃與重點(diǎn)項(xiàng)目，這是當(dāng)前縣域治理的核心。在這兩方面的治理導(dǎo)向中，都需要大量的綜合協(xié)調(diào)工作，而發(fā)改局是具體的職能承載體。在統(tǒng)合化的治理機(jī)制中，發(fā)改局的協(xié)調(diào)職能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：信息綜合、項(xiàng)目統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)執(zhí)行。

1.信息綜合

發(fā)改局的常規(guī)工作涉及計(jì)劃編制、項(xiàng)目管理、經(jīng)濟(jì)監(jiān)測各個(gè)方面，而這些工作的開展，都需要大量的信息，這些信息發(fā)改局并不能自己獲取，需要從其他專業(yè)職能部門獲得。因而，在信息獲取層面，產(chǎn)生了很強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)性，需要與其他部門密切配合。比如，對(duì)于經(jīng)濟(jì)綜合的規(guī)劃職能而言，在制定規(guī)劃、評(píng)估規(guī)劃實(shí)施情況時(shí)，發(fā)改局需要其他單位的數(shù)據(jù)報(bào)送。但是，發(fā)改局也并非完全被動(dòng)，而是會(huì)對(duì)各個(gè)部門的信息進(jìn)行綜合，并根據(jù)縣域治理的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，整體協(xié)調(diào)。

信息綜合是D縣發(fā)改局的工作常態(tài)。比如，2019年，省里總體規(guī)劃，要求各區(qū)縣提升發(fā)展質(zhì)量，并要進(jìn)行年度檢查驗(yàn)收。這項(xiàng)任務(wù)在D縣由發(fā)改局牽頭負(fù)責(zé)。到了9月份，發(fā)改局搜集了統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、金融辦等部門上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，初步測算，發(fā)現(xiàn)D縣在全市排名倒數(shù)。發(fā)改局意識(shí)到問題后，在縣領(lǐng)導(dǎo)的安排下，不斷召開會(huì)議，協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的數(shù)據(jù)信息，提升指標(biāo)。發(fā)改局研究了省里定的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中很多分值是最大值比較法，根據(jù)與同類區(qū)域中第一名的差距打分，要靠近第一名才不會(huì)被拉分。發(fā)改局搜集了其他區(qū)縣的信息，并要求，分?jǐn)?shù)比較靠后的指標(biāo)，如人均GDP、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、房地產(chǎn)銷售等在報(bào)數(shù)據(jù)的時(shí)候要參照全市第一名“往上靠”，盡量提升排名;或者改變一些測算方法，合理加分。這些信息涉及縣里的財(cái)政局、統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、科工商務(wù)局等單位，發(fā)改局都需要一一協(xié)調(diào)。

2.項(xiàng)目統(tǒng)籌

申報(bào)項(xiàng)目是縣級(jí)發(fā)改局的主業(yè)之一。項(xiàng)目是縣域發(fā)展的重要資源，大多數(shù)項(xiàng)目都是跨領(lǐng)域的，需要多個(gè)職能部門配合，這就必須要有部門居中協(xié)調(diào)。

在G省，每年的政府專項(xiàng)債券即為重要的項(xiàng)目申報(bào)方式。專項(xiàng)債券，是通過債券發(fā)行，為地方公共建設(shè)提供資金。政府專項(xiàng)債券由省政府發(fā)行，縣級(jí)政府需要通過各個(gè)部門申報(bào)項(xiàng)目，交由市級(jí)和省級(jí)審核通過，才能獲得專項(xiàng)資金。在2019年，因?yàn)檎谫Y收緊，專項(xiàng)債券申報(bào)面臨難點(diǎn)，D縣發(fā)改局不得不加大協(xié)調(diào)指導(dǎo)的力度，讓各個(gè)職能部門更好地設(shè)計(jì)項(xiàng)目，獲得上級(jí)的支持。發(fā)改局通過分析發(fā)現(xiàn)，2019年上半年全市申報(bào)了54個(gè)項(xiàng)目，申報(bào)資金33億，但省里只批準(zhǔn)了7個(gè)項(xiàng)目，10.4億資金。根據(jù)獲批的項(xiàng)目情況，發(fā)改局判斷，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、公路交通建設(shè)應(yīng)該是重點(diǎn)，這類項(xiàng)目有實(shí)物工作量，容易獲批;不能有土地儲(chǔ)備和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，因?yàn)檫@類經(jīng)濟(jì)效益不定，暫時(shí)難以進(jìn)入專項(xiàng)債券市場。并且，發(fā)改局要求各部門，專項(xiàng)債券的項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)該是總投資額的20%到50%，不要過低或者過高，項(xiàng)目的獲批概率和資金量方面達(dá)到最優(yōu)。

項(xiàng)目申報(bào)這樣的工作，雖然是以各個(gè)條線部門為基礎(chǔ)，但如何申報(bào)，如何提高申報(bào)成功率，需要一定的“專業(yè)技巧”。同時(shí)，縣里各個(gè)項(xiàng)目如何綜合打包B39，也不是單個(gè)部門能完全負(fù)責(zé)的事務(wù)。這些工作，都需要由發(fā)改局這樣的協(xié)調(diào)部門來承接。

除了申報(bào)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目統(tǒng)籌還可能在執(zhí)行過程中產(chǎn)生。出于縣域發(fā)展的整體安排，部門項(xiàng)目會(huì)在已經(jīng)申報(bào)后調(diào)整，常見的調(diào)整包括具體內(nèi)容的重大修改，甚至直接刪除項(xiàng)目。執(zhí)行中的統(tǒng)籌調(diào)整通常由縣級(jí)黨委政府做出決策，由發(fā)改局規(guī)劃修改，再由具體職能部門落實(shí)。因?yàn)橥恋刂笜?biāo)所限等因素，縣里每年都會(huì)做出部分項(xiàng)目的統(tǒng)籌調(diào)減，按照發(fā)改局的說法，“這類工作很難做，但又不得不做，因?yàn)殛P(guān)系到全縣的布局”。比如，在2018年，D縣就有10個(gè)重要的項(xiàng)目被刪減。其刪減的原因包括縣里的土地規(guī)劃調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)遺留問題處理、土地指標(biāo)限制、公共反對(duì)意見幾方面的原因。B40這些調(diào)減工作，都是由發(fā)改局負(fù)責(zé)管理。

3.協(xié)調(diào)執(zhí)行

縣域政府是項(xiàng)目執(zhí)行的主體，而一個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施推進(jìn)中，又會(huì)涉及大量的專業(yè)領(lǐng)域，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能讓縣里的重點(diǎn)工程“卡殼”，進(jìn)而影響縣域治理的成績。因此，發(fā)改局的協(xié)調(diào)執(zhí)行必不可少。

重點(diǎn)項(xiàng)目是縣級(jí)發(fā)改局的工作中心。針對(duì)每一個(gè)縣里的重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)改局都成立了專門的管理小組，每個(gè)項(xiàng)目實(shí)行專門的檔案管理，進(jìn)度實(shí)時(shí)跟蹤。比如，2018年全縣64個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)改局除了掌握項(xiàng)目的基本資料，也對(duì)項(xiàng)目的月度進(jìn)程及時(shí)跟進(jìn)，一旦項(xiàng)目的預(yù)期進(jìn)度出現(xiàn)問題，發(fā)改局就必須出面協(xié)調(diào)。D縣開展的一個(gè)教育投資建設(shè)項(xiàng)目就是典型。2017年，縣政府想打造一個(gè)大規(guī)模的教育投資項(xiàng)目，目標(biāo)是引入一家省級(jí)著名學(xué)校落戶縣里，推動(dòng)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，縣政府聯(lián)系了市里的一家公司作為投資方，引入省著名學(xué)校落地，三方合作發(fā)展。在合作中，公司負(fù)責(zé)基建及教師薪酬，學(xué)校派出師資及行政管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)學(xué)校運(yùn)營。2017年11月，投資公司與D縣政府簽署了《合作辦學(xué)協(xié)議》。學(xué)校辦學(xué)規(guī)模約10000人，2019年3月舉行了動(dòng)工儀式。根據(jù)《合作辦學(xué)協(xié)議》的有關(guān)條款，項(xiàng)目必須在2020年9月前建成投入使用。但是因?yàn)榍捌趯徍谁h(huán)節(jié)曲折，到2019年3月項(xiàng)目才正式奠基。

作為重點(diǎn)項(xiàng)目，縣教育局對(duì)口負(fù)責(zé)專業(yè)管理，而發(fā)改局承擔(dān)了配合任務(wù)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目的有效推進(jìn)。發(fā)改局需要從投資公司、教育局獲得項(xiàng)目每周進(jìn)展的資料，然后整合報(bào)表，報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，還需要到項(xiàng)目工地進(jìn)行定期調(diào)研，了解情況，其主要目的是為了“了解項(xiàng)目的現(xiàn)狀、困難”，能夠及時(shí)協(xié)調(diào)。而實(shí)際上，這個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目與其他項(xiàng)目相似，開展中都會(huì)遇到大量問題。該項(xiàng)目實(shí)施過程中，就遇到了征地、遷墳受阻，電力線路遷移困難的問題。在項(xiàng)目征地過程中，由于賠償標(biāo)準(zhǔn)問題，拆遷農(nóng)戶一直阻撓，拖慢了本已非常緊張的工期。領(lǐng)導(dǎo)多次問責(zé)，施工方壓力巨大。本來，學(xué)校建設(shè)是縣教育局的專業(yè)領(lǐng)域，但教育局只有權(quán)負(fù)責(zé)校區(qū)建設(shè)的問題，其他事務(wù)難以處理。比如，征地、遷墳問題就主要依靠項(xiàng)目所在地鎮(zhèn)政府才能解決，而電力線路又需要找國企電力公司協(xié)商。這些協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作，就由縣發(fā)改局承擔(dān)，因?yàn)榘l(fā)改局可以代表縣委縣政府，督促相關(guān)單位解決問題。對(duì)此，發(fā)改局的一位副局長評(píng)論說：“需要通過聯(lián)系牽頭部門、將四套班子領(lǐng)導(dǎo)與項(xiàng)目掛鉤、召開項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)等方式推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目這一對(duì)全縣產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的工作。”B41在這一過程中，協(xié)調(diào)能力極為關(guān)鍵，這是其他專業(yè)部門所不具有的“特長”。

總之，在信息綜合、項(xiàng)目統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)執(zhí)行等工作中，縣級(jí)發(fā)改局都有著重要作用。通過協(xié)調(diào)相關(guān)部門，落實(shí)部署安排，縣域治理才具有了一定的跨部門統(tǒng)合能力，這是縣級(jí)政府運(yùn)行的基礎(chǔ)。

五、“弱勢協(xié)調(diào)”：縣域治理結(jié)構(gòu)與基層發(fā)改局運(yùn)行

縣域治理的統(tǒng)合趨勢塑造了發(fā)改局不可或缺的地位。但縣域的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)又帶來了發(fā)改局作為一個(gè)協(xié)調(diào)部門運(yùn)行的復(fù)雜性，這突出表現(xiàn)于協(xié)調(diào)職能的“弱勢”特征。

協(xié)調(diào)型職能的發(fā)揮依賴于兩種資源：組織資源和業(yè)務(wù)資源。組織資源是指協(xié)調(diào)部門與專業(yè)型部門間存在指揮關(guān)系，可通過政令指揮調(diào)動(dòng)專業(yè)部門完成任務(wù)，達(dá)成協(xié)調(diào)機(jī)制，比如，黨委辦、政府辦、深改辦等就是典型。這類協(xié)調(diào)部門擁有較高的行政級(jí)別或人員配置，在組織關(guān)系上處于較高的位置，對(duì)其他部門有指揮調(diào)動(dòng)的權(quán)力。業(yè)務(wù)資源是指協(xié)調(diào)型部門具有制度化的行政資源，包括事項(xiàng)審批權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、財(cái)政分配權(quán)，故能對(duì)實(shí)際工作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。比如，國家發(fā)改委能夠通過審批、定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃項(xiàng)目等方式，對(duì)其他部門形成有效的協(xié)調(diào)管理。B42

組織資源和業(yè)務(wù)資源的不同分配，使得協(xié)調(diào)型部門的職能發(fā)揮存在類型差異。具有組織資源或者業(yè)務(wù)資源的協(xié)調(diào)，能夠通過統(tǒng)籌指揮、資源分配、標(biāo)準(zhǔn)制定，扮演考核管理的角色，協(xié)調(diào)相對(duì)有效。因?yàn)檫@類協(xié)調(diào)通過正式的體制，實(shí)際上對(duì)專業(yè)職能部門形成了管理權(quán)。B43如果缺乏組織和業(yè)務(wù)資源，則不具有對(duì)其他專業(yè)部門正式的管理權(quán)，需要依賴一些非正式的機(jī)制才能管理其他專業(yè)部門，協(xié)調(diào)成效具有不確定性。這類協(xié)調(diào)，可以界定為“弱勢協(xié)調(diào)”。D縣發(fā)改局這樣的基層協(xié)調(diào)部門，雖然在縣域治理中位置重要，但正式的組織資源不足，也缺乏有效的業(yè)務(wù)資源，協(xié)調(diào)能力相對(duì)有限，呈現(xiàn)出“弱勢協(xié)調(diào)”的特征。

首先，在組織資源方面，發(fā)改局與其他縣級(jí)部門平級(jí)，并沒有正式的指揮機(jī)制，其承擔(dān)的協(xié)調(diào)工作存在不穩(wěn)定性、非正式性的特征。沒有穩(wěn)定的協(xié)調(diào)規(guī)則，協(xié)調(diào)效果不確定，依賴于領(lǐng)導(dǎo)注意力、個(gè)人關(guān)系等情境性因素。其次，縣級(jí)發(fā)改局也缺乏業(yè)務(wù)資源。如前所述，高層次的發(fā)改委具有政策制定、項(xiàng)目資源分配、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定等重要的專業(yè)能力，能夠調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，影響國家的重要公共資源分配。但縣發(fā)改局沒有執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、決策權(quán)，缺乏核心資源調(diào)動(dòng)其他部門，完成任務(wù)必須借助領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者業(yè)務(wù)型部門的主動(dòng)配合。

縣級(jí)發(fā)改局的“弱勢協(xié)調(diào)”與發(fā)改系統(tǒng)的層級(jí)權(quán)力收縮有關(guān)。因?yàn)楦邔蛹?jí)發(fā)改部門的“強(qiáng)勢”地位，造成了大量任務(wù)沿著條線慣性傳導(dǎo)，讓基層發(fā)改局承擔(dān)了許多超出自身能力的事項(xiàng)，形成“層級(jí)錯(cuò)位”，加劇了協(xié)調(diào)的難度。在D縣，發(fā)改局基本上承擔(dān)了一切與經(jīng)濟(jì)、發(fā)展、改革相關(guān)的綜合工作?？h府辦一旦收到上級(jí)政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)提升、體制改革之類的任務(wù)，一律都會(huì)交給發(fā)改局來辦，無論發(fā)改局是否有能力完成。以公車改革為例，由于涉及“改革”，這項(xiàng)工作由縣府辦“習(xí)慣性”交給了發(fā)改局。發(fā)改局于2014年成立了車改辦，負(fù)責(zé)制定公車改革方案。但是，公車改革最關(guān)鍵的部分在于車改方案的執(zhí)行，執(zhí)行涉及用車編制、財(cái)政資金、公共資產(chǎn)處置等問題，財(cái)政局才是推行公車改革的關(guān)鍵部門，發(fā)改局在車改中表面承擔(dān)統(tǒng)籌管理的職責(zé)，實(shí)際上依附于財(cái)政局。比如，2019年10月，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)在D縣提交的公車改革材料中有一些沒有解釋清楚的地方，向縣領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出質(zhì)疑。這個(gè)疑問很快就由縣領(lǐng)導(dǎo)通過電話傳達(dá)到了發(fā)改局局長那里。局長深知發(fā)改局無法回應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)疑，只好再打電話邀請(qǐng)財(cái)政局局長一同開會(huì)，希望財(cái)政局協(xié)助提供材料。從這件小事可以看出，發(fā)改局雖然名義上牽頭協(xié)調(diào)，但沒有實(shí)質(zhì)性的組織和業(yè)務(wù)資源，很多時(shí)候也只能起到上傳下達(dá)的作用，協(xié)調(diào)機(jī)制較為弱勢。

因此，在縣級(jí)的政府運(yùn)行中，發(fā)改局的角色富有張力。一方面，有大量的事務(wù)需要協(xié)調(diào)，而發(fā)改局是重要的承接部門，在統(tǒng)籌規(guī)劃、項(xiàng)目管理等領(lǐng)域不可或缺;但同時(shí)，由于發(fā)改系統(tǒng)的層級(jí)權(quán)力收縮，縣級(jí)發(fā)改局正式的管理職權(quán)有限。

發(fā)改局“弱勢協(xié)調(diào)”帶來了縣域治理中協(xié)調(diào)機(jī)制的復(fù)合性。其總體特征是，政治動(dòng)員式協(xié)調(diào)為主，行政性協(xié)調(diào)為輔。隨著縣域治理統(tǒng)合化趨勢的增強(qiáng)，統(tǒng)籌規(guī)劃、集中治理帶來了極大的協(xié)調(diào)需求。在這樣的治理背景下，發(fā)改局作為一個(gè)基層部門承擔(dān)了越來越多的協(xié)調(diào)職責(zé)。但是，正式職權(quán)所限，發(fā)改局的協(xié)調(diào)職能又不能穩(wěn)定、高效地發(fā)揮，必須依賴各種非正式的、不穩(wěn)定的因素。因此，縣域治理需求與部門協(xié)調(diào)能力之間存在張力。在此情形下，縣級(jí)政府為了完成治理任務(wù)，需要在縣級(jí)層面更有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。由此出現(xiàn)，通過發(fā)改部門開展的行政性協(xié)調(diào)工作實(shí)質(zhì)影響有限，縣域治理需要大量的政治性協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮“立竿見影”的成效。比如，在地方治理中，運(yùn)動(dòng)式治理B44、工作小組B45、督查機(jī)制B46等帶有政治動(dòng)員色彩的協(xié)調(diào)體系廣泛運(yùn)行，也成為近年來社會(huì)科學(xué)研究的熱點(diǎn)問題。政治動(dòng)員式的協(xié)調(diào)機(jī)制，彌補(bǔ)了行政式協(xié)調(diào)的“弱勢”問題，能夠更快速直接地產(chǎn)生動(dòng)員效果。B47當(dāng)然，其帶來的基層治理“弱制度性”的問題，也成為學(xué)界廣泛討論的問題。B48

六、總結(jié)與討論

現(xiàn)代社會(huì)中，科層制的發(fā)展不僅是組織專業(yè)化的過程，同時(shí)也是組織協(xié)調(diào)性的提升。尤其在政府組織中，各類綜合性、臨時(shí)性的任務(wù)目標(biāo)讓政府組織必須有較強(qiáng)的統(tǒng)籌運(yùn)行能力。B49對(duì)于縣域政府而言，治理統(tǒng)合化的趨勢讓協(xié)調(diào)能力的發(fā)展顯得尤為重要。B50因此，在縣域政府中，組織層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是非常值得關(guān)注的議題。

通過D縣發(fā)改局的個(gè)案分析，可以看到，縣域治理的綜合性形塑了協(xié)調(diào)部門角色的重要性?？h域治理越發(fā)強(qiáng)調(diào)整體規(guī)劃與重點(diǎn)支撐，這兩方面任務(wù)的完成都需要跨部門的綜合協(xié)調(diào)能力，也形塑縣級(jí)發(fā)改局的組織格局。發(fā)改局的業(yè)務(wù)涉及發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目執(zhí)行等方面，這些職能都超出了單個(gè)職能部門的業(yè)務(wù)邊界，與整個(gè)縣域的發(fā)展息息相關(guān)。發(fā)改局通過政令傳遞、信息綜合、監(jiān)督落實(shí)等工作，聯(lián)動(dòng)了相關(guān)部門，是縣域政府統(tǒng)合治理的基礎(chǔ)。但同時(shí)，發(fā)改局的工作又存在“弱勢協(xié)調(diào)”的特征。雖然發(fā)改系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行中較為重要，但其統(tǒng)籌管理偏于宏觀，這使得高層級(jí)的發(fā)改部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力很強(qiáng)，但基層的發(fā)改局因?yàn)闆]有核心的管理權(quán)，只能低效地發(fā)揮協(xié)調(diào)職能。因此，縱向?qū)用娴慕M織權(quán)力逐級(jí)弱化，壓縮了基層發(fā)改局的業(yè)務(wù)資源，限制了協(xié)調(diào)職能的運(yùn)行空間。發(fā)改局在開展工作時(shí)，可能獲得區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持而提升協(xié)調(diào)能力，但領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配畢竟有限B51，這種協(xié)調(diào)能力具有不穩(wěn)定性。發(fā)改局“弱勢協(xié)調(diào)”的特征，使得縣域治理中，協(xié)調(diào)機(jī)制以政治動(dòng)員式為主，通過部門進(jìn)行行政性協(xié)調(diào)的空間相對(duì)有限。當(dāng)然，雖然職能受限，但協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的需求內(nèi)在于縣域治理B52，發(fā)改局這樣的部門在縣級(jí)政府體系中仍然具有重要的影響力，是縣域統(tǒng)合治理的載體之一。

對(duì)縣級(jí)發(fā)改局的觀察，一方面能夠透視政府組織中的條塊關(guān)系，同時(shí)能解讀縣域治理的多方面機(jī)制。當(dāng)然，作為個(gè)案研究，本文也存在一些不足：一個(gè)方面，因?yàn)榭h域的地區(qū)差異大，所以有的縣級(jí)發(fā)改局的協(xié)調(diào)職能可能會(huì)相對(duì)積極，例如，地區(qū)經(jīng)濟(jì)很強(qiáng)的縣域，宏觀的規(guī)劃管理就相對(duì)重要，這賦予了發(fā)改局業(yè)務(wù)職能發(fā)揮的空間?；蛘?，項(xiàng)目承接較多的縣域，發(fā)改局的重要性也相對(duì)突出。另一個(gè)方面，對(duì)縣級(jí)發(fā)改局協(xié)調(diào)職能的分析，還需要與其他協(xié)調(diào)部門的對(duì)比研究才能更完整地理解，本文目前的分析只是個(gè)案觀察與理論推演的結(jié)合，其穩(wěn)健性還有待更多研究才能提升。

① Robert K. Merton， “Bureaucratic Structure and Personality，”in Robert. K. Merton， ed.， Social Theory and Social Structure，New York： Free Press， 1968， pp.249-260.

② 馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡惠美譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2011年，第21-23頁。

③ Donald W. Taylor， “Decision Making and Problem Solving，”in James G. March，ed.，Handbook of Organizations，Chicago： Rand McNally， 1965， pp.48-86.

④ 周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，北京：清華大學(xué)出版社，2003年，第27-63頁。

⑤ W.理查德·斯科特、杰拉爾德·F.戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第208-249頁。

⑥ 周飛舟：《論社會(huì)學(xué)研究的歷史維度——以政府行為研究為例》，《江海學(xué)刊》2016年第1期。

⑦ B37 折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。

⑧ B43 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第 5期。

⑨ B12 B25 周慶智：《縣政治理：權(quán)威、資源、秩序》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第1-13、1-13、293-314頁。

⑩ 楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機(jī)制——基于華中某省D縣的考察》，《開放時(shí)代》2017年第5期;歐陽靜：《縣域政府包干制：特點(diǎn)及社會(huì)基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2020年第1期;田先紅：《從結(jié)果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應(yīng)》，《探索》2020年第4期。

B11 歐陽靜：《政治統(tǒng)合制及其運(yùn)行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角》，《開放時(shí)代》2019年第2期。

B13 王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。

B14 朱光磊：《當(dāng)代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2020年，第345-346頁。

B15 周飛舟：《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海：上海三聯(lián)書店，2012年，第128-141頁。

B16 B51 練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第4期。

B17 渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

B18 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

B19 陳家建：《項(xiàng)目化治理的組織形式及其演變機(jī)制——基于一個(gè)國家項(xiàng)目的歷史過程分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第2期。

B20 陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

B21 田先紅：《基層信訪治理中的“包保責(zé)任制”：實(shí)踐邏輯與現(xiàn)實(shí)困境 以鄂中橋鎮(zhèn)為例》，《社會(huì)》2012年第4期。

B22 向靜林、邱澤奇、張翔：《風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)則何以不確定——地方金融治理的社會(huì)學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2019年第3期。

B23 張莉：《財(cái)政規(guī)則與國家治理能力建設(shè)——以環(huán)境治理為例》，《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。

B24 呂方、梅琳：《“復(fù)雜政策”與國家治理——基于國家連片開發(fā)扶貧項(xiàng)目的討論》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第3期。

B26 B45 劉軍強(qiáng)、謝延會(huì)：《非常規(guī)任務(wù)、官員注意力與中國地方議事協(xié)調(diào)小組治理機(jī)制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學(xué)研究》2015年第4期。

B27 詹姆斯·G. 馬奇、赫伯特·A.西蒙：《組織》，邵沖譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013年，第138-143頁。

B28 楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。

B29 B46 陳家建：《督查機(jī)制：科層運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐渠道》，《公共行政評(píng)論》2015年第2期。

B30 基層發(fā)改局，指縣（區(qū)、縣級(jí)市）級(jí)發(fā)展與改革局。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、街道層級(jí)不設(shè)置包括發(fā)改在內(nèi)的大部分職能部門，所以縣級(jí)發(fā)改局是基層政府組織。

B31 訪談?dòng)涗洠?0190809PGQ。

B32 B33 蘇尚堯主編：《中華人民共和國中央政府機(jī)構(gòu)（1949-1990）》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1993年，第22-23、91-96頁。

B34 訪談：20190802 LY。

B35 資料來源：《D縣2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃主要指標(biāo)》。

B36 資料來源：D縣一屆人大七次會(huì)議文件《D縣2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2019年計(jì)劃草案的報(bào)告》。

B38 資料來源：D縣發(fā)改局《D縣2014-2018年重點(diǎn)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)》。

B39 折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

B40 資料來源：D縣發(fā)改局《D縣2018年重點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)減表》。

B41 訪談：20190809WSG。

B42 韓博天、奧利佛·麥爾敦：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機(jī)制》，《開放時(shí)代》2013年第6期。

B44 周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。

B47 黨委辦、政府辦這樣的部門，更多是代表領(lǐng)導(dǎo)層，實(shí)施政治動(dòng)員式的協(xié)調(diào)，而非發(fā)改局這樣的行政性協(xié)調(diào)。

B48 馮仕政：《中國國家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時(shí)代》2011年第1期。

B49 原超、李妮：《地方領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作邏輯及對(duì)政府治理的影響——基于組織激勵(lì)視角的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第1期。

B50 黃其松、胡贛棟：《類型與授權(quán)機(jī)制：縣域黨政一把手權(quán)力配置分析》，《政治學(xué)研究》2019年第4期。

B52 王春光：《縣域社會(huì)學(xué)研究的學(xué)科價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義》，《中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2020年第1期。

（責(zé)任編輯：何 頻）