〔摘要〕 推進鄉(xiāng)村社會治理現代化需要大量的、持續(xù)的財力投入，完全依靠國家兜底并不現實，必須增強鄉(xiāng)村的“造血功能”，依靠集體經濟增強鄉(xiāng)村治理的“硬核”能力。中國農村集體經濟在人民公社時期、雙層統(tǒng)分經營的家庭聯(lián)產承包責任制時期和農地兩權與三權分置時期，發(fā)展演變的目標邏輯、形式邏輯和發(fā)展邏輯各不相同，但均與當時鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略有一定的契合度。目前，在各級政府的高度重視下，農村集體經濟的發(fā)展樣態(tài)愈加多樣化。四川省彭州市作為集體經濟全員化的典型代表，在特定行政生態(tài)環(huán)境作用下，村黨委運用合法機制，理性地將村民委員會和集體經濟組織的功能進行整合，形成了黨建引領下農村集體經濟發(fā)展權和鄉(xiāng)村治理權“合二為一”的組織同構模式。在村民委員會和集體經濟組織同構中，制度性趨同、競爭性趨同和模仿性趨同交織進行，集體經濟在發(fā)展中迅速嵌入治理制度、資源和技術，及時補位治理主體的缺位場景，降低了鄉(xiāng)村治理成本，提升了治理效率與效能。

〔關鍵詞〕 組織同構;治理嵌入;農村集體經濟;鄉(xiāng)村治理

〔中圖分類號〕D422.6;F321.32 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）02-0137-08

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“農村社區(qū)治理能力現代化的雙重困境及破解機制研究”（19BZZ069）

〔作者簡介〕衡霞，四川大學公共管理學院教授，四川成都 610064。

一、問題的提出

家庭聯(lián)產承包責任制最終上升為中國農村的基本經營制度以后，存續(xù)了近二十年的農村集體經濟經營模式被打破。然而，“雙層統(tǒng)分”結合的制度設計隨著城鎮(zhèn)一體化進程的加快而顯現諸多弊端，農村集體經濟發(fā)展薄弱致使基層黨組織的引領能力急劇下降，鄉(xiāng)村治理形式單一、治理資源分散、傳統(tǒng)治理權威弱化，涉農群體性事件不斷增多。2016年12月26日，中共中央、國務院發(fā)布《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》并提出，要賦予農村集體經濟組織法人地位、擴大集體資產來源等，發(fā)展壯大農村集體經濟成為新的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一過程中，農村開啟了以村兩委班子帶頭組建的農村集體經濟發(fā)展模式。由于村兩委和集體經濟組織的“政經合一”，農村的行政管理權、經濟發(fā)展權與社會治理權相重疊，集體經濟發(fā)展的決策非專業(yè)化、農民自主參與村級公共事務渠道狹窄等問題較為突出，于是廣東、江蘇、浙江等地開始探索“政經分離”改革試點，并取得了較好的治理成效。但是，對廣大中西部地區(qū)而言，農村空心化和老齡化嚴重，即使“政經”分開仍然改變不了農村集體經濟組織以出租為主的經營方式，尤其是在參照企業(yè)化管理以后，農民股權轉讓后的生存與發(fā)展權以及社區(qū)治理的人才保障與資源反哺等成為突出問題。因此，針對廣大農村地區(qū)現實情況，“政經合一”體制還會在較長時期內存在。從四川彭州等地的實踐看，“政經合一”體制通過組織同構與治理嵌入，不僅重構了以集體經濟為紐帶的農村社區(qū)利益共同體、組織共同體和生活共同體，還彌補了農村治理過程中人才流失嚴重、農民組織化程度低下所帶來的基層組織動員能力不足等問題，一定程度上使得農村治理更加有效。

黨的十八以來，黨和國家領導人在多個場合強調，社會主義制度的優(yōu)越性應該是集體優(yōu)越性與個人積極性的完美結合，發(fā)展集體經濟是糾正“大包干”中對市場的忽視和對家庭聯(lián)產承包責任制的進一步完善與發(fā)展，農村產權制度改革無論如何都不能改變農村土地的集體所有性質?？梢姡r村集體經濟始終是保持中國根本經濟制度的基本前提，是體現中國社會主義制度優(yōu)越性的重要表現。江蘇省華西村、陜西省袁家村、四川省寶山村等地的內生型集體經濟成功地詮釋了中央關于農村經濟管理體制改革的戰(zhàn)略部署，是擺正“統(tǒng)”“分”關系的重要實踐。近年來，農村集體經濟在促進鄉(xiāng)村振興方面取得了顯著成效，也引發(fā)了學界的廣泛關注。通過對既有文獻的梳理，學界對農村集體經濟的研究主要集中在以下三個方面：一是聚焦集體經濟發(fā)展及其組織建設。張歡認為，通過“農民+集體”的利益聯(lián)結機制，激活了村社集體的主體性，提升了農民的組織化程度①;許漢澤等人認為，通過黨建引領與組織再造、貧困戶參與和利益聯(lián)結等，實現對農村集體經濟的再造，促進了精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。②二是聚焦集體經濟與鄉(xiāng)村振興。程恩富等人以習近平總書記關于發(fā)展集體經濟的歷次講話為基礎，對理論界和實踐界所主張的土地私有化觀點進行批判，認為通過農村土地私有化不可能實現全面小康和共富共享，必須要堅持社會主義農村土地集體所有③;高強認為，農村集體經濟發(fā)展需要科學認識農村集體經濟發(fā)展新的歷史方位，立足產權制度改革實際，以開放式產權結構為發(fā)展方向，健全新型農村集體經濟組織的治理機制與經營機制，創(chuàng)新集體經濟有效實現形式。④三是聚焦集體經濟與鄉(xiāng)村治理。張曉山認為，只有鞏固和完善農村基本經營制度等，鄉(xiāng)村治理的物質基礎才能得以夯實，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化才能得以實現⑤;丁波認為，農村集體經濟有利于改變村級組織治理弱化現狀，促進村民自治在廣度和深度方面有所發(fā)展，從而實現鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化。⑥總體來看，學界對農村集體經濟的研究較為深入廣泛，研究成果顯著。但是，關于農村發(fā)展集體經濟與鄉(xiāng)村治理方面的關系研究較少，尤其是從村兩委與集體經濟組織同構視角切入，研究組織同構后的治理資源如何嵌入的成果更少。

綜上所述，本文以四川省彭州市13個鎮(zhèn)街的集體經濟發(fā)展為例，根據參與式觀察和個案訪談結果，試圖運用組織同構理論對集體經濟組織與村兩委的組織同構和治理嵌入過程進行解析，以期發(fā)現農村集體經濟促進鄉(xiāng)村治理高效能的路徑與可能存在的風險，并為改進兩者相互促進的效果提供解決思路。

二、鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略轉變下的農村集體經濟演進邏輯

（一）鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略轉變與農村集體經濟發(fā)展

1.人民公社時期

1958年，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》指出，人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢，是指導農民加速社會主義建設，提前建成社會主義并逐步過渡到共產主義所必須采取的基本方針。因此，在農村地區(qū)建立和鞏固以集體經濟為所有制形態(tài)的人民公社制度是改革開放以前鄉(xiāng)村治理的主要內容?！罢绾弦弧钡闹卫砟Ｊ绞箛覚嗔毎厍度牖鶎又卫碇校r業(yè)農村開始煥發(fā)生機，鄉(xiāng)村治理成效初現。但是，“三級所有、隊為基礎”的管理體制以及集體化軍事化的勞動生產使鄉(xiāng)村治理帶有強制性特征，不僅進一步固化了城鄉(xiāng)二元結構，而且限制了城鄉(xiāng)居民的自由流動，農民的生產生活愈發(fā)困難，探索新型鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略成為必要。

2.雙層統(tǒng)分經營階段

1983年，《當前農村經濟政策的若干問題》等系列政策文件指出，要實行家庭聯(lián)產承包責任制，調整農村生產關系，釋放農村生產力，鄉(xiāng)村治理的重點在于變革農村生產經營體制，開展村民自治的探索和實踐。到1984年末，全國各地基本實現了“包產到戶”的家庭聯(lián)產承包責任制，農村集體經濟組織占比急劇下降。1993年，中國建立中國特色社會主義市場經濟體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在集體經濟產值中的占比急劇上升，一定程度上強化了農村集體經濟，為鄉(xiāng)村治理提供了經濟基礎。但是，土地的碎片化影響了農業(yè)現代化進程，分散經營降低了小農防御市場風險的能力，這迫切需要發(fā)展壯大農村集體經濟，進而將分散小農加以聯(lián)合，通過規(guī)模經濟來提高市場競爭力。

3.農地流轉階段

2003年頒布的《中華人民共和國農業(yè)法》鼓勵農民在家庭承包經營的基礎上自愿組成各類專業(yè)合作經濟組織。此后，在農地“兩權分離”基礎上以社、村為單位的合作社蓬勃發(fā)展，尤其是農地“三權分置”政策的出臺和農村集體產權制度改革的全面推進，既賦予了農村集體經濟組織法人地位，也厘清了農村集體經濟產權邊界，更推動了集體經濟的發(fā)展壯大。據《經濟日報》公布的全國農村集體家底顯示，全國共有集體土地總面積65.5億畝，集體所屬全資企業(yè)超過1.1萬家，村級資產占總資產的75.7%，有超過3/4的資產集中在14%的村，東中西部農村集體資產大體呈“6∶2∶2”的分布格局;清產核資后全國農村集體資產總額增加0.8萬億元，增幅14.2%;全國已有超過34萬個村集體經濟組織領取了登記證書，超過41萬個村完成農村集體產權制度改革，確認成員超過6億人。⑦農村集體經濟的發(fā)展壯大為鄉(xiāng)村治理提供了人才、技術、市場、組織和管理的基本支撐，成為實現鄉(xiāng)村高效能治理和提升現代化水平的重要基礎與根本力量。

（二）農村集體經濟的演進邏輯

1.農村集體經濟演變的目標邏輯

農村集體經濟作為集體共有并能夠將原子化的農民重新組織起來以再造個體化社會的新型共同體，既有利于提高治理主體的治理能力，更有助于實現鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化。⑧中華人民共和國成立以來，農村集體經濟從無到有、從弱小到逐步壯大、從被高度重視到被忽視再到被高度重視，一方面與中國農村生產經營體制變革密切相關，另一方面與中國農村生產力的發(fā)展變化密切關聯(lián)，其目標在于實現鄉(xiāng)村現代化。改革開放以前，農業(yè)集體經濟經營是農民脫離封建私有制經濟的強烈訴求，而改革開放以后鄉(xiāng)村治理的目標在于解放農業(yè)生產力、改善貧困現狀。隨著社會主義新農村建設的推進，其首要任務在于強農業(yè)、美農村、富農民，在中國農村發(fā)展不平衡不充分的背景下，各地探索的多種形式的農村集體經濟成為振興鄉(xiāng)村和實現鄉(xiāng)村治理現代化的重要載體。

2.農村集體經濟演變的形式邏輯

在人民公社時期，農村集體經濟全域全員化，政經社高度一體，村兩委在政治掛帥背景下，全權管理村集體經濟事務與農村公共事務。改革開放后的較長時期內，盡管各地以行政手段推動村、鎮(zhèn)集體企業(yè)建設，甚至有些地方并沒有實質性的組織卻也掛了集體企業(yè)的牌子，但都未能有效發(fā)揮集體經濟組織的服務職能。隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，農村精英人才不斷流失，空心化現象愈發(fā)嚴重，山東等地的合作經濟社獲得國家認同，中共中央隨后出臺了統(tǒng)一的扶持政策，但許多地方把村級管理方式照搬到集體經濟組織中，使得集體經濟組織的管理未能真正實現企業(yè)化、現代化，經營不專業(yè)等問題較為突出。對此，浙江等發(fā)達地區(qū)在外生型集體經濟發(fā)展中催生出“政經社”三分離的鄉(xiāng)村治理體制。然而，對人才、資源急劇缺乏的中西部地區(qū)而言，內生型集體經濟發(fā)展道路成為常態(tài)，在黨建引領下形成“經濟與社會”合二為一的鄉(xiāng)村治理體制，充分發(fā)揮了集體經濟的服務功能和社區(qū)治理的反哺功能。顯然，這兩種不同類型的集體經濟模式分別適應了當地的社會經濟基礎，在創(chuàng)新集體經濟實現形式與組織形式的同時，也提升了鄉(xiāng)村治理的現代化水平。

3.農村集體經濟演變的發(fā)展邏輯

農村集體經濟發(fā)展初期是以滿足農業(yè)生產性服務需求為重要發(fā)展方向，但隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推行，該職能逐漸弱化并淡出歷史舞臺。為了強化集體經濟的公有制屬性，國家多項政策逐步轉向扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，以此吸納農村剩余勞動力并帶動農民增收致富，同時遏制“盲流”帶給社會安全不確定性因素。然而，由于世界市場秩序變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)競爭力不足，逐漸陷入發(fā)展困境，多數農村成為集體經濟發(fā)展的薄弱村，甚至是空殼村。為了扭轉集體經濟在農村經濟中的弱化和邊緣化趨勢，山東等地積極探索了“合作社+農戶”等形式的產業(yè)化經營模式，為農村集體經濟的回歸與發(fā)展奠定了基礎。同時，由于農村土地制度和產權制度改革，農村集體經濟發(fā)展獲得了良好的外部環(huán)境，逐漸衍生出全村全員化股份投入、跨行政村鎮(zhèn)的聯(lián)動、租賃自營、村企共建以及平臺孵化等五種集體經濟模式。有的村莊在發(fā)展集體經濟的過程中，通過制定與之匹配的村規(guī)民約，將村民的社區(qū)參與、技能素養(yǎng)提升和矛盾糾紛行為與年終的集體經濟分紅掛鉤;有的村莊將集體經濟收益的三分之一劃入社區(qū)治理公益資金池，以此實現鄉(xiāng)村高質量發(fā)展與高效能治理的互促共進。

三、鄉(xiāng)村振興背景下的組織同構與治理嵌入

（一）彭州市13個鎮(zhèn)街的集體經濟發(fā)展概況

經新一輪鎮(zhèn)村撤并調整，彭州市由原來的20個鎮(zhèn)街調整為目前的13個鎮(zhèn)街。2020年的清資核產結果顯示，彭州市的農村集體資產占成都市全市的六分之一，高達50.31億元，其不動產占比達到38.98億元;各鎮(zhèn)街發(fā)展不平衡，僅龍門鎮(zhèn)寶山鎮(zhèn)的集體資產產值就超過80億元，其次是桂花鎮(zhèn)，其產值高達2241.3萬元，最低的丹景山鎮(zhèn)僅為192.7萬元;集體經濟產業(yè)以種養(yǎng)植業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等為主，高附加值產業(yè)較為缺乏。集體經濟收入以經營收入、發(fā)包及上交收入、補助收入和其他收入構成，其中經營收入占集體經濟總收入3%，而土地租賃收入約占經營收入的40%。補助收入占集體經濟總收入的78%⑨，而補助收入通常以項目制運作，在一定程度上存在對“示范村”和“薄弱村”的偏愛。對此，彭州市出臺了若干政策文件，以期通過上級政府引導來發(fā)展壯大集體經濟并反哺農村社區(qū)治理。但是，基層干部的理解偏差導致政策文件的落地難度偏大，而彭州市長期以來都是一個經濟活躍度較高的地區(qū)，居民權利意識較強，這些使得集體經濟發(fā)展受阻。

為了推進鄉(xiāng)村高質量發(fā)展和高效能治理，彭州市提出“集體經濟全員化”概念，以寶山模式⑩為導向，通過核查“三資”、量化股份、村民全員參與和按股分紅，逐漸形成了整村共富的寶山模式、區(qū)域聯(lián)動的漁江楠模式、租賃自營的白鹿場社區(qū)模式、村企共建的皇城模式、平臺孵化型的豐碑村模式等五種類型，建立了村兩委和集體經濟組織“三位一體”的管理體制，將基層黨組織、集體經濟組織和村民自治組織進行同構，并高度嵌入社會治理的“三治”方式和“三共”格局，同時統(tǒng)籌行使黨建引領權、經濟發(fā)展權和社區(qū)自治權。這不僅形塑了“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡纳鐣髁x新農村，還形成了安全感較強的生活共同體、幸福感較高的組織共同體、獲得感較強的利益共同體，并使村民矛盾糾紛數量從2017年的近百件減少到2020年的35件，其群眾滿意度在成都市22個區(qū)（市）縣排名第一?？梢?，彭州市13鎮(zhèn)街以“集體經濟全員化為轉軸”，通過組織同構與治理嵌入推動了鄉(xiāng)村的高質量發(fā)展與高效能治理。

（二）組織同構：集體經濟全員化對鄉(xiāng)村治理主體的補位

彭州市除了寶山村長期保持集體經濟不變，近年來在國家政策鼓勵下，全域發(fā)展內生型集體經濟并取得全市第一的顯著成效。在集體經濟組織帶動下，彭州市13個鎮(zhèn)街的多個社區(qū)的治理效能也得到顯著提升，寶山村、漁江楠、豐碑村、昌衡村等數個農村社區(qū)成為《人民日報》等新聞媒體追蹤報道的對象，丹景山鎮(zhèn)等成為省級鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現代化的試點地。這種變化源于當地在實踐探索中形成的村兩委與集體經濟組織得以同構的結果，集體經濟全員化有效彌補了鄉(xiāng)村治理主體缺位、治理資源分散和治理權威缺失等不足。從心理學視角看，在不同領域間建立一種“同構”，可以感受到“生命”“運動”與“平衡”等。從新制度主義視角看，組織同構可以促進不同組織之間的正式結構和各個組織內部的規(guī)章制度愈發(fā)相似。在特定時代背景下，不同性質的組織有趨同傾向，這既可能是組織迫于生存壓力的理性選擇結果，也可能是為了尋求合法性的被動選擇，而組織趨同理論能夠有效解釋集體經濟全員化作為制度化關聯(lián)的組織同構的內在機理。

1.價值層面：理性選擇機制與合法化機制的共同作用

在新制度主義組織理論中，理性選擇機制與合法化機制是影響組織同構的兩個重要因素。理性選擇強調的是差異性問題，因為每個組織的外部環(huán)境不同，必須建立效益最大化的組織結構來保障組織目標的實現。彭州市農村社區(qū)兩委在政策引領下基本實現了融合，一套班子兩塊牌子，社區(qū)書記兼任村委會主任。但因農村社區(qū)精英人才大量流失，集體經濟組織的帶頭人大多是在鎮(zhèn)、村書記帶領下組建完成，管理模式也在借鑒寶山村經驗基礎上得以完善。因此，村兩委和集體經濟組織管理體制“三位一體”是當地在經驗借鑒、運行成本比較、管理績效衡量等探索過程中理性選擇的結果。集體經濟組織的合法性問題是其如何促進產業(yè)興旺、人民安居樂業(yè)的實踐問題，因而其實施價值的主要功能在于運行模式的合法化，即村民的廣泛認同和接受。集體經濟組織生產的主要“產品”抽象化以后被農村這個大系統(tǒng)所利用和“消費”，與鄉(xiāng)村治理形成類似的共同信念和知識體系一起成為“合乎情理的邏輯”而被社會所承認。因此，集體經濟組織的價值被接納后，也具備了合法化要素，并通過鎮(zhèn)、村的理性選擇而不斷強化同構深度，以此彌補農村治理主體長期缺位所導致的治理失效。

2.組織結構層面：功能沖突中的職責同構

韋伯認為，科層制組織具備層級節(jié)制的權力體系、非人格化管理、職業(yè)化傾向、合理的權責邊界等。雖然，集體經濟組織是農村最為基層的一個微觀經濟組織，村黨委是黨組織的“神經末梢”，村民委員會是群眾性自治組織，但它們均具備了科層制組織的基本特征，如明確的上下級關系、制定正式規(guī)則、固定薪酬制度、基于管理高效的人員作用制度等。這三類組織的核心職責、派生功能等各不相同。例如，村黨委的核心職責是政治引領;村委會的核心職責是居民自治，包括經濟、社會的發(fā)展與治理權;集體經濟組織的核心功能是發(fā)展經濟、提高居民收入，派生功能是反哺鄉(xiāng)村治理。在農村社區(qū)組織的演進過程中，村黨委與村民委員會和集體經濟組織的邊界時而模糊，時而清晰，在履行各自職責時，往往發(fā)生各種矛盾沖突。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，彭州市基層組織的組織同構過程中也出現了競爭性與制度性趨同特點，但通過制度設計較好地規(guī)避了以往出現的職責沖突問題。從組織趨同的縱向演變看，彭州市農村社區(qū)組織的三種制度性趨同路徑并沒有依次演進，而是同時出現;從組織趨同的橫向實踐看，其他區(qū)域組織結構的異質性特征明顯，而彭州市社區(qū)組織的制度性趨同與競爭性趨同相互交織，促使三大組織的多種職責與核心功能在融合中同構，又各有側重。在組織同構后，原有的基層黨委引領乏力的村社，通過發(fā)展集體經濟而將其帶頭人培養(yǎng)為黨員、書記，基層自治弱化的村社也因為集體經濟的發(fā)展壯大而培育了新型的社區(qū)治理精英。總之，三大組織相互彌補了主體缺位問題，為鄉(xiāng)村高質量發(fā)展和高效能治理的鄉(xiāng)村振興目標實現奠定了社會基礎。

3.歷史與現實層面：特定行政生態(tài)環(huán)境下的選擇

新制度主義組織理論認為，隨時間變遷，社會組織的結構會日益趨同。集體經濟與村兩委的組織結構趨同是中國特定行政生態(tài)環(huán)境下的現實選擇。1954年，《中華人民共和國憲法》把集體經濟明確作為國家層面的所有制形態(tài)，農村土地產權變成集體擁有，以土地集體所有、集體共同勞動以及工分制為標志的集體經濟形態(tài)成為體現社會主義公有制的基本特征，并形成了“政社合一”的管理模式。顯然，該模式是中央層面體制強制嵌入的結果，通過政府自上而下的強制性同構以形塑新興國家的政治與行政體系，以此彌補國家基層治理制度供給的不足。隨著中國的政治行政體系和社會治理體系日趨完善，農村各類組織開啟了專業(yè)化的規(guī)范同構路徑，村民委員會和集體經濟組織建立了與村黨委類似的組織結構，不斷規(guī)范管理流程，尤其是人員管理的制度規(guī)范。但是在集體經濟發(fā)展的新時代，省際差異日趨明顯，東部農村地區(qū)“政經分離”模式在空心化較為嚴重的中西部農村地區(qū)“水土不服”，彭州市諸多鎮(zhèn)街在模仿龍門鎮(zhèn)寶山村的一體化管理體制過程中逐漸形成了“政經社”三位一體基層組織結構，確保了農村社區(qū)高質量發(fā)展與高效能治理所需的人力、物力和財力保障，妥善解決了發(fā)展過程中的各類社會矛盾與問題，使得農村發(fā)展與治理相互依存、相互促進。

（三）治理嵌入：集體經濟組織嵌入鄉(xiāng)村治理的基本路徑

嵌入式治理是社會學領域中的常用概念，也是近年來基層治理的常態(tài)，包括黨組織、社會組織的主體嵌入，文化、關系等內容嵌入，以及管理技術等路徑嵌入等。隨著市場經濟體制建立，執(zhí)政黨對農村各類組織的監(jiān)控能力和獎懲能力逐漸減弱，后者對前者的組織依賴程度趨于弱化，不僅導致農村地區(qū)的簡約治理和懸浮治理成為常態(tài)，更嚴重影響了鄉(xiāng)村治理的現代化進程和鄉(xiāng)村振興的步伐。按照頂層設計，村級黨組織應發(fā)揮統(tǒng)籌鄉(xiāng)村社會的整合功能，然而，農村黨員大量外出務工的同時，滯留黨員素質不高導致基層黨組織軟弱渙散，在基層治理中難以充分發(fā)揮作用，這為各類組織的嵌入提供了外部環(huán)境。十九屆四中全會提出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”和“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這為學界研究地方政府如何在實踐中將集體經濟組織嵌入鄉(xiāng)村社會治理提供了方向。彭州市等地根據農村社區(qū)特質和經濟社會發(fā)展現狀，及時將集體經濟的發(fā)展壯大與鄉(xiāng)村治理高效能相鏈接，以集體經濟全員化為轉軸，通過制度供給、治理資源輸入、新型治理權威塑造等途徑嵌入鄉(xiāng)村治理過程，實現了激發(fā)農村社區(qū)活力和增強農民政治認同等多重治理效果。

1.制度嵌入

自主治理理論認為，環(huán)境變量的改變和重新組合會對治理主體的策略選擇產生影響，并形成新的治理規(guī)則供給。中國農村集體經濟組織在中華人民共和國成立之后的較長時期內與其他基層組織合二為一，雖然在改革開放以后，這種組織結構被打破，卻仍懸浮于農村社區(qū)。黨的十八大以來，先后頒布了《中共中央國務院關于加快發(fā)展現代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》等支持農村集體經濟發(fā)展、改善鄉(xiāng)村治理成效的政策文件。連續(xù)8年發(fā)布的中央一號文件也再次強調發(fā)展集體經濟的民主協(xié)商方式，加強村黨組織對村級集體經濟組織的領導，村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，通過帶領群眾共同富裕、動員群眾參與鄉(xiāng)村治理，維護農村和諧穩(wěn)定。顯然，中央政府試圖通過民主協(xié)商和法定程序等治理規(guī)則的嵌入引導，將集體經濟組織的經濟屬性和政治屬性向社會屬性延伸，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村內生秩序的社會規(guī)范作用。四川省彭州市根據眾多中央文件和省市要求，對農村合作社、農村集體經濟組織等降低了工商準入門檻并給予了大量經費支持，把具有較強行動能力和經濟價值生產能力的農村精英納入基層黨組織和鄉(xiāng)村治理體系中。一方面，作為邏輯起點的農村集體經濟環(huán)境變量與作為最終選擇結果的組織同構，在與村民自治偏好契合的同時，及時有效地回應了各個治理主體的需求，保證了中央制度嵌入鄉(xiāng)村治理的規(guī)則有效和可持續(xù)。另一方面，通過黨組織將原子化的村莊重新組織起來，縮小群眾與各類組織的情感距離和空間距離，避免鄉(xiāng)村社會治理精英的非理性外流，使得村兩委與集體經濟組織在目標耦合中實現治理價值同軌，利用嵌入的制度規(guī)范正確引導農村內生社會秩序。

2.資源嵌入

近年來，各級政府在農村社區(qū)的治理資源投入力度越來越大，不僅為各村社匹配了相應的社區(qū)發(fā)展治理保障資金以用于社區(qū)治理，而且鼓勵有條件的村社培育本土社會組織或引進外地社會組織為本地村民提供公共服務和生活服務。更為重要的是，許多地區(qū)開啟了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現代化、市域社會治理現代化的試點工作，在基層黨建引領下探索建立以村民自治為基礎、以農民專合組織和集體經濟組織為紐帶的鄉(xiāng)村治理體系，推行基層干部“基本報酬+考核績效+集體經濟創(chuàng)收獎勵”的報酬制度和晉升通道。四川省彭州市與全國其他許多地區(qū)一樣，開啟了鄉(xiāng)村治理現代化的創(chuàng)新探索。一是文化資源嵌入。嘗試將農村固有的禮、信、仁、義等傳統(tǒng)文化與集體經濟組織中的契約文化結合，形成組織同構后的新型村規(guī)民約，并內化為村民間平等、民主參與社區(qū)公共事務管理以及相互協(xié)作和互利共榮的思想觀念。二是關系資源嵌入。相對于村民而言，村黨委是黨政體系，是農村社區(qū)發(fā)展治理的領路人;村民自治委員會是村民的自治組織，維護村民權益;集體經濟組織是集體利益的代言人，在長期“政經”一體化影響下，村民對其發(fā)展持觀望態(tài)度。正是這三類組織代表不同的利益群體，在“政經社”三合一體制下，其治理行為有著更為復雜的關系嵌入。彭州市各鎮(zhèn)街的集體經濟發(fā)展勢頭良好，年均反哺社區(qū)治理的資金占集體收益的30%以上，村民與村兩委和集體經濟組織建立了信任機制，有效激發(fā)了村民參與公共事務的意愿，促使契約關系、行政關系與鄉(xiāng)村關系迅速融合。三是治理資源嵌入。彭州市作為成都市較為偏遠的農村地區(qū)，外生資源較為缺乏，集體經濟以內生型為主。在村兩委與集體經濟組織同構后，文化、關系資源不斷嵌入，不僅加速了內生治理主體的培育進程，而且保證了內生治理需求并未受到外部治理方案的主導而弱化。

3.技術嵌入

如果制度嵌入為集體經濟與村兩委的組織同構提供了必要前提，資源嵌入為組織同構提供了基本保障，那么技術嵌入則是保障同構后的組織良性運行的客觀存在。黨的十九屆四中全會提出新時代社會治理體系必須強化科技支撐，因為科學技術正在形塑著社會的時空結構，以一種權力主宰者的角色向經驗現實靠近，潛移默化地深入城鄉(xiāng)空間場景，不斷改變著社會秩序結構與運行架構。B11在傳統(tǒng)的農村社區(qū)中，村黨委在治理中既要采取管控和法治舉措，又要及時回應村民訴求，而村民委員會的重點在于自我管理，這兩種治理路徑均強調維護和平衡村民的多項權利訴求。同時，集體經濟組織更加注重村民的經濟權利，較少將其技術性管理路徑融入農村社區(qū)事務治理中。彭州市在推動集體經濟全員化發(fā)展過程中，充分結合村黨委在社區(qū)治理中的引領作用、集體經濟組織與社區(qū)治理同頻共振以及村民委員會的事后監(jiān)督機制，將天府市民云、網格化管理系統(tǒng)與集體經濟組織的管理系統(tǒng)進行整合，率先在寶山等村社形成一體化平臺，打破了農村社區(qū)碎片化治理的傳統(tǒng)格局，為全員化的集體經濟組織成員提供了便捷的社區(qū)事務參與渠道。特別是，寶山村等集體經濟發(fā)展較好的村社還把村民的技能素養(yǎng)提升、鄉(xiāng)村治理參與度等通過信息技術平臺予以公示，將其結果與年底的集體經濟分紅掛鉤?？梢?，技術嵌入路徑增加了集體經濟組織與村兩委組織同構之后的政社互動和村民參與機會，一定程度上有助于農村社區(qū)樹立整體性治理思維，促使其通過科學化、精準化來改變農村社區(qū)的簡約治理現狀。

四、研究結論與反思

（一）研究結論

在發(fā)展農村集體經濟的熱潮中，各地分別采取了內生型、外生型、合作型等適應當地社會經濟現狀的模式，通過構建經濟利益共同體來推動同類型組織的同構，并以此強化村莊公共性。鄉(xiāng)村振興二十字方針強調產業(yè)興旺、治理有效，彭州市13鎮(zhèn)街的農村集體經濟實踐表明，農村集體經濟全員化是全體村民在合法化機制引領下做出的理性選擇，通過制度、資源和技術的嵌入實現了經濟組織與治理組織同構。在組織同構過程中，制度性趨同、競爭性趨同和模仿性趨同交織進行，并在較短時間內將集體經濟組織嵌入鄉(xiāng)村治理體系，及時補位治理主體的缺位場景，既降低了鄉(xiāng)村治理成本，也提升了治理效率與效能。

1.農村集體經濟促進鄉(xiāng)村治理高效能的三個維度

推進鄉(xiāng)村社會治理現代化需要大量的、持續(xù)的財力投入，完全依靠國家兜底是不現實的，必須增強農村的“造血功能”，不僅依靠集體經濟增強鄉(xiāng)村治理的“硬核”能力，而且有賴于通過利益聯(lián)結、經濟支持和引領發(fā)展加以實現。從利益維度看，集體經濟全員股份化形成全村“一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體，村民為獲得更多共同利益而重新聚合;而集體經濟組織將三成以上的收益反哺社區(qū)，在為村民提供多樣化社會保障后，同構以后的村級組織具有更強的動員能力和治理權威。從經濟維度看，集體經濟全員股份化以后，村集體的收入直接影響村民的收入，當集體經濟發(fā)展越好，村民認同度越高，對治理主體的信任度以及對村莊公共事務治理的支持度越高。從發(fā)展維度看，通過集體經濟組織嵌入鄉(xiāng)村治理，實現村兩委與集體經濟組織同構，有效解決了空殼村和薄弱村的發(fā)展問題，在發(fā)展中重新凝聚規(guī)則和共識，為鄉(xiāng)村高效治理奠定了物質基礎。

2.農村集體經濟為鄉(xiāng)村高效能治理強基固本

鄉(xiāng)村高效能治理需要足夠的人力、財力和技術作支撐，而農村集體經濟的發(fā)展有助于強化致富帶頭人的社會責任意識并增強村民凝聚力，進而通過日益增長的集體經濟收益反哺資金支持以提升鄉(xiāng)村治理效能。彭州市農村集體經濟在發(fā)展過程形成了整村共富模式、區(qū)域聯(lián)動模式、租賃自營模式、村企共建模式和平臺孵化模式等多種類型，其共同特點在于因地制宜地發(fā)展集體經濟，通過組織同構將經濟元素嵌入治理體系，以共同問題的解決為導向建立臨時的共建共治共享單元，在農村社區(qū)治理中建立“三共”“三會”和“政經社”三位一體的多級議事體系，形成依法治理與群眾依法自治有效銜接的協(xié)商治理方式，在解決服務群眾“最后一公里”問題的同時，促進鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的深度融合。

3.邁向現代化的鄉(xiāng)村治理

在中國現代化進程中，鄉(xiāng)村的現代化發(fā)展相對較緩。中國農村長期面臨社會事業(yè)發(fā)展滯后、發(fā)展利益分配矛盾、管理體制與能力難以適應新型農村社會發(fā)展需要等問題，農村社區(qū)治理依然采取傳統(tǒng)治理模式，通常依靠村兩委實施簡約治理，尤其是在欠發(fā)達地區(qū)的精英治理人才流失與發(fā)達地區(qū)外來精英無權參與治理時，農村社區(qū)治理陷入公共性與自主性、傳統(tǒng)性與現代性的雙重治理困境。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，主要從戶籍制度、社會保障制度、產業(yè)制度、區(qū)域協(xié)調發(fā)展制度等方面對鄉(xiāng)村振興的制度體系進行全方位設計。黨的十九屆四中全會提出，要完善“共建共治共享的社會治理制度”，建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”等，并投入大量物力財力完善基礎設施，搭建信息化平臺，通過手機、鍵盤、鼠標讓農村與城市、世界連接，使“山高皇帝遠”變?yōu)椤罢谏磉叀?，推動社區(qū)治理主體協(xié)同化、治理手段技術化、治理內容多元化、治理方式規(guī)范化;從治理人才的多元開發(fā)渠道著手，大力提升鄉(xiāng)村振興的制度執(zhí)行能力，避免現代化治理體系成為擺設，通過人才治理理念與知識結構更新，熟悉并掌握新技術、新工具、新思維，使廣大農村從“村官自治”延展到線上參與，實現真正的“村民自治”、城鄉(xiāng)融合治理。農村集體經濟的發(fā)展壯大、組織體系的同構為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現代化提供了強有力的載體和抓手，構成鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和善治的一體兩面，即以發(fā)展集體經濟破解鄉(xiāng)村治理現代化進程中的難題，實現良序善治;以有效的鄉(xiāng)村治理保障集體經濟的發(fā)展壯大，維護鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定。

（二）研究反思

農村集體產權制度改革實踐表明，以“股份全員化、參與全員化”的集體經濟作為發(fā)展與治理的轉軸，既有助于為農村發(fā)展提供經濟保障，也能夠為農村治理聚合群眾，進而以基層之治破解發(fā)展之困，推動高效能治理與高質量發(fā)展同頻共振。然而，值得注意的是，集體經濟全員化也可能為鄉(xiāng)村治理帶來風險。一是利益聯(lián)結風險?；鶎咏M織為了推動農村集體經濟建設目標快速落地，通常以農村土地股份化為基礎，以集體收益分紅為利益聯(lián)結點，建立了類似于彭州模式的集體經濟組織，極大地提高了農民的收益預期，但忽略了集體經濟發(fā)展不力可能帶來的沉沒成本。因此，農民往往會以分紅收益低或收益損失為由要求退出集體經濟組織，這在一定程度上會弱化村兩委實施基層治理的有效性。二是“三位一體”的權力運行風險。盡管相關政策允許村委書記通過合法程序擔任村委會主任，但黨組織的選拔與任命程序有別于村民自治組織的選舉與任命程序，這有可能導致政治權力運行與村民自治權力運行相沖突。另外，彭州等地建立了村兩委與集體經濟組織“三位一體”的管理體制，從制度上促進了農村事務的集成治理，在操作上降低了村級組織的運行成本。但是，“三位一體”的權力集中于村支書一人，如何避免“片面對上”的領導體制重啟，如何確保權力不被濫用，如何保障村支書高效工作，如何暢通優(yōu)秀人才進入管理隊伍的渠道，這些問題有可能成為基層之治的新困境、新風險。為此，我們需要做如下思考。首先，完善集體經濟發(fā)展的“利益共享、風險共擔”機制，在減少村民之間、村民與集體之間新的矛盾糾紛的同時，提升農村社區(qū)治理自主性與公共性。其次，重視傳統(tǒng)“三會”制度對基層公共權力運行的監(jiān)督作用，確保公共權力與社區(qū)事務治理權力的和諧共生，降低新型農村管理體制下的社會治理風險。再者，明確村兩委與集體經濟組織班子成員權責邊界，提升農村社區(qū)治理的有效性。最后，以培育新鄉(xiāng)賢為載體構建多層次基層協(xié)商治理格局，以此彌補空心村、薄弱村人才流失帶來的社區(qū)發(fā)展和治理人才缺失的困境，進而提升農村社區(qū)治理能力現代化水平。

① 張歡：《新時代提升農民組織化路徑：煙臺再造集體例證》，《重慶社會科學》2020年第6期。

② 許漢澤、徐明強：《再造新集體經濟：從“產業(yè)扶貧”到“產業(yè)興旺”的路徑探索——對H縣“三個一”產業(yè)扶貧模式的考察》，《南京農業(yè)大學學報》2020年第7期。

③ 程恩富、張楊：《堅持社會主義農村土地集體所有的大方向——評析土地私有化的四個錯誤觀點》，《中國農村經濟》2020年第2期。

④ 高強：《農村集體經濟發(fā)展的歷史方位、典型模式與路徑辨析》，《經濟縱橫》2020年第7期。

⑤ 張曉山：《完善農村基本經營制度 夯實鄉(xiāng)村治理基礎》，《中國農村經濟》2020年第6期。

⑥ ⑧ 丁波：《鄉(xiāng)村振興背景下農村集體經濟與鄉(xiāng)村治理有效性——基于皖南四個村莊的實地調查》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版）2020年第3期。

⑦ 《全國農村集體的家底有多厚》，《經濟日報》2020年7月13日，第1版。

⑨ 本段數據來源于人民日報社《民生周刊》民生研究院《以集體經濟全員化為轉軸推進鄉(xiāng)村高質量發(fā)展高效能治理》調研報告。其中，龍門山鎮(zhèn)的集體資產統(tǒng)計中未計入寶山村的產值。

⑩ 寶山模式：寶山村在家庭聯(lián)產承包責任制廣泛推行的時代，仍然堅持“一保留三不分”，村黨組織帶領全村群眾通過興辦企業(yè)等方式不斷積累集體經濟原始資本，深化村兩委與集體經濟“三位一體”集中領導。截至2018年底，全村工農業(yè)總產值高達85億元，村民人均純收入超過7萬元。村兩委按照收益的60%投入再生產，40%根據工資、獎金、工齡折資入股分紅、按能力大小限額入股分紅、風險共擔入股分紅、福利股分紅等七種分配方式給村民分紅，家庭分紅可達5萬元以上;通過制定與集體經濟相匹配的村規(guī)民約，將村民矛盾糾紛行為、鄉(xiāng)村治理參與度、技能與素養(yǎng)提升與年底集體經濟分紅掛鉤，最終達到村莊良序善治的局面。

B11 張亞鵬：《技術的社會嵌入與國家治理轉型》，《中國延安干部學院學報》2020年第3期。

（責任編輯：陳 果）