余意然

摘 要：涉企鐵路運輸安全行政公益訴訟案中，存在需要平衡鐵路運輸安全和企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失、企業(yè)安全公益和相關(guān)單位私益等矛盾。針對鐵路沿線生產(chǎn)作業(yè)危害鐵路運輸安全的行為，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，探索公益訴訟保護(hù)新模式。鐵路檢察院與地方檢察院協(xié)調(diào)聯(lián)動，分析問題成因，找準(zhǔn)關(guān)鍵矛盾，積極介入排查和整治。檢察機(jī)關(guān)督促職能部門依法履職，在消除鐵路運輸安全隱患的同時，協(xié)調(diào)解決涉事企業(yè)經(jīng)營困難，服務(wù)保障民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鐵路運輸安全 路地協(xié)調(diào)聯(lián)動 民營經(jīng)濟(jì)保護(hù)

一、基本案情與訴前程序

（一）基本案情

宣杭鐵路是一條客貨共線鐵路，作為華東鐵路重要的組成部分，常年承擔(dān)著浙江省對外鐵路運輸?shù)闹厝巍?019年以來，宣杭鐵路全線進(jìn)行了電氣化改造，共架設(shè)電力接觸網(wǎng)200余公里，供電線電壓為27.5千伏，絕緣安全范圍為最外兩側(cè)電力線水平向外7米并垂直于地面的閉環(huán)空間。

杭州國潤市政工程有限公司（以下簡稱國潤公司）砂石場位于杭州市拱墅區(qū)康橋街道境內(nèi)，主營砂石生產(chǎn)加工，與宣杭鐵路僅數(shù)米之隔。該砂石場占地面積近萬平方米，兩側(cè)架設(shè)了數(shù)座鐵路供電線桿塔，鐵路架空電力線從砂石場上空穿越而過，電力線與地面距離為7.1米，其在作業(yè)過程中常年存在侵入鐵路架空電力線路絕緣安全范圍的情形，并在2019年1月造成鐵路接觸網(wǎng)跳閘事故，導(dǎo)致列車停運。事故發(fā)生后，中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司杭州供電段曾與該公司及相關(guān)部門進(jìn)行反復(fù)溝通，問題均未得到解決。

杭州鐵路運輸檢察院收到案件線索后，商請杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱拱墅區(qū)檢察院）協(xié)助調(diào)查，兩院派員組成辦案組以實地勘驗、詢問走訪等方式開展調(diào)查。經(jīng)勘查，現(xiàn)場堆積的砂石料達(dá)數(shù)萬方，挖掘機(jī)及渣土車等大型設(shè)備在電力線下作業(yè)，砂石堆、挖掘機(jī)以及渣土車與電力線的距離均不滿足電氣化鐵路絕緣安全范圍要求。同時，該砂石場在鐵軌邊搭建了長度約200米的彩鋼瓦，該彩鋼瓦屬于飄浮物，大風(fēng)時容易懸掛、觸碰鐵路架空電力線造成電力短路，或入侵鐵軌威脅高速列車運行安全。國潤公司的上述行為已違反《中華人民共和國電力法》第53條的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《鐵路安全管理條例》第4條、《中華人民共和國電力法》第69條的規(guī)定，杭州市拱墅區(qū)康橋街道辦事處具有本行政區(qū)域內(nèi)保障鐵路安全、保障電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)電力設(shè)施安全的職責(zé)，但該部門沒有采取有效措施，造成鐵路運輸安全存在重大隱患。

（二）訴前程序

檢察機(jī)關(guān)于2019年12月24日正式立案，并于2020年1月3日制發(fā)檢察建議書，要求康橋街道辦事處責(zé)令相關(guān)單位或責(zé)任人消除隱患，清除堆放的砂石，拆除彩鋼瓦等，于兩個月內(nèi)依法履職并回復(fù)。受新冠肺炎疫情影響，康橋街道辦事處申請延長整改期限，3月3日檢察機(jī)關(guān)同意延長申請。期間，檢察機(jī)關(guān)多次召集康橋街道辦事處、杭州鐵路部門、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合作社、企業(yè)負(fù)責(zé)人召開跟進(jìn)監(jiān)督聯(lián)席會議，隨時跟進(jìn)整改進(jìn)度。因國潤公司和該地塊所有單位簽有土地租賃合同，短時搬遷會造成該公司巨大經(jīng)濟(jì)損失。杭州鐵路運輸檢察院、拱墅區(qū)檢察院一方面積極協(xié)調(diào)各方解決企業(yè)面臨的困難，另一方面做好釋法說理工作，最終達(dá)成一致意見，有序清理現(xiàn)場砂石，拆除鐵軌邊的彩鋼瓦，停止該處砂石場的運營。該處公益損害于2020年5月18日整改完畢。

二、治理難題與深層矛盾

國潤公司在該場所經(jīng)營已達(dá)數(shù)年，其在作業(yè)過程中常年存在入侵鐵路架空電力線絕緣安全范圍的情形，威脅電氣化鐵路運輸安全。鐵路上海局集團(tuán)有限公司杭州供電段（以下簡稱鐵路杭州供電段）依靠自己力量要求企業(yè)及相關(guān)行政機(jī)關(guān)整改存在一定阻力，究其原因，一是企業(yè)安全意識有待提高，二是砂石場經(jīng)營涉及重大經(jīng)濟(jì)利益，三是監(jiān)管單位責(zé)任感有待加強(qiáng)。

隨著辦案的深入，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)要妥善處理本案，首先要化解兩對矛盾關(guān)系。

（一）鐵路運輸安全與企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的矛盾

一方面，由于國潤公司砂石堆積過高，致使砂石堆積頂部距離高壓線不足4米，遠(yuǎn)低于7米的安全標(biāo)準(zhǔn)，存在人員觸電風(fēng)險，且2019年1月23日已造成鐵路接觸網(wǎng)跳閘事故，導(dǎo)致列車停運。另一方面，砂石場屬重污染區(qū)，大風(fēng)天氣下沙塵和周邊彩鋼瓦易漂浮至線路上影響供電，鐵路運輸安全存在重大隱患，砂石場違法問題亟待解決。

然而，國潤公司所在的萬余平方區(qū)域除小部分屬鐵路安全保護(hù)區(qū)而系違法承租外，其余大部分區(qū)域均為合法承租，責(zé)令其短時搬離將對其正常生產(chǎn)經(jīng)營造成重大影響，也將損失已支付的租金等費用，給該民營企業(yè)造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。如何在保障鐵路運輸安全的同時又避免企業(yè)遭受損失，是檢察機(jī)關(guān)面臨的第一個難題。

（二）鐵路安全公益、當(dāng)?shù)匕傩绽婕跋嚓P(guān)單位私益的矛盾

中國鐵路建設(shè)事業(yè)發(fā)展世界矚目，目前已經(jīng)擁有世界最大的高速鐵路網(wǎng)絡(luò)和最完整的技術(shù)產(chǎn)業(yè)配套體系。隨著高鐵事業(yè)的發(fā)展，鐵路運輸安全逐漸成為至關(guān)緊要的問題。正如習(xí)近平總書記所言：“高鐵動車體現(xiàn)了中國裝備制造業(yè)水平，在走出去‘一帶一路建設(shè)方面也是‘搶手貨，是一張亮麗的名片”。[1]國潤公司在宣杭鐵路供電線下方作業(yè)、安全距離不足、砂石場周圍設(shè)置彩鋼瓦的行為，危及鐵路運輸安全，危害了人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，侵害國家利益和社會公共利益。

一方面，國潤公司所在地塊系向康橋街道經(jīng)濟(jì)合作社承租，街道、經(jīng)濟(jì)合作社和企業(yè)之間有各自的利益存在，此系各單位的私益。另一方面，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合作社將該地塊出租，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益也是造福于當(dāng)?shù)匕傩眨彩前傩盏墓餐?。如何在維護(hù)國家利益和社會公共利益的同時又不折損私益是檢察機(jī)關(guān)面臨的第二個難題。

三、案件辦理成效及啟示

（一）以鐵路安全生產(chǎn)為導(dǎo)向，積極開展公益訴訟新領(lǐng)域探索

本案系鐵路杭州供電段向12309舉報，鐵路杭州供電段在自行排查發(fā)現(xiàn)安全隱患后，已發(fā)函至杭州鐵路樞紐建設(shè)有限公司，又多次與涉案企業(yè)和相關(guān)部門交涉，均溝通未果，故請求檢察監(jiān)督。線索交辦后，鐵路和地方檢察機(jī)關(guān)立即組成員額檢察官聯(lián)合辦案組，在開展調(diào)查核實的同時探討法律適用問題。

鐵路運輸安全隱患多因?qū)俚卣拖嚓P(guān)部門怠于履行監(jiān)管職責(zé)產(chǎn)生，鐵路運輸安全事關(guān)國家利益和社會公共利益。因沒有明確授權(quán)，現(xiàn)有做法是將相關(guān)鐵路安全案件歸為與之有關(guān)聯(lián)的國有土地、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。例如非法侵占鐵路國有土地的案件，可以納入國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，在鐵路安保區(qū)內(nèi)堆放垃圾的可以納入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域[2]，但是例如抽取地下水、搭建彩鋼瓦等單純影響鐵路運輸安全的案件，無法歸為現(xiàn)有5大領(lǐng)域。

2016年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》強(qiáng)調(diào)了“安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標(biāo)志，是黨和政府對人民利益高度負(fù)責(zé)的要求”，明確了各級黨委和政府要牢固樹立安全生產(chǎn)的觀念，指出“正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條紅線”。

本案中，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)文件精神，積極探索鐵路安全領(lǐng)域公益訴訟。在鐵路杭州維管段工作人員的陪同下，多次赴現(xiàn)場測量、拍照、錄像取證，夯實違法行為證據(jù)。后又至杭州市規(guī)劃資源局拱墅分局、康橋街道、經(jīng)濟(jì)合作社確定土地性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)單位。檢察機(jī)關(guān)堅持以起訴案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，扎實開展案件調(diào)查核實工作，穩(wěn)妥立案。在檢察建議中，檢察機(jī)關(guān)重點闡述危害公共安全的事實，經(jīng)進(jìn)行多次溝通協(xié)調(diào)，最終排除隱患，取得良好治理效果，在危害鐵路安全生產(chǎn)這個公益訴訟的新領(lǐng)域探索上提供了實踐經(jīng)驗。

（二）以加強(qiáng)協(xié)同配合為方向，形成案件辦理示范效應(yīng)

鐵路和鐵路兩側(cè)的管轄權(quán)分屬鐵路部門和地方政府，杭州鐵路運輸檢察院和拱墅區(qū)檢察院在工作過程中，積極融入公益保護(hù)“一盤棋”格局，以排除鐵路運輸安全隱患，保障人民美好生活為目標(biāo)，整合資源，形成合力，通過相互配合形成有效監(jiān)管，最大程度避免監(jiān)管疏漏和盲區(qū)。

杭州鐵路運輸檢察院發(fā)揮專門檢察院優(yōu)勢，提供涉鐵專業(yè)知識，排除地方保護(hù)主義干擾。拱墅區(qū)檢察院利用與行政機(jī)關(guān)的良好關(guān)系，牽頭至多部門調(diào)取證據(jù)，深入摸排。兩院精誠合作，實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。一是現(xiàn)場踏勘，吃透實情。兩院邀請杭州維管段專業(yè)人員至現(xiàn)場勘探，測量安全保護(hù)區(qū)范圍、砂石堆積高度，研判現(xiàn)場作業(yè)的挖掘機(jī)及渣土車等大型設(shè)備在電力線下作業(yè)的危險程度，對照《鐵路安全管理條例》，判定違法點及公共利益受損情況。同時通過走訪相關(guān)單位了解涉案地塊的產(chǎn)權(quán)歸屬、租賃情況，明確問題癥結(jié)，利益關(guān)聯(lián)。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，持續(xù)跟進(jìn)。杭州鐵路運輸檢察院和拱墅區(qū)檢察院分頭召集鐵路部門、街道辦事處、經(jīng)濟(jì)合作社、涉案單位等召開溝通協(xié)調(diào)會，在協(xié)調(diào)會上，檢察機(jī)關(guān)從各自專業(yè)角度出發(fā)，出示證據(jù)，直面違法情形，分析安全隱患及危害后果，增強(qiáng)監(jiān)管單位對問題嚴(yán)重性的直觀認(rèn)識。同時也聽取涉案單位進(jìn)行整改存在的難處，與相關(guān)部門共同研究解決方案和措施，為涉案公司退出及妥善安置打下了良好基礎(chǔ)。

本案的辦理，鐵路運輸檢察院主導(dǎo)，地方檢察機(jī)關(guān)配合，探索出了較為成功的鐵路檢察機(jī)關(guān)與地方檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。兩院的協(xié)作并不止步于本案，后還對拱墅轄區(qū)內(nèi)鐵路沿線隱患進(jìn)行了集中摸排，辦理鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件7件，達(dá)到了辦理一案治理一片的辦案效果，解決了鐵路部門長久以來想解決而無法解決的問題，為人民群眾提供了優(yōu)質(zhì)的檢察服務(wù)和法治保障。

（三）以推動安全隱患徹底解決為目標(biāo)，實現(xiàn)雙贏多贏共贏

鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路運輸作為大眾交通運輸方式，發(fā)揮著國民經(jīng)濟(jì)大動脈作用。保障鐵路運輸安全是檢察機(jī)關(guān)的重大職責(zé)和使命，是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、保障人民美好生活的重要體現(xiàn)。維護(hù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是疫情期間持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)恢復(fù)正常經(jīng)濟(jì)社會秩序，也是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障的目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)在辦理本案過程中，以消除安全隱患，化解利益矛盾為目標(biāo)，多次召開協(xié)調(diào)會，促成各方達(dá)成共識。

首先，檢察機(jī)關(guān)利用本案契機(jī)，介紹公益訴訟檢察職能，對為何由檢察機(jī)關(guān)介入鐵路運輸安全案件進(jìn)行解釋說明，消除行政機(jī)關(guān)及涉案單位的抵觸和防備心理。

其次，檢察機(jī)關(guān)充分聽取意見，國潤公司在表示全力配合整改的同時，也陳述了和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合作社簽有土地租賃合同并在現(xiàn)場經(jīng)營多年的事實，并表達(dá)在整改后，該公司現(xiàn)場其他合法場地?zé)o法繼續(xù)開展經(jīng)營，會對其公司經(jīng)營造成重大損失的擔(dān)憂。

再次，檢察機(jī)關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，加強(qiáng)釋法說理，消弭對抗。一是提供法律依據(jù)，樹立安全意識。檢察機(jī)關(guān)向國潤公司及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合作社闡明國潤公司所租用地塊的一部分系侵占了鐵路安全保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合作社系違法出租，幫助經(jīng)濟(jì)合作社和企業(yè)樹立產(chǎn)權(quán)意識，增強(qiáng)安全理念。二是聚焦企業(yè)權(quán)益，推進(jìn)矛盾化解。檢察機(jī)關(guān)始終秉持“妥善采取公益訴訟案件司法措施”的理念，從國潤公司實際經(jīng)營出發(fā)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)合作社考慮疫情對民營企業(yè)的負(fù)面影響，從服務(wù)中心大局，保障民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考慮變更部分合同內(nèi)容。三是發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，促進(jìn)基層依法治理。經(jīng)濟(jì)合作社將鐵路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地出租給國潤公司，國潤公司在萬余平方米土地上進(jìn)行危害鐵路安全的砂石料作業(yè)，違法行為長達(dá)數(shù)年之久?？禈蚪值缹ι鲜鑫＜半娏υO(shè)施安全的行為具有監(jiān)管職責(zé)卻長年怠于履職。通過協(xié)調(diào)會的召開，加強(qiáng)街道辦事處的法治思維和法治理念，促進(jìn)基層依法行政，提高公共服務(wù)能力。經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，最終成功促成合議，由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)合作社擇址另行安排場地交由國潤公司繼續(xù)經(jīng)營，康橋街道按照檢察建議書內(nèi)容督促國潤公司拆除設(shè)備、彩鋼瓦及清除現(xiàn)場砂石，重大安全隱患得到徹底消除。

本案的辦理再一次證實，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在依法行政道路上的合作而不是對抗，是法治政府建設(shè)道路上的互利共贏而不是零和博弈。

通過本案，既體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，落實“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”總體要求，主動作為，精準(zhǔn)發(fā)力，推動解決黨中央和人民群眾關(guān)切的鐵路沿線安全隱患問題，有效維護(hù)鐵路運輸安全的作為;也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在依法監(jiān)督的同時，統(tǒng)籌做好民營企業(yè)權(quán)益保護(hù)，積極幫助解決企業(yè)經(jīng)營困難、降低風(fēng)險損失，通過精準(zhǔn)服務(wù)實現(xiàn)保證高鐵運行安全與保障企業(yè)發(fā)展利益的有機(jī)統(tǒng)一，在主動作為中服務(wù)“六穩(wěn)”“六?！贝缶值膿?dān)當(dāng)。

注釋：

[1] 參見《習(xí)近平：高鐵動車在“一帶一路”建設(shè)方面也是搶手貨》，央廣網(wǎng)http：//news.cnr.cn/native/gd/20150717/t20150717_519243690.shtml，最后訪問日期：2021年3月4日。

[2] 參見薛紫蘅、張源：《精準(zhǔn)發(fā)力探索鐵路安全檢察公益訴訟》，《檢察日報》2019年5月6日。