陳久紅

摘 要：高鐵安全與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，將高鐵安全作為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟新領(lǐng)域探索具有現(xiàn)實(shí)性和必要性。但由于高鐵安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患具有類型多、危害大、跨行業(yè)以及專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，加之隱患問題成因復(fù)雜，使得檢察機(jī)關(guān)辦理該領(lǐng)域公益訴訟案件時(shí)在調(diào)查取證、查明案件事實(shí)、監(jiān)督和整改等方面存在難點(diǎn)和障礙。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以提高案件質(zhì)效為價(jià)值導(dǎo)向履行公益訴訟職責(zé)，通過創(chuàng)新調(diào)查取證方式，同步開展磋商協(xié)調(diào)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式等對(duì)策措施破解此類行政公益訴訟案件難點(diǎn)，最終形成對(duì)高鐵安全領(lǐng)域隱患問題“點(diǎn)線面”系統(tǒng)治理格局。

關(guān)鍵詞：高鐵安全 行政公益訴訟 創(chuàng)新監(jiān)督方式 系統(tǒng)治理

一、基本案情與訴訟過程

2019年4月，重慶鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡稱重慶鐵檢院）接到中國鐵路成都局集團(tuán)有限公司重慶供電段關(guān)于墊江縣境內(nèi)有多條燃?xì)夤艿肋`規(guī)穿越渝萬高鐵線路的公益訴訟線索反映。經(jīng)對(duì)線索進(jìn)行研判評(píng)估后成立辦案組并牽頭組織墊江縣人民政府、成都鐵路監(jiān)督管理局及涉事燃?xì)馄髽I(yè)等成立聯(lián)合調(diào)查組展開調(diào)查。經(jīng)近兩個(gè)月現(xiàn)場勘查和委托評(píng)估、聽取專家意見、調(diào)取書證、組織磋商等調(diào)查取證工作后查明：2012年，渝萬高鐵墊江段開工建設(shè)，地方燃?xì)馄髽I(yè)在渝萬高鐵建設(shè)的同時(shí)和建成通車后，違反《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》和《鐵路工程防火設(shè)計(jì)規(guī)范》有關(guān)規(guī)定，在未采取有效安全防護(hù)措施的情況下，鋪設(shè)天然氣管道35處穿越渝萬高鐵，給渝萬高鐵運(yùn)行造成嚴(yán)重安全隱患。渝萬高鐵于2016年11月建成通車，直至2019年，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的重慶市墊江縣經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、成都鐵路監(jiān)督管理局均未發(fā)現(xiàn)和查處治理上述安全隱患。

重慶鐵檢院在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，為提高案件辦理質(zhì)效，多次召開磋商會(huì)議，組織各方對(duì)安全隱患的成因、責(zé)任劃分、公益損害事實(shí)認(rèn)定、安全規(guī)范適用、整改治理方案等案件核心問題充分發(fā)表意見，引導(dǎo)各方達(dá)成共識(shí)，同步確定各涉事單位的整改責(zé)任和整改方案。重慶鐵檢院據(jù)此分別向墊江縣經(jīng)信委、成都鐵路監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議，要求其全面履行對(duì)高鐵安全隱患的監(jiān)管職責(zé)，督促各責(zé)任單位開展整改工作，建立重大隱患報(bào)告、初查確責(zé)長效機(jī)制。兩單位迅速組織涉事企業(yè)進(jìn)行施工整改。重慶鐵檢院對(duì)整改過程同步開展監(jiān)督，協(xié)調(diào)解決整改過程中的問題， 35處安全隱患得以徹底消除。

重慶鐵檢院對(duì)本案辦理過程中發(fā)現(xiàn)的渝萬高鐵沿線同類問題隱患，創(chuàng)新監(jiān)督方式，通過開展磋商和利用工作函的方式向沿線政府發(fā)送“引導(dǎo)性檢察建議”，消除行政機(jī)關(guān)顧慮，正面引導(dǎo)、督促其開展涉天然氣管道安全隱患專項(xiàng)治理，查明并解決了113處安全隱患。在此基礎(chǔ)上，重慶鐵檢院與鐵路運(yùn)營單位簽訂公益訴訟協(xié)作意見，不僅積極參與全市高鐵環(huán)境專項(xiàng)整治行動(dòng)，同時(shí)還推動(dòng)中國鐵路成都鐵路局集團(tuán)有限公司和成都鐵路監(jiān)督管理局轄區(qū)內(nèi)油氣管線下穿鐵路安全隱患專項(xiàng)整治，形成高鐵安全領(lǐng)域安全隱患“點(diǎn)線面”系統(tǒng)治理格局。

二、高鐵安全領(lǐng)域問題的特點(diǎn)及成因

隨著中國鐵路的快速發(fā)展，截至2020年7月底，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到14.14萬公里，其中高鐵3.6萬公里，居世界第一位[1]。中國已建成世界上最現(xiàn)代化、最發(fā)達(dá)的高鐵網(wǎng)，中國高鐵已成為閃耀世界的“國家名片”。高鐵安全是高鐵發(fā)展的“生命線”，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全等重大國家和社會(huì)公共利益。高鐵安全領(lǐng)域問題隱患日益多發(fā)，需要得到重視和妥善處理。

2017年3月，央視《焦點(diǎn)訪談》播出京滬高鐵沿線天津地區(qū)存在嚴(yán)重環(huán)境臟亂、亂搭亂建等問題。為此，國家鐵路局、中國鐵路總公司、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合啟動(dòng)“京滬高鐵沿線環(huán)境整治”三大戰(zhàn)役。同年6月，最高人民檢察院對(duì)全國50處重大典型鐵路線下安全隱患進(jìn)行掛牌督辦。

鐵路沿線，特別是高鐵沿線侵占鐵路紅線[2]內(nèi)或安全保護(hù)區(qū)內(nèi)的安全隱患普遍存在。截止目前，重慶鐵檢院在履職中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)的鐵路沿線各類安全隱患732處，已整治500余處，部分隱患已導(dǎo)致列車中斷行車，并造成了較大的財(cái)產(chǎn)損失。部分隱患還可能引發(fā)列車脫軌、顛覆等重大事故。

（一）安全隱患類型多

與普通鐵路不同，由于高鐵線路采取封閉式管理，傳統(tǒng)的鐵軌上放置障礙物、車輛行人或牲畜穿越鐵路等不再是危害高鐵安全的主要風(fēng)險(xiǎn)隱患。在高鐵高架橋下違章搭建，堆放易燃易爆物品，損壞高鐵橋體，高鐵安全保護(hù)區(qū)內(nèi)違法施工甚至違法爆破，各類管道（線）違法穿（跨）越高鐵線路等行為成為威脅高鐵安全的主要隱患。如部分違法主體在高鐵高架橋下占用鐵路紅線土地進(jìn)行違章搭建，為固定違章建筑物，將膨脹螺絲、鋼筋等打入高架橋橋體，嚴(yán)重破壞高架橋結(jié)構(gòu);部分違法主體在搭建的違章建筑中從事涉及易燃易爆物品的經(jīng)營業(yè)務(wù)。此外，部分高鐵途經(jīng)地區(qū)的彩鋼瓦、高樓壓膜板、密目網(wǎng)、桿塔、廣告牌等侵入鐵路軌道同樣存在安全隱患。

（二）安全隱患危害大

高鐵因其運(yùn)行速度快、科技含量高的特點(diǎn)，對(duì)列車本身以及鐵路線路的安全性、穩(wěn)定性、精密性均有較高要求。因此，即便對(duì)高鐵路基、橋梁等造成輕微沉降、位移等的行為都可能給列車運(yùn)行帶來嚴(yán)重安全風(fēng)險(xiǎn)。我國高鐵路網(wǎng)發(fā)達(dá)，車輛調(diào)度運(yùn)行聯(lián)系緊密，牽一發(fā)而動(dòng)全身。高鐵列車主要從事客運(yùn)業(yè)務(wù)，涉及眾多旅客。一旦發(fā)生安全事故，輕則擾亂行車秩序，導(dǎo)致列車停運(yùn)，重則車毀人亡，造成重大生命和財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)我國高鐵的國際形象和對(duì)外推廣也將造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

（三）跨行業(yè)和專業(yè)性強(qiáng)

高鐵安全領(lǐng)域隱患類型多是由于與高鐵相互牽涉的領(lǐng)域廣，這也導(dǎo)致了高鐵安全領(lǐng)域隱患具有跨行業(yè)特性。同時(shí)，高鐵安全本身涉及鐵路工程建造、運(yùn)營管理、安全維護(hù)等專業(yè)知識(shí);部分與之牽涉領(lǐng)域行業(yè)如燃?xì)?、電力、石油輸送、通信、工程建設(shè)等同樣具有較強(qiáng)的專業(yè)性。而上述高鐵本身和相關(guān)領(lǐng)域可能涉及的監(jiān)管、運(yùn)維機(jī)構(gòu)又包括鐵路監(jiān)督管理局、鐵路局集團(tuán)公司及其下屬站段，地方政府發(fā)展改革、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等多個(gè)監(jiān)管部門的職能職責(zé)。

（四）安全隱患成因復(fù)雜

造成高鐵安全隱患的原因并不單一，而是由多種因素共同形成。通過辦理高鐵領(lǐng)域行政公益訴訟所掌握的情況總結(jié)，主要有三方面原因。

一是歷史原因。我國高鐵建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期相互重合。在高鐵大規(guī)模建設(shè)的同時(shí)，地方政府相應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)等配套建設(shè)也同步快速展開，建設(shè)過程中存在為追求建設(shè)效率和經(jīng)濟(jì)效益而忽視安全隱患的問題。如本文所述案例即存在鐵路和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步進(jìn)行過程中忽視安全隱患的因素，導(dǎo)致天然氣管道與高鐵線路違規(guī)互穿，給高鐵安全運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)。

二是規(guī)范和監(jiān)管的滯后性。由于我國高鐵發(fā)展速度快，遍及全國各地，所面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)間短，特點(diǎn)類型多，且與以往普通鐵路的安全風(fēng)險(xiǎn)有所區(qū)別。這就導(dǎo)致相關(guān)的法律法規(guī)或是設(shè)計(jì)、施工安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范文件的出臺(tái)存在滯后性。同時(shí)還造成高鐵安全領(lǐng)域的規(guī)范與其他可能互涉行業(yè)的規(guī)范銜接不暢問題。如本文案例中就出現(xiàn)《鐵路工程防火設(shè)計(jì)規(guī)范》和《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》中對(duì)天然氣管道穿越鐵路的安全要求不一致，無法銜接的問題。而缺乏相應(yīng)規(guī)范的支撐和配套，就必然導(dǎo)致對(duì)高鐵安全問題的監(jiān)管同步出現(xiàn)滯后性。

三是監(jiān)管協(xié)作不力。國家鐵路局下屬的七大鐵路監(jiān)督管理局于2013年成立，作為鐵路安全監(jiān)管部門，具有法定的鐵路安全監(jiān)管職能。但囿于其跨省管轄、人員少、執(zhí)法手段有限等原因，至今還沒有建立起全面有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)管力度不夠，效果不明顯。我國鐵路中除地方鐵路由地方政府進(jìn)行監(jiān)管外，余者都是由國務(wù)院鐵路主管部門及其下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。地方行政機(jī)關(guān)與鐵路監(jiān)管機(jī)關(guān)分屬不同體制，很大程度上造成對(duì)包括高鐵安全在內(nèi)的監(jiān)管事務(wù)銜接配合不暢，各自為政的情況，未能有效形成監(jiān)管合力。

三、檢察機(jī)關(guān)辦理高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件的難點(diǎn)

結(jié)合前文所述，以本文所引案例進(jìn)行分析，檢察機(jī)關(guān)在辦理該領(lǐng)域行政公益訴訟案件存在的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）調(diào)查取證和查明案件事實(shí)存在難點(diǎn)

1.調(diào)查取證的難點(diǎn)。由于鐵路運(yùn)輸行業(yè)本身具有很強(qiáng)的專業(yè)性，同時(shí)與之相涉并導(dǎo)致安全隱患的其他行業(yè)同樣具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，在進(jìn)行該領(lǐng)域行政公益訴訟調(diào)查取證時(shí)就必須具備跨行業(yè)的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)能力乃至實(shí)踐操作能力。這在司法實(shí)踐中，給調(diào)查取證工作本身帶來極大困難。如本文案例，為查明天然氣管道與高鐵互穿的具體位置、施工情況、防護(hù)情況，需要同時(shí)具備高鐵設(shè)計(jì)施工、天然氣設(shè)計(jì)施工、高鐵和天然氣安全防護(hù)等方面專業(yè)知識(shí)。除調(diào)閱相關(guān)設(shè)計(jì)圖紙、資料等書證外，更重要的是對(duì)穿越點(diǎn)埋設(shè)的管道位置進(jìn)行探明和開挖。探明和開挖不僅需要由專業(yè)人員、設(shè)備進(jìn)行，操作過程中處理不慎也可能危及鐵路線路安全和天然氣輸送安全。這無疑大大超出檢察機(jī)關(guān)本身的能力范圍。

2.查明案件事實(shí)的難點(diǎn)。高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟除調(diào)查取證本身存在困難外，同時(shí)在案件事實(shí)認(rèn)定方面也存在困難。該領(lǐng)域行政公益訴訟案件事實(shí)的認(rèn)定不僅區(qū)別于一般行政公益訴訟案件，也區(qū)別于刑事檢察或民事檢察領(lǐng)域案件。以本文案例為例，在查明管道與鐵路互穿的前提下，首先需要判斷是否違反法律或相關(guān)規(guī)定。針對(duì)安全規(guī)范，法律和相關(guān)行政法律并無具體明確的規(guī)定。有關(guān)安全規(guī)定分別見于《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》《鐵路工程防火設(shè)計(jì)規(guī)范》等國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。上述安全標(biāo)準(zhǔn)又不統(tǒng)一不配套，甚至存在抵觸。應(yīng)當(dāng)參照哪一安全標(biāo)準(zhǔn)成為認(rèn)定管道穿越高鐵是否違反安全規(guī)定的重要依據(jù)，同時(shí)也是判斷是否存在損害事實(shí)和劃分企業(yè)整改責(zé)任的重要依據(jù)。而損害事實(shí)的有無、安全隱患的嚴(yán)重程度、企業(yè)整改責(zé)任的劃分，有賴于結(jié)合鐵路安全領(lǐng)域和天然氣領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)進(jìn)行專業(yè)判斷。因此如何準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)，成為辦理該領(lǐng)域行政公益訴訟案件的一大難點(diǎn)。

（二）案件涉及主體眾多，監(jiān)督和整改難度大

高鐵安全領(lǐng)域的隱患風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜，且大部分不是高鐵本身所造成，而是有其他領(lǐng)域因素介入所共同導(dǎo)致。以本文案例為例，高鐵運(yùn)營涉及的監(jiān)管機(jī)構(gòu)系鐵路監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)的機(jī)構(gòu)系成都鐵路局集團(tuán)公司。針對(duì)天然氣管道建設(shè)從立項(xiàng)審批、行業(yè)監(jiān)管到建設(shè)竣工可能涉及的地方行政機(jī)關(guān)包括發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)信息、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)部門。天然氣管道的業(yè)主單位和建設(shè)單位又包括各天然氣經(jīng)營企業(yè)和管道施工企業(yè)?？梢?，高鐵安全領(lǐng)域公益訴訟案件，可能同時(shí)存在多個(gè)負(fù)有監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)，這給檢察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)確定監(jiān)督對(duì)象帶來困難。

此外，由于該領(lǐng)域行政公益訴訟案件同時(shí)涉及多個(gè)主體，從調(diào)查取證到隱患整改過程中，不僅需要鐵路監(jiān)管單位和地方監(jiān)管職能機(jī)關(guān)依法履職，而且要求這些監(jiān)管機(jī)關(guān)在履職過程中相互配合協(xié)作，同時(shí)還需要與鐵路運(yùn)營單位、涉事企業(yè)共同研究解決整改過程中的具體問題。以本文案例而言，在對(duì)天然氣管道與高鐵互穿安全隱患進(jìn)行整改過程中，對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和把握就需要路地監(jiān)管機(jī)關(guān)和鐵路運(yùn)營單位配合確定，并監(jiān)督涉事企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工。而在施工過程中又涉及鐵路運(yùn)營單位對(duì)施工進(jìn)行審批和現(xiàn)場安全管理等事務(wù)。因此，該領(lǐng)域公益訴訟案件的監(jiān)督整改需要各主體多方面、全過程配合協(xié)作，監(jiān)督整改難度較其他領(lǐng)域公益訴訟案件難度更大。

在通過公益訴訟方式解決高鐵安全隱患過程中，由于高鐵在國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用以及高鐵安全隱患可能導(dǎo)致后果的嚴(yán)重性，地方行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟方式特別是通過制發(fā)檢察建議直陳其過開展監(jiān)督存在顧慮，擔(dān)心責(zé)任追究和對(duì)行政機(jī)關(guān)形象造成不利影響。鐵路監(jiān)督管理機(jī)關(guān)認(rèn)為其跨省管轄、人員少、執(zhí)法手段有限等造成其履職短板，面對(duì)高鐵點(diǎn)多、線長、面廣等客觀情況，無力全方位盡到監(jiān)管職責(zé)錯(cuò)不在己。因此，不論是地方負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)還是鐵路監(jiān)督管理機(jī)關(guān)都對(duì)訴前檢察建議存在較多顧慮和抵觸，認(rèn)為即使落實(shí)了檢察建議的要求，也會(huì)被貼上失職標(biāo)簽。這也給該類案件的監(jiān)督整改帶來難度。

四、檢察機(jī)關(guān)辦理高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件的對(duì)策措施

（一）創(chuàng)新調(diào)查取證方式

1.建立由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、多方參與的調(diào)查取證新模式。針對(duì)高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟取證難、查明和認(rèn)定案件事實(shí)難的困惑，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件本身的特點(diǎn)，以提高案件質(zhì)效為導(dǎo)向，充分考量高鐵安全領(lǐng)域隱患成因復(fù)雜、跨行業(yè)及專業(yè)性強(qiáng)、整改難度大等因素，改變行政公益訴訟案件僅有檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)查取證工作的模式。在確保檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟調(diào)查取證主導(dǎo)地位的前提下，根據(jù)個(gè)案特點(diǎn)、難點(diǎn)，由檢察機(jī)關(guān)組織建立聯(lián)合調(diào)查組，充分吸收負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)、各責(zé)任單位和涉事企業(yè)參與其中。最終形成由檢察機(jī)關(guān)組織主導(dǎo)，多方參與的高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟調(diào)查取證新模式。經(jīng)過司法辦案實(shí)踐，這種調(diào)查取證新模式能夠彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在跨專業(yè)、跨行業(yè)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)方面的短板，快速推動(dòng)調(diào)查取證工作。同時(shí)有利于查明案件事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)組織各方在調(diào)查取證階段充分發(fā)表并聽取意見，引導(dǎo)各方確定并認(rèn)可整改責(zé)任，為安全隱患的后續(xù)整治奠定基礎(chǔ)。

如重慶鐵檢院在辦理本文案例時(shí)，在對(duì)案件進(jìn)行研判評(píng)估后，為提高辦案質(zhì)效、破解辦案難點(diǎn)，組織路、地行政機(jī)關(guān)和鐵路建設(shè)、運(yùn)營單位以及涉事天然氣企業(yè)組成聯(lián)合調(diào)查組展開調(diào)查取證工作。首先通過共同現(xiàn)場勘查查明天然氣管道違規(guī)下穿鐵路安全隱患35處，在此基礎(chǔ)上組織各涉事單位對(duì)35處安全隱患的形成原因和責(zé)任劃分提交證據(jù)材料，并組織對(duì)證據(jù)發(fā)表意見，引導(dǎo)各方達(dá)成共識(shí)，同步確定了各涉事單位的整改責(zé)任。這不僅提高了調(diào)查取證效率，而且有利于后續(xù)隱患整改工作的快速推進(jìn)。

2.借助“外腦”破解專業(yè)和行業(yè)壁壘。檢察機(jī)關(guān)本身知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)能力不足以應(yīng)對(duì)高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件所涉及的全部專業(yè)問題。這就給檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件造成行業(yè)和專業(yè)知識(shí)壁壘。不破解這一壁壘，就無法查明案件關(guān)鍵性事實(shí)，影響案件的辦理質(zhì)效。因此，針對(duì)專業(yè)性強(qiáng)和跨行業(yè)的技術(shù)性問題有必要通過引入“外腦”，尋求智慧借助加以解決。

如重慶鐵檢院在辦案中，根據(jù)案件辦理不同階段和需要，對(duì)判斷管道穿越鐵路是否符合安全設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)高鐵行車安全是否具有危害以及安全防護(hù)施工設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)適用等專業(yè)性、技術(shù)性問題適時(shí)委托專家進(jìn)行評(píng)估。通過評(píng)估報(bào)告，聽取專家意見，組織專家和涉事各方進(jìn)行安全論證等方式，不僅及時(shí)查明管道違規(guī)穿越高鐵損害國家和社會(huì)公共利益事實(shí)，而且專家的權(quán)威意見也促使各方形成共識(shí)，對(duì)下一步整改責(zé)任劃分，明確安全防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，制定整改施工方案等提供了指導(dǎo)和參照。

（二）同步開展磋商協(xié)調(diào)

如前所述，高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件具有調(diào)查取證和查明案件事實(shí)難、涉及的主體多、監(jiān)督和整改難度大等困難。為提高辦案質(zhì)效，推動(dòng)安全隱患的徹底解決，需要由檢察機(jī)關(guān)在辦案全過程中對(duì)整改難點(diǎn)、各方分歧、配合協(xié)作等問題組織磋商協(xié)調(diào)，確保監(jiān)督不缺位，案件能夠順利推進(jìn)。

一是在調(diào)查取證過程中，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的專業(yè)性、技術(shù)性難點(diǎn)問題組織開展磋商。如重慶鐵檢院在辦案之初組織各方就調(diào)查取證工作進(jìn)行磋商，成立聯(lián)合調(diào)查組;在調(diào)查取證過程中就安全隱患認(rèn)定、責(zé)任劃分等組織磋商，消弭各方分歧，統(tǒng)一各方認(rèn)識(shí)，并就磋商內(nèi)容形成記錄，由各方簽字確認(rèn)，在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上有效解決了后續(xù)整改責(zé)任確定和劃分的難題。

二是在整改過程中出現(xiàn)的困難和各責(zé)任單位的分歧，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)協(xié)調(diào)確保整改工作高效推進(jìn)。如本文案例整改施工過程中，重慶鐵檢院對(duì)鐵路運(yùn)營單位和整改責(zé)任單位就施工方案審批問題存在的分歧進(jìn)行協(xié)調(diào)，鐵路運(yùn)營單位采取集中審核、快速反饋的方式，短時(shí)間內(nèi)完成全部隱患整改方案的審批，推動(dòng)整改工作的快速開展。

（三）以提高案件質(zhì)效為價(jià)值導(dǎo)向，推動(dòng)同類問題系統(tǒng)治理

高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件可能涉及多起安全問題隱患、多個(gè)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)應(yīng)該以提高案件質(zhì)效為價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)立案數(shù)量和監(jiān)督對(duì)象的選擇應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)隱患問題的解決為核心考量因素，開展精準(zhǔn)監(jiān)督。而不能以多辦案為目標(biāo)，盲目追求案件數(shù)量和檢察建議數(shù)量，不僅增加檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，影響辦案效率，更可能導(dǎo)致負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸，實(shí)施負(fù)面舉措，無助于隱患的快速妥善解決。

在發(fā)出檢察建議之后的整改階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同步對(duì)整改情況開展監(jiān)督，確保整改實(shí)效。要對(duì)檢察建議的回復(fù)情況和行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行全面跟進(jìn)調(diào)查，避免出現(xiàn)立案后檢察建議一發(fā)了之，收到檢察建議回復(fù)后案件一結(jié)了之，案件辦完而隱患猶存的情況。

同時(shí)，在辦案中應(yīng)該樹立正確的監(jiān)督理念，善用多種監(jiān)督方式開展公益訴訟工作。并非只有發(fā)送檢察建議、提起公益訴訟才是有效監(jiān)督方式。組織協(xié)調(diào)各方開展工作，與負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)舉行圓桌會(huì)議磋商，對(duì)檢察建議落實(shí)情況進(jìn)行跟進(jìn)調(diào)查等等都是行之有效的監(jiān)督的方式。對(duì)發(fā)現(xiàn)的具有普遍性、同質(zhì)性問題，應(yīng)當(dāng)以法律監(jiān)督效果最大化為履職目標(biāo)，綜合采取磋商、聽證、工作建議等柔性監(jiān)督方式，引導(dǎo)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)自查自改，實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)督目的的同時(shí)，推動(dòng)同類問題的系統(tǒng)性治理，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

如重慶鐵檢院為解決渝萬高鐵沿線多個(gè)區(qū)縣存在的同類安全隱患問題，以工作函的形式向沿線政府通報(bào)隱患情況，同步開展磋商，消除行政機(jī)關(guān)顧慮，形成高鐵安全隱患整治的共識(shí);又創(chuàng)新采取用工作函的方式向行政機(jī)關(guān)發(fā)送“引導(dǎo)性檢察建議”，督促其積極主動(dòng)履職。行政機(jī)關(guān)利用檢察機(jī)關(guān)辦理前述案件形成的調(diào)查取證模式，迅速查明并解決了渝萬高鐵全線113處安全隱患。同時(shí)，重慶鐵檢院對(duì)辦案和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的轄區(qū)內(nèi)高鐵安全領(lǐng)域的各類問題隱患，通過公益訴訟、情況反映、與鐵路運(yùn)營單位簽訂協(xié)作意見、積極參與全市高鐵環(huán)境專項(xiàng)整治行動(dòng)等方式全面推動(dòng)問題的系統(tǒng)解決，助力高鐵安全得到長效保護(hù)。此外，重慶鐵檢院還對(duì)近年來辦理類似案件中發(fā)現(xiàn)的類似具有普遍性和重大風(fēng)險(xiǎn)的問題進(jìn)行深入調(diào)研，在此基礎(chǔ)上向中國鐵路成都局集團(tuán)有限公司、成都鐵路監(jiān)督管理局發(fā)出《重慶鐵檢院防范化解重大鐵路線下安全風(fēng)險(xiǎn)的做法與建議》。成鐵“兩局”根據(jù)該工作建議，在其下轄的四川、重慶、貴州、云南、湖北等五?。ㄊ校╅_展了油氣管線下穿鐵路安全隱患專項(xiàng)整治。重慶鐵檢院通過辦理高鐵安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件一案，推動(dòng)渝萬高鐵沿線同類安全隱患問題高效妥善解決，積極參與本轄區(qū)乃至跨省際高鐵安全隱患的全面治理，形成高鐵安全領(lǐng)域“點(diǎn)線面”系統(tǒng)治理的新格局。

注釋：

[1] 參見《全國鐵路營業(yè)里程突破14萬公里》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-08/08/c_

1126342560.htm，最后訪問日期：2021年1月21日。

[2]鐵路紅線是指經(jīng)批準(zhǔn)的國家鐵路建設(shè)用地的紅色劃定線，為確保鐵路安全，鐵路法禁止任何單位、個(gè)人侵占鐵路紅線區(qū)域內(nèi)的鐵路建設(shè)用地。