許司寧

摘 要 隨著公民權(quán)利由個(gè)人本位向社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變，行政公益訴訟制度在司法實(shí)踐中凸顯著越來(lái)越大的價(jià)值。域外關(guān)于該制度的規(guī)定已較為成熟，但我國(guó)在立法中未明確規(guī)定該制度。直至2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域在全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展為期兩年的提起公益訴訟的試點(diǎn)，這一試點(diǎn)為行政公益訴訟制度開(kāi)啟了破冰之旅。筆者將對(duì)行政公益訴訟制度的構(gòu)建提出自己的見(jiàn)解，以檢察機(jī)關(guān)作為主體對(duì)行政公益訴訟的原告資格和訴訟權(quán)利、受案范圍、舉證責(zé)任等進(jìn)行論述，希望能對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)有所裨益。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 具體構(gòu)建 原告資格

中圖分類(lèi)號(hào)：D924 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2015年12月16日，山東省慶云縣檢察院因縣環(huán)保部門(mén)不依法履行職責(zé)，依法向慶云縣法院提起行政公益訴訟。這是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作后，全國(guó)首例行政公益訴訟案件。這一案件的告罄具有破冰意義，也為日后檢察機(jī)關(guān)“敢于”“善于”提出行政公益訴訟提供了指導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)相繼出現(xiàn)了環(huán)境污染，消費(fèi)者權(quán)益受到侵害，政府濫用行政權(quán)或不作為侵害公共利益的事件。與此同時(shí)，民事公益訴訟，經(jīng)濟(jì)公益訴訟等都為維護(hù)社會(huì)公共利益提供了法律和制度的保障，也昭示著行政公益訴訟的出臺(tái)指日可待。在實(shí)踐中，由于我國(guó)行政法遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”的法律保留原則，并且在訴訟中適用嚴(yán)格的原告適格制度，使得眾多懷揣社會(huì)正義感的公民熱心維護(hù)社會(huì)公益的案件被拒之法律門(mén)外，法院在審判時(shí)針對(duì)這類(lèi)案件也陷入尷尬的境地。尤其在國(guó)有資源管理，環(huán)境保護(hù)，公共項(xiàng)目的審核等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要方面，亟待行政公益訴訟制度保駕護(hù)航。鑒于行政公益訴訟在我國(guó)實(shí)踐中的重大意義，本文將對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建提出己見(jiàn)，希望能對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)有所裨益。

1行政公益訴訟的概念

關(guān)于“行政公益訴訟”這一概念是我國(guó)學(xué)者提出，目前在國(guó)外并沒(méi)有與之相一致的提法，如日本稱(chēng)之為民眾訴訟，法國(guó)為越權(quán)之訴，美國(guó)為私人檢察總長(zhǎng)制度等。學(xué)者對(duì)于這一概念的界定也不盡相同，有學(xué)者認(rèn)為行政公益訴訟，即是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)性機(jī)構(gòu)的違法行政行為或不作為對(duì)公共利益造成損害或侵害之虞時(shí)，法律允許公民、社會(huì)組織和國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟是“公民、法人或其他社會(huì)組織針對(duì)損害社會(huì)公共利益的提起的行政訴訟”

筆者通過(guò)比較分析不同定義得出，行政公益訴訟是針對(duì)行政主體的違法或者明顯不當(dāng)?shù)淖鳛榛虿蛔鳛槭沟霉怖嬖馐軗p害或侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系的公民、法人、社會(huì)組織或者特定的國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益向法院提起訴訟的制度。

2行政公益訴訟的特征

行政公益訴訟作為公益訴訟的一個(gè)分支，既有公益訴訟的共性，又有其自身的特性。相比傳統(tǒng)行政訴訟或者其他公益訴訟而言，行政公益訴訟都有其與眾不同之處。主要?dú)w納為以下幾點(diǎn)：

（1）目的的公益性。該特征是針對(duì)傳統(tǒng)的行政訴訟而言，傳統(tǒng)的行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起的訴訟。其出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)都是維護(hù)特定利害關(guān)系人的私益，客觀上也起到了控制行政權(quán)濫用的效果，但這并不具有直接而明顯的公益性。行政公益訴訟可將那些行政行為并無(wú)直接侵害其利益但卻侵害公共利益的非直接利害關(guān)系人列為原告，其目的并不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益。

（2）受益主體的不確定性和廣泛性。在行政公益訴訟中，通常有不特定的多數(shù)人依法享有原告資格，而向法院提起訴訟的可能只是其中的某個(gè)人或某些人。在此情況下，法院判決的效力不僅僅局限于當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人。這意味著一旦勝訴，某項(xiàng)特定的公共利益得到了維護(hù)，不特定多數(shù)人都將從中獲益。

（3）訴訟對(duì)象的特定性與雙重性。所謂特定性是指可訴對(duì)象只能是行政主體侵害公益的行政行為，而不能是其他主體的行為，如針對(duì)某家私營(yíng)企業(yè)排放污水污染環(huán)境的行為，無(wú)直接利害關(guān)系人提起的應(yīng)為環(huán)境民事公益訴訟，如果存在當(dāng)?shù)丨h(huán)保局針對(duì)該污染行為不作為的情況下，才可以提起行政公益訴訟。所謂雙重性是訴訟對(duì)象為行政機(jī)關(guān)的違法或明顯不當(dāng)?shù)淖鳛楹托姓蛔鳛?，且要求這兩種行政行為導(dǎo)致了公共利益的損害。

（4）受案標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性。英國(guó)丹寧勛爵曾言“法院不應(yīng)該受理一個(gè)純粹是干預(yù)與己無(wú)關(guān)的事情的好事者的起訴。”為了防止法院被漫天飛舞的行政訴狀所淹沒(méi)，我國(guó)法院應(yīng)該對(duì)行政公益訴訟的受案范圍作出嚴(yán)格的限定，審查衡量行政行為的違法程度以及公共利益遭受侵害的危害程度，同時(shí)現(xiàn)階段只允許檢察機(jī)關(guān)提起，這樣對(duì)防止濫用訴權(quán)，節(jié)省司法資源，提高行政效率具有重大意義。

（5）功能具有明顯的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為要件，即不要求公共利益一定受到了切實(shí)的侵害，只要根據(jù)理性人的合理判斷具有發(fā)生侵害的可能性，即可提起訴訟。

3我國(guó)行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建

探究相關(guān)理論以及分析域外的制度構(gòu)建，我們的最終目標(biāo)是建立符合我國(guó)國(guó)情的一套切實(shí)可行的行政公益訴訟制度，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的呼喚，推動(dòng)我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程。有學(xué)者曾提出，構(gòu)建我國(guó)的行政公益訴訟制度有兩種途徑：一是在原有的行政訴訟法的體制內(nèi)融入該制度，尋找兩者的相溶性；二是通過(guò)新的司法解釋或立法明確規(guī)定該制度。這兩種方法各有所長(zhǎng)，筆者認(rèn)為就我國(guó)現(xiàn)階段而言，第二種方法更為可行，能夠減少阻力，節(jié)約成本，同時(shí)也更加突出了行政公益訴訟制度的重要性。同時(shí)，筆者認(rèn)為縱觀世界各國(guó)雖然原告多元化是趨勢(shì)，但是相鑒于我國(guó)的現(xiàn)階段國(guó)情而言，檢察機(jī)關(guān)是最佳的行政公益訴訟的原告。

3.1行政公益訴訟的原告資格與訴訟權(quán)利

人民檢察院是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是國(guó)家和社會(huì)整體利益的代表者。維護(hù)公共利益是它的使命，控制行政權(quán)濫用也是它的職責(zé)。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告，還有一定的優(yōu)越性：

（1）檢察機(jī)關(guān)有國(guó)家強(qiáng)制力作保障；

（2）檢察機(jī)關(guān)有較普通公民、社會(huì)團(tuán)體更雄厚的人力、物力基礎(chǔ)，同時(shí)能夠更好地調(diào)查取證；

（3）檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和積極主動(dòng)性，能有效彌補(bǔ)公民、團(tuán)體專(zhuān)業(yè)性不足的短板；

（4）檢察機(jī)關(guān)還能平衡原告弱勢(shì)，被告強(qiáng)勢(shì)的實(shí)力差距。

綜上，再加之我國(guó)公民法律素養(yǎng)還不是很高，對(duì)該制度的理解和認(rèn)識(shí)程度較低，易受傳統(tǒng)厭訴情緒和官本位思想的影響，從而不愿意甚至不敢用訴訟的方式維權(quán)。針對(duì)這一狀況，筆者認(rèn)為在我國(guó)原告資格的多元化還有賴(lài)于經(jīng)濟(jì)水平和公民法律素養(yǎng)的提高，在現(xiàn)階段具有優(yōu)越地位的檢察機(jī)關(guān)才是最適格的主體。但是這也不意味著將那些熱衷于維護(hù)公益的正義之士完全排除于法律的門(mén)外，雖然這些公民、法人、其他組織不能直接以非利害關(guān)系人的身份提起訴訟，但是在制度的設(shè)計(jì)時(shí)也應(yīng)該考慮換一種更好的方式來(lái)表達(dá)他們的訴求。筆者認(rèn)為，當(dāng)公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法失職行為時(shí)，可以向檢察機(jī)關(guān)及時(shí)反映情況，不得虛假捏造。檢察機(jī)關(guān)在接到舉報(bào)后，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的審查，符合條件的，決定受理，不符合條件的，予以通知并說(shuō)明理由。檢察機(jī)關(guān)在受理后的合理期限內(nèi)，應(yīng)根據(jù)舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查，搜集證據(jù)，若情況屬實(shí)，行政機(jī)關(guān)確有違法失職行為，則檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟。若系舉報(bào)人偽造，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這一設(shè)計(jì)也有效彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)精力的不足，擴(kuò)寬監(jiān)督的渠道，充分發(fā)揮人民群眾的作用。

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中享有的權(quán)利，是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益目的得以實(shí)現(xiàn)的法律保障。因此，法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中廣泛的權(quán)利，如查閱案卷權(quán)、質(zhì)證權(quán)、調(diào)查案件的事實(shí)和證據(jù)的權(quán)利、對(duì)認(rèn)定案件事實(shí)和適用法律提出意見(jiàn)和建議的權(quán)利以及對(duì)法院作出的判決提出上訴的權(quán)利等等。

3.2行政公益訴訟的受案范圍

為了防止訴權(quán)濫用，維護(hù)行政公益訴訟的嚴(yán)肅性，我國(guó)立法應(yīng)對(duì)行政公益訴訟制度的受案范圍作出明確規(guī)定，一般應(yīng)在矛盾比較尖銳并且利用傳統(tǒng)行政訴訟不能保護(hù)公共利益的情形下引入行政公益訴訟，禁止無(wú)限擴(kuò)大。目前，在試點(diǎn)中檢察機(jī)關(guān)被授予有權(quán)提起公益訴訟的領(lǐng)域包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等。通過(guò)將這些領(lǐng)域進(jìn)一步系統(tǒng)化，并考慮行政公益訴訟獨(dú)有的特點(diǎn)，筆者將行政公益訴訟的受案范圍大致歸納為以下幾點(diǎn)，針對(duì)以下領(lǐng)域行政主體的違法行為或者不作為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。

3.2.1生態(tài)環(huán)境、自然資源領(lǐng)域

這一領(lǐng)域的著重點(diǎn)在于針對(duì)環(huán)境污染和自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一味追求速度而忽視質(zhì)量是環(huán)境污染和自然資源遭到破壞的重要原因。我國(guó)在近些年曾提出“國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”的目標(biāo)，但是由于市場(chǎng)自身缺陷的不可避免，市場(chǎng)參與者追求低投入、高產(chǎn)出，而忽視對(duì)治理的投入，直接導(dǎo)致了環(huán)境的污染和資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。企業(yè)往河里排放大量污水，向空氣中排放大量廢氣，森林被大量的砍伐等等，這些都是作為市場(chǎng)失靈的有力干預(yù)者——政府所應(yīng)該遏制的，并引導(dǎo)這些企業(yè)向可持續(xù)的道路發(fā)展。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，不乏政府因疏于對(duì)企業(yè)的管理甚至為了片面追求地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而助長(zhǎng)這種行為，只圖眼前利益卻葬送了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，同時(shí)也給廣大民眾的社會(huì)公共性權(quán)益造成了侵害。政府的這些違法行為主要包括違法出讓國(guó)有土地使用權(quán)、違法審批重污染企業(yè)生產(chǎn)許可證、過(guò)度發(fā)放砍伐許可證和采礦許可證、不當(dāng)城市規(guī)劃破壞自然風(fēng)景和歷史文化遺跡等，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的這些行為，檢察機(jī)關(guān)可提起（環(huán)境）行政公益訴訟，并且可以與已有的環(huán)境民事公益訴訟形成合力。

3.2.2維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)域

經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與否直接影響到一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且與公民的經(jīng)濟(jì)生活息息相關(guān)。行政機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域不和諧的音符通常包括：

首先是國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)方面。社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，但是某些地方政府卻依舊花著納稅人的錢(qián)不投于公共設(shè)施的維修上，反而大搞“形象工程”，實(shí)在是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)。在這里我國(guó)可以借鑒美國(guó)的納稅人訴訟的受案范圍，將政府損害國(guó)有資產(chǎn)的行為納入行政公益訴訟中來(lái)。但就目前而言，對(duì)公共資金的使用，宜由完善的行政程序（尤以行政公開(kāi)制度為關(guān)鍵）、有力的權(quán)力監(jiān)督來(lái)加以約束。待行政公益訴訟制度積累了一定經(jīng)驗(yàn)，再其將納入受案范圍。還有就是政府壟斷行為，主要是政策性?xún)r(jià)格壟斷行為。我國(guó)的中石油、電信、鐵路等壟斷性行業(yè)，雖然經(jīng)過(guò)了不少次的改革，但窒息的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍然讓它們對(duì)價(jià)格進(jìn)行著任意的控制。居高不下的服務(wù)價(jià)格、隨意的收費(fèi)機(jī)制等等這些現(xiàn)象還是時(shí)常會(huì)發(fā)生。最后是針對(duì)廣大消費(fèi)者的食品藥品安全領(lǐng)域。這一領(lǐng)域與人民的生命健康息息相關(guān)，但仍會(huì)有一些“毒饅頭”“毒奶粉”等流入市場(chǎng)，輕者給消費(fèi)者造成財(cái)產(chǎn)損失，重者則給消費(fèi)者帶來(lái)生命危險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)負(fù)有食品藥品監(jiān)督管理職能的政府及其工作部門(mén)的違法失職行為提起行政公益訴訟，以維護(hù)廣大消費(fèi)者的權(quán)益。

3.2.3公共安全領(lǐng)域

這里主要是指公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包及建設(shè)過(guò)程中的違法行政行為。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，公共工程也出現(xiàn)了建設(shè)熱潮，但是一些質(zhì)量低劣的工程也混入其中。正如一篇調(diào)查報(bào)告指出的那樣，在我國(guó)“大量重復(fù)建設(shè)就是經(jīng)由各級(jí)政府審批出來(lái)的，許多無(wú)效工程、豆腐渣工程也是審批出來(lái)的?！逼渲幸怨こ痰陌l(fā)包和驗(yàn)收兩個(gè)環(huán)節(jié)問(wèn)題最多。

對(duì)行政公益訴訟的受案范圍的立法模式，可以參照《行政訴訟法》第12條即行政訴訟法的受案范圍加以規(guī)定，采用列舉式和兜底條款相結(jié)合的方式，并結(jié)合典型的案件有針對(duì)性地對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)置相關(guān)制度。同時(shí)也可避免受案范圍過(guò)于寬泛，與目前法制水平不相適應(yīng)而得不到具體實(shí)施而損害法律的尊嚴(yán)和人們對(duì)法律的信仰的弊端。

3.3舉證責(zé)任的承擔(dān)

與民事訴訟中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證原則不同，傳統(tǒng)行政訴訟中，通常情況下都是由被告承擔(dān)舉證責(zé)任?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定，“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外?！钡?7條“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任?！睂?duì)于行政公益訴訴訟中舉證責(zé)任的承擔(dān)，我們可以參照行政訴訟法的規(guī)定，建議以被告行政機(jī)關(guān)舉證為主，原告檢察機(jī)關(guān)舉證為補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)舉證為主，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)就應(yīng)該有證據(jù)的存在，遵循“先取證、后裁決”的原則。檢察機(jī)關(guān)舉證為補(bǔ)充，是指檢察機(jī)關(guān)也可以提出證明行政行為違法的證據(jù)或者能推翻被告所舉之證的證據(jù)，這樣以便有力的質(zhì)疑證據(jù)的真實(shí)性。

3.4行政公益訴訟的限制機(jī)制

按照提起行政公益訴訟是否須先經(jīng)過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)審查為標(biāo)準(zhǔn)，可將起訴模式分為直接起訴與前置審查起訴。大陸法系國(guó)家多采直接起訴的模式，而英美法系國(guó)家多采前置審查起訴的模式，即公民在提起公益訴訟前，必須通知或要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止該損害公共利益的違法行為，當(dāng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不制止違法行為或提起訴訟時(shí)，公民才可提起訴訟。這樣的模式比較典型的如美國(guó)的環(huán)境訴訟中的具體程序方面規(guī)定了60天的訴訟通告期，公民提起訴訟前必須將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局、違法行為所在州和違法本人，使得其及時(shí)糾正違法行為。如果公民沒(méi)有履行通告期制度，則不得起訴。

我國(guó)行政公益訴訟雖然不能完全適用該制度，但可以從中借鑒經(jīng)驗(yàn)。為了節(jié)省司法資源，提高解決效率，筆者認(rèn)為我國(guó)行政公益訴訟制度應(yīng)設(shè)定類(lèi)似的“訴訟前置程序”。我國(guó)的訴訟前置程序并不同于西方國(guó)家，鑒于我國(guó)行政公益訴訟原告的特殊性，即目前僅為檢察機(jī)關(guān)，這項(xiàng)限制機(jī)制的內(nèi)容應(yīng)為：檢察機(jī)關(guān)在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或者接到公民、法人、其他組織的檢舉后，且經(jīng)調(diào)查后違法行為或不作為確系事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先函告該行政機(jī)關(guān)，督促其主動(dòng)糾正違法行為或依法實(shí)施職責(zé)。若該行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)仍不改正，則檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟。這一保障程序，可以有效實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟與依法行政之間的良性互動(dòng)，給行政機(jī)關(guān)一次自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。既提高了解決效率，又限制可能出現(xiàn)的濫訴。

4結(jié)語(yǔ)

行政公益訴訟制度是維護(hù)我國(guó)公共利益、控制行政權(quán)的一項(xiàng)有效制度。我國(guó)雖然在立法上還并未明確規(guī)定該制度，但是國(guó)家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)在實(shí)踐中進(jìn)行了初步的探索。當(dāng)然，蹣跚起步的行政公益訴訟制度，其前行的道路注定不會(huì)一帆風(fēng)順。這就需要檢察機(jī)關(guān)積極的作為，以確保行政公益訴訟常態(tài)化開(kāi)展，從而真正發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和法治潛能，確保其成為保佑公共利益的利器和控制行政權(quán)的法寶。

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