朱學磊

摘 要：

我國行政訴訟法要求原告與被訴行政行為之間存在利害關系，奉行的是主觀訴訟原則。行政訴訟承擔著對民主的捍衛(wèi)功能和實踐功能，但是在主觀訴訟原則之下公民無法通過司法途徑參與公共事務管理并維護公共利益，行政訴訟制度的民主根基被削弱。不斷膨脹的行政權幾乎壟斷了對公共利益的解釋權和維護權，法院無法通過司法權對其進行有效制約。利害關系要件和過于狹窄的受案范圍導致為數眾多的行政違法行為無法接受司法審查，延緩了行政法治的進程。權利的發(fā)展變化導致公民與行政行為的利害關系弱化，對權利救濟制度提出新的要求。傳統行政訴訟模式因此遭遇合憲性危機。行政公益訴訟制度是對傳統行政訴訟模式的有益補充，我國初步建立了行政公益訴訟的制度框架，但仍然需要在試點的基礎上不斷探索該制度的完善之道。

關鍵詞：行政公益訴訟；主觀訴訟原則；公共利益；利害關系；憲法

中圖分類號：DF74

文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.03

一、公共利益的呼聲與回應

如何有效地治理環(huán)境污染、公共安全、食品和交通等涉及公共利益的事項已經成為一項全球性的議題。進入21世紀以后，我國也進入了公共領域的問題多發(fā)期，河流污染、霧霾和食品安全成為多數公眾所關心的議題，如何通過制度性的手段治理這些難題不僅關系到公共利益的維護，更是對國家治理能力現代化的重大考驗。在此背景下，黨的十八屆四中全會首次提出要探索建立我國的公益訴訟制度，無疑是對公眾保護公共利益呼聲的有力回應。作為公益訴訟制度之一種，域外法治經驗已經表明行政公益訴訟制度對于維護公共利益的積極作用，這直接影響了我國學者對這一制度的認知

國內學者對行政公益訴訟研究的代表作有：黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國政法大學出版社，2008；王珂瑾.行政公益訴訟制度研究[M].濟南：山東大學出版社，2009；路國連.論行政公益訴訟——由南京紫金山觀景臺一案引發(fā)的法律思考[J].當代法學，2002（11）.。

以訴訟目的為標準，行政訴訟可以分為主觀訴訟和客觀訴訟兩種模式[1]。主觀訴訟的目的在于為相對人提供權利救濟以維護私益，通常要求起訴者與被訴行政行為之間存在利害關系?？陀^訴訟旨在維系客觀公法秩序或公共利益，僅對起訴者作出形式上的要求而不必受到行政行為的現實侵害[2]。我國行政訴訟法要求行政相對人獲得原告資格的要件之一是要與被訴行為之間存在利害關系

參見：《行政訴訟法》第25條第1款之規(guī)定。，奉行的是主觀訴訟原則

為敘述方便，本文將這種秉持主觀訴訟原則的訴訟模式稱為“傳統行政訴訟模式”或“傳統模式”，以區(qū)別于行政公益訴訟。，作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度則是在回應“如何監(jiān)督政府在公共利益領域的不法行為”等問題的基礎上逐漸發(fā)展起來的[3]。

事實上，作為行政訴訟的類型之一，行政公益訴訟并不存在獨有的憲法基礎，它與現行的行政訴訟制度立足于相同的憲法根基，只是由于當代政治與社會的發(fā)展變遷導致傳統行政訴訟模式已經無法完全滿足憲法的要求，行政公益訴訟才獲得發(fā)展契機。那么，行政訴訟制度的憲法基礎包括哪些方面？根據《現代漢語詞典》的解釋，所謂“基礎”是指事物發(fā)展的根本或起點[4]；從法學角度來看，“憲法基礎”對于一項公法制度的規(guī)范含義有兩層：一方面，具體制度之構建要有基本的（直接或間接）憲法和法律依據，以解決制度的憲法“資質”問題，可稱之為靜態(tài)基礎；另一方面，則是對制度的運作進行引導和規(guī)范的憲法基本原則和目標，以約束制度在憲法設定的框架內運轉，可稱之為動態(tài)基礎。因此，行政訴訟制度只有兼具靜態(tài)和動態(tài)憲法基礎才能謂之為“合憲”。

《行政訴訟法》第1條宣稱“根據憲法，制定本法”。根據學者的研究，該條款的規(guī)范內涵之一是國家通過創(chuàng)制性立法對憲法權力進行細化[5]，據此可以認為行政訴訟法是對國家審判權和司法制度相關憲法條款的細化。而且，根據基本權利作為客觀法的建構功能，行政訴訟法也可以被認為是對《憲法》第41條第1款關于公民批評、建議、申訴、控告等權利提供的制度性保障[6]。這些條款構成了行政訴訟制度的靜態(tài)憲法基礎。本文所要嘗試進行的則是從動態(tài)角度分析行政訴訟制度的憲法基礎，因為自1989年《行政訴訟法》頒布實施以來，無論是政府“依法行政”的含義還是國家對人權保障范圍都發(fā)生了較大變化[7]，事實上對行政訴訟制度提出了新的要求，但是《行政訴訟法》直到2014年才完成第一次修正，而且對行政公益訴訟制度仍然持排斥態(tài)度，因此，傳統行政訴訟模式是否還能滿足憲法的要求就存在一個很大的疑問，這也構成了本文基本的問題意識。

雖然我國不同學者對憲法基本原則的表述各有不同，但是從不同學說的交集來看，“法治”、“民主”、“分權”和“保障人權”作為憲法基本原則是學術界的共識

參見：張慶福.憲法學基本理論[M].北京：社會科學文獻出版社，2015：176-188；周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2003：93-105；韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學專題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2008：138-146.。本文將以憲法基本原則為棱鏡，考察我國傳統行政訴訟模式對上述原則的實現程度，為了避免論證邏輯的混亂，文章以下各部分基本按照“原理——規(guī)范——問題”的路徑展開，即首先闡述行政訴訟與憲法各原則之間的關系，然后闡釋相關憲法條款的規(guī)范內涵，最后結合我國行政訴訟的現狀指出存在的問題以及行政公益訴訟如何能夠解決這些問題，文章結尾對我國行政公益訴訟制度的實踐作出評價和展望。

二、行政訴訟與民主

以司法活動為核心的行政訴訟制度如何承擔民主功能？這是一個必須要回答的問題，因為一般認為，司法過程和政治過程有著不同的價值取向。前者是指法官審理和裁判案件的過程，以探尋真相、實現正義為目標，強調從業(yè)者的專業(yè)性；后者則是按照多數決原則決定公共利益的過程，以民主為導向，注重不同社會成員的政治參與。機械地將民主規(guī)則引入司法會在很大程度上破壞法律職業(yè)者的專業(yè)判斷，極端時甚至會導致民眾情緒主宰一切而深陷法律虛無主義的泥潭（如“文革”）。不過，法官裁判活動對機械民主規(guī)則

的排斥并不意味著訴訟制度不能承擔民主功能。因為一方面，將民主簡單地定義為“少數服從多數”是一種輕率的做法。以下的分析將說明，民主既是一種價值理念，也是一種程序機制，還意味著公民對公共議題的參與；另一方面，訴訟程序并不僅限于法官的裁判活動，廣義的司法民主除了司法機構的民主工作機制，還包括司法權力來源的民主性、司法權力運作的民主政治背景以及公民對司法程序的參與[8]。本文認為，行政訴訟制度的民主功能主要包括對人民主權原則的捍衛(wèi)功能以及對參與式民主的實踐功能，具體的憲法依據則是我國憲法第二條之規(guī)定。

從民主的歷史發(fā)展脈絡來看，古希臘時期的民主系指“人民統治”，強調城邦公民對公共事務的直接參與，認為公民（自由人）只有在參與公共事務的過程中才能實現自我價值。這種古典民主模式建立在小國寡民的基礎之上，但隨著國家版圖的擴大幾乎無法實現。現代民主理論立足于現代民族國家疆域廣闊（相比較城邦而言）的現實，發(fā)展出以代議制為核心的現代民主模式，典型代表為熊彼特的競爭性精英主義民主[9]。20世紀后期以后，代議制民主模式在日常政治中對公民的排斥招致越來越多的批判，作為代議制民主的補充，參與式民主受到重視并逐漸從理念轉化為現實的制度構建

例如，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把“公眾參與”列為重大行政決策的程序要求之一。。因此，民主既可以指代“人民主權”這一理想的政治共同體形態(tài)，也可以指現實中基本的程序規(guī)則和公民對公共生活的參與。

那么，行政訴訟是如何實現對民主的捍衛(wèi)功能的？可以通過盧梭的社會契約理論回答這一問題。在《社會契約論》一書中，盧梭提出了一個“主權者—政府—臣民”的政治法的平衡結構。在此結構中，主權者既是公意，也是公共利益，具有最高性。公意通過立法得以客觀化、實在化，剩下的問題便是如何在個案中遵守法律，這便是政府的責任。主權者通過政府這一中間體實現對臣民的統治[10]。政治共同體的健康與穩(wěn)定有賴于政治結構的平衡，但是，由于政府并不必然總是會嚴格依照立法辦事，平衡結構就有被打破的可能，進而會危及人民主權原則的實現。行政訴訟的作用就在于守護立法，對于政府違反立法的行為進行糾正，維持政治結構的平衡。在此意義上，行政訴訟制度通過克服因政府功能異化導致的民主危機而承擔對人民主權的捍衛(wèi)功能。

行政訴訟民主功能的另一個方面是對于參與式民主的實踐功能。通過前文對民主歷史發(fā)展的概述可知，參與式民主是在對代議制民主批判的基礎上發(fā)展起來的，其核心要義在于實現民主的社會化，即民主并不僅限于代議制下的選舉活動。為了實現所有人最大程度地參與，民主可以在社會生活的諸多領域如社區(qū)和工作場所中進行，公民通過對公共生活的參與實現學習和自我教育的目的[11]。行政訴訟雖然在本質上是一項司法制度，但是除了單純的法官裁判活動，還包括原告和其他訴訟參與人對訴訟程序的參與。這實際上也是踐行參與式民主的場所。退一步說，即便不把對訴訟程序的參與視作是一種民主的實踐，那么，當公民在其他公共場合依據憲法之規(guī)定管理經濟文化事業(yè)、管理社會事務的權利被剝奪或限制的時候，同樣需要司法提供救濟，這時行政訴訟便體現為一種對民主權利的救濟功能。

我國《憲法》第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！北緱l款具有三層規(guī)范內涵：第一，對人民主權原則的宣示，將“主權在民”設定為建構國家的最高政治理想和目標；第二，人民代表大會制度是人民主權原則的現實表達，國家其他制度應當以人大制度為核心構建，并且負有維護人大制度的職責；第三，公民享有參與管理公共事務的權利，國家有為公民提供參與公共管理渠道的憲法義務，避免公民在選舉人大代表之外的日常政治中淪為看客。毫無疑問，在本條款確立的以人民代表大會制度為基礎的人民主權模式之下，法院在行政訴訟中依據法律審查行政機關的行為，就是在捍衛(wèi)人民主權原則，就是在踐行民主捍衛(wèi)功能；允許公民將任何行政違法行為起訴至法院而不論是否存在利害關系，就是在履行憲法義務，拓寬公民參與公共事務管理的渠道，踐行對參與式民主的實踐功能。

然而，現實政治的發(fā)展給人民主權的理想模式提出了挑戰(zhàn)。議會主權的衰落和行政權的膨脹幾乎成為世界性趨勢。行政機關不斷獲得“準立法”和“準司法”性質的權力，“依法行政”逐漸淪落為“依規(guī)章行政”，行政過程有時甚至成為對立法過程的擬制與替代

根據國務院法制辦提供的數據，截至2014年9月底，中國已經制定現行有效的行政法規(guī)737件，國務院部門規(guī)章2856件，地方政府規(guī)章8909件。（參見：儲信艷.我國已制定現行有效行政法規(guī)737件[EB/OL].（2014-11-06）[2016-04-13].http：//www.bjnews.com.cn/news/2014/11/06/340424.ht.）。在公共利益重要性凸顯的當下，行政權的膨脹導致行政機關事實上掌握著對公共利益的解釋權和維護權，因此充滿了濫用權力的風險。按照社會契約論的觀點，如果政治平衡結構出現扭曲，由于立法權被架空，公意（公共利益）實定化的道路越發(fā)狹窄，而政府的權力卻幾近不受限制，甚至可以扭曲公意（公共利益），進而構成對人民主權原則的威脅[10]100-105。受制于傳統行政訴訟模式對利害關系的要求，作為政治結構平衡閥的行政訴訟制度無法有效地對違法的行政行為進行審查，導致其對民主的捍衛(wèi)功能受損；公民無法通過訴訟程序參與對公共生活的管理，行政訴訟對參與式民主的實踐功能也無法實現。行政公益訴訟在相當程度上可以鞏固行政訴訟制度的民主根基，它通過審查政府實現公共利益的行為挽救被扭曲的公意，捍衛(wèi)人民主權原則，通過接納公民行使訴權參與訴訟程序踐行對民主的實踐功能。

三、行政訴訟與分權

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是人類萬古不變的一條經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”；“從事務的性質來說，要防止濫用權力就必須以權力約束權力”[12]。孟德斯鳩的分權學說奠定了后世政治制度的基礎；麥迪遜在闡釋美國分權制衡的體制時也將人性與天使作比較，提出由于人非天使，由人組成的政府便需要內部和外部制約的論斷[13]；而按照盧梭的社會契約理論，分權之所以有其必要，是因為立法、執(zhí)法和司法分別為性質不同的活動，在實現公意過程中承擔的責任不同。司法權分立于行政權的意義在于對政府可能歪曲公共利益的行為進行糾偏。因此，分權和制衡本身并不是目的，它之所以重要是因為它作為手段對于實現公共利益而言必不可少。

我國《憲法》第3條第3款規(guī)定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督”。該條款建立了我國行政訴訟制度所處的權力結構，確立了分權原則。人民代表大會不僅是國家權力機關，還是立法機關；行政機關和司法機關均由人大而生，憲法地位平等。但是需要明確的是，在人大至上的前提下，我國憲法語境中的分權主要是指行政權與司法權的分離，行政訴訟制度正是建立在行政與司法分權的基礎上，通過司法權對行政權的審查，監(jiān)督行政機關依法行政，維持憲法權力結構的動態(tài)平衡。

在2004年修憲過程中，我國學者對憲法修正案中的“公共利益”概念進行了熱烈的討論。一個基本的共識是，公共利益是一個不確定法律概念，任何希望明確其具體內涵的努力注定會失敗，而消解公共利益不確定性的最佳途徑是民主和分權：一方面，何為公共利益需要由人大經過民主程序決定[14]；另一方面，公共利益也是一個憲法分權問題，在法律作出概括式規(guī)定之后，行政機關在執(zhí)法中具體落實，司法機關則在出現爭議時介入[15]。不過，圍繞公共利益之民主和分權的實現還依賴于兩個基本條件：第一，立法民主的健康運轉，以確保不同群體的利益在立法中能夠被代表；第二，必要的司法能動，因為法院在審查政府行為是否符合公共利益時，必然會遇到對不確定法律概念的解釋問題，此時法院需要運用司法裁量權對何為公共利益作出再次評價。

但是，現實政治中我國權力結構卻出現異化，前文已提及，行政權的主導作用愈發(fā)明顯，同時，不斷擴張的行政權甚至威脅到司法權，成為司法獨立的某種阻礙[16]。在行政訴訟領域，權力結構的異化造成的結果是行政機關壟斷了公共利益的解釋權和維護權，根據傳統行政訴訟模式，公民只能在個案中主張自己被限制或剝奪的利益并不處于政府的公共利益范圍，但是不能直接質疑政府行為是否真的在維護公共利益，這幾乎無法有效規(guī)范政府實現公共利益的行為。權力結構異化的另一個后果是法院不能對行政機關實現公共利益的行為進行有效監(jiān)督。根據我國行政訴訟法的規(guī)定，法院在行政訴訟中的審查范圍不受原告訴訟主張的限制，可以對行政行為的合法性進行審查，但是，與行政權擴張相伴而生的是越來越多領域需要行政機關作出專業(yè)性、技術性判斷，這要求法院在對行政行為進行合法性審查時保持適度的尊讓與克制[17]，因此司法權對行政權的制約功能有限。

然而，當代中國公共利益頻繁受損的現實，說明政府在諸多管制領域的行為并非完美地代表和實現了公共利益，來自司法機關的審查仍然尤其必要。由于司法不告不理的特性，法院要介入公共利益領域，首先要獲得啟動程序的力量，因此，打破傳統訴訟模式對利害關系的要求，允許與行政行為沒有利害關系的公民和組織起訴就越發(fā)有其必要。與此同時，需要賦予法院更大的司法裁量空間，讓司法權在更大范圍和更高的強度上對行政行為進行審查，這既可以更好地維護公共利益，還能在相當程度上對憲法權力結構的異化起到矯正作用。

四、行政訴訟與法治

在當代中國，建設法治政府是建設法治國家的關鍵[18]，行政法治化的實現程度直接關系到國家治理法治化的進展。作為正義的最后一道防波堤，法院通過行政訴訟監(jiān)督行政機關依法行政，成為推動行政法治化最重要的力量。從我國行政訴訟制度的運作機制來看，法院在解決行政爭議的過程中，對行政機關行為的合法性進行審查，對違法的行政行為予以撤銷或者宣告無效，對公民因違法行政行為遭受的損失判決行政機關予以賠償。我國行政訴訟的特點之一是法院審查的對象是具體行政行為，除了規(guī)范性文件以外的其他行政立法、國防外交等行為、內部行政行為以及行政終局行為不受法院的司法審查。這一特征決定了法院只能在個案中推進法治而很難具有普遍效力。

我國《憲法》第5條第1款規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，第3款規(guī)定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！痹谝婪ㄖ螄膽椃ㄕZ境下，無論是否直接、明確地侵犯了公民的利益，任何形式的行政違法行為都沒有被區(qū)別對待的理由，都應當承擔相應的法律責任。但是，受制于傳統訴訟模式對利害關系的要求，法院在行政訴訟中推動行政法治的效果并不理想[19]。

一方面，在傳統模式之下，監(jiān)督行政機關依法行政只是法院解決行政爭議的“副產品”，如果公民和行政機關之間不發(fā)生爭議，即便行政機關實施了違法行為法院也很難介入。從公民角度來說，在行政機關違法但不會給公民權益造成現實損害的情況下，利害關系要件成為阻擋公民通過法院行使申訴權、控告權的障礙。例如，雖然行政立法、行政決策等不與特定公民直接發(fā)生利益糾紛的行政行為會在相當廣泛的層面影響公民的權益，但由于缺少必要的行政爭議，無法順利啟動訴訟程序予以監(jiān)督。另一方面，傳統模式之下行政訴訟能夠糾正的行政違法行為數量很少。行政訴訟法將司法審查的范圍主要限定在侵犯公民人身權和財產權等行為，是因為人身權和財產權相比其他權利對于公民而言更加重要，但這一類行為事實上所占行政機關違法行為的比重非常小，而中國行政系統面臨的問題更多是組織法層面的權限劃分、權力配置、權力制約等權力結構的基礎性問題。這些問題一般很難通過公民與行政機關的爭議表現出來[20]。為數眾多的行政違法行為由于利害關系要件的限制，仍然處在行政訴訟的“法外之地”。

行政訴訟法要求原告與被訴行為存在利害關系固然有優(yōu)化資源配置、防止濫訴的考量，但同時卻也減少了公民監(jiān)督違法行政行為的渠道。況且，實證調研結果表明當下我國行政訴訟面臨的主要問題是民眾“不敢訴，不會訴”而遠非濫訴[21]。因此，有必要調整行政訴訟的制度設計，使其更加符合依法治國的憲法原則。首先，需要在行政訴訟法中適當放寬原告資格限制，允許公民或組織將與自身沒有利害關系的行政行為帶入法院接受司法審查，為公民監(jiān)督糾正違法行政行為開辟一條通道。其次，應當根據當下我國公共利益受損的現實情況，將沒有特定行政相對人的行政行為納入司法審查范圍。例如，政府行使行政立法權時不適當地限制了公民財產權的行為，面對工廠大肆污染環(huán)境時的不作為，以及在保護國有資產工作中的違法行為，等等。最后，需要說明的是，從國外經驗來看，通過合理的制度設計，公益訴訟制度未必會導致想象中的“訴訟狂潮”， 而是在推進依法行政方面的作用卻非常顯著[22]。

五、行政訴訟與人權保障

人權是一個歷史的、發(fā)展的范疇，其內涵并非固定不變，而是會隨著一個國家經濟社會的發(fā)展而不斷豐富其內涵[23]?，F代憲法的作用在于將人權保障確立為憲法基本原則，以根本法的形式確認人權應受保障的地位，明確國家保障人權的憲法義務。除此之外，憲法人權保障條款的作用還在于通過人權概念的開放性適時調整人權的范圍，從而為公民提供更加周全的保護[24]。從這個角度出發(fā)理解我國憲法中人權和基本權利的關系，可知二者之間是抽象與具體的關系：憲法頒布之時所規(guī)定的公民基本權利反映了當時我國社會發(fā)展的現實，但是隨著社會結構的變化，憲法文本所列舉的基本權利已經逐漸小于公民對維系正常生活所需要的權利范圍，國家以修憲方式確立人權保障原則，通過本條款的開放性及時吸納和發(fā)展需要法律予以保護的基本權利，彌補憲法在基本權利保護方面“掛一漏萬”的不足，而立法和司法則是國家吸納和發(fā)展人權內涵的具體方式。

我國《憲法》第33條規(guī)定：“國家尊重和保障人權”。其規(guī)范內涵有三層：第一，國家應對公民權利保持尊重而不得侵犯之；第二，對于憲法和法律明確規(guī)定的法定權利，國家應當采取措施確保這些權利從法定權利轉向實有權利；第三，對于尚未得到憲法和法律確認的應有權利，國家應當保持開放的精神，根據社會結構的發(fā)展變化適時作出調整，使應有權利轉化為法定權利并進而轉化為實有權利

關于“應有權利”、“法定權利”和“實有權利”的定義與相互關系，參見：李步云.論人權的三種存在形態(tài)[J].法學研究，1991（4）.。據此，行政訴訟制度應當通過三種方式落實憲法的人權保障原則：其一，將保護公民合法權益作為行政訴訟的終極價值取向，并以此作為解釋行政訴訟法律規(guī)范和審查行政行為合法性的標準之一；其二，將已經被憲法和法律確認的法定權利納入行政訴訟調整范圍，以對抗可能來自行政機關的侵犯；其三，對于尚未得到憲法和法律確認的應有權利，法院在行政審判中應當保持開放心態(tài)，通過司法裁量和司法推理逐漸擴大對公民權益的保護范圍。

“權利永遠被人們交往行為所處于其間的社會結構所決定”[25]。幾十年來我國的社會結構發(fā)生了巨大變化，公民權利的類型和內容也隨之發(fā)生改變。隨著公民之間以及公民與政府之間交互行為的日益頻繁，社群對于公民自我實現的價值凸顯， 權利的實現越發(fā)依賴于人們所處的共同體，由此呈現出許多新的特征。第一，出現了許多對于公民生活至關重要但尚未得到憲法和法律承認的新型權利， 比如環(huán)境權、知情權和被遺忘權，等等。這些新型權利有各自的權利主體、權利客體和標的，一般很難被分解到傳統意義上的人身權和財產權當中[26]。這些權利有待于國家通過立法和司法的方式予以發(fā)展和保護；第二，權利的社會化程度提高，出現了許多關乎共同體生存的“連帶關系權利”，如生存權、發(fā)展權和共同遺產權，也有學者稱其為“第三代人權”[27]。其特征在于權利主體呈現出一種集體面相，一般來說個體很難直接提出這些權利主張。第三，訴權作為一項基本人權的地位逐漸得到認可。傳統上我國曾把存在現實爭議作為公民享有訴權的前提，認為“無爭議便無訴權”[28]，由此導致的結果是訴權作為一項獨立權利的地位被抹殺。隨著我國訴訟法理論的發(fā)展，訴權作為一項獨立的程序性權利逐漸與實體權利分離開來，不再以存在某項實體權利為前提，而且學者對訴權的認識逐漸上升到人權的高度，認為訴權具有絕對性，司法機關不能以法律無明文規(guī)定為由拒絕作出裁判[29]。

權利的發(fā)展變化對權利救濟的制度設計提出新的要求。首先，新型權利的特征之一是權利與行政行為之間并不必然存在明確、直接的利害關系，這在我國相關的立法中已經有所體現。例如，作為落實公民知情權的重要保障，《政府信息公開條例》對公民申請政府信息公開的要求是“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”，這實際上已經是一個相當寬泛和形式化的要求而比較容易滿足，因此，行政訴訟固守利害關系要件容易導致部分新型權利無法得到救濟。其次，權利社會化程度的提高導致公民在主張某項權利時產生溢出效應，即主張個人權利的行為事實上也會讓其他管制對象受益進而產生維護公共利益的效果。與權利的溢出效應相伴產生的是公民的“搭便車”心理——每個人都寄希望于別人提起訴訟進而享受訴訟成果[30]。即便個別公民通過行政訴訟積極主張權利，但零散的訴訟并不足以對行政權形成足夠震懾[31]，對保護公民權利而言也只是杯水車薪。最后，訴權之人權地位的確立，要求國家為訴權的實現創(chuàng)造必要條件。在行政訴訟中，這意味著法院只能對原告的起訴進行形式審查，而不能對原告是否與被訴行為之間存在利害關系進行實質審查，除了司法不能發(fā)揮作用或者司法無效率的領域（如政治決策行為、軍事行為、外交行為等），應當最大限度地滿足公民對司法裁判的請求[32]。

盡管行政訴訟法對利害關系的要求經歷了從嚴格到寬松的變化[33]，但是由于“利害關系”本身是一個非常典型的不確定法律概念，它具有“籠統性、模糊性，實際上意味著法官會在疑難案件中通過司法裁量，進行價值抉擇”[34]。我國法院在憲法確立的權力結構下基本不可能通過司法裁量把利害關系要件徹底形式化。與此同時需要明確的是，司法資源的有限性和權利保護需求的無限性之間是一組永恒的矛盾，從提高司法效率的視角看利害關系要件卻有其存在的正當性。因此，若要兼顧這兩組目標，可行的方案是在不改變利害關系要件的同時規(guī)定若干例外情形，允許與行政行為沒有利害關系的公民和組織提起行政公益訴訟。這既可以實現司法資源的合理配置，也為更大范圍的公民權益和公共利益之維護打開了一扇窗戶。

六、對我國行政公益訴訟制度實踐的評價和展望

經過本文的分析可知，在主觀訴訟原則之下，我國傳統行政訴訟模式愈發(fā)難以貫徹實現人民主權、分權制衡、法治和人權保障等憲法基本原則，合憲性危機凸顯。行政公益訴訟制度并非是對傳統行政訴訟模式的徹底改造而只是對其進行必要的補正，將作為行政訴訟的類型之一，助力行政訴訟制度在合憲的軌道上運轉。在傳統行政訴訟模式下構建行政公益訴訟制度，需要從以下三個方面展開：第一，突破了傳統模式下的利害關系要件，允許與被訴行政行為沒有利害關系的原告提起訴訟；第二，適當擴大行政訴訟的受案范圍，將部分抽象行政行為、行政機關之間的爭議、侵犯人身權財產權之外其他權益的行為等納入司法審查的范圍；第三，賦予法官在行政訴訟中更大的司法裁量權，提高對涉及公共利益實現之行政行為的司法審查強度。

雖然《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》在新修訂的法案中均規(guī)定了公益訴訟制度

參見：《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條之規(guī)定。，但《行政訴訟法》對待公益訴訟的態(tài)度卻異常謹慎。 2014年11月修訂的《行政訴訟法》仍然要求起訴者要與被訴行政行為之間存在利害關系，否則便不具備原告資格。然而，中共中央在同年通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，行政公益訴訟制度在中國曙光乍現。黨的意志在一年后被轉化為立法意志。2015年7月，全國人大常委會發(fā)布關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定。2016年，最高人民檢察院和最高人民法院先后發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，行政公益訴訟在我國終于得到一個合法的“身份”。

黨和最高權力機關建立行政公益訴訟制度的決斷值得稱道，但行政公益訴訟制度也只是初具模型，而需要進一步探索的問題仍然很多。例如，在行政公益訴訟的法律基礎方面，目前關于行政公益訴訟的各類法律規(guī)范仍然單薄，要建立完善的行政公益訴訟制度，對行政訴訟法進一步的修改勢在必行，而我國應該采取何種立法體例？是由行政訴訟法作出概括式規(guī)定然后交由單行立法規(guī)定，還是要在行政訴訟法中予以列舉？在行政公益訴訟的訴權主體方面，全國人大常委會的決定以及“兩高”的實施辦法均將人民檢察院作為行政公益訴訟制度的唯一原告，這是否意味著其他組織和公民無法行使這一權利？換言之，行政公益訴訟的訴權主體范圍應該有多大？當下學術界對此問題的分歧仍然很大

關于行政公益訴訟訴權主體的幾種不同意見，參見：陳承堂.公益訴訟起訴資格研究[J].當代法學，2015（2）；姜濤.檢察機關提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考[J].政法論壇，2015（6）；韓志紅.我國應當支持公民提起行政公益訴訟[J].天津大學學報：社會科學版，20003（2）.，而訴權主體范圍將會在很大程序上影響行政公益訴訟制度的實效，因此必須予以認真考慮。再者，行政公益訴訟的受案范圍應該有多大？除了現有規(guī)范和司法解釋列舉的生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓三大領域，其他方面的公共利益損失是否同樣可以納入司法審查范圍？這些未被完全列舉的問題尚有待于進一步的探索和思考。而毫無疑問的是，行政公益訴訟制度將在我國走出一條“先試驗，后推廣”的道路，被列為試點的人民法院和人民檢察院應當在法定的兩年試驗期內及時總結審判和檢察工作經驗，為日后我國建立更加完善的行政公益訴訟制度積累寶貴經驗。

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本文責任編輯：林士平