張咪

摘 要：砂石資源作為國(guó)家礦產(chǎn)資源的一種，具有重要的生態(tài)價(jià)值和資源價(jià)值，是檢察公益訴訟的法定保護(hù)范圍;鐵路安全生產(chǎn)是檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索的重要內(nèi)容，關(guān)系著國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福。檢察機(jī)關(guān)立足職能優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政、民事檢察公益訴訟職能雙管齊下，既督促行政機(jī)關(guān)依法履職，又要求違法行為人承擔(dān)恢復(fù)鐵路地基安全和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，從而推動(dòng)解決鐵路沿線因非法采砂引起的鐵路橋重大安全隱患和周邊環(huán)境治理難題，為推進(jìn)平安鐵路、平安中國(guó)建設(shè)提供強(qiáng)有力法治保障。

關(guān)鍵詞：非法采砂 高鐵大橋運(yùn)輸安全 公益訴訟

一、基本案情及辦理過(guò)程

2019年5月初，邢臺(tái)某區(qū)人民檢察院公益訴訟檢察官在履行公益訴訟檢察監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)范圍內(nèi)京廣高速鐵路、京港澳高速公路（G4高速）大橋下的河道附近禁采區(qū)存在多處不同程度砂石被盜采的問(wèn)題。經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，作為南北通向的交通大動(dòng)脈，京廣高鐵和G4高速經(jīng)該區(qū)路段，全長(zhǎng)約15公里，橫跨大沙河、七里河兩條主要河流，沿途村莊較多，人口密集。目前大沙河河道干涸，不法分子趁機(jī)在河道內(nèi)非法采砂，導(dǎo)致河道內(nèi)溝壑縱橫、千瘡百孔?？拷鼧蚨詹糠值纳笆槐I采，導(dǎo)致部分橋墩地基裸露，存在橋墩偏斜的風(fēng)險(xiǎn)，若得不到及時(shí)修固保護(hù)，國(guó)家安全、公共出行安全、群眾生命財(cái)產(chǎn)將受到嚴(yán)重威脅。

2019年6月12日，某區(qū)人民檢察院立案調(diào)查。對(duì)高鐵、高速大橋下非法采砂現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行拍照取證;向沿線村民、鐵路部門等相關(guān)人員進(jìn)行詢問(wèn)核實(shí);調(diào)取行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)及執(zhí)法材料。根據(jù)《河北省河道采砂管理規(guī)定》的規(guī)定：“邢臺(tái)市水務(wù)局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)河道采砂的監(jiān)督管理工作，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)河道采砂活動(dòng)的監(jiān)督檢查，及時(shí)查處違法采砂行為。”經(jīng)邢臺(tái)市人民檢察院同意后，該區(qū)檢察院向邢臺(tái)市水務(wù)局發(fā)出訴前檢察建議。

2019年7月11日，邢臺(tái)市水務(wù)局回復(fù)：一是就高鐵、高速大橋橋墩基礎(chǔ)裸露問(wèn)題，G4高速管理單位已于6月底完成了加固處理;二是針對(duì)在高速、高鐵大橋下的一處盜采遺留砂坑，已刑事立案，將積極配合調(diào)查;三是責(zé)成某區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局將現(xiàn)有砂坑限期進(jìn)行平整;四是開(kāi)展全市集中治理非法采砂專項(xiàng)活動(dòng)，有效遏制了河道私挖濫采現(xiàn)狀。

2019年10月，在該院開(kāi)展的檢察公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)中，檢察官對(duì)涉案地區(qū)進(jìn)行回訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)橋墩已加固，但河道內(nèi)砂坑仍未被完全修復(fù)。經(jīng)與市水務(wù)局有關(guān)負(fù)責(zé)人溝通，檢察官得知某區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局由于人力、物力、財(cái)力等客觀原因的限制，無(wú)法按期將河道內(nèi)砂坑平整。針對(duì)此問(wèn)題，該院多次召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)議，總結(jié)得出既要督促行政機(jī)關(guān)依法履職，又要堅(jiān)持“誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復(fù)”的原則，盡一切司法力量找出實(shí)際侵權(quán)人，承擔(dān)砂坑修復(fù)的最終責(zé)任。

根據(jù)邢臺(tái)市檢察院《涉環(huán)資刑事案件逐案篩查公益訴訟線索機(jī)制》的要求，該院針對(duì)公安移交審查起訴的涉環(huán)資類案件進(jìn)行逐案審查備案。其中移送該院審查起訴的武某某、曹某某涉嫌非法采礦罪引起檢察官高度重視。經(jīng)查閱卷宗發(fā)現(xiàn)，此案與先前辦理的京廣高速鐵路和G4高速橋下的河道非法采砂行政公益訴訟案采砂地點(diǎn)具有高度重合性。檢察官立即將其作為刑事附帶民事公益訴訟案件線索進(jìn)行審查辦理。該院根據(jù)其與區(qū)公安分局建立的《刑事附帶民事公益訴訟案件協(xié)作機(jī)制》，及時(shí)介入引導(dǎo)偵查。檢察官在公安偵查階段將采砂地塊面積、盜采砂石級(jí)別及立方數(shù)、砂石價(jià)格認(rèn)定及回填費(fèi)用等必要的刑事和民事證據(jù)及時(shí)固定掌握。2019年11月30日，該院以非法采礦罪對(duì)武某某、曹某某提起公訴。2020年3月4日，經(jīng)審查、公告、上級(jí)院批準(zhǔn)后，該院對(duì)武某某、曹某某提起刑事附帶民事公益訴訟，請(qǐng)求判令被告武某某將被盜采砂坑恢復(fù)原狀，如無(wú)法恢復(fù)則承擔(dān)砂坑修復(fù)費(fèi)用1286843.11元;被告曹某某將被盜采砂坑恢復(fù)原狀，如無(wú)法恢復(fù)則承擔(dān)砂坑修復(fù)費(fèi)用148981.89元。

2020年7月8日，某區(qū)人民法院公開(kāi)審理了此案。7月30日，某區(qū)人民法院支持了該院的全部訴求，判令被告武某某犯非法采礦罪，判處有期徒刑1年6個(gè)月，沒(méi)收違法所得2萬(wàn)元并處罰金人民幣2萬(wàn)元;武某某在判決生效后1月內(nèi)將盜采砂坑恢復(fù)原狀，如無(wú)法恢復(fù)則承擔(dān)砂坑修復(fù)費(fèi)用1286843.11元;被告曹某某犯非法采礦罪，判處有期徒刑1年4個(gè)月，沒(méi)收違法所得8千元并處罰金人民幣1萬(wàn)元;被告曹某某在判決生效后1月內(nèi)將盜采砂坑恢復(fù)原狀，如無(wú)法恢復(fù)則承擔(dān)砂坑修復(fù)費(fèi)用148981.89元。

目前，武某某違法所得及罰金共計(jì)4萬(wàn)元已全部履行到位，上繳國(guó)庫(kù)。曹某某違法所得及罰金1.8萬(wàn)元已全部履行到位，上繳國(guó)庫(kù)。2020年11月9日，某區(qū)人民法院針對(duì)武某某、曹某某未修復(fù)被采砂坑亦未繳納砂坑修復(fù)費(fèi)的問(wèn)題，已進(jìn)入執(zhí)行程序。

二、案件辦理重點(diǎn)難點(diǎn)分析

（一）如何發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用

當(dāng)前行政機(jī)關(guān)職責(zé)劃分越來(lái)越精細(xì)化，職能交叉的情況也越來(lái)越多，但行政機(jī)關(guān)之間沒(méi)有形成良好的信息互通工作機(jī)制。在行政公益訴訟案件中，一個(gè)侵害公益的問(wèn)題可能牽涉多個(gè)行政機(jī)關(guān)。例如本案中非法采砂危及橋墩安全的問(wèn)題，牽涉水務(wù)部門、高速鐵路管理部門、屬地政府等多家行政單位。如果就該問(wèn)題分別向責(zé)任單位發(fā)送檢察建議，每個(gè)單位會(huì)依據(jù)本單位職責(zé)自行開(kāi)展修護(hù)整改工作，但各單位整改標(biāo)準(zhǔn)不同，做法不一，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，容易出現(xiàn)工作重復(fù)、工作空白點(diǎn)的問(wèn)題，最終該問(wèn)題的整改時(shí)間和效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。某區(qū)檢察院認(rèn)為，非法采砂危及橋墩安全的問(wèn)題，根源在于對(duì)河道采砂活動(dòng)監(jiān)督不力，但也關(guān)系到對(duì)橋墩的加固修護(hù)，應(yīng)當(dāng)由多部門聯(lián)合發(fā)力。

鑒于該案中非法采砂行為具有持續(xù)性、頑固性、隱秘性，高速鐵路橋梁修復(fù)具有緊急性、必要性的問(wèn)題，某區(qū)檢察院決定舉行聯(lián)席會(huì)議，并開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，以加強(qiáng)各責(zé)任單位之間的溝通協(xié)作，充分發(fā)揮督促作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)遏制非法采砂、鞏固橋墩地基的聯(lián)動(dòng)治理。某區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)就該案情況主動(dòng)向區(qū)黨工委主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了專項(xiàng)報(bào)告，后由區(qū)黨工委組織，在區(qū)檢察院開(kāi)展聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)公安、水務(wù)、鎮(zhèn)辦等單位負(fù)責(zé)人參加。最終確定由水務(wù)部門牽頭負(fù)責(zé)及時(shí)開(kāi)展平整砂坑和加固橋墩的工作，由公安機(jī)關(guān)及時(shí)排查非法采砂違法犯罪案件線索，對(duì)存在違法犯罪的行為及時(shí)立案調(diào)查。在專項(xiàng)治理工作取得階段性成果后，區(qū)檢察院向水務(wù)局發(fā)出訴前檢察建議;與區(qū)公安分局建立《刑事附帶民事公益訴訟案件協(xié)作機(jī)制》，對(duì)存在非法采砂的違法犯罪行為，及時(shí)介入引導(dǎo)偵查。由此，涉案裸露橋墩得以加固，對(duì)非法采砂行為依法進(jìn)行刑事立案。

（二）如何在偵查階段及時(shí)介入固定證據(jù)

檢察機(jī)關(guān)介入偵查，是指經(jīng)公安機(jī)關(guān)商請(qǐng)或者人民檢察院認(rèn)為確有必要時(shí)，可以派員適時(shí)介入重大、疑難、復(fù)雜案件的偵查活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)適時(shí)介入到公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹檫^(guò)程中，將檢察“觸角”前移至案件查辦階段。2019年，邢臺(tái)市中級(jí)人民法院、邢臺(tái)市人民檢察院、邢臺(tái)市公安局聯(lián)合制定《關(guān)于依法懲治非法采砂違法犯罪行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確規(guī)定，必要時(shí)公安機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查，確保案件依法辦理。

在本案中，某區(qū)檢察官依據(jù)上述《指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)武某某、曹某某非法采礦案主動(dòng)介入偵查，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)及時(shí)固定犯罪證據(jù)。在偵查階段多次召開(kāi)討論會(huì)對(duì)該案的定性、定罪量刑問(wèn)題進(jìn)行研究;引導(dǎo)公安對(duì)證明力不強(qiáng)的證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充偵查，對(duì)造成的生態(tài)環(huán)境資源損害，及時(shí)作出評(píng)估和鑒定，以便于向法院提起刑事附帶民事公益訴訟時(shí)，事實(shí)證據(jù)充分有力。在庭審中，某區(qū)檢察院檢察官緊緊圍繞保護(hù)公共利益這一核心，向法庭出示了五類二十多個(gè)證據(jù)，證明檢察機(jī)關(guān)是本案合法訴訟主體[1];證明被告實(shí)施了非法采砂的侵權(quán)行為及損害程度;證明被告侵權(quán)行為造成環(huán)境損害的后果;證明被告侵權(quán)行為與環(huán)境損害的后果因果關(guān)系。最終法院支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求，犯罪行為人對(duì)自己的行為承擔(dān)了賠償和修復(fù)責(zé)任。

三、辦案實(shí)踐思考

（一）內(nèi)外兼修，增強(qiáng)檢察建議剛性

在辦理行政公益訴訟案件過(guò)程中，檢察監(jiān)督作為對(duì)行政管理漏洞的保障和補(bǔ)充，要主動(dòng)爭(zhēng)取相關(guān)單位和社會(huì)各界的重視和支持，營(yíng)造良好的工作環(huán)境;要不斷提升檢察建議的“含金量”，運(yùn)用檢察智慧堵塞監(jiān)管漏洞。一是通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)活動(dòng)等，尋求行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的理解和認(rèn)可，凝聚共識(shí)，進(jìn)一步完善線索移送、調(diào)查核實(shí)、建議落實(shí)等工作機(jī)制，樹(shù)立檢察公益訴訟在社會(huì)公共利益維護(hù)方面的權(quán)威形象;二是自覺(jué)接受人大、政協(xié)監(jiān)督。主動(dòng)向區(qū)人大、政協(xié)匯報(bào)工作進(jìn)展情況，爭(zhēng)取把公益訴訟工作納入人大專項(xiàng)審議等。例如，該院建立的半月匯報(bào)制度，每半月向區(qū)黨工委匯報(bào)公益訴訟檢察工作，做到了在匯報(bào)中實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督和完善。三是確保檢察建議質(zhì)效。制發(fā)的檢察建議必須對(duì)象精準(zhǔn)、建議可行，并且采取有效的控制和保障手段。例如，本案中，該院在公安偵查階段引導(dǎo)公安引入第三方評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)金額。此外，針對(duì)群眾身邊的問(wèn)題，邀請(qǐng)周邊居民參與評(píng)分，確保整改效果落實(shí)到位。對(duì)于無(wú)故整改不到位的問(wèn)題，及時(shí)依據(jù)法定程序提起行政公益訴訟，并確保裁判得以執(zhí)行，以維護(hù)檢察建議的剛性效果。

（二）保障調(diào)查核實(shí)，破解取證難題

檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中存在諸多困難，在檢察建議制發(fā)和刑事附帶民事公益訴訟過(guò)程中都存在不同程度調(diào)查核實(shí)權(quán)受限的問(wèn)題[2]，檢察機(jī)關(guān)要樹(shù)牢“雙贏多贏共贏”的理念，加強(qiáng)與公安等機(jī)關(guān)的溝通，充分調(diào)動(dòng)各方保護(hù)公益的積極性。一要善于借力，充分運(yùn)用公安、環(huán)保等機(jī)關(guān)的專業(yè)設(shè)備和專業(yè)人才來(lái)充實(shí)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的證據(jù)。例如環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)精確性和檢測(cè)技術(shù)專業(yè)性很強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)保領(lǐng)域公益訴訟案件時(shí)，需要和環(huán)保部門多溝通，以第一時(shí)間掌握最新的環(huán)保數(shù)據(jù)、政策等資料，在全面掌握案件材料的基礎(chǔ)上，才能對(duì)案件作出準(zhǔn)確判斷。二要適時(shí)主動(dòng)介入公安偵查，引導(dǎo)公安固定刑事附帶民事公益訴訟證據(jù)，做好損害賠償評(píng)估鑒定工作。例如，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，非法采砂行為，造成生態(tài)環(huán)境資源損害的，應(yīng)在偵查時(shí)由公安機(jī)關(guān)一并做好相關(guān)的評(píng)估和鑒定工作。人民檢察院提起公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起刑事附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。本案辦理過(guò)程中，某區(qū)檢察院在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，在公安偵查階段即通過(guò)溝通，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)將需要評(píng)估鑒定的證據(jù)固定下來(lái)，以便后續(xù)訴訟工作的開(kāi)展。三要加強(qiáng)檢務(wù)保障工作，配備專業(yè)無(wú)人機(jī)、初檢設(shè)備等，完善本單位調(diào)查技術(shù)設(shè)施建設(shè)，提高案件線索發(fā)現(xiàn)和證據(jù)收集能力。某區(qū)檢察院為提高辦案人員素質(zhì)，學(xué)深學(xué)透環(huán)保、食品藥品等領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，及時(shí)請(qǐng)教專業(yè)技術(shù)人員，不斷擴(kuò)大檢察干警全方面多領(lǐng)域知識(shí)范圍，增強(qiáng)其發(fā)現(xiàn)線索的精準(zhǔn)度和敏銳性。為提升辦案能力，還購(gòu)置航拍無(wú)人機(jī)、食品類、環(huán)境類勘測(cè)工具箱等設(shè)備，借助科技力量提高辦案能力。

本案中，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件線索時(shí)，初步采用拍照、測(cè)量等手段對(duì)案涉現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行證據(jù)固定。后聯(lián)合公安、水務(wù)局、國(guó)土、鎮(zhèn)辦等部門對(duì)全區(qū)大沙河非法采砂情況及全域橋墩建設(shè)養(yǎng)護(hù)情況進(jìn)行全面調(diào)查研究，確保案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，法律依據(jù)詳實(shí)。據(jù)此，檢察官向水務(wù)局發(fā)出訴前檢察建議，水務(wù)局高度重視并積極整改。檢察官向法院提起刑事附帶民事訴訟，訴求得到法院全部支持。

（三）多措并舉，主動(dòng)融入社會(huì)治理

檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)，要破除“就案辦案”的固化思維，樹(shù)立整體性、系統(tǒng)性、全局性思維，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的社會(huì)效果，要綜合運(yùn)用制發(fā)檢察建議、提起民事公益訴訟、提起刑事附帶民事公益訴訟等多種手段，及時(shí)履行法律職責(zé)，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。訴前檢察建議，是整個(gè)行政公益訴訟最重要的一環(huán)，在提起行政公益訴訟之前，先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履職，推動(dòng)及時(shí)有效解決社會(huì)管理的漏洞，從而減少不必要的行政公益訴訟。刑事附帶民事公益訴訟作為一種新型的公益訴訟模式，對(duì)打擊刑事違法行為并修復(fù)社會(huì)公益具有重大意義。[3]一是訴訟當(dāng)事人只參與一次訴訟過(guò)程，避免訴累，節(jié)約了司法資源，提升了司法效益;二是在打擊刑事犯罪的同時(shí)，向責(zé)任人追償民事?lián)p失，[4]使得被侵害的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益找到根本承擔(dān)者。此外，就辦案過(guò)程中涉及多部門的類案問(wèn)題和普遍存在的典型問(wèn)題進(jìn)行深入分析，在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，及時(shí)向區(qū)委區(qū)政府貢獻(xiàn)切實(shí)可行的檢察調(diào)研報(bào)告，為完善社會(huì)治理貢獻(xiàn)檢察智慧。

本案中，某區(qū)檢察院針對(duì)發(fā)現(xiàn)的非法采砂問(wèn)題，多措并舉，靈活采用多種手段，實(shí)現(xiàn)制裁犯罪和公益補(bǔ)償?shù)碾p贏。通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，明確各部門職責(zé)，通力合作解決砂坑修復(fù)、橋墩加固問(wèn)題;就涉嫌犯罪的部分，主動(dòng)介入公安偵查，引導(dǎo)取證，明確不法分子的刑事和民事責(zé)任，使罪犯得到應(yīng)有的懲罰，承擔(dān)法定的賠償責(zé)任。針對(duì)該區(qū)內(nèi)大沙河非法采砂的問(wèn)題，積極參與社會(huì)治理，開(kāi)展為期3個(gè)月的調(diào)研，以調(diào)研報(bào)告的方式做好區(qū)黨工委的“智囊團(tuán)”，引起全區(qū)的高度重視。在各方的共同努力下，大沙河正在逐步恢復(fù)往日生機(jī)，途徑該區(qū)的高鐵、高速大橋每個(gè)橋墩得到及時(shí)修固并建立了加固檔案。

注釋：

[1]參見(jiàn)江必新：《中國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展及制度完善》，《法律適用》2019年第1期。

[2]參見(jiàn)王子臣：《論我國(guó)行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)化》，《西部學(xué)刊》2020年第17期。

[3]參見(jiàn)蘇和生、沈定成：《刑事附帶民事公益訴訟的本質(zhì)厘清、功能定位與障礙消除》，《學(xué)術(shù)探索》2020年第9期。

[4]參見(jiàn)劉加良：《刑事附帶民事公益訴訟的困境與出路》，《政治與法律》2019年第10期。