彭秋源

摘 要：2013年10月25日由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《關(guān)于修改<中華人民共和國消費者權(quán)益保護法>的決定》將消費公益訴訟確立在新的《消費者權(quán)益保護法》中，賦予了部分消費者協(xié)會提起消費公益訴訟的權(quán)利，這不僅是對《民事訴訟法》中公益訴訟制度的回應(yīng)，也是消費訴訟自身的重大突破。本文擬從《消費者權(quán)益保護法》中的公益訴訟是否實現(xiàn)了與《民事訴訟法》的良好銜接、消費公益訴訟的尚存的不足及其改善等方面進行探討，以期實現(xiàn)我國消費者的合法權(quán)益得到更為全面的保護。

關(guān)鍵詞：消費者權(quán)益保護法；民事訴訟法；公益訴訟；銜接；完善

2013年12月25日修改通過的《消費者權(quán)益保護法》（下簡稱《消保法》）的諸多亮點頗為引人注目，其中公益訴訟條款的增加也引來了學(xué)術(shù)界廣泛的討論。2012年8月31日修訂的新《民事訴訟法》首次規(guī)定了民事公益訴訟制度，是對傳統(tǒng)民事訴訟中當(dāng)事人資格限定的一種突破。但是，《民事訴訟法》作為程序法，對該訴訟制度的承認并不能賦予具體的某機關(guān)或團體起訴的權(quán)利，還需要相關(guān)實體法的具體規(guī)定，而《消保法》對公益訴訟的確認，無疑是對《民事訴訟法》的一種回應(yīng)。同時，對《消保法》本身而言，公益訴訟的確立是我國消費者保護法律上的進步，能夠加大對處于弱勢的消費者的合法權(quán)益的保護。但是，學(xué)術(shù)界就消費公益訴訟的規(guī)定是否完全體現(xiàn)了《民事訴訟法》確立該制度的立法原意進行了討論，筆者將對這一討論以及以及《消保法》的相關(guān)規(guī)定是否能夠有力的保護消費者的利益，是否具有實際操作性等闡述個人觀點。

一、消費公益訴訟與《民事訴訟法》的銜接

我國民事公益訴訟采取了“基本法+單行法”的立法模式，《民事訴訟法》就此僅作概括性、指導(dǎo)性的規(guī)定，特定領(lǐng)域的公益訴訟制度留待單行法律去規(guī)定。﹝1﹞按照這樣的思路，單行法律中對公益訴訟的規(guī)定必須與《民事訴訟法》的規(guī)定一致，相關(guān)機關(guān)或團體在依據(jù)單行法律提起有關(guān)公益訴訟時人民法院才能受理。據(jù)此對《消保法》對公益訴訟進行分析?！断７ā返谌邨l第一款規(guī)定“……（七）就損害消費者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或依照本法提起訴訟；”第四十七條規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。”而《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睂Ρ葍蓚€條文可以發(fā)現(xiàn)，《消保法》對提起訴訟的條件僅為“侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為”，而《民事訴訟法》中，除了要求“侵害眾多消費者合法權(quán)益”以外，在“等”字之后還有“損害社會公共利益的行為”的條件。這就出現(xiàn)了“損害公共社會利益的行為”是為了限定“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益”而作為定語存在的還是與前二種行為并列的除該二者外其他損害社會公共利益的行為的討論。因為如果是前者，在相關(guān)消費者協(xié)會依據(jù)《消保法》提起公益訴訟時，必須證明被訴侵權(quán)行為不僅損害了多數(shù)消費者的合法權(quán)益，而且構(gòu)成了社會公共利益的損害，法院才能能夠據(jù)《民事訴訟法》第五十五條受理該案；如果是后者，原告就不必再另外證明該行為損害了社會公共利益。就此，筆者進行了三個方面的分析。

首先，《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)理解為“污染環(huán)境行為”與“侵害眾多消費者合法權(quán)益行為”是“損害社會公共利益的行為”所包括的二種典型行為。《民事訴訟法》第五十五條采取的是“列舉+概括”的立法方法，在目前的經(jīng)濟和社會條件下，所列舉的兩種行為是目前社會現(xiàn)狀中可以公益訴訟方式訴諸法律的典型，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，將來還會出現(xiàn)其他的損害社會公共利益的行為，為了防止出現(xiàn)“掛一漏萬”的情形，而采取了使用“等”字的概括立法的方式。因此，“損害社會公共利益”并不是“污染環(huán)境”與“侵害眾多消費者合法權(quán)益”的限定條件，而是表述除該二種行為以外的其他符合“損害社會公共利益”條件的行為。

其次，筆者認為，不存在不損害社會公共利益但又侵害眾多消費者合法權(quán)益的情形?！肮怖妗钡木唧w內(nèi)涵學(xué)術(shù)界并無確定的、統(tǒng)一的定義，有學(xué)者認為，所謂公共利益，即在一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，其中不特定多數(shù)主體既可能是全體社會成員，也可能不是全體社會成員，而利益范圍既包括經(jīng)濟利益，也包括正義、 公平、 美德等抽象價值。﹝2﹞結(jié)合該觀點，筆者認為侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為本身就是一種典型的損害社會公共利益的行為，理由有二：其一，經(jīng)營者的某行為已經(jīng)侵犯了并非少數(shù)幾個消費者的利益，說明這種行為已經(jīng)在一定范圍或一定行業(yè)內(nèi)擾亂了正常的市場秩序，即侵害了不特定多數(shù)人獲得正常、自由的交易環(huán)境的權(quán)利；其二，經(jīng)營者的生產(chǎn)和銷售行為針對的是該領(lǐng)域內(nèi)所有的既有或潛在消費者，如果其生產(chǎn)或銷售行為已經(jīng)造成眾多消費者合法權(quán)益的損害而不加制止的話，該行為勢必會造成更大范圍內(nèi)的消費者損害，即將在更大范圍內(nèi)損害消費者的經(jīng)濟利益及其他利益，即使在一定空間范圍內(nèi)并未造成社會公共利益的損害，也是對社會公共利益的一種極大的威脅。因此，“侵害眾多消費者合法權(quán)益”是一種損害公共利益的行為，法律規(guī)定的消費者協(xié)會可以僅據(jù)此提起公益訴訟而不需要證明該行為是否損害公共利益。

另外，有學(xué)者提出，如果僅以“侵害眾多消費者合法權(quán)益”就能夠提起公益訴訟，而沒有損害程度的要求，會與《民事訴訟法》中的代表人訴訟相混淆，因此必須有其他限制條件。對此，筆者有不同意見。確立消費公益訴訟制度的原意在于提升處于弱勢的消費者的維權(quán)能力，通過司法途徑維護市場正常交易秩序和規(guī)范經(jīng)營者行為，它存在的價值在于遏制針對不特定消費者實施發(fā)散性侵害，發(fā)散性侵害又被稱為“公眾侵害”，即某一違法或不正當(dāng)行為發(fā)散性地對歸屬某集體的不特定成員的權(quán)益形成了一致性侵害。﹝3﹞而代表人訴訟是為了節(jié)省當(dāng)事人及法院的訴訟成本、避免出現(xiàn)同案不同判的情形而確立的，它所針對的是被侵權(quán)人數(shù)確定和不確定的侵權(quán)行為。兩者的原告不同，被訴行為的性質(zhì)不同，訴訟目的也不完全相同，即使提起訴訟的條件類似，也并不存在混淆或者不知道如何適用的情形。筆者看來，消費行為的發(fā)生主體是不確定的、無法計算的，對于侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，由法律規(guī)定的消費者協(xié)會提起公益訴訟是合理的。原因在于，如前分析所示，侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為已經(jīng)威脅或者損害到了社會公共利益，由社會組織提起公益訴訟符合法理精神；同時，眾多受損害的消費者處于弱勢地位，而且相對較分散，組織不易，維權(quán)困難，由消費者協(xié)會進行公益訴訟力度相對較大，且具有操作性。當(dāng)然，針對該侵權(quán)行為，一部分受該行為侵害的消費者自愿組織起來，適用《民事訴訟法》第五十四條提起代表人訴訟是符合法律規(guī)定的。至于若二者針對同一行為同時起訴法院該如何受理的問題，可以從消費者的合法權(quán)益出發(fā)，選擇更有利于消費者的訴訟方式進行受理。

因此，《消保法》第四十七條的規(guī)定是與《民事訴訟法》的規(guī)定完全一致的，符合法律規(guī)定的消費者協(xié)會就經(jīng)營者侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為提起公益訴訟是毫無疑義的。我們應(yīng)該關(guān)注的是在目前《消保法》的規(guī)定下，公益訴訟是否能夠在消費領(lǐng)域真正發(fā)揮其作用。

二、消費公益訴訟的不足與完善

在《民事訴訟法》和《消保法》中確立公益訴訟制度是我國法律進程中的一大進步。我國消費領(lǐng)域長期存在消費者維權(quán)困難的現(xiàn)象，《消保法》中公益訴訟的規(guī)定在提起主體、啟動程序等方面還存在不足，致使其不能有力的發(fā)揮在消費維權(quán)方面的作用，因此目前應(yīng)當(dāng)著力實現(xiàn)構(gòu)建具有可操作性的消費公益訴訟制度。

（一）訴訟主體單一

《消保法》第四十七條規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！笨梢钥闯觯覈断７ā穬H確認省級以上的消費者協(xié)會有提起公益訴訟的權(quán)利，而地市級、縣市級、縣級消費者協(xié)會以及其他消費者組織、國家機關(guān)則被排除在外。這一規(guī)定在以下幾個方面存在不足：第一，就全國范圍來看，僅三十幾個消費者協(xié)會能夠在不特定的眾多消費者權(quán)益被侵害時能夠以公益訴訟的方式就該侵權(quán)行為提起訴訟，這要應(yīng)對我國處于經(jīng)濟高速發(fā)展、消費侵權(quán)案件高發(fā)時期的現(xiàn)狀十分困難；第二，這一規(guī)定排除了除消費者協(xié)會外其他依法成立的對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的消費者組織也不甚妥當(dāng)。其他消費者組織與消費者協(xié)會一樣，也是“依法成立的……保護消費者合法權(quán)益的社會團體”，與“侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為”所涉訴訟事項具有天然的關(guān)聯(lián)，自不應(yīng)排除于消費公益訴訟的主體之外。﹝4﹞這些社會消費者組織對維護消費者權(quán)益往往具有更大的熱情和更專業(yè)的能力。筆者認為，一方面，有權(quán)提起消費公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)擴大到市級、縣級的消費者協(xié)會，對于該地區(qū)發(fā)生的消費侵權(quán)案件在了解侵權(quán)事實、收集證據(jù)等方面具有更加便利的條件，以形成立體的維護消費者合法權(quán)益的維權(quán)體系；另一方面，還應(yīng)當(dāng)擴大主體范圍而不僅限于消費者協(xié)會，促進原告多元化。如中國保護消費者基金會等可以考慮納入消費公益訴訟的原告之中。

（二）原告主體之間分工不明

《消保法》第四十七條僅對何者可以提起公益訴訟進行了概括性規(guī)定，而在什么情形下由中國消費者協(xié)會提起訴訟，什么情形下由在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會提起訴訟則沒有規(guī)定。有觀點認為，在本省、自治區(qū)、直轄市發(fā)生的侵權(quán)行為由在該省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會作為原告起訴，而跨省、自治區(qū)、直轄市的侵權(quán)行為由中國消費者協(xié)會作為原告起訴。這種思路看上去比較合理，但是仔細分析就會發(fā)現(xiàn)存在問題。消費行為的發(fā)生并不因行政區(qū)域的劃分而有所不同，往往是跨區(qū)域的，兩省的相鄰市、縣在經(jīng)濟上的交流不會少于其與本省其他市、縣，若某侵害眾多消費者的消費侵權(quán)行為發(fā)生在該兩相鄰省的某區(qū)域之間，依據(jù)前述理論仍然需要由中國消費者協(xié)會來起訴，這樣看來除全國性的重大消費侵權(quán)案件外，跨省級行政區(qū)劃的其他案件也由中消協(xié)進行訴訟，這樣會導(dǎo)致需要由中國消費者協(xié)會作為原告起訴的案件過多，效率低下，許多侵權(quán)行為不能得到及時的制止，且中消協(xié)對該區(qū)域性的侵權(quán)行為的了解肯定不如當(dāng)?shù)氐南M者協(xié)會，能否真正實現(xiàn)維權(quán)也是需要解決的問題。對此，筆者認為，應(yīng)當(dāng)以侵權(quán)行為發(fā)生的范圍、損害程度以及造成的影響等來確定不同原告主體之間的分工。若侵權(quán)行為有可能在全國范圍內(nèi)造成消費者損害、其損害結(jié)果嚴重、影響惡劣，則由中國消費者協(xié)會作為原告起訴；若侵權(quán)行為發(fā)生在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)，則有該地消費者協(xié)會作為原告起訴；跨省級行政區(qū)劃但范圍并不是非常大時，由侵權(quán)行為發(fā)生地的消費者協(xié)會作為原告起訴，不同省級行政區(qū)劃的消費者協(xié)會之間的協(xié)調(diào)問題，可根據(jù)案件的性質(zhì)、經(jīng)營者所在地以及其他方便維權(quán)的因素來確定。

（三）消費公益訴訟的啟動程序無規(guī)定

《消保法》僅規(guī)定在存在侵害眾多消費者合法權(quán)益的情形出現(xiàn)時，可以提起公益訴訟，也就是說，當(dāng)出現(xiàn)該情形時，消費者協(xié)會不起訴也是符合法律規(guī)定，是否啟動訴訟程序完全依賴于消費者協(xié)會的意愿。公益訴訟不同于私益訴訟，被訴侵權(quán)行為與原告并無直接利害關(guān)系，消費者協(xié)會可能存在怠于行使其訴權(quán)的可能，不利于實現(xiàn)維護公共利益的初衷。因此筆者認為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定消費者協(xié)會必須起訴的情形，但是要對其作嚴格限制。如，侵權(quán)行為造成的損害較大、范圍廣泛、影響惡劣，由消費者個人進行維權(quán)十分困難，消費者向消費者協(xié)會提出要求起訴的請求并提供相關(guān)證據(jù)的情形等。

三、結(jié)語

公益訴訟在我國還是一項新鮮的法律制度，它對我國民主法治建設(shè)和市場經(jīng)濟健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。《消保法》作為第一部將公益訴訟明確規(guī)定在實體法中的法律，實現(xiàn)了與《民事訴訟法》的良好銜接，是我國消費者保護方面的一大進步，應(yīng)當(dāng)將其不斷完善進而發(fā)揮在法律實踐中的作用。但是我們也應(yīng)當(dāng)注意，不能將過多的責(zé)任苛加在消費公益訴訟之上，它只是保護消費者利益、維持市場良性經(jīng)營環(huán)境、維護社會公共利益的方法之一。（作者單位：四川大學(xué)）

參考文獻：

[1] 參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著（奚曉明主編）：《<中華人民共和國民事訴訟法修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第89頁。

[2] 余少祥：《什么是公共利益？西方哲學(xué)中公共利益概念解析》，江淮論壇，2010年2月期。

[3] 趙紅梅：《有關(guān)消費者公益訴訟的三個關(guān)鍵性問題》，中國審判新聞月刊，第88期。

[4] 劉璐：《消費公益訴訟的法律構(gòu)造》，法學(xué)，2013年第7期。