宋棠

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興?鄉(xiāng)村研究?城鄉(xiāng)融合

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是系統(tǒng)性、全局性地認(rèn)識(shí)和理解新時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展全局的思想體系和方法準(zhǔn)則，不宜簡單地理解為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作若干任務(wù)的累加。本文重點(diǎn)解讀了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代性特征，結(jié)合今年中央1號(hào)文件的一些新提法和要求，嘗試對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾組重要概念進(jìn)行辨析，并由此出發(fā)，從路徑和機(jī)制層面，提出進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一些建議。

一、“鄉(xiāng)村振興”政策術(shù)語的時(shí)代性

在黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以后，“鄉(xiāng)村振興”作為政策術(shù)語，成為具有特定含義的專有名詞。十九屆五中全會(huì)提出“中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路”之后，這一特點(diǎn)更加鮮明。在此之前，盡管各種學(xué)術(shù)和政策研究中都大量使用過諸如“振興鄉(xiāng)村”“農(nóng)村振興”或“農(nóng)業(yè)振興”這樣的詞，但基本上都是用比較隨意的方式使用“振興”概念，用以表達(dá)某種“自定義”的觀點(diǎn)和理念。

與“鄉(xiāng)村振興”相仿，“新農(nóng)村建設(shè)”也是在中央“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”提法提出之后，才成為專門的政策術(shù)語。僅就字面表述而言，“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”并不是一種新的提法，早在1956年一屆全國人大第三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》就曾提出過“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的目標(biāo)。但是黨的十六屆五中全會(huì)圍繞“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”所闡述的建設(shè)目標(biāo)，在完整性、系統(tǒng)性和深刻性方面遠(yuǎn)超從前，清晰而具體地指出了在新的歷史條件和社會(huì)背景下，中國農(nóng)村發(fā)展的方向、動(dòng)力以及保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策措施?？梢赃@樣認(rèn)為，此前若干次提到的“新”農(nóng)村，更多地意指時(shí)間序列上的先后，即后出現(xiàn)的事物在時(shí)間意義上相對(duì)于以前是“新”的，但并沒有明確指向一種哲學(xué)意義上的、具有質(zhì)的規(guī)定性的“新”。而社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”總目標(biāo)的提出，則意味著從政策供給到建設(shè)手段、發(fā)展路徑等方面，與此前相比均有性質(zhì)上的改變——這種性質(zhì)上的變化是不能夠僅從表面上來認(rèn)識(shí)的。

對(duì)于“鄉(xiāng)村振興”的理解和把握也是如此。習(xí)近平總書記指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是總方針，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是制度保障?！毖芯空邔?duì)這一政策概念的理解，應(yīng)該從“新”的質(zhì)的規(guī)定性出發(fā)，從“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”等新的要求出發(fā)，否則就容易出現(xiàn)“名相如，實(shí)不相如”的情況。因此，我們有必要更加細(xì)致地對(duì)作為政策術(shù)語的“鄉(xiāng)村振興”的時(shí)代性含義進(jìn)行分析探討。

“新農(nóng)村建設(shè)”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是在兩個(gè)歷史發(fā)展階段、著眼于不同的城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)、針對(duì)差異很大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心問題而提出的兩個(gè)政策體系。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”所依據(jù)的社會(huì)條件與“新農(nóng)村建設(shè)”階段相比，已經(jīng)出現(xiàn)了巨大的變化。如果僅將新農(nóng)村建設(shè)的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”五句話總要求，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”總要求做表面化的比對(duì)，認(rèn)為兩者之間的區(qū)別只是表述方式上的改變，繼續(xù)以新農(nóng)村建設(shè)階段的思維和政策慣性理解今天的政策體系和形勢任務(wù)，或許在某些具體領(lǐng)域和工作中可以取得一些成果和進(jìn)展，但是就完成新的歷史任務(wù)、解決新的戰(zhàn)略問題而言，卻無異于南轅北轍。

“新農(nóng)村建設(shè)”是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與快速城鎮(zhèn)化階段提出的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的指導(dǎo)方針。在這一階段，不管如何強(qiáng)調(diào)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”，在基本面上，農(nóng)村仍作為城市的附屬而存在，農(nóng)村工作的重心是滿足城市和工業(yè)所提出的特定要求，完成城市和工業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)村提出的任務(wù)。換言之，在這一階段，農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展主要不是著眼于農(nóng)村本身，而是指向城市和工業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，服務(wù)于城市和工業(yè)發(fā)展。因此，這一階段以快速城鎮(zhèn)化為基調(diào)，以“通過減少農(nóng)民來富裕農(nóng)民”為基層工作導(dǎo)向，在理論認(rèn)識(shí)上以承認(rèn)農(nóng)村衰敗不可避免為前提，著眼于減輕農(nóng)村衰敗過程中的“陣痛”，以想辦法解決農(nóng)村衰敗中出現(xiàn)的諸種問題為目標(biāo)，表現(xiàn)為“拾遺補(bǔ)缺”性的政策安排。

黨的十九大報(bào)告指出，進(jìn)入新時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是適應(yīng)和服務(wù)于這一發(fā)展階段提出的全新的理論導(dǎo)向和政策導(dǎo)向，是在新的國際關(guān)系背景下，在新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系和中國社會(huì)主要矛盾等新條件下進(jìn)行的戰(zhàn)略性調(diào)整?！班l(xiāng)村振興戰(zhàn)略”不是片面強(qiáng)調(diào)以城市、工業(yè)去帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，也不僅是要在工作推進(jìn)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而是要賦予農(nóng)村與城市平等、對(duì)等的主體地位，將農(nóng)村地區(qū)作為獨(dú)立而非附屬的戰(zhàn)略區(qū)加以看待。這是農(nóng)村定位的根本性變化，也是理解“振興”含義的最重要維度。進(jìn)一步看，在“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”原則的統(tǒng)領(lǐng)下，今后一段時(shí)期，在戰(zhàn)略層面上，要將建設(shè)的重點(diǎn)放到農(nóng)村，將城市開發(fā)建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)、充裕的社會(huì)資金供給與農(nóng)民改善生活條件的強(qiáng)烈愿望、地方政府積極的行政作為充分結(jié)合起來，使農(nóng)村作為今后一段時(shí)間建設(shè)的主戰(zhàn)場，有效化解過剩產(chǎn)能，全面改善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件和農(nóng)民居住生活條件，較大提升農(nóng)村地區(qū)負(fù)載產(chǎn)業(yè)和人口的能力水平，應(yīng)對(duì)各種可以預(yù)見和不可預(yù)見的重大考驗(yàn)。

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”將農(nóng)村地區(qū)作為獨(dú)立而非附屬的戰(zhàn)略區(qū)加以看待

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”寫進(jìn)黨章，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》頒布施行，“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”“中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路”等提法的提出，國家鄉(xiāng)村振興局的成立，都強(qiáng)烈體現(xiàn)著這種時(shí)代性。在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)全面完成之后，“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”這種流傳甚廣，甚至成為公眾共識(shí)的現(xiàn)象和問題，已經(jīng)不再是農(nóng)村的主要矛盾。當(dāng)前的主要矛盾，體現(xiàn)在全面深化農(nóng)村改革的“膠著”狀態(tài)上。

從政策設(shè)置來看，一方面，中央推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，另一方面，中央1號(hào)文件指出：“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式”;一方面，中央1號(hào)文件要求：“嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，把好事辦好、把實(shí)事辦實(shí)”，另一方面，要求“規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實(shí)施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制”;一方面，1號(hào)文件要求“突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類經(jīng)營主體，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。推進(jìn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園和科技示范園區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)資源整合、政策集成，以縣（市、區(qū)）為單位開展創(chuàng)建，到 2025年創(chuàng)建500個(gè)左右示范區(qū)，形成梯次推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的格局”，另一方面，“小農(nóng)至上”的導(dǎo)向又在很多領(lǐng)域發(fā)揮作用。

其他矛盾還包括，全域土地綜合整治試點(diǎn)工作和以村莊為單位的土地所有方式、小農(nóng)戶“家家包地”之間的矛盾;永久基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施、縣域發(fā)展建設(shè)之間的矛盾;資本要素下鄉(xiāng)和小農(nóng)利益優(yōu)先之間的矛盾;國企參與鄉(xiāng)村振興與國企考核體制之間的矛盾;財(cái)政資金的項(xiàng)目制投放方式和小農(nóng)戶無法對(duì)接項(xiàng)目資金的矛盾;高標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)與縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、債務(wù)高企之間的矛盾;村外“鄉(xiāng)賢”返鄉(xiāng)和村支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”要求之間的矛盾;增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性要求之間的矛盾;等等。

以上這些矛盾在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興有關(guān)政策中都體現(xiàn)得相當(dāng)明顯，這反映了在各部門的任務(wù)取向、各層級(jí)對(duì)事務(wù)優(yōu)先級(jí)的判斷、各區(qū)域?qū)π蝿萑蝿?wù)的認(rèn)識(shí)等方面，均存在著較大差異。這些差異最終體現(xiàn)為理論研究上的含混不清，以及政策設(shè)置在進(jìn)退之間、取舍之間的猶疑不決。實(shí)踐中，則往往會(huì)導(dǎo)致基層在改革行動(dòng)上的觀望態(tài)度和“引而不發(fā)”。

二、幾組重要概念的辨析

對(duì)關(guān)鍵概念理解的含混不清，不僅會(huì)引發(fā)政策規(guī)劃上的矛盾，削弱改革執(zhí)行的力度，也可能誤導(dǎo)學(xué)術(shù)研究與公共討論，使得學(xué)術(shù)界和公眾難以對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和改革需求做出真正敏感而積極的回應(yīng)。此外，過去一些學(xué)者出于研究的方便性和可行性而“構(gòu)建”出的問題以及沿用下來的研究方法和對(duì)象，可能已不適用于在新的發(fā)展階段把握鄉(xiāng)村發(fā)展的宏觀局勢和關(guān)鍵問題。為破解這些問題，提高政策制定和學(xué)術(shù)討論中的溝通效率，我們有必要對(duì)一些重要概念進(jìn)行進(jìn)一步深入的探討和辨析。

村莊不是靜止而封閉的

（一）“鄉(xiāng)村”振興還是“農(nóng)村”振興？

習(xí)近平總書記指出：“黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系?！彼€指出：“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。這里面更深層次的問題是領(lǐng)導(dǎo)體制和國家治理體制問題。”這說明，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是著眼于工農(nóng)關(guān)系與城鄉(xiāng)關(guān)系、著眼于領(lǐng)導(dǎo)體制與治理體制而提出的，不能就農(nóng)村談農(nóng)村，更不能就村莊談村莊。

城鄉(xiāng)“猶如一枚硬幣的兩面”，是一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)體。換言之，或許并不存在一個(gè)單一的“農(nóng)村問題”。有些研究者出于研究的方便或操作性的可能，習(xí)慣從總體當(dāng)中構(gòu)建出這樣一個(gè)研究領(lǐng)域和研究對(duì)象;在具體工作中，也是出于工作的方便與可能性，劃分出工作領(lǐng)域和分工分管的職能，并進(jìn)行相應(yīng)的部門設(shè)置。但當(dāng)研究領(lǐng)域和工作分工漸漸被體制化之后，總體性的前提往往被懸置或忽視，原本被“構(gòu)建”出來的問題反而占據(jù)了所有的視野，甚至取代了真正的問題本身。長此以往，農(nóng)村成為與城市分隔甚至對(duì)立的區(qū)域，農(nóng)村研究和農(nóng)村工作隨之成為獨(dú)立領(lǐng)域。為解決總體性問題而存在的學(xué)科劃分和工作分工，最終反而成為阻礙解決問題的障礙。

因此，在思想認(rèn)識(shí)上，必須要將懸置的總體性清晰明確地找回來。這種全局性、總體性的要求也正是“戰(zhàn)略”的本意。在以往的實(shí)踐當(dāng)中，政策打架的現(xiàn)象屢見不鮮，重要原因在于戰(zhàn)略不清，核心不明。各個(gè)具體政策背后都有隱含的理論前提，而理論的背后又有特定的價(jià)值前提，源于不同的，甚至相沖突的理論和價(jià)值前提制定的具體政策，不可能不是內(nèi)在沖突的。如果農(nóng)業(yè)存在什么不足，就出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見;農(nóng)民遇到什么狀況，就出臺(tái)改善農(nóng)民狀況的意見;農(nóng)村遇到什么問題，就出臺(tái)改進(jìn)農(nóng)村工作的意見，那么政策之間、部門之間、層級(jí)之間各自為政、內(nèi)耗嚴(yán)重、效率低下的狀況就會(huì)成為常態(tài)。有了明確的總體性的戰(zhàn)略，才可以據(jù)此構(gòu)建完整的政策體系。

（二）“鄉(xiāng)村振興”還是“村莊振興”？

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，當(dāng)然要以做好村莊建設(shè)發(fā)展等具體工作為前提。但是如果僅僅將鄉(xiāng)村振興表面化、簡單化地理解為村莊振興，在理論和政策上繼續(xù)將村莊作為孤立的、獨(dú)立的單元，以碎片化的行政管理方法消解資金和政策的規(guī)模效應(yīng)，不能將一個(gè)區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)作為整體體系加以看待，真正的鄉(xiāng)村振興也就無從談起。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)思路上，必須要清醒地認(rèn)識(shí)到“超越村莊”的必要性。

“超越村莊”的關(guān)鍵在于明確“村莊”的定位和發(fā)展方式。村莊不是靜止而封閉的。無論是其生產(chǎn)生活方式、管理方式、內(nèi)部結(jié)構(gòu)，都隨時(shí)在發(fā)生著劇烈的變化，并且和上級(jí)政策、外部市場發(fā)生著各種形式的交流、交換。將村莊定義為“原生態(tài)”的靜止封閉單元，是認(rèn)識(shí)論上的錯(cuò)誤。從研究方法來看，這樣在理論研究中構(gòu)建出來的作為“理想類型”的村莊，現(xiàn)實(shí)中可能并不存在。

傳統(tǒng)社會(huì)中，血緣、地緣、業(yè)緣這三種最基本的社會(huì)聯(lián)系在村莊層面實(shí)現(xiàn)了整合，這使得村莊成為農(nóng)村最合適的基本社會(huì)治理單元、行政管理單元和經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元。但是，隨著土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的流動(dòng)以及生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)范圍對(duì)村莊的界限的突破，村莊越來越難以滿足整合各種要素資源的需求，不能夠完成基本經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元的任務(wù)職責(zé)。村莊范圍小、經(jīng)濟(jì)體量小、產(chǎn)業(yè)鏈條短，無法聯(lián)結(jié)打通三產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合。如果以村莊為基本經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元，客觀上只能著眼于一產(chǎn)，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收。若強(qiáng)行在村莊層面上投入二三產(chǎn)業(yè)，由于其產(chǎn)業(yè)層級(jí)低，配套程度低，應(yīng)對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，效益必然比較差。村莊層級(jí)的生產(chǎn)體量和標(biāo)準(zhǔn)化程度，越來越難以和規(guī)?；氖袌鲆笙鄬?duì)接;以村莊為單位，承接高素質(zhì)人才人口幾無可能;以村莊為單位對(duì)接資金投入，對(duì)接農(nóng)村投融資體制變革，在技術(shù)上困難很大。哪怕排除“逐利”的社會(huì)資本，即便是國企資金下鄉(xiāng)，又應(yīng)該如何與村莊對(duì)接？最后還是很容易搞成扶貧模式，仍然在原來的老路上周而復(fù)始。

學(xué)術(shù)研究上，我們應(yīng)當(dāng)注意到，小農(nóng)生產(chǎn)條件下的農(nóng)村聚落方式，與規(guī)模生產(chǎn)條件下的農(nóng)村聚落方式，有很大的不同。長期以來，農(nóng)村研究被村莊研究所主導(dǎo)。村莊不但成為具體的研究領(lǐng)域，也成為一種研究方法，甚至發(fā)展出了一種以“村莊研究”替換“鄉(xiāng)村研究”的傾向。村莊研究具有可行性和方便性，比較“容易”;而將縣-鄉(xiāng)-村視野下的農(nóng)村地區(qū)作為整體和體系加以研究，則比較困難。但固守村莊研究層級(jí)和視角，是一種近乎“偷懶”的做法，由此導(dǎo)致的學(xué)術(shù)僵化不可避免。更為重要的是，以村莊作為研究單位和研究方法，也就必然地會(huì)堅(jiān)持“小農(nóng)”視角，從而屏蔽掉“超越小農(nóng)”的廣闊視野。而鄉(xiāng)村研究要求我們既要避免以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)條件下的“傳統(tǒng)小農(nóng)”為原點(diǎn)進(jìn)行理論推演和政策構(gòu)建，也要避免從微觀經(jīng)驗(yàn)出發(fā)簡單化地推導(dǎo)宏觀局面。

（三）“城鄉(xiāng)融合”還是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”？

在新農(nóng)村建設(shè)階段，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”政策的導(dǎo)向在于“統(tǒng)籌”，即城和鄉(xiāng)都要兼顧，不可偏廢;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向在于城鄉(xiāng)“融合”，即城與鄉(xiāng)要水乳交融、混為一體、互為內(nèi)在。城鄉(xiāng)融合是總體論，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是“兩塊論”。事物之間總有矛盾性和統(tǒng)一性兩個(gè)方面，“統(tǒng)籌”的前提在于承認(rèn)并首先考慮其矛盾性，從矛盾性出發(fā)進(jìn)行“統(tǒng)籌兼顧”;“融合”的本意是承認(rèn)并首先考慮其統(tǒng)一性，從統(tǒng)一性出發(fā)進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，形成新的形態(tài)和樣貌。

進(jìn)一步講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提，是“城”和“鄉(xiāng)”的對(duì)立與矛盾狀態(tài)，在“分”的前提下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧;而城鄉(xiāng)融合，則是要求化解這種矛盾，在“合”的前提下融為一體、打成一片。城鄉(xiāng)融合一方面要有新的“融合狀態(tài)”：既非傳統(tǒng)城市，也非傳統(tǒng)村莊，而是兼具城市和鄉(xiāng)村之美的新型農(nóng)村生產(chǎn)生活共同體;另一方面，要有新的“融合支撐點(diǎn)”。僅在村莊層面上，難以實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)融合。這就要求在原有的縣-鄉(xiāng)-村行政區(qū)劃體系的基礎(chǔ)上，發(fā)育出新的基于功能區(qū)劃的管理和治理單元。

因此，城鄉(xiāng)融合不是就城市談城市、就農(nóng)村談農(nóng)村，更不是城市“吃掉”農(nóng)村的城市化，而是城鄉(xiāng)結(jié)成一種新的融合狀態(tài)——在傳統(tǒng)的“城”和“鄉(xiāng)”之外的第三種狀態(tài)。從這個(gè)角度來講，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所強(qiáng)調(diào)的“城鄉(xiāng)融合”并不是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，而是工作上的具體要求，也是思維方式和認(rèn)識(shí)方法上的要求?！班l(xiāng)村振興”要求建立與“融合”相適應(yīng)的一整套經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行管理體制，以實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)籌”到“融合”的升華，具有深刻的制度建設(shè)和社會(huì)變遷意義。今年中央 1號(hào)文件要求：“統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)”，這是對(duì)“城鄉(xiāng)融合”在政策層面上認(rèn)識(shí)深化的重要體現(xiàn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向在于城鄉(xiāng)“融合”

三、“超越村莊”的鄉(xiāng)村全域振興

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)著眼于“超越小農(nóng)”，農(nóng)村現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)著眼于“超越村莊”。鄉(xiāng)村振興應(yīng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行“結(jié)構(gòu)重組”，應(yīng)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的“力量編成”。為此，我們需要理順行政管理單元和經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元之間的關(guān)系，理順中心城區(qū)和縣域發(fā)展之間的關(guān)系，理順鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

第一，應(yīng)當(dāng)理順農(nóng)村“行政管理單元”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元”的關(guān)系。如果說，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)階段提出的生產(chǎn)發(fā)展、村容整潔等基本要求，依靠村莊內(nèi)部動(dòng)員和資源整合還可以實(shí)現(xiàn)的話，那么鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居等更高目標(biāo)要求，就必須將村莊納入到更廣闊的城鄉(xiāng)融合體系中去，以更大的物理空間、容納和承接空間，對(duì)接市場體系、服務(wù)體系、管理治理體系以及各種政策資源、政策工具和治理手段。例如“粵港澳大灣區(qū)”的設(shè)立，就是由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場分工合作范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出任何一個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃層級(jí)，客觀上必須要有一個(gè)超越任何一級(jí)區(qū)域性行政區(qū)的管理和協(xié)調(diào)層級(jí)，否則就會(huì)讓人為設(shè)立的行政區(qū)劃限制和切割自然演化形成的市場體系。

國家鄉(xiāng)村振興局成立，鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)力量得到了極大加強(qiáng)

第二，應(yīng)當(dāng)理順中心城區(qū)和縣域發(fā)展的關(guān)系。自郡縣制以來，縣一直是中國最穩(wěn)定的行政單元。目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)并不是一級(jí)完備政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是工作任務(wù)的執(zhí)行和落實(shí)單元，但不是基本發(fā)展單元和領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)單元。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，縣一級(jí)居于特殊的重要位置。目前來看，中心城區(qū)在發(fā)揮帶動(dòng)縣域發(fā)展的功能上仍存在諸多不足。多數(shù)中心城區(qū)和縣域往往是水平分工而非垂直分工，在功能上平行而非互補(bǔ)，對(duì)縣域的帶動(dòng)作用不強(qiáng)，很多時(shí)候甚至和縣域發(fā)展?fàn)帗屬Y源。因此，縣域的萎縮、沒落，不能完全視為市場條件下導(dǎo)致的資金、人口等要素流動(dòng)的自然結(jié)果，很大程度上也是政策導(dǎo)向的必然后果。

第三，應(yīng)當(dāng)理順鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)體制。在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，從中央到地方各級(jí)政府，有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（廳、局），有各級(jí)黨委的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，加上新設(shè)立的鄉(xiāng)村振興局，領(lǐng)導(dǎo)力量和組織架構(gòu)都得到了很大的強(qiáng)化。但農(nóng)村工作領(lǐng)域量大面寬，受限于部門分工的客觀現(xiàn)實(shí)，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置無法在某一個(gè)或幾個(gè)部門中涵蓋所有農(nóng)村工作范圍，又由于政府領(lǐng)導(dǎo)分工分管的客觀要求，某位政府分管領(lǐng)導(dǎo)也無法統(tǒng)籌所有農(nóng)村工作。國家鄉(xiāng)村振興局成立，各界反響強(qiáng)烈，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興“有了專門機(jī)構(gòu)來主抓”，鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)力量得到了極大的加強(qiáng)。鄉(xiāng)村振興局是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部代管的國家局，省、市、縣三級(jí)也應(yīng)當(dāng)按此規(guī)程設(shè)立。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局之間的工作關(guān)系如何確定，職能劃分和工作運(yùn)行機(jī)制如何設(shè)定，領(lǐng)導(dǎo)體制、決策體制如何確定，地方各級(jí)機(jī)構(gòu)怎樣在黨委領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)“一盤棋”，實(shí)現(xiàn)高度分工協(xié)作的績效，都需要設(shè)定比較完善的體制性方案，根據(jù)新的形勢任務(wù)和時(shí)代要求，構(gòu)建新的體制編成和力量編成。