周奕 柏飛彪

伴隨我國(guó)城市化進(jìn)程不斷演進(jìn)，加快發(fā)展市域鐵路，承擔(dān)市域內(nèi)組團(tuán)間交流是集約、綠色、環(huán)保發(fā)展的必由之路。本文從市域鐵路基本概念及主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征入手，對(duì)我國(guó)既有市域鐵路資本金籌措及政府補(bǔ)貼責(zé)任案例進(jìn)行分析與總結(jié)，提出新建市域鐵路項(xiàng)目，政府支付責(zé)任包括資本金出資和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；利用既有鐵路富余能力開(kāi)行市域公交化列車項(xiàng)目，政府支付責(zé)任為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。最后，為落實(shí)地方政府支付責(zé)任，本文提出六項(xiàng)基本措施。

市域鐵路定義及特征

市域鐵路是一種介于城際鐵路與城市軌道交通之間，用以連接都市圈中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，為乘客提供快速度、大容量、公交化運(yùn)輸服務(wù)的新型快速軌道交通系統(tǒng)，是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、優(yōu)化城市空間布局、引導(dǎo)土地合理利用、促進(jìn)城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。市域鐵路通常布局于經(jīng)濟(jì)活躍、人口集聚的都市圈中心城市，重點(diǎn)用于滿足1小時(shí)通勤圈內(nèi)快速通達(dá)的出行需求。作為典型的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，市域鐵路將造成長(zhǎng)期、巨大的資金占用；同時(shí)由于客流構(gòu)成相對(duì)單一，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度普遍偏弱，因此，地方政府主導(dǎo)實(shí)施并在資金方面給予支持，是市域鐵路生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。即使項(xiàng)目通過(guò)合理的商業(yè)運(yùn)作有條件引入社會(huì)資本，一定額度的政府性資金投入也是其參與市域鐵路項(xiàng)目的核心驅(qū)動(dòng)力。

既有市域鐵路資本金及政府補(bǔ)貼責(zé)任案例

相較其他交通制式產(chǎn)品，市域鐵路在我國(guó)起步較晚。自2008年8月北京市郊S2線建成至今，我國(guó)僅北京、天津、上海、成都、貴陽(yáng)、溫州6座城市開(kāi)通運(yùn)營(yíng)11條市域鐵路，線路總里程723km。其中一部分由地方政府和國(guó)鐵合作、利用既有鐵路改建而成；另一部分由地方根據(jù)城市發(fā)展和客流需求，采用定位合理的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)新建而成。既有市域鐵路項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)一定程度上可為未來(lái)類似項(xiàng)目資金籌劃和支付責(zé)任界定提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

成灌（彭）鐵路由成都至青城山主線、離堆支線和成彭支線組成。鐵路全長(zhǎng)96km，由成都市域鐵路公司建設(shè)、開(kāi)發(fā)與管理，公司初始股東為成都鐵路局與成都地鐵，分別代表原鐵道部和成都市出資，后通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式引入成都交投集團(tuán)作為市級(jí)資本。為減少公司運(yùn)營(yíng)虧損，成都市政府在2010～2016分年度為市域鐵路公司提供了0.6～5.0億元的現(xiàn)金補(bǔ)助，并于2015年與成都鐵路局聯(lián)合啟動(dòng)“成都市域鐵路公交化運(yùn)營(yíng)改造”工作。成灌（彭）鐵路作為其中的一期改造工程，首先于2018年成都市自購(gòu)10組CRH6A“天府號(hào)”公交化動(dòng)車組在線上運(yùn)營(yíng)，其后于2019年8月由成都市政府全資實(shí)施工程改建，包括售檢票及進(jìn)出站閘機(jī)改造、車站設(shè)施補(bǔ)強(qiáng)等，并約定市域公交化列車未來(lái)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流短缺，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)和財(cái)政補(bǔ)貼方式解決問(wèn)題。溫州市規(guī)劃 S1～S4、M1～M2共6條市域鐵路，線路全長(zhǎng)360km，由溫州市鐵路與軌道交通投資集團(tuán)建設(shè)開(kāi)發(fā)，其中S1線于2018年10月開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”基本原則，溫州市在S1線中借金改政策機(jī)遇，于2012年推出“幸福軌道”募資項(xiàng)目，以“明股實(shí)債”的方式向社會(huì)投資者公開(kāi)籌得15億元資本金，剩余部分由市本級(jí)與沿線各區(qū)縣、管委會(huì)按照分段概算共擔(dān)，資金來(lái)源于地方財(cái)政撥款、政銀合作產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和地方政府軌道專項(xiàng)債。此外，溫州市政府還給予S1線一定的現(xiàn)金平衡款用于平衡項(xiàng)目債務(wù)融資，利用市級(jí)軌道交通建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金為項(xiàng)目提供建設(shè)補(bǔ)助和虧損補(bǔ)充，并提供一定規(guī)模的配套資金平衡用地。

2019年12月，溫州市政府與浙江省交通集團(tuán)下屬幸福軌道交通運(yùn)營(yíng)管理有限公司簽署PPP運(yùn)營(yíng)合作協(xié)議，以TOT形式向其轉(zhuǎn)讓S1線30年運(yùn)營(yíng)權(quán)，獲得90億元運(yùn)營(yíng)合作費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資金回籠，提高了政府對(duì)后續(xù)軌道項(xiàng)目的投資能力。

市域鐵路政府支付責(zé)任識(shí)別

按照我國(guó)交通領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本思路，市域鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)相關(guān)支出及各項(xiàng)具體執(zhí)行事務(wù)均由地方承擔(dān)，而國(guó)辦函2020[116]號(hào)《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見(jiàn)的通知》更明確提出，都市圈所在城市政府是發(fā)展市域鐵路的責(zé)任主體，肩負(fù)項(xiàng)目出資及可持續(xù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任。因此，地方政府必須根據(jù)城市發(fā)展需求和財(cái)力水平，合理規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)模和建設(shè)時(shí)序，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合案例可以看出，市域鐵路既可由省級(jí)發(fā)改部門(mén)審批或核準(zhǔn)后新建形成；也可利用既有鐵路富余能力或?qū)扔需F路進(jìn)行適當(dāng)改造補(bǔ)強(qiáng)后形成。由于形成方式差異，地方政府在市域鐵路項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中承擔(dān)的支付責(zé)任也有所區(qū)別。

對(duì)于新建項(xiàng)目，政府支付責(zé)任包括資本金出資和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼兩部分。其中資本金通常由地方政府授權(quán)本級(jí)投資平臺(tái)出任股東并相應(yīng)形成國(guó)有產(chǎn)權(quán)；運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼通常基于項(xiàng)目健康可持續(xù)生存發(fā)展目標(biāo)，由地方政府于經(jīng)營(yíng)期內(nèi)利用財(cái)政資金、優(yōu)惠政策、土地及產(chǎn)業(yè)資源等為項(xiàng)目提供顯性或隱性支持。對(duì)于利用既有鐵路富余能力開(kāi)行市域公交化列車項(xiàng)目，政府支付責(zé)任通常采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式。由于市域列車開(kāi)行主要增加短途客流業(yè)務(wù)，新增客票收入難以覆蓋人工、能源、動(dòng)車運(yùn)用、基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)等運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)，在既有線上加開(kāi)市域公交化列車將在一定程度上影響既有線原列車開(kāi)行計(jì)劃執(zhí)行。具體路徑為政府與既有鐵路所有權(quán)人或承運(yùn)人簽訂運(yùn)輸服務(wù)購(gòu)置合同，并約定單價(jià)或固定總價(jià)利用地方財(cái)政支付服務(wù)價(jià)款。

地方政府支付責(zé)任落實(shí)措施

伴隨城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)大型城市典型空間結(jié)構(gòu)已逐步由單中心向多中心方向演化。從各地交通建設(shè)規(guī)劃來(lái)看，市域鐵路需求正呈井噴式增長(zhǎng)。地方政府作為市域鐵路項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主體，負(fù)有前期策劃與籌資責(zé)任，因此，能否以及如何高效落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)所需資金，將直接制約市域鐵路的發(fā)展節(jié)奏與實(shí)施效果。

第一，要做好頂層設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。作為市域鐵路發(fā)展責(zé)任主體，地方政府應(yīng)深入論證項(xiàng)目建設(shè)必要性，并對(duì)域內(nèi)既有鐵路能力富余情況和加開(kāi)公交化市域列車可行性進(jìn)行充分論證，確保市域鐵路建設(shè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚趨勢(shì)相互匹配，杜絕過(guò)度超前建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，從源頭上避免不必要的政府投資浪費(fèi)，加重政府支付責(zé)任負(fù)擔(dān)。

第二，要合理安排項(xiàng)目投資建設(shè)時(shí)序，避免政府資金供需錯(cuò)配。地方政府應(yīng)盡可能在資金、人力、物力等客觀約束條件下，發(fā)揮有限財(cái)政資金的最大效果。因此，要對(duì)地方財(cái)政收支情況和政府投資能力進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，本著財(cái)政可承受、項(xiàng)目可持續(xù)的基本原則，合理安排建設(shè)時(shí)序，并對(duì)擬實(shí)施項(xiàng)目制定詳細(xì)的分年度投資和補(bǔ)貼計(jì)劃，確保政府出資能力與市域鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)時(shí)序相互匹配。

第三，要遵循屬地負(fù)責(zé)原則，以事權(quán)歸屬為前提明確落實(shí)分級(jí)支付責(zé)任。市本級(jí)及區(qū)縣兩級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本方資金實(shí)力和資源稟賦，合理安排財(cái)政撥款、國(guó)有資本出資及資源代償，及時(shí)編制本級(jí)鐵路投資計(jì)劃，確保支付計(jì)劃與財(cái)政預(yù)算安排有效銜接?？紤]地方財(cái)政對(duì)基建項(xiàng)目投資屬于“彈性”支出，因此，為支持市域鐵路發(fā)展，可考慮制定財(cái)政預(yù)算收入定向使用政策，適度提高預(yù)算支出中市域鐵路建設(shè)資金安排比例，為市域鐵路項(xiàng)目籌資注入更多能量。此外，為減少支付壓力，地方政府在執(zhí)行中還應(yīng)結(jié)合國(guó)家及省級(jí)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，積極爭(zhēng)取上級(jí)專項(xiàng)支持資金、積極申請(qǐng)地方政府專項(xiàng)債額度。

第四，要合理界定市域鐵路政府補(bǔ)貼責(zé)任。鐵路運(yùn)輸具有經(jīng)營(yíng)與公益雙重屬性，按照“利益相關(guān)者理論”，經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸應(yīng)由鐵路企業(yè)自負(fù)盈虧，公益性運(yùn)輸需由公共部門(mén)承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任。考慮市域鐵路帶來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)增加、引資引智能力提升等外部溢出效益，最終都體現(xiàn)為地方社會(huì)效益整體提升，因此，鐵路公益性補(bǔ)償主體應(yīng)由地方政府承擔(dān)，其補(bǔ)貼目標(biāo)、補(bǔ)貼時(shí)機(jī)、補(bǔ)貼方式可根據(jù)項(xiàng)目特征靈活決定。既可考慮以財(cái)政撥款形式直接給予項(xiàng)目公司現(xiàn)金補(bǔ)助；也可利用財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等方式降低項(xiàng)目支出，以此緩解項(xiàng)目現(xiàn)金流緊張或經(jīng)營(yíng)虧損問(wèn)題；還可考慮運(yùn)用“城市+軌道”一體化發(fā)展策略，利用鐵路沿線土地出讓及增值收益、物業(yè)或產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)收益分紅、資源使用權(quán)收益等反哺鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)，以此降低政府在鐵路項(xiàng)目中的現(xiàn)金性支出。

第五，要做優(yōu)、做強(qiáng)地方投資平臺(tái)，保持對(duì)市域鐵路的持續(xù)投資能力。考慮到政府投資需廣泛覆蓋各項(xiàng)民生及基建領(lǐng)域，可投入市域鐵路領(lǐng)域的財(cái)政資金規(guī)模有限，地方投資平臺(tái)常以企業(yè)自有資金代地方政府行使出資責(zé)任。因此，投資平臺(tái)應(yīng)有效整合企業(yè)內(nèi)生資源和外部戰(zhàn)略合作關(guān)系，通過(guò)延伸業(yè)務(wù)鏈條，拓寬經(jīng)營(yíng)板塊、優(yōu)化資本配置、加強(qiáng)產(chǎn)融結(jié)合等方式，持續(xù)開(kāi)發(fā)挖掘企業(yè)營(yíng)收和利潤(rùn)增長(zhǎng)端，增強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模和融資授信能力，從而獲取對(duì)市域鐵路項(xiàng)目的持續(xù)投資能力。

結(jié) 語(yǔ)

市域鐵路的健康協(xié)調(diào)發(fā)展是地方政府的責(zé)任，這毋庸置疑。地方政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目類別積極引導(dǎo)支持市域鐵路的有序發(fā)展，厘清政府、市場(chǎng)與企業(yè)的關(guān)系。一方面，做好頂層制度設(shè)計(jì)，充分論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性與時(shí)機(jī)，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)程序，遴選綜合實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，從源頭上把握好政府支出責(zé)任；另一方面，充分用足中央和省級(jí)政府支持政策，提高財(cái)政資金引導(dǎo)力度，做強(qiáng)、做優(yōu)地方政府平臺(tái)公司，全方位利用資本市場(chǎng)，提升政府出資能力和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼能力。

（中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司交通與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）