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國土空間規(guī)劃視角下的特大城市更新規(guī)劃政策制度對比分析

2021-06-15 04:04:13劉欣怡
關(guān)鍵詞:特大城市國土空間規(guī)劃對比分析

劉欣怡

【摘要】隨著國土空間規(guī)劃取代了城鄉(xiāng)規(guī)劃,在國土空間規(guī)劃視角下,特大城市更新的規(guī)劃政策制度發(fā)生了一定的變化。本文就分析了國土空間規(guī)劃和城市更新,在此基礎(chǔ)上探討了國土空間規(guī)劃視角下特大城市更新規(guī)劃政策制度的對比分析,以饗讀者。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;特大城市;城市更新;政策制度;對比分析

城市更新能夠增強(qiáng)一個城市的綜合承載力,促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展,是城市現(xiàn)代化建設(shè)必然的產(chǎn)物。特大城市大規(guī)模的建設(shè)將逐漸減少,由“增量”向“存量”轉(zhuǎn)變,依靠賣地的城市發(fā)展模式逐漸被取消,對城市進(jìn)行更新改造成為未來城市發(fā)展的主要趨勢。

1、相關(guān)概念界定

1.1國土空間規(guī)劃概述

2018年,我國頒發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》(中發(fā)[2018]44號),首次明確了涉及所有規(guī)劃的“三級四類”規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃作為新規(guī)劃體系中的一類規(guī)劃,在新規(guī)劃體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用,同時還在發(fā)展規(guī)劃中起到統(tǒng)領(lǐng)的作用。2019年5月28日,自然資源部印發(fā)了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)[2019]87號),《通知》明確提出:“在今后的工作中,主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等統(tǒng)稱為‘國土空間規(guī)劃?!蓖瑫r,《通知》還指出現(xiàn)在既有的規(guī)劃成果也都會融入到新編制的同級國土空間規(guī)劃當(dāng)中。從規(guī)劃的運(yùn)行方面來看,國土空間規(guī)劃體系主要分為四個子體系:“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[2]。

1.2城市更新概述

城市更新是城市進(jìn)行“新陳代謝”的過程,是指將城市中不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的地區(qū)進(jìn)行有目的、有計(jì)劃的更新改造的活動,使之能夠適應(yīng)現(xiàn)代化的城市社會生活[1]。在城市更新過程中,既有推倒重來的重建模式,也有對歷史街區(qū)及有意義舊建筑的修復(fù)改造模式等,大致可分為:redevelopment(再開發(fā)模式)、rehabilitation(整治改善模式)和conservation(保護(hù)開發(fā)模式)這三種。當(dāng)前,城市更新所表征的意義,已經(jīng)不再局限于改善城市的物質(zhì)環(huán)境,而是有著更廣泛的社會意義與經(jīng)濟(jì)復(fù)興意義。

1.3特大城市概述

當(dāng)前,全球各地對特大城市的劃分各不相同,很多國家和地區(qū)一般是將常住人口在100萬以上的城市劃定為特大城市。而我國自改革開放以來,最初也是以此為標(biāo)準(zhǔn)劃分的特大城市。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加速,常住人口超過100萬的城市越來越多,甚至還出現(xiàn)了常住人口超過1000萬的城市,如北京、上海、廣州、深圳等城市,這些城市不僅空間規(guī)模大,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所占的體量也較大?;诖?,2014年11月,我國國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》,其中規(guī)定:城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市,人口超1000萬的為超大城市,如我國的“北上廣深”就是超大城市,此外,西安、重慶和天津也已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入到超大城市行列。截止到目前,我國除了地廣人稀的西部地區(qū)和人口總量較小的海南,大多數(shù)省的省會城市均已成為特大城市,而青島、蘇州、廈門等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市也已經(jīng)邁入到特大城市的行列當(dāng)中。

2、國土空間規(guī)劃視角下的特大城市更新規(guī)劃政策制度對比分析

隨著時代的發(fā)展,當(dāng)前我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有過去的高速度發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展,而在城市化發(fā)展建設(shè)過程中,也由過去的“增量”向著“存量”的方向轉(zhuǎn)變。換句話說,未來的城市發(fā)展,在國土空間規(guī)劃背景下,將逐漸減少大規(guī)模的城市建設(shè),傳統(tǒng)依靠賣地進(jìn)行大拆大建的城市發(fā)展模式將逐漸被取締,城市發(fā)展亟需探索新的動能。而我國的特大城市在國土空間規(guī)劃背景下,逐漸開始探索區(qū)域綜合開發(fā)模式,對某一區(qū)域進(jìn)行整體改造、建設(shè)和運(yùn)營于一體的綜合開發(fā)行為,涉及到土地的一二三級開發(fā)、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容[3]。其載體主要分為新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、交通樞紐開發(fā)和城市更新改造等幾種。其中新城開發(fā)好產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)主要是擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,加速產(chǎn)業(yè)聚集,能構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系,增強(qiáng)該產(chǎn)業(yè)的自我更新能力,打造新的經(jīng)濟(jì)增長極。但新城開發(fā)模式比較單一,亟待尋求創(chuàng)新突破點(diǎn),而產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)則很難把控其發(fā)展方向,且招商引資任務(wù)較重,減小較慢。而交通樞紐開發(fā),對經(jīng)濟(jì)帶動的作用十分顯著,能實(shí)現(xiàn)交通樞紐與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏,但這種開發(fā)模式必須依托交通樞紐來開展,對選址的要求極高,且需要大量的資金支持。而城市更新改造,則是充分挖掘、利用城市存量土地資源,實(shí)現(xiàn)資源利用效率的最大化。而且,隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,很多特大城市中存在著較多的老舊建筑,對其進(jìn)行更新改造的需求十分強(qiáng)勁。

在特大城市更新規(guī)劃政策制度方面,各城市均根據(jù)本地的實(shí)際發(fā)展情況,或依托“一帶一路”倡導(dǎo)沿線優(yōu)勢,如亞歐大陸橋、長江水道、西南出海通道等交通干線,發(fā)揮中心城市作用,以線串點(diǎn),以點(diǎn)帶面,逐步形成了各經(jīng)濟(jì)帶,如京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū),構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動、陸海互濟(jì)全方位開放新格局,帶動了其他地區(qū)的發(fā)展。在資金投入政策方面,均增大了資金投入的力度[4]。

具體來說,京津冀地區(qū)的特大城市在城市更新規(guī)劃政策制度方面,主要是進(jìn)一步規(guī)范了企業(yè)投資土地以及開發(fā)項(xiàng)目的利潤,并且強(qiáng)調(diào)運(yùn)用文化這個新動能推進(jìn)城市的發(fā)展[5],如河北地區(qū)很多城市都在城市規(guī)劃中,明確指出要保護(hù)、展示地域文化,打造城市特色;而長三角地區(qū)則重視對“城中村”地塊的改造工作,通過對老舊城區(qū)的更新改造,盤活存量,促進(jìn)長三角地區(qū)特大城市的更新改造;粵港澳大灣區(qū)則是堅(jiān)持“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略,一方面要保障制造業(yè)用地的規(guī)模,同時嚴(yán)格控制工業(yè)區(qū)塊線范圍內(nèi)的“工改商”和“工改居”,確保大灣區(qū)特大城市的工業(yè)用地比重;而其他地區(qū)的特大城市則是嚴(yán)格規(guī)范了土地的一級開發(fā)管理,對于土地一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地出讓收入,實(shí)行了“收支兩條線”管理,嚴(yán)禁與企業(yè)進(jìn)行土地出讓收益分成。

結(jié)語:

綜上所述,未來的城市發(fā)展,在國土空間規(guī)劃背景下,將逐漸減少大規(guī)模的城市建設(shè),傳統(tǒng)依靠賣地進(jìn)行大拆大建的城市發(fā)展模式將逐漸被取締,城市發(fā)展亟需探索新的動能。在國土空間規(guī)劃視角下,基于存量盤活的要求,很多特大城市在編制城市更新規(guī)劃政策制度時,引入了創(chuàng)新思維,并基于文化視角開展城市更新,極大地激發(fā)了城市發(fā)展的活力,不僅改變了城市本身,還刺激并引導(dǎo)了城市的后續(xù)發(fā)展,有效地促進(jìn)了城市構(gòu)造持續(xù)與漸進(jìn)的改革。

參考文獻(xiàn):

[1]陳珊珊.國土空間規(guī)劃語境下的城市更新規(guī)劃之“變”[J].規(guī)劃師,2020,v.36;No.314,(14):84-88.

[2]李牧耘,魏運(yùn)喆,許順才,等.政策鏈視角下國土空間規(guī)劃實(shí)施配套政策設(shè)計(jì)與創(chuàng)新思考——基于既有主體功能區(qū)政策文本分析[J].城市發(fā)展研究,2020(07):P.40-48.

[3]鄒兵.國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展前景與走向[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃,2020,000(001):P.38-47.

[4]林強(qiáng),李泳,夏歡,等.從政策分離走向政策融合——深圳市存量用地開發(fā)政策的反思與建議[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2020,000(002):89-94.

[5]晁恒,林雄斌,李貴才.尺度重構(gòu)視角下國家級新區(qū)“多規(guī)合一”的特征與實(shí)現(xiàn)途徑[J].城市發(fā)展研究,2015(08)63-64.

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