江國華　張鶯

摘要：為完善檢察權(quán)運行體系，《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》從檢察權(quán)運行主體、檢察權(quán)運行保障機制、檢察權(quán)運行監(jiān)督機制等方面提出了改革要求，落實這些改革舉措將有利于優(yōu)化檢察權(quán)運行體系。通過改革檢察辦案組織，凸顯了檢察官的辦案主體地位;通過改革分案制度、完善業(yè)績評價制度以及司法責(zé)任制度優(yōu)化了檢察權(quán)運行保障機制;通過完善案件管理機制、深化檢務(wù)公開等健全了檢察權(quán)運行監(jiān)督機制。檢察權(quán)運行體系改革是促進(jìn)檢察權(quán)規(guī)范運行的現(xiàn)實需要，其影響亦殊深遠(yuǎn)。檢察權(quán)運行體系改革舉措之落實是一項長期的任務(wù)，應(yīng)根據(jù)實踐情況不斷完善檢察權(quán)運行體系。

關(guān)鍵詞： 檢察權(quán);檢察改革;辦案組織;保障機制;監(jiān)督機制

中圖分類號：D9? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2021）03-0074-11

2019年2月，最高人民檢察院發(fā)布《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》（下稱《檢察改革規(guī)劃》），為檢察改革進(jìn)行再部署。《檢察改革規(guī)劃》對“完善檢察權(quán)運行體系”提出了一系列明確的改革要求?；凇稒z察改革規(guī)劃》，結(jié)合相關(guān)改革實踐，針對檢察權(quán)運行體系改革進(jìn)行規(guī)范分析，對于優(yōu)化檢察權(quán)運行體系而言具有重要意義。

一、完善檢察辦案主體制度

檢察辦案主體制度，明確了檢察權(quán)由誰來具體行使?！稒z察改革規(guī)劃》科學(xué)設(shè)置了檢察辦案組織，突出檢察官的辦案主體地位;同時，明確了檢察官辦案權(quán)限，優(yōu)化配置辦案資源，要求辦案力量和資源向辦案一線集中。

（一）科學(xué)設(shè)置辦案組織，突出檢察官的辦案主體地位

2015年9月，最高檢印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），規(guī)定“檢察機關(guān)實行獨任檢察官和檢察官辦案組這兩種基本的辦案組織形式?！?018年10月，新修改的《中華人民共和國人民檢察院組織法》以立法的方式確認(rèn)了這兩種基本辦案組織形式。①至此，檢察機關(guān)的辦案組織形式得以明確，改變了長期以來檢察機關(guān)基本辦案組織不夠清晰、組織形式不夠健全的問題[1]。《檢察改革規(guī)劃》提出要“科學(xué)設(shè)置辦案組織和辦案團隊”。這一改革要求旨在通過辦案組織的科學(xué)設(shè)置和辦案團隊建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮辦案組織作用，突出檢察官辦案主體地位。檢察官在司法辦案過程中具備自主性、獨立性，才能成為名副其實的司法主體，才能突出辦案主體地位。因此，科學(xué)設(shè)置辦案組織和合理組建辦案團隊，成為檢察辦案主體制度改革的重要內(nèi)容。

其一，科學(xué)設(shè)置辦案組織。獨任檢察官和檢察官辦案組這兩種辦案組織形式各有其特點，實踐中，應(yīng)結(jié)合其特點在不同的情形下適用。獨任檢察官制是指由一名檢察官依法獨立辦案的辦案組織形式。在獨任檢察官的辦案組織形式下，檢察官具有獨立承辦、決定案件的權(quán)力，符合司法的親歷性、辦案經(jīng)濟等優(yōu)點，可以說“獨任檢察官制度是面向檢察權(quán)司法本質(zhì)的回歸”[2]。檢察官辦案組是由兩名以上檢察官組成，并由檢察長指定一名檢察官擔(dān)任主辦檢察官，組織、指揮辦案組辦理案件。當(dāng)前，犯罪活動日益呈現(xiàn)出科技化、組織化、復(fù)雜化等特點，在辦理此類案件時，需要由檢察官辦案組這種團隊辦案的辦案組織來辦理。正如有學(xué)者所言：團隊辦案的組織形式主要適用于重大、復(fù)雜案件的辦理，是“檢察一體”的重要表現(xiàn)形式。[3]在檢察官辦案組的組織形式下，檢察官主體地位表現(xiàn)為：辦案檢察官在各自職權(quán)范圍內(nèi)承辦決定案件，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。作為檢察權(quán)運行的基本組織形式，辦案組織之設(shè)置要體現(xiàn)一定的靈活性，既要能體現(xiàn)檢察辦案的效率性特征，又要彰顯檢察工作的公正性和準(zhǔn)確性特點。[4]基于此，辦案組織的設(shè)置應(yīng)具有靈活性，對于簡單的案件，則采用獨任檢察官的形式，以體現(xiàn)辦案經(jīng)濟;對于疑難復(fù)雜的案件，則采用檢察官辦案組的形式，發(fā)揮集體智慧的作用，保障辦案的公正準(zhǔn)確。例如，“楊浦區(qū)檢察院的案件多為普通案件，他們在辦案組織形式選擇上，基本以獨任檢察官為主，必要時組建辦案組”[5]。

其二，組建保障檢察權(quán)有效運行的辦案團隊。“團隊即為實現(xiàn)具體的共同目標(biāo)，由若干名成員利用互補的技能和積極的協(xié)作使之運轉(zhuǎn)的群體”。[6]據(jù)此，檢察辦案團隊是指為完成辦案任務(wù)，由檢察官、檢察輔助人員組成的分工負(fù)責(zé)、緊密協(xié)作的團隊。加強辦案團隊建設(shè)，關(guān)系到辦案質(zhì)量和效率提升，是檢察權(quán)高效運行的保障。根據(jù)結(jié)構(gòu)性變革理論，在某些變量一定的情況下，人們可以通過對某類資源的結(jié)構(gòu)重組，從而實現(xiàn)對該類資源的有效配置，由此來達(dá)到價值最優(yōu)的選擇。[7]這一理論亦適用于辦案團隊建設(shè)，通過對檢察官、檢察輔助人員合理配置組成辦案團隊，實現(xiàn)辦案資源的優(yōu)化調(diào)配，以實現(xiàn)促進(jìn)檢察權(quán)高效運行的目標(biāo)。在實踐中，檢察機關(guān)積極探索了“1+1+1”“1+1”“1+N”等辦案團隊模式。在采用辦案團隊的模式下，辦案效率得到了提升，如內(nèi)蒙古土默特右旗人民檢察院組建11個辦案組，每組采用1名員額檢察官+1名檢察官助理+1名書記員的配置，運行以來，案件審結(jié)率較去年同期提升20.1%。[8]可見，加強辦案團隊建設(shè)改革，能夠?qū)崿F(xiàn)提升辦案質(zhì)量和辦案效率的目標(biāo)。需要注意的是，應(yīng)科學(xué)界定辦案團隊成員的職責(zé)分工，辦案組中的員額檢察官是辦案團隊的核心，在業(yè)務(wù)上對職權(quán)范圍的案件作出決定并負(fù)責(zé)，同時還具有組織、指揮、協(xié)調(diào)團隊成員開展工作的職責(zé);檢察輔助人員則協(xié)助檢察官辦案，主要承擔(dān)輔助性工作。如此，才能發(fā)揮團隊協(xié)作的優(yōu)勢，促進(jìn)檢察權(quán)有效運行。

（二）明確檢察官辦案權(quán)限，優(yōu)化配置辦案資源

《檢察改革規(guī)劃》指出“規(guī)范檢察官辦案權(quán)限”“完善擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案制度”，這兩項內(nèi)容也是對檢察權(quán)行使主體方面的改革要求。通過“規(guī)范檢察官辦案權(quán)限”，明確檢察官辦案職權(quán)，規(guī)范檢察官行使檢察權(quán);通過“完善擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案制度”，發(fā)揮擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案的引導(dǎo)作用，優(yōu)化配置辦案資源。

1.制定權(quán)力清單，明確檢察官辦案權(quán)限

權(quán)責(zé)分明是檢察官依法獨立行使檢察權(quán)的基礎(chǔ)。只有明確檢察官的辦案權(quán)限，才能更好地推動檢察權(quán)運行。檢察改革通過制定權(quán)力清單制度，清晰劃分檢察權(quán)行使主體之間的辦案權(quán)限，實現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰的改革要求。權(quán)力清單是檢察官行使檢察權(quán)的職權(quán)清單，制定權(quán)力清單旨在通過充分“放權(quán)”、精細(xì)“配權(quán)”界定檢察官行使檢察權(quán)的職權(quán)邊界。

一方面，通過充分“放權(quán)”，實現(xiàn)檢察權(quán)的合理配置。將辦案決定權(quán)授予檢察官行使是檢察官獨立履職的基本前提。若不將檢察辦案決定權(quán)分配給檢察官行使，則檢察官在辦案中僅作為檢察權(quán)運行的“工具”存在，不需要具備職業(yè)技能、素養(yǎng)等，只需要服從上級命令和具備基本的工作技能，如此以來則使檢察官職業(yè)化喪失存在的理由。[9]因此，應(yīng)對檢察權(quán)不同行使主體行使檢察權(quán)的范圍進(jìn)行界定，充分授予檢察官各類檢察職權(quán)的辦案決定權(quán)，使檢察官的專業(yè)技能具備發(fā)揮作用之空間，凸顯其專業(yè)性。據(jù)此，施行權(quán)力清單制是檢察官行使檢察權(quán)的重要保障制度。通過充分“放權(quán)”，授予檢察官辦案決定權(quán)，保障檢察官獨立履職。2017年3月，最高檢出臺《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》對制定權(quán)力清單提出指導(dǎo)意見，明確指出“檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)以明確檢察委員會、檢察長（副檢察長）、檢察官辦案事項決定權(quán)為主要內(nèi)容”，通過權(quán)力清單明確檢察官在哪些事項上具有辦案決定權(quán)，清晰界定檢委會、檢察長、檢察官的職權(quán)邊界。

另一方面，結(jié)合檢察權(quán)能的特點，授予檢察官辦案決定權(quán)。由于檢察機關(guān)業(yè)務(wù)類型的多樣化，且檢察權(quán)兼具司法性與行政性的雙重屬性，因此，對于檢察辦案權(quán)限的配置應(yīng)體現(xiàn)精細(xì)化、差異化，使其符合檢察權(quán)能的特點。正是基于此，有學(xué)者指出：“檢察權(quán)的分類是檢察官權(quán)力清單制定的基本依據(jù)?！盵10]如對于司法屬性較強的業(yè)務(wù)，則充分授予檢察官辦案決定權(quán)，體現(xiàn)司法權(quán)的親歷性、判斷性要求。在《若干意見》中即體現(xiàn)了根據(jù)檢察業(yè)務(wù)類型授予檢察官辦案決定權(quán)的特點，如審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等案件可由檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項作出決定，而以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請或提出（提請）抗訴的，則需由檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會決定。各省級檢察院制定的檢察官權(quán)力清單也是按照檢察業(yè)務(wù)類別列明檢察官的辦案權(quán)限，體現(xiàn)辦案權(quán)限配置的科學(xué)性、合理性。

2.明確擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案要求，優(yōu)化配置辦案資源

在司法過程中，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官扮演著多重角色。多重角色通常是基于不同地位形成的，不同角色定位下其具有不同的權(quán)力與職責(zé)。只有明確其角色定位，才能正確行使權(quán)力，如若在司法運行中出現(xiàn)角色混同現(xiàn)象，則不利于檢察權(quán)運行。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官首先是一名檢察官，檢察官的職責(zé)就是辦理案件，故此，其首先要扮演法律家的角色;其次，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官還應(yīng)承擔(dān)與其職務(wù)相適應(yīng)的司法行政事務(wù)以及檢察業(yè)務(wù)的指揮、監(jiān)督職責(zé)，在此則要扮演管理者的角色。落實檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案制，體現(xiàn)的改革理念為領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)是職業(yè)檢察官，發(fā)揮“法律家”的角色職能是第一順位的，故而，應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)知識、職業(yè)技藝、職業(yè)素養(yǎng)等依法獨立辦案。在辦案過程中，不能以其“管理者”的角色履職方式替代“法律家”的角色履職方式，否則會引起角色混同，在辦案中可能會出現(xiàn)審批辦案、掛名辦案的現(xiàn)象。實踐中，若出現(xiàn)審批辦案、掛名辦案現(xiàn)象，不僅造成優(yōu)秀辦案資源的浪費，也與改革目標(biāo)背道而馳。故此，《檢察改革規(guī)劃》對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案提出了明確的要求，具體表現(xiàn)在如下方面：

（1）辦案數(shù)量要求。辦案數(shù)量是領(lǐng)導(dǎo)干部辦案情況最直觀的反映。實踐中，各地檢察機關(guān)出臺了相關(guān)規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)辦案數(shù)量提出了要求，具體有按平均辦案量比例確定、明確要求辦案數(shù)、按比例與辦案數(shù)相結(jié)合的三種情形。通過明確領(lǐng)導(dǎo)辦案的數(shù)量要求，促進(jìn)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案制度落到實處。

（2）辦案類型要求。司法理性是一種技藝?yán)硇裕仨毥?jīng)過長期的司法實踐歷練和積累方能獲得。[11]擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官，通常從事檢察工作的時間更長，積累了更豐富的辦案經(jīng)驗，可以說具備從事檢察辦案工作的技藝?yán)硇?，在辦案中更能發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。張軍檢察長指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部辦案不是把自己當(dāng)成簡單辦案力量，而是要通過辦理疑難、復(fù)雜、影響性案件，總結(jié)辦案經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)深層次問題，預(yù)防、解決檢察管理、司法辦案中的問題，帶動整個隊伍提升能力水平?！盵12]因此，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官應(yīng)主動辦理重大、疑難、復(fù)雜等案件，履行獨立辦案職責(zé)，發(fā)揮其在司法辦案中的引導(dǎo)激勵作用。

（3）建立辦案監(jiān)督機制。將擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案制度落到實處，完善的監(jiān)督機制不可或缺。具體而言，一是建立辦案考核制度，加強對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)檢察官辦案的考核，通過考核激勵、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部辦案。如“江西省檢察院探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核‘下考一級制度，由省檢察院對市級檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部、市級檢察院對基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行績效考核，推動領(lǐng)導(dǎo)干部辦案”[13]。二是建立辦案情況定期通報制度，實行通報制度化、常態(tài)化。如“襄陽市人民檢察院制定《襄陽市人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部辦理案件通報辦法（試行）》，對通報內(nèi)容、通報周期、負(fù)責(zé)通報工作的責(zé)任部門、通報的數(shù)據(jù)來源、如何確保通報的效果等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，還專門設(shè)置預(yù)警督導(dǎo)制度與問責(zé)制度”[14]，通過全面的通報制度規(guī)定督促領(lǐng)導(dǎo)干部辦案制度的落實?？偠灾?，建立科學(xué)、合理的監(jiān)督機制，才能對領(lǐng)導(dǎo)干部辦案進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案落到實處。

二、健全檢察權(quán)運行保障機制

檢察權(quán)運行保障機制，是檢察官依法獨立行使檢察權(quán)之重要保障，具體而言：通過分案制度改革，保障分案環(huán)節(jié)的公正性，是檢察官依法獨立行使檢察權(quán)的預(yù)防性保障措施，防止行政因素干預(yù)司法辦案;通過建立檢察官業(yè)績評價機制，激勵檢察官依法正確行使檢察權(quán);通過完善司法責(zé)任制度，倒逼檢察官依法正確行使檢察權(quán)。

（一）確立“隨機分案為主、指定分案為輔”的分案原則

所謂分案制度是指檢察院受理案件后，按照一定的規(guī)則和程序，將案件分配給檢察官負(fù)責(zé)辦理的制度。傳統(tǒng)上，案件分配是一種“人為分案”的模式，由部門負(fù)責(zé)人指定分案，即由部門負(fù)責(zé)人結(jié)合辦案人的業(yè)務(wù)能力、案件難易程度等因素綜合確定承辦人，實現(xiàn)“人案匹配”。在此種分案模式下，可能會出現(xiàn)選擇性分案、人為干預(yù)分案現(xiàn)象，如此一來，分案的公平性得不到保障會影響檢察權(quán)的獨立運行?？梢?，分案制度是保障檢察權(quán)獨立行使的預(yù)防性保障制度，對于維護(hù)司法公正而言具有重要意義。2015年，最高檢出臺的《若干意見》中提出：“建立隨機分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機制?！薄稒z察改革規(guī)劃》進(jìn)一步提出要“完善檢察官承辦案件確定機制”，以“隨機分案為主、指定分案為輔”的原則分配案件。具體而言：

其一，隨機分案模式。輪流隨機分案，符合司法規(guī)律，契合司法責(zé)任制邏輯。[15]當(dāng)前，檢察機關(guān)隨機分案模式呈現(xiàn)出如下特點：（1）在分案主體上，由案管部門統(tǒng)一受案，依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行隨機分案，如此以來，能夠保障分案環(huán)節(jié)的公正性。（2）在分案規(guī)則上，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的分案平臺事先設(shè)定了分案規(guī)則，系統(tǒng)根據(jù)規(guī)則將案件隨機分配給承辦案件的獨任檢察官或者檢察官辦案組。（3）在適用范圍上，除不宜納入隨機分案的情形外，所有案件都應(yīng)納入隨機分案的范圍。在隨機分案的模式下，分案環(huán)節(jié)的系統(tǒng)留痕有利于實現(xiàn)對分案環(huán)節(jié)的監(jiān)督，能夠保證分案環(huán)節(jié)的公平性。

其二，指定分案模式。指定分案作為一種輔助性的案件分配方式，針對不宜納入隨機分案的情形才適用，因此，其是隨機分案模式的補充。指定分案制度的最大弊端是分案中的人為作用掩抑了程序和制度功用[16]，人為干預(yù)辦案留下了空間?；诖?，對于指定分案模式的適用有一定的規(guī)制，具體而言：（1）限定適用范圍，通過“重大、疑難、復(fù)雜案件”限定指定分案適用的范圍，由于各級檢察機關(guān)所遇到的案件類型、難易程度都有所差別，故而對于該標(biāo)準(zhǔn)的判斷，實踐中是由檢察院自行判斷，通常以案件卷宗冊數(shù)、犯罪嫌疑人人數(shù)等作為指標(biāo)來進(jìn)行綜合判斷。（2）適用程序要求，即要經(jīng)過網(wǎng)上審批程序。指定分案需要在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中層層審批，全程留痕，實現(xiàn)審批程序的透明化。通過程序規(guī)制避免指定分案的隨意性、無序化。指定分案模式通常針對“重大、疑難、復(fù)雜案件”才適用，將該類案件分配給專業(yè)化的檢察辦案組，使檢察官在類案辦理上更加突出專業(yè)化，有效提升檢察官專業(yè)化水平。

概言之，以“隨機分案為主、指定分案為輔”的原則分配案件對檢察權(quán)運行具有監(jiān)督、保障作用。具體而言：一是系統(tǒng)隨機分案，避免了人為干預(yù)分案，有利于監(jiān)督和保障檢察官獨立行使檢察權(quán)。二是系統(tǒng)分案全程留痕，增加了分案環(huán)節(jié)的透明度，即使在特定情形下需要進(jìn)行指定分案，也有據(jù)可查，降低了人為干預(yù)的隨意性。

（二）完善檢察官業(yè)績評價機制

長期以來，檢察考核重在考核檢察院的工作業(yè)績，表現(xiàn)為上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的考核，不注重對檢察官個人的業(yè)績考核。檢察考核本是一種保障檢察權(quán)依法正確行使的司法管理手段，然而，在實踐中上級對下級的考核卻可能對檢察權(quán)運行產(chǎn)生不利影響，消減了考核制度的積極作用。比如：不科學(xué)考核指標(biāo)的設(shè)置可能引起“指標(biāo)造假”、履職“畏手畏腳”、公檢法機關(guān)對疑難案件研討形成“區(qū)域性執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)”等影響檢察權(quán)公正行使的“潛規(guī)則”。[17]為此，司法責(zé)任制改革以來，檢察機關(guān)加強對檢察官個人的業(yè)績評價，探索構(gòu)建科學(xué)的檢察官業(yè)績評價機制?！度舾梢庖姟芳啊稒z察改革規(guī)劃》都對建立檢察官業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)體系提出了要求。①主要從建立以辦案質(zhì)效為主的業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)體系和考評機制方面來完善檢察官業(yè)績評價機制。

其一，建立檢察官業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)體系。評價標(biāo)準(zhǔn)之設(shè)定主要圍繞“辦案”這一基本元素展開，具體包括：（1）辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。案件質(zhì)量是司法辦案的生命線，對辦案質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)評價是檢察官業(yè)績評價的核心內(nèi)容。在以往的實踐中，檢察官辦案質(zhì)量往往以起訴率、無罪判決率等指標(biāo)來考核，這種考核容易引起檢察官辦案行為的異化，比如“檢察機關(guān)為避免無罪判決，將心中無數(shù)的案件事先與法院溝通后再決定是否起訴;或?qū)⒁哑鹪V法院擬判無罪的案件撤回改為不起訴，如此等等;導(dǎo)致程序不公正乃至實體不公正的現(xiàn)象時有發(fā)生”[18]。當(dāng)前，最高檢制定了《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，建立以“案件比”為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系，設(shè)置了51組87項評價指標(biāo)實現(xiàn)對司法辦案活動的質(zhì)量評價。[19]該評價指標(biāo)可用于不同主體辦案質(zhì)量的評價，包括檢察院、業(yè)務(wù)條線、檢察官等。故此，對檢察官辦案質(zhì)量也應(yīng)以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價。（2）辦案效率標(biāo)準(zhǔn)。“正義的第二種意義是效益”[20]，讓群眾“等到黃花菜都涼了”的司法絕對不是良好的司法。因此，檢察官辦案要講究效率，辦案效率標(biāo)準(zhǔn)也是業(yè)績評價的重要考量因素。辦案效率標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了對辦案數(shù)量的考評，對于辦案數(shù)量的考評并非簡單的辦案件數(shù)統(tǒng)計，而需要對不同辦案業(yè)務(wù)類型的辦案量進(jìn)行合理測算。（3）辦案效果標(biāo)準(zhǔn)。司法是要講究實效的，因此，檢察辦案不是簡單的走完程序，而是要考慮辦案的實際效果。辦案效果評價亦是反映檢察官業(yè)績水平的一個方面，具體從辦案的政治效果、法律效果、社會效果等方面進(jìn)行評價。

其二，考評機制的構(gòu)建。考評活動的開展需要一套科學(xué)合理的評價機制來保障，具體而言：（1）在考評主體方面，設(shè)立檢察官考評委員會，對檢察官業(yè)績考核進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。（2）在考核內(nèi)容上，主要對辦案業(yè)績和其他檢察業(yè)務(wù)的質(zhì)量、效率和效果進(jìn)行考評。（3）在考評方法上，以量化評分方式為主，對考核的項目設(shè)置相應(yīng)的基礎(chǔ)分值，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置加減分項目。（4）注重考評程序的完善，實行平時考核和年度考核相結(jié)合，考核結(jié)果要公開公示，檢察官對于考核結(jié)果有異議可提出復(fù)議。（5）發(fā)揮司法業(yè)績檔案的作用，加強考評結(jié)果的運用。將檢察官考評結(jié)果客觀記錄在司法檔案中，作為今后獎金分配、等級晉升、交流任職等的重要依據(jù)，體現(xiàn)考評結(jié)果運用的實效化，改變過去考評結(jié)果與職務(wù)晉升等相脫節(jié)現(xiàn)象，發(fā)揮業(yè)績評價對檢察官的激勵作用。

（三）構(gòu)建科學(xué)完善的司法責(zé)任制度

司法責(zé)任制具有懲戒、制裁、威懾司法人員不法行為之功效。[21]通過承擔(dān)司法責(zé)任，倒逼檢察官依法正確行使檢察權(quán)。《檢察改革規(guī)劃》要求落實《若干意見》相關(guān)規(guī)定，繼續(xù)完善司法責(zé)任認(rèn)定和追究機制?！度舾梢庖姟穼λ痉ㄘ?zé)任制的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了全面規(guī)定。其中，司法責(zé)任的認(rèn)定和追究之規(guī)定體現(xiàn)了諸多進(jìn)步。其一，明確司法責(zé)任的類型。在司法責(zé)任的認(rèn)定上，明確了司法責(zé)任的類型，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。對錯案責(zé)任追究的情形進(jìn)行了限定①，換言之，錯案責(zé)任只有在檢察人員履職中存在故意或重大過失情形下才追究責(zé)任。對于司法瑕疵案件依照相關(guān)紀(jì)律規(guī)定處理，不追究司法責(zé)任。其二，科學(xué)劃分司法責(zé)任?！度舾梢庖姟穼Σ煌瑱z察權(quán)行使主體的責(zé)任作出規(guī)定，明晰的責(zé)任規(guī)定是承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。通過明確獨任檢察官、檢察官辦案組、檢察長或檢委會、檢察輔助人員等的責(zé)任，落實司法責(zé)任，以期發(fā)揮司法責(zé)任對司法人員不法行為之規(guī)制作用。其三，完善責(zé)任適用程序。一是追責(zé)主體的完善。責(zé)任追究的啟動調(diào)查主體為人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，責(zé)任追究的審議認(rèn)定主體為省級檢察官懲戒委員會，實現(xiàn)了調(diào)查主體和審議認(rèn)定主體的分離。在司法責(zé)任制改革前，檢察官的懲戒由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，是一種行政化的處理模式，受“效率優(yōu)先”“給公眾交代”或“護(hù)短”等心態(tài)影響，難以完全從專業(yè)性視角發(fā)揮公正懲戒和履職保障職能，公信力也有所不足。[22]為此，最高檢啟動了檢察官懲戒制度改革，在省級設(shè)立檢察官懲戒委員會。由檢察官懲戒委員會從專業(yè)角度對檢察官違反檢察職責(zé)的行為進(jìn)行認(rèn)定，能夠提高懲戒的公正性，也有利于保障檢察官的權(quán)益。二是明確責(zé)任承擔(dān)方式。根據(jù)《若干意見》第44條規(guī)定，承擔(dān)司法責(zé)任的人員承擔(dān)責(zé)任情形包括組織處分、紀(jì)律處分、刑事處分三種情形。三是保障司法責(zé)任主體的程序救濟權(quán)利，賦予當(dāng)事檢察官陳述、辯解、申請復(fù)議的權(quán)利。

《檢察改革規(guī)劃》要求貫徹落實《若干意見》之規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)完善的司法責(zé)任認(rèn)定和追究制度。這一改革要求旨在實現(xiàn)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革目標(biāo)，有利于保障檢察權(quán)依法獨立行使。

三、強化檢察權(quán)運行監(jiān)督機制

“一個法治的社會，既是社會成員在生活實踐中自我學(xué)習(xí)、理性累積進(jìn)步的過程，也是一個從根本上框定國家權(quán)力運作規(guī)范有序的過程?！盵23]而國家權(quán)力的規(guī)范運行離不開一定的監(jiān)督機制。檢察權(quán)作為國家權(quán)力的重要一環(huán)，檢察權(quán)的運行也需要受到法律和相關(guān)制度的約束，只要有司法活動存在，就有相應(yīng)的監(jiān)督機制存在。《檢察改革規(guī)劃》提出要完善案件管理和監(jiān)督機制、深化檢務(wù)公開，明確了從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個角度來健全檢察權(quán)運行監(jiān)督機制的改革要求。

（一）內(nèi)部監(jiān)督：健全案件管理監(jiān)督機制

案件管理和監(jiān)督機制是對司法辦案活動進(jìn)行集中統(tǒng)一管理的機制，通過集中統(tǒng)一管理實現(xiàn)對辦案活動的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督在保障檢察權(quán)規(guī)范運行中占有重要地位，通過內(nèi)部監(jiān)督實現(xiàn)對檢察權(quán)運行的全程監(jiān)督。然而，長期以來檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督由紀(jì)檢監(jiān)察部門和各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行，紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督無法對辦案活動進(jìn)行全程監(jiān)督，這種傳統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督方式存在事后性、被動性、局限性等缺陷，無法實現(xiàn)對檢察權(quán)運行的全程、有效監(jiān)督。[24]由此，案件管理部門成立，通過發(fā)揮案管部門的管理和監(jiān)督職能加強對檢察權(quán)運行的內(nèi)部監(jiān)督，彌補傳統(tǒng)監(jiān)督方式的缺陷。根據(jù)《檢察改革規(guī)劃》，案件管理和監(jiān)督機制應(yīng)從如下方面完善，具體而言：其一，加強案件的流程監(jiān)控，細(xì)化流程監(jiān)控的內(nèi)容，實現(xiàn)對檢察辦案活動的全程監(jiān)督。近年來，案件管理部門通過流程監(jiān)控的方式加強對辦案活動的監(jiān)督，取得了良好的效果，如“江蘇上線運行可以人機對話的‘案管機器人，山東、四川、貴州等地上線運行流程監(jiān)控系統(tǒng)，對檢察官正在辦理的案件進(jìn)行全程、全面、實時監(jiān)控，有效提升流程監(jiān)控智能化、精準(zhǔn)化水平”[25]。其二，不斷優(yōu)化案件質(zhì)量評查機制。案件質(zhì)量評查是對已經(jīng)辦結(jié)案件的辦案質(zhì)量進(jìn)行評查，通過對案件的事實認(rèn)定、法律適用、辦案程序、辦案效果等方面進(jìn)行全面評查，發(fā)現(xiàn)司法辦案中存在的問題，并督促辦案人員進(jìn)行改進(jìn)，以實現(xiàn)監(jiān)督檢察辦案活動、規(guī)范司法行為之目的。故此，應(yīng)建立完善的案件質(zhì)量評價機制保障評查活動的開展。最高檢制定了《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定（試行）》，對案件質(zhì)量評查工作進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定。各地檢察院以此為指導(dǎo)，積極探索完善案件質(zhì)量評查機制，確保案件質(zhì)量評查工作取得實效，并加強評估結(jié)果在改進(jìn)工作、表彰獎勵等方面的運用，建立制度化的監(jiān)督糾正、整改反饋機制。其三，建立業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判會商制度。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判會商制度旨在通過對檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析研判，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)背后的問題、特點、規(guī)律等，為檢察決策提供依據(jù)。同時，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析也是反映檢察工作的“晴雨表”，通過檢視業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)反映檢察工作中存在的問題也是監(jiān)督檢察辦案工作的一個重要途徑?？傊?，通過加強對辦案活動的流程監(jiān)督、優(yōu)化案件質(zhì)量評查機制、建立業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判會商制度，實現(xiàn)對檢察辦案活動的監(jiān)督管理，促進(jìn)檢察權(quán)的規(guī)范運行。

（二）外部監(jiān)督：拓寬社會監(jiān)督的范圍與渠道

檢察改革強調(diào)要發(fā)揮人民群眾的作用，讓人民群眾參與其中，并接受人民群眾的監(jiān)督。故此，需要拓寬人民群眾參與、監(jiān)督檢察工作的范圍與渠道?！稒z察改革規(guī)劃》指出要“深化檢務(wù)公開，接受社會監(jiān)督”，為拓寬社會監(jiān)督范圍與渠道指明了方向。司法公開是司法機構(gòu)活動的內(nèi)在屬性和本質(zhì)要求，司法作為實現(xiàn)正義的可靠方式，必須通過公開的、宣示的方式實現(xiàn)正義，秘密主義和暗箱操作只能損害司法正義的實現(xiàn)。[26]129因此，不斷深化檢務(wù)公開制度，保障檢察權(quán)運行過程透明化、公開化、規(guī)范化，主動接受監(jiān)督，是檢察權(quán)公正行使的制度保障。根據(jù)《檢察改革規(guī)劃》，拓寬外部監(jiān)督的范圍和渠道主要從以下方面著手。

其一，完善法律文書和案件信息公開范圍。法律文書公開和案件信息公開是檢務(wù)公開的核心環(huán)節(jié)，通過公開案件信息和法律文書，拓展人民群眾了解檢察案件信息的渠道，接受人民群眾的監(jiān)督，提升檢察公信力。法律文書是檢察辦案活動的重要載體，法律文書的公開能夠讓社會公眾了解檢察權(quán)的運行，能夠讓檢察權(quán)的運行更加透明，以社會公眾看得見的方式實現(xiàn)司法正義。自2014年開通人民檢察院案件信息公開網(wǎng)以來，截至2021年4月23日，公開法律文書1261177件，重要案件信息258175件。①在增強司法辦案透明度、規(guī)范司法行為及滿足社會公眾對司法公開的期待等方面取得了良好效果。但目前，公開的法律文書主要包括起訴書、抗訴書、不起訴決定書、刑事申訴復(fù)查決定書、批準(zhǔn)逮捕決定書，公開的范圍還有限，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬法律文書公開的范圍，諸如增加檢察建議的公開等。此外，還應(yīng)重視發(fā)布典型案例。案例是最好的法治宣傳品，社會公眾通過案例能夠更直觀的理解法律的適用過程，能夠更加信服地接受司法裁判結(jié)果，也能夠增加司法的透明度。典型案例還具有指引同案同判的作用，對同案不同判等不公正的司法行為具有監(jiān)督的作用。[26]124故此，加強發(fā)布典型案例，也是社會公眾監(jiān)督、了解檢察工作的重要途徑。

其二，深化人民監(jiān)督員制度改革。人民監(jiān)督員制度推行之目的在于引入外部監(jiān)督尤其是人民群眾的監(jiān)督，促使檢察權(quán)行使過程更加透明、規(guī)范，進(jìn)一步提高檢察權(quán)的社會認(rèn)同度。[27]2018年10月，新修訂的《人民檢察院組織法》第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督?！敝链?，人民監(jiān)督員制度進(jìn)入了新的發(fā)展時期。《檢察改革規(guī)劃》指出要“探索拓寬人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，完善人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)辦案活動的外部監(jiān)督機制”。這是人民監(jiān)督員制度因應(yīng)監(jiān)察體制改革和新時代檢察改革需要進(jìn)行調(diào)整完善的要求。隨后，最高檢檢委會于2019年6月通過了《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，對新時期人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察院辦案活動進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，體現(xiàn)出諸多新內(nèi)容：擴展了監(jiān)督范圍、豐富了監(jiān)督方式、強化了監(jiān)督剛性等，為開展人民監(jiān)督員工作提供了指引。總而言之，根據(jù)改革要求，繼續(xù)深化人民監(jiān)督員制度改革，才能拓寬社會公眾監(jiān)督、參與檢察工作的制度渠道。

結(jié)語

新時代檢察工作的核心命題，就是找準(zhǔn)檢察權(quán)的定位，按照檢察權(quán)的特征科學(xué)配置權(quán)力，建立符合規(guī)律要求的權(quán)力運行機制，剔除各項與規(guī)律不相符合的制度性障礙。[28]完善檢察權(quán)運行體系被確立為檢察改革的主要任務(wù)之一，旨在建立保障檢察權(quán)規(guī)范運行的制度機制，因而是構(gòu)建科學(xué)、合理地檢察權(quán)運行機制的基本要求?！稒z察改革規(guī)劃》為檢察權(quán)運行體系改革指明了方向，包括完善檢察辦案主體制度、健全檢察權(quán)運行保障機制、強化檢察權(quán)運行監(jiān)督機制等內(nèi)容。實踐中，檢察權(quán)運行體系之改革已取得了一定的成效，未來應(yīng)根據(jù)《檢察改革規(guī)劃》之要求，繼續(xù)貫徹落實各項改革舉措，不斷促進(jìn)檢察權(quán)的公正運行。

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責(zé)任編輯：楊? 煉

①《中華人民共和國人民檢察院組織法》第28條：“人民檢察院辦理案件，根據(jù)案件情況可以由一名檢察官獨任辦理，也可以由兩名以上檢察官組成辦案組辦理。由檢察官辦案組辦理的，檢察長應(yīng)當(dāng)指定一名檢察官擔(dān)任主辦檢察官，組織、指揮辦案組辦理案件。

①《若干意見》提出“建立以履職情況、辦案數(shù)量、辦案質(zhì)效、司法技能、外部評價等為主要內(nèi)容的檢察官業(yè)績評價體系”，《檢察改革規(guī)劃》進(jìn)一步提出“建立以辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果為基本內(nèi)容的業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)體系”。

①《若干意見》第33條規(guī)定：“司法辦案工作中雖有錯案發(fā)生，但檢察人員履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，沒有故意或重大過失的，不承擔(dān)司法責(zé)任。”

①12309中國檢察網(wǎng)https：//www.12309.gov.cn/12309/ajxxgk/index.shtml，2021-4-23.