文韜 李珂

摘要：邊境治理是我國社會治理的重要部分。近幾年來我國進(jìn)行了快速的城市化進(jìn)程，城市建設(shè)趨于現(xiàn)代化。然而在城市化進(jìn)程中，面臨的是鄉(xiāng)村發(fā)展的衰落問題，尤其是在邊境地區(qū)。邊境地區(qū)在維護(hù)國家安全，拱衛(wèi)核心地區(qū)和腹地的發(fā)展具有重要作用。如何推動邊境地區(qū)的發(fā)展，充分發(fā)揮好邊境居民在守土固邊的職責(zé)，使邊境地區(qū)在城市化進(jìn)程中不至于處于十分尷尬的境地，使我們值得思考的問題。

關(guān)鍵詞：邊境治理 鄉(xiāng)村發(fā)展 國家安全

前言

影響一個地區(qū)發(fā)展有諸多因素。首先是地形地貌、自然氣候等先天形成且長時間無法改變的自然因素；其次是社會的文化傳統(tǒng)，生活習(xí)慣等在一段時間影響下可以發(fā)生變化的社會因素；最后是國家政策的引導(dǎo)和扶持的政治因素，能在相當(dāng)程度上影響一個地區(qū)的發(fā)展。

西藏地處我國西部邊陲，青藏高原上群山連綿形成了多樣的地貌，各地氣候還是存在細(xì)微差別。高原山地的氣候環(huán)境在歷史上形成了以藏族分散于各地河谷平原聚居的情況。在改革開放的時代潮流下，東部沿海地區(qū)憑借著優(yōu)勢的沿海港灣，發(fā)展遠(yuǎn)洋貿(mào)易，逐步拉大了與東西部的發(fā)展差距。在改革開放取得成果的基礎(chǔ)上，全國開始了大規(guī)模的城市化進(jìn)程，大范圍經(jīng)濟(jì)點(diǎn)如雨后春筍的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村這在這種情況下，逐漸衰落甚至空心化的困境。

邊境鄉(xiāng)村作為國家疆域的邊緣性地帶，是國與國之間的過渡性區(qū)域。俞瀟楓認(rèn)為：邊疆安全是近現(xiàn)代民族國家間沖突與融合難以回避的問題，我國邊疆地區(qū)大多數(shù)為信仰、文化和語言不同的多民族聚居地，這給邊疆問題增加了多變性與復(fù)雜性，而邊疆安全的保障則是發(fā)展的前提。從地緣屬性的角度來看，很大程度上發(fā)揮著拱衛(wèi)內(nèi)陸與輻射周邊的戰(zhàn)略功能。邊境是國家安全的第一道屏障，是捍衛(wèi)國家主權(quán)權(quán)益和發(fā)展利益的前沿區(qū)域。在習(xí)近平總書記提出的“總體國家安全觀”和“一帶一路”背景下，借助“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，如何在保證邊境鄉(xiāng)村充分發(fā)揮好守土固邊，守衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)權(quán)益前提下，使鄉(xiāng)村擺脫城市化浪潮中邊境鄉(xiāng)村面臨的衰落窘境，促進(jìn)邊境鄉(xiāng)村社會各方面的發(fā)展，是一個一體兩面、雙向互動的過程。

一、玉麥鄉(xiāng)的概況

玉麥鄉(xiāng)位于隆子縣東北部，與印度接壤。氣候上為亞寒帶季風(fēng)性氣候；加上多山的環(huán)境，常年多雨雪。一般每年11月份到次年5月是大雪封山時期。玉麥鄉(xiāng)全鄉(xiāng)面積3644平方公里，實(shí)際控制面積1987平方公里，政府駐地玉麥村海拔三千五百多米。實(shí)際上玉麥鄉(xiāng)適宜人生活居住的地方是一塊河谷沖積平原，面積十分狹小，故該地居民十分稀少，1962年玉麥成立人民公社時，只有三戶人家。截止 2019年全鄉(xiāng)共有原住戶9戶和異地扶貧搬遷47戶共56戶人，總計191人。

玉麥鄉(xiāng)黨委、人大、政府建制齊全，只轄一個行政村，只有一個村民小組，另外駐扎了一個邊防連。每家每戶都有護(hù)林員負(fù)責(zé)護(hù)林巡邏。玉麥鄉(xiāng)有小學(xué)一所，可以進(jìn)行幼兒園到三年級的教學(xué)活動，但至19年年底，學(xué)校還未正式招收辦學(xué)；設(shè)有鄉(xiāng)衛(wèi)生室，配有鄉(xiāng)醫(yī)一名；設(shè)有圖書室。

玉麥鄉(xiāng)居民收入主要依靠四種來源。一是畜牧業(yè)。居民牧養(yǎng)牛獲得奶制品和肉制品?；钆Ｊ巯蚴袌?，維持一家的基本生活開銷；奶渣用來交換獲得青稞，酥油則用來售賣獲得經(jīng)濟(jì)收入。二是旅游業(yè)帶來的收入。玉麥鄉(xiāng)附近有扎日群山，佛教徒每年都會來“轉(zhuǎn)山”，居民通過開商店、家庭旅館為游客提供零售、餐飲和住宿服務(wù)獲取經(jīng)濟(jì)來源。三是手工業(yè)生產(chǎn)。主要是編制竹器和制作雞血藤等手工制品。四是邊民守土固邊和護(hù)林巡邏的政策性補(bǔ)貼。

二、玉麥鄉(xiāng)面臨的困境

（一）人口的流失

邊境鄉(xiāng)的辦學(xué)條件不好，學(xué)生對家鄉(xiāng)的歸屬感減弱。玉麥鄉(xiāng)的小學(xué)只能教學(xué)一年級到三年級，而且還沒有正式上課；整個隆子縣只有縣城才有中學(xué)。進(jìn)入中學(xué)以后，直到大學(xué)，學(xué)生能回家鄉(xiāng)的次數(shù)屈指可數(shù)，學(xué)生會對家鄉(xiāng)的歸屬感減弱；歸屬感的減弱意味著學(xué)生對于家鄉(xiāng)的感情淡薄，對于學(xué)生來講，家鄉(xiāng)只是他們的一個歇腳之處，對于美好生活的向往使他們的就業(yè)意愿在城市，主要是在山南市區(qū)或者是拉薩市。

截止2019年年底，玉麥鄉(xiāng)從小學(xué)到大學(xué)共有71名學(xué)生。我們在與鄉(xiāng)工作人員訪談的時候，書記達(dá)瓦說，這71名學(xué)生是目前即將流失的人，因?yàn)樗麄円娺^了城市的繁華，在這里（玉麥）安不下來心，都想著去市里或者拉薩工作。達(dá)瓦甚至舉了一個例子，鄉(xiāng)里創(chuàng)辦合作社的設(shè)想，他想讓一個中學(xué)就讀不進(jìn)去書而輟學(xué)的年輕人放牛，那年輕人說你就是直接把我打死吧，我都不愿意去放牛。我們在走訪幾個應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生，他們也更想去山南市里或者拉薩工作。

年輕人面臨人的主要問題是就業(yè)和婚姻問題?；蛟S能通過個人在基層就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)留守在基層，但是婚姻問題是一個無法避免的問題。無論是男性還是女性，他們都愿意去市里工作，進(jìn)而在婚姻問題上找到更多和更好的選擇。所以基層里留不住人，是一個很正常但是又很緊迫的困境。

（二）基層工作人員的煩惱

來自于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)帶來的壓力，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是評判一個地區(qū)政績最主要的標(biāo)準(zhǔn)。原先9戶人家時，旅游經(jīng)濟(jì)帶來的收入十分可觀，加上國家政策性的邊民補(bǔ)助和巡邏護(hù)邊，居民收入比較豐厚。而異地扶貧搬遷，搬遷戶也進(jìn)入玉麥鄉(xiāng)與原住戶共同分享旅游收益，導(dǎo)致居民收入普遍減少。另外，在異地扶貧搬遷的時候，湖南建工集團(tuán)承包了玉麥鄉(xiāng)小康示范村建設(shè)項(xiàng)目，工期時間較長，村委會可以輪流安排分配一些散工零活給村民，這也是一筆額外收入。但在2019年年底，項(xiàng)目進(jìn)入收尾階段，玉麥鄉(xiāng)居民會因?yàn)楣こ痰慕Y(jié)束而沒有其他額外收入來源。居民年收入的減少，會直接影響基層政績的考核，基層干部面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力。

基層干部的人事調(diào)動問題。一個基層干部在某個地區(qū)待久了，就容易產(chǎn)生惰性，消磨人的意志，不利于基層干部隊伍能力的提高和基層干部個人的發(fā)展。玉麥鄉(xiāng)黨委書記達(dá)瓦在玉麥工作已經(jīng)8年了，一直沒有人事調(diào)動。他跟我們講“一個基層干部如果政績不錯，領(lǐng)導(dǎo)會認(rèn)為把你安排在這里我放心，就不需要人事調(diào)動了?！彼宰屵_(dá)瓦做了隆子縣人大常委會副主任兼玉麥鄉(xiāng)黨委書記，讓達(dá)瓦能夠扎根在玉麥，服務(wù)好玉麥。而玉麥鄉(xiāng)的人大主席在玉麥工作經(jīng)歷更久，有20年左右。這些基層干部心里強(qiáng)烈渴望升遷或者調(diào)動，就算是換一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也好。不過人事的調(diào)動安排，還是應(yīng)該聽從組織安排；但組織也應(yīng)該關(guān)心基層干部的內(nèi)心問題，特別是老干部的訴求。

人事的借調(diào)學(xué)習(xí)問題?？h里時常會有把某些同志安排到基層邊境鄉(xiāng)鍛煉，然后再以借調(diào)學(xué)習(xí)的名義調(diào)到縣里。按理說是鄉(xiāng)里的工作人員，然而實(shí)際上卻在縣里工作。然后借調(diào)期滿就會有其他工作職位安排，這會讓基層干部產(chǎn)生不平的心理，特別是基層老干部。

（三）居民的收入問題

前文說到，搬遷戶的到來，分割了旅游經(jīng)濟(jì)的蛋糕，導(dǎo)致居民收入都普遍減少。2017年玉麥鄉(xiāng)9戶人家人均收入6萬多；2018年，搬遷戶進(jìn)入玉麥鄉(xiāng)，人均收入4萬多。收入的減少直接導(dǎo)致居民心中有所怨言：原住戶認(rèn)為搬遷戶的到來開商店和餐館分走了一部分收益，使自己收入減少；搬遷戶開辦商店和餐館，卻因?yàn)闀r間不久，生意不景氣，心理產(chǎn)生落差，有的居民甚至認(rèn)為還不如在原籍地生活。

除了餐飲和商店收入外，居民獲取收入的方式較少。有開汽修店主要是修理輪胎等汽車的小故障，有開廂式小貨車跑運(yùn)輸賺錢的，但這些職業(yè)的都比較少，且因?yàn)槿松偈袌鲂?，收入不穩(wěn)定。

鄉(xiāng)黨委政府有辦合作社的想法，通過調(diào)動居民投入資金，分配崗位，引入鄉(xiāng)外企業(yè)合作生產(chǎn)，使合作社進(jìn)入運(yùn)作，達(dá)到創(chuàng)收目的。但合作社也只是提出了一個框架，還沒正式運(yùn)作，且居民對于合作社的運(yùn)作持保守態(tài)度，害怕投資虧損。大多都處于觀望狀態(tài)。

三、對措建議

1.對于邊境地區(qū)的大學(xué)生，我們可以鼓勵其返鄉(xiāng)。由其所在地的村委會或者居委會做工作，必要時可以由縣政府做工作。對于創(chuàng)業(yè)者，應(yīng)當(dāng)以減免稅或者補(bǔ)貼鼓勵；對于想進(jìn)入基層機(jī)關(guān)工作的，通過基本考核后即可任用。

2.對于西部計劃和人才引進(jìn)計劃，我們應(yīng)當(dāng)把對口支援崗位更多的分配到邊境縣和邊境鄉(xiāng)，具體來說是那些基層干部缺乏的地方。

3.對于在基層工作的人員，無論是在編人員還是合同工，都可以分階段獎勵：①引入獎勵；②工作滿一定年限的獎勵（五年或者十年）；③工作第二次滿一定年限的獎勵……此外還可以考慮工作滿一定年限，將符合基本考核條件的合同工轉(zhuǎn)為在編人員，將在編人員的級別相應(yīng)提高。

4.對于人事借調(diào)學(xué)習(xí)問題，容易讓基層公務(wù)員心感不平，也容易對基層工作造成人手不足的問題。應(yīng)當(dāng)盡量避免基層人的人事借調(diào)學(xué)習(xí)。

5.對于國家和自治區(qū)的政策而言。政策也需要公平性，應(yīng)區(qū)別適用于地區(qū)還是適用于人。適用于地區(qū)的應(yīng)當(dāng)只有特殊地區(qū)才能享用，如守土固邊補(bǔ)貼。適用于人的應(yīng)惠及符合條件的全區(qū)居民。政策不需要太多，能保障特殊貧困群體的基本生活即可。政策可能需要評估，由“授人以魚”的政策逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆谌艘詽O”的政策，“送培下鄉(xiāng)”，開展職業(yè)技能培訓(xùn)，讓居民能更好地就業(yè)。

6.對于鄉(xiāng)里創(chuàng)辦合作社創(chuàng)收的問題，可以由縣里相關(guān)職能部門下鄉(xiāng)實(shí)際調(diào)查掌握各鄉(xiāng)情況，再針對具體問題具體作出指導(dǎo)。對于需要引進(jìn)企業(yè)合作的，由縣政府或市政府發(fā)布公告招標(biāo)，鄉(xiāng)政府對接，使合作社又好又快地運(yùn)作，解決居民的收入問題。

基金項(xiàng)目：西藏大學(xué)研究生“高水平人才培養(yǎng)計劃”項(xiàng)目資助（項(xiàng)目編號2018—GSP—045）。

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