胡爾治

（中國人民大學 社會與人口學院，北京100872）

一、引言

在人口老齡化的宏觀背景下，養(yǎng)老是一個突出的社會問題，政府作為公共服務的提供者，起著至關重要的主導作用。隨著各國政府職能演變，部分公共服務也從政府的直接供給轉變成為購買服務，政府不再事無巨細地包辦提供養(yǎng)老服務，而是逐漸把社會能辦的事務交給社會，通過購買服務的方式，提高財政資金效能，降低行政辦公成本，逐步緩解養(yǎng)老問題。對此，國內(nèi)外學者對于政府購買養(yǎng)老服務給予了充分重視，學界相關研究也取得了豐碩成果。本文將結合相關文獻資料，從理論研究、模式研究和實踐研究三方面進行綜述，通過梳理已有研究成果，發(fā)現(xiàn)存在的問題，厘清未來研究方向，以期為推進政府購買養(yǎng)老服務研究和發(fā)展提供有益參考。

二、國外政府購買養(yǎng)老服務研究

（一） 國外政府購買養(yǎng)老服務理論研究

二十世紀60 年代，Ostrom 等（1977） 提出了“多中心治理理論”，認為政府難以供給所有的公共服務，私人部門和社會組織也可以成為供給公共服務的主體之一，政府可以將一些公共服務外包給私人部門和社會組織。王浦劬等（2010） 指出，政府和社會組織分別扮演著不同的社會角色，政府是資金的供給方與監(jiān)督方，多數(shù)的第三方機構尤其是社會組織才是公共服務供給主體。國外在政府購買養(yǎng)老服務的理論與實踐層面相對成熟，形成了較為完整的模式，如英國“多元福利理論”下的社會企業(yè)參與社區(qū)照顧養(yǎng)老模式（陳兆穎，2011），以及美國“多中心治理理論”下的合作伙伴模式，后者依托退休社區(qū)支持服務項目（NORC-SSP），通過政府購買服務、房產(chǎn)商資助和慈善捐款等方式進行籌資，致力于提高老年人的主觀能動性，讓他們從被動的服務接受者轉變?yōu)橹鲃拥捻椖繀⑴c者（張強等，2014）。

（二） 國外政府購買養(yǎng)老服務模式研究

對于國外政府購買養(yǎng)老服務的主要模式，可以歸納為以下四種：一是盎格魯-薩克遜模式，堅持養(yǎng)老服務的市場導向，通過引入市場競爭機制和導入績效管理體系，提升服務質(zhì)量和管理水平，凸顯社會組織和社區(qū)在養(yǎng)老服務供給領域的重要作用；二是歐洲大陸模式，政府推行有限市場化，通過財政撥款進行資金支持和政策扶持，積極鼓勵社會組織和家庭力量供給養(yǎng)老服務，強調(diào)政府的監(jiān)管作用和社會組織的服務業(yè)績責任；三是北歐福利國家模式，由政府通過高稅收和高福利的形式承擔養(yǎng)老服務的大部分費用，社會機構則負責供給相應的養(yǎng)老服務，政府引入了市場競爭機制，并強化對社會機構的有效監(jiān)督；四是亞洲模式，特別重視家庭贍養(yǎng)作用，政府對養(yǎng)老服務領域進行直接干預，推進強制性養(yǎng)老護理保險，通過各種財政支持和規(guī)制手段來干預社會組織供給養(yǎng)老服務，市場化水平普遍較低。為具體呈現(xiàn)養(yǎng)老服務供給的主要模式，依據(jù)已有參考文獻，筆者系統(tǒng)梳理了部分國家政府購買養(yǎng)老服務模式的服務主體、實現(xiàn)機制、模式內(nèi)容和資金來源（見表1）。

（三） 國外政府購買養(yǎng)老服務實踐研究

在政府購買養(yǎng)老服務的實踐研究方面，國外的起步也相對較早，經(jīng)過查閱相關文獻，筆者認為有兩方面的實踐經(jīng)驗值得參考。

表1 部分國家政府購買養(yǎng)老服務模式比較

一方面，構建公平競爭的市場環(huán)境。政府可以通過構建公平競爭的市場環(huán)境，確立規(guī)范的購買流程，篩選優(yōu)質(zhì)的社會組織，從而提升服務質(zhì)量。以日本為例，隨著高齡老年人醫(yī)療和看護需求的增加，日本在20 世紀90 年代引入了養(yǎng)老服務的市場機制，降低了對供給主體的準入門檻，各類社會組織自由供給養(yǎng)老服務，并在福利組合、專業(yè)性服務、醫(yī)療和福利綜合化等方面加大了支持力度，實現(xiàn)了養(yǎng)老服務供給主體由政府計劃到市場計劃的轉變，提升了高齡老年人的醫(yī)療和照護服務水平。

另一方面，建立完善的服務監(jiān)督管理體系。西方國家通常會對社會組織提供養(yǎng)老服務的過程和績效進行監(jiān)督管理，Plugaru 等（2010） 通過實地研究和深度訪談得出結論，服務監(jiān)督過程對于提高服務質(zhì)量、增強家庭護理人員的專業(yè)性和確保政府購買服務效果都是非常有益的。在美國，聯(lián)邦政府和州政府都設立了嚴格的服務監(jiān)督機制，主要包括：建立監(jiān)管機制和競爭性招標制度，在合同中確定服務要求和績效標準，公開政府購買服務的信息，開展階段性評估，審計服務項目的財務資料，等等。英國也建立了比較健全的政府購買服務監(jiān)管體系，通過監(jiān)管立法，明確規(guī)定了監(jiān)管的機構、權力、職責、內(nèi)容及程序，以確保監(jiān)管的透明化和可操作化。此外，在注重監(jiān)督的獨立性來確保公平合理的同時，也建立了從地方政府到國家的多部門、多層次的監(jiān)督機制（范合君 等，2007）。

三、我國政府購買養(yǎng)老服務研究

（一） 我國政府購買養(yǎng)老服務研究視角

胡宏偉 等（2013） 從比較研究的角度，提出我國政府還需進行制度創(chuàng)新，加強對社會組織的監(jiān)督力度，激活競爭機制，增強財政支持力度，并引導多元化資金的投入。李彥?。?014） 基于政府職能轉變的視角，認為政府的職能應從直接參與運作轉變?yōu)榧毣咭?guī)范、立法監(jiān)督管理、發(fā)展社會組織和加強財政支持。王萌萌（2015） 以非營利組織的研究視角，論證了NPO 在養(yǎng)老服務供給中的重要優(yōu)點，并指出，完善養(yǎng)老服務體系既需要政府的政策引導和財政保障，也需要NPO 持續(xù)提升服務水平。于淼（2017） 基于新公共服務視角，探討了當前政府購買服務存在的問題，并提出構建平等競爭環(huán)境、優(yōu)化整合社會資源、加強社會養(yǎng)老組織建設和規(guī)范監(jiān)督評估機制等建議。

（二） 我國政府購買養(yǎng)老服務模式研究

章曉戴（2012） 認為，政府購買養(yǎng)老服務模式是政府與服務機構為實現(xiàn)扶老助老的目標而持續(xù)互動，為老年群體提供專業(yè)服務的過程，可以分為公建民營模式、民辦公助模式、養(yǎng)老服務外包模式和服務券模式。2014 年一季度，常州市推行政府采購模式、直接資助模式、項目申請模式，購買公共服務類項目的資金規(guī)模達5 309.43 萬元。呂普生（2009） 基于北京市原宣武區(qū)（現(xiàn)為西城區(qū)） 政社合作供給養(yǎng)老服務的研究，闡述了三種政府購買養(yǎng)老服務模式：項目申請模式、星級會員模式和服務券補貼模式。張國平（2012） 論述了競爭性和非競爭性兩種政府委托經(jīng)營模式。他指出，非競爭性模式是由政府委托有實施能力和資格條件的社會組織供給專業(yè)服務，社會組織之間未經(jīng)歷多樣化的競爭過程。競爭性和非競爭性政府委托經(jīng)營模式比較如表2 所示。

（三） 我國政府購買養(yǎng)老服務實踐研究

張國平（2012） 認為，寧波市海曙區(qū)、南京市鼓樓區(qū)和蘇州市滄浪區(qū)試點取得了良好成效，地方政府在整合社會養(yǎng)老資源、出臺政策法規(guī)、財政資金支持、培育市場發(fā)展和項目監(jiān)督管理等方面也發(fā)揮了至關重要的作用。鐘文菲（2013） 總結了廣東省政府的實踐成效：養(yǎng)老服務政策法規(guī)進一步完善，服務績效管理體系初步建立，多元化資金投入機制逐步形成，服務模式不斷創(chuàng)新。洪蓓蓓（2017） 認為，江蘇省政府通過全面優(yōu)化調(diào)整職能、積極制定扶持政策促進發(fā)展和加強社會組織培育等三方面舉措，在支持社會組織供給養(yǎng)老服務方面獲得了很好的經(jīng)驗和效果。

表2 政府購買養(yǎng)老服務的主要模式比較

四、文獻評述、借鑒與研究展望

縱觀國內(nèi)外學者關于政府購買養(yǎng)老服務的文獻資料，可以發(fā)現(xiàn)國外相關研究開展得較早，尤其是在理論研究和養(yǎng)老服務供給的政策保障方面，積累了豐富的理論經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗。相對而言，國內(nèi)相關研究起步相對較晚，但以不同的研究視角對政府購買養(yǎng)老服務進行了深入研究，同時在參考國外研究成果的基礎上得到快速發(fā)展。隨著我國中央及地方政府購買養(yǎng)老服務政策的陸續(xù)出臺和實踐探索，社會組織逐漸成為養(yǎng)老服務的重要供給主體，近些年相關研究的重心正從理論研究轉向?qū)嵺`研究，側重探討如何更好地實施政府購買養(yǎng)老服務，以及如何解決在實踐過程中出現(xiàn)的問題。

學者們多樣化的理論視角和實踐路徑，為我們沿著前人的研究成果進行延伸研究提供了堅實的基礎。近年來，相關研究注重于促進政府購買養(yǎng)老服務政策向社會力量傾斜，特別是在模式研究方面提供了借鑒，通過構建公平競爭的市場環(huán)境，拓寬資金渠道，完善評估監(jiān)督體系，提升社會組織的服務水平，從而形成有效的政府購買養(yǎng)老服務模式，需要政府、社會組織和社區(qū)等供給主體的密切合作。

然而，筆者認為，在參與觀察研究、購買模式、專題性研究方面有待進一步探討。

第一，在參與觀察研究方面，很少有學者能參與到政府購買養(yǎng)老服務的過程中，以參與觀察的方式獲取第一手資料，通過對這些資料的定性研究，系統(tǒng)闡述政府購買養(yǎng)老服務?，F(xiàn)有研究方法主要基于第三方視角，如文獻研究法、深度訪談法、案例分析法等。

第二，在購買模式方面，現(xiàn)有研究側重于政府購買養(yǎng)老服務的政策制定和執(zhí)行以及購買機制，可能還缺乏對于特定模式的全程觀察研究，即從服務規(guī)劃到質(zhì)量評價全過程的政策成效、成本效益等整個過程的評價。此外，現(xiàn)有購買模式相關研究文獻普遍針對單一模式進行剖析，缺乏對多種模式的縱向分析和橫向比較，不利于甄別和分析不同模式的優(yōu)缺點。近年來，新政策、新變化和新趨勢的大背景值得我們從多角度研究新時代的主要購買模式，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

第三，在專題性研究方面，筆者在查找參考文獻時，在資料數(shù)據(jù)庫輸入“政府購買服務”“養(yǎng)老服務”“社會組織”等關鍵詞語進行精確檢索，發(fā)現(xiàn)以往的研究主要集中在政府購買服務模式、政府購買養(yǎng)老服務、社會組織參與養(yǎng)老服務等方面，可見目前學界對政府向社會組織購買養(yǎng)老服務模式的專題性、系統(tǒng)性研究還比較欠缺，有待在今后的研究中進一步完善。