劉方微 劉雁斌 王偉

摘? 要：黨的十九大報告中提出要進一步推進全面深化改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理;并指出優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加強社會保障體系建設。學前教育是一大民生問題，隨著城市規(guī)模的迅速擴大，學前教育資源凸顯不足。為解決這一問題，各地政府對各類學前教育進行補貼和資助，而補貼和資助的效果如何，成為政府和人民群眾普遍關心的問題。該文以Z市為例，對其學前教育專項經(jīng)費支出情況的績效評價工作進行了總結，一方面對財政資金績效評價工作開展提供示范和借鑒，另一方面對學前教育工作不足提出了建議。

關鍵詞：績效評價? 專項經(jīng)費? 財政資金? 教育

中圖分類號：F812.4? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1672-3791（2021）02（c）-0125-04

Implementation and Suggestions on Performance Evaluation of Special Funds for Preschool Education Finance

——Take City Z as an Example

LIU Fangwei? LIU Yanbin? WANG Wei

（Hexin Certified Public Accountants Henan Branch，Zhengzhou， Henan Province， 450018 China）

Abstract： In the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China， it is proposed to further promote comprehensive and deep reforms， continuously promote the modernization of the national governance system and capabilities， establish a fully standardized and transparent， scientifically standardized， and restrictive budget system， and fully implement performance management. It also pointed out that giving priority to the development of education and strengthening the construction of the social security system. Semester education is a major livelihood issue. With the rapid expansion of the scale of cities， semester education resources have become insufficient. In order to solve this problem， local governments provide subsidies for various semester education， and the effect of subsidies has become a general concern of the government and the people. Taking city Z as an example， the article summarizes the performance evaluation of its special expenditures for preschool education. On the one hand， it provides a demonstration and reference for the performance evaluation of financial funds. On the other hand， it provides suggestions for the insufficiency of preschool education.

Key Words： Performance evaluation; Special funds; Financial funds; Education

1? 績效評價目的、依據(jù)和范圍

Z市是某省最大的城市之一，人口長期大幅增長，但該市公辦幼兒園較少，且已無法滿足學前教育需求，民辦幼兒園需要承擔大部分學前教育需求。為提高保教人員待遇，穩(wěn)定保教人員隊伍，提升Z市學前教育保教質量，根據(jù)《Z市學前教育管理暫行辦法》和《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）、《**省人民政府關于加強學前教育發(fā)展的實施意見》，Z市于2013年出臺了《Z市學前教育專項經(jīng)費管理辦法》，提出對學前教育予以扶持的專項補貼項目。

為了解Z市學前教育專項經(jīng)費支出的使用情況及完成情況，加強財政經(jīng)費支出的管理、監(jiān)督工作，保證財政經(jīng)費使用的規(guī)范性、安全性和有效性，提高財政資金使用效益，規(guī)范學前教育專項經(jīng)費的使用和管理，保障和發(fā)揮財政資金對學前教育的扶持和引導作用，根據(jù)《中國注冊會計師獨立審計準則》和《關于開展學前教育專項經(jīng)費使用情況績效評價的通知》的要求，該文受Z市教育局委托開展此次績效評價工作。

此次績效評價的依據(jù)為《Z市學前教育專項經(jīng)費管理暫行辦法》及相關的市、區(qū)專項經(jīng)費政策文件。此次評價對象為Z市教育局抽取的34所幼兒園，此次績效評價范圍是被評價單位2013—2017年Z市學前教育專項經(jīng)費實施、管理和使用情況。

2? 績效評價的方法

此次績效評價從前期研究政策并制定評價工作方案到赴各現(xiàn)場進行評價，收集、匯總、分析相關數(shù)據(jù)和資料，通過對資金鏈和業(yè)務鏈進行穿行測試，將專項經(jīng)費管理、使用與項目實施、監(jiān)管緊密聯(lián)系起來，直至形成評價結果，具體內容如下。

2.1 訪談

訪談是通過與被評價單位進行座談，了解被評價單位對學前教育專項經(jīng)費的看法、實際操作流程以及專項經(jīng)費實際執(zhí)行情況。

2.2 穿行測試法

通過梳理業(yè)務鏈條和資金鏈條的各管理環(huán)節(jié)，追蹤被評價單位項目實施和執(zhí)行的全過程，評價其是否按照相關政策認真貫徹執(zhí)行專項經(jīng)費。

2.3 實質性測試

實質性測試是指在穿行測試的基礎上，為取得直接證據(jù)而運用特定的方法，對評價項目的合理性、準確性及合規(guī)性做進一步詳細審查，以得出評價結論的過程。實質性測試的目的是為績效評價小組獲取依據(jù)，做出評價結論所必須的檢查過程。

2.4 問卷調查

績效評價小組對30家幼兒園分別抽取部分教職工、家長進行問卷調查，其中共對935位教職工及751位家長發(fā)放調查問卷，收回教職工有效問卷935份，收回家長有效問卷751份。

3? 績效評價指標體系及評價得分

根據(jù)評價工作實際，評價小組采取邊評價邊建立指標體系的方式，對被評價單位執(zhí)行及管理學前教育專項經(jīng)費設置績效評價指標，一級指標兩個，項目過程管理（40分）、項目績效（60分），見表1。

此次績效評價得分按照績效等級進行劃分，其中得分在90（含）～100（含）之間，評判績效等級為“優(yōu)”;得分在80（含）～90之間，評判績效等級為“良”;得分在60（含）～80之間，評判績效等級為“中”;得分在0（含）～60之間，評判績效等級為“差”。

從辦園性質上來看，公辦幼兒園績效等級為優(yōu)占公辦幼兒園的33%，民辦幼兒園績效等級為優(yōu)僅為8%，公辦園較民辦園高出25%。公辦幼兒園平均得分為88.58分，平均績效等級為優(yōu);民辦幼兒園平均得分為78.73分，平均績效等級為中;公辦幼兒園平均得分較民辦幼兒園高出10分。

從辦園性質主要扣分情況來看，公辦幼兒園的主要扣分點為幼兒園班級人數(shù)超過評定等級規(guī)定的班級人數(shù)上限。除此之外，公辦幼兒園在其他指標得分均優(yōu)于民辦幼兒園。民辦幼兒園的主要扣分點為部分幼兒園保教人員未具備相應上崗資格證與教職工流動率偏高。

4? 取得主要成效

4.1 發(fā)揮普惠效應，穩(wěn)定保教費收入

Z市推行普惠性幼兒園政策的首要目的是穩(wěn)定幼兒園保教費收費水平，根據(jù)《Z市普惠性幼兒園暫行管理辦法》規(guī)定，符合條件的民辦幼兒園，可自愿申請成為普惠園，并承諾3年內在規(guī)定限價內不提升保教費。各區(qū)根據(jù)實際發(fā)展需要，制定了適用于本區(qū)的普惠園保教費限定標準。此次抽查的普惠園，保教費收取均未超過制定的最高限價標準，普惠園教職工平均月工資由2013年的**元提高至2017年的**元。

4.2 發(fā)放成長補貼，減輕家庭負擔

Z市推行了在園兒童健康成長補貼政策，評價小組通過訪談及問卷調查了解到，94.29%的家長對在園兒童健康成長補貼政策感到滿意，該政策在一定程度上減輕了在園幼兒家庭負擔。

4.3 提高教職工待遇，穩(wěn)定保教隊伍

為了穩(wěn)定保教隊伍，自2013年起，Z市推行保教人員長期從教津貼政策，該政策補貼對象為在該市各類幼兒園任職的非在編保教人員（包括教師、保健人員和保育員），根據(jù)政策規(guī)定“在我市幼兒園連續(xù)從教3年以上的，從第4年開始發(fā)放從教津貼，發(fā)放標準為每人每月300元，以后每滿1年增加100元，最高不超過每人每月1 000元”。通過分析34所幼兒園教職工流動率發(fā)現(xiàn)，通過專項經(jīng)費的投入，保教隊伍平均流動率從2013學年的29.07%，降低至2017學年22.02%，一定程度上穩(wěn)定了保教隊伍。

4.4 加強教職工培訓，提升保教質量

為培養(yǎng)教職工的專業(yè)能力，提高專業(yè)師資力量，幼兒園根據(jù)教學需求，組織內部培訓及外部培訓。幼兒園每年制定內部培訓計劃，并依據(jù)計劃開展培訓。幼兒園形成以內部培訓為主，外部培訓為輔的培訓模式。評價小組通過訪談及問卷調查了解到，90.48%教職工認為，幼兒園現(xiàn)有的培訓方式，有助于提升其個人專業(yè)素質，實現(xiàn)個人價值。

4.5 改善辦學條件，提升辦學質量

通過學前教育專項經(jīng)費的投入，幼兒園加大對于校園環(huán)境建設、設施設備、教玩具、幼兒書籍等投入，一定程度上改善了辦學條件，提高幼兒園保教質量。通過問卷調查了解到，92.64%的家長和88.50%的教職工，對于幼兒園目前的設施、教玩具、兒童圖書完備程度感到滿意，98.56%的家長對于幼兒所在幼兒園的保教人員及保教工作感到滿意。

5? 存在的主要問題

5.1 專項經(jīng)費實施問題

5.1.1 普惠性幼兒園政策吸引力逐漸減弱，幼兒園參與熱情低

此次評價的民辦幼兒園分為政府產(chǎn)權園和非政府產(chǎn)權園。政府產(chǎn)權園的產(chǎn)權為政府所有，免交園舍租金;非政府產(chǎn)權園需要支付租金。對于非政府產(chǎn)權園而言，根據(jù)地區(qū)不同，園舍租金在*萬元/年至*萬元/年不等，且園舍租金逐年提升。根據(jù)普惠性幼兒園協(xié)議中規(guī)定“成為普惠性幼兒園后，3年不提高保教費標準”。非政府產(chǎn)權園經(jīng)營負擔重，現(xiàn)行普惠性幼兒園補助經(jīng)費標準已無法彌補非政府產(chǎn)權園經(jīng)營支出，導致幼兒園加入普惠性幼兒園意愿低。

5.1.2 未按經(jīng)費種類單獨核算，專項經(jīng)費管理不到位

為提高專項經(jīng)費核算的準確性，確保被評價單位按照相關政策規(guī)定使用專項經(jīng)費，幼兒園應對各項專項經(jīng)費設立專用科目，實行獨立核算，把握各項經(jīng)費的支出進度及使用情況，確保專項經(jīng)費專款專用。但評價小組在檢查過程中發(fā)現(xiàn)，部分幼兒園存在專項經(jīng)費未按經(jīng)費種類單獨核算的情況。

5.1.3 專項經(jīng)費分配不均，影響專項經(jīng)費實施效果

為穩(wěn)定保教隊伍，提升保教質量，各區(qū)根據(jù)區(qū)內實際情況，要求普惠性幼兒園在使用普惠性幼兒園補助經(jīng)費時，須有部分經(jīng)費用于提高教職工待遇。但評價小組在評價過程中，發(fā)現(xiàn)部分幼兒園存在專項經(jīng)費分配不均的情況。

5.1.4 專項經(jīng)費撥付時間不固定

評價小組在評價過程中發(fā)現(xiàn)，學前教育專項經(jīng)費存在撥付時間不固定情況，如**幼兒園2013年申請成為普惠性幼兒園，普惠性幼兒園補助經(jīng)費應于2014年撥付至**幼兒園銀行賬戶，但評價小組發(fā)現(xiàn)，**幼兒園實際于2015年收到2014年、2015年普惠性幼兒園補助經(jīng)費。普惠性幼兒園補助經(jīng)費未能及時發(fā)放，一定程度上影響幼兒園日常工作的開展。

5.2 專項經(jīng)費監(jiān)管問題

5.2.1 專項經(jīng)費缺乏事中監(jiān)管及事后評價

為加強對學前教育專項經(jīng)費的監(jiān)管，各區(qū)均有要求民辦幼兒園設立三方共管賬戶，但由于被評價單位缺乏績效理念，績效評價所需資料保存不完整，未留存上報的資金使用計劃，所以評價小組無法對資金使用計劃與實際支出情況進行核查。部分幼兒園支付校園修繕、采購教玩具等款項時，使用現(xiàn)金支付，無法對經(jīng)費支出真實性進行核實，被評價單位存在使用專項經(jīng)費追溯以前年度費用的情況。

5.2.2 學前教育專項經(jīng)費政策有待細化

通過研究學前教育專項經(jīng)費相關政策發(fā)現(xiàn)，目前政策要求過于寬泛，如普惠性幼兒園獎勵性補助費、優(yōu)質特色示范園創(chuàng)建獎勵經(jīng)費、幼兒園等級評估獎勵經(jīng)費等經(jīng)費，要求幼兒園用于提高保教質量、改善辦學條件等。通過訪談，被評價單位均反映學前教育專項經(jīng)費政策規(guī)定的使用范圍不明確，對于資金使用的具體范圍難以界定。

5.2.3 專項經(jīng)費審核有待加強

被評價單位在收到幼兒園等級評估獎勵經(jīng)費后，應嚴格按照政策規(guī)定用途使用該專項經(jīng)費，保證專項經(jīng)費使用的準確性。根據(jù)《關于對2013年12月31日前通過市一級督導評估的幼兒園進行獎勵的通知》規(guī)定，專項經(jīng)費“70%用于改善辦學條件，30%用于開展師資培訓和教學研究，做到?？顚Ｓ?，獨立核算”。評價小組在評價過程中發(fā)現(xiàn)多家幼兒園未按政策規(guī)定使用專項經(jīng)費，但區(qū)教育局仍審核通過其資金使用計劃的情況。

5.2.4 第三方專項審計未如實反映專項經(jīng)費收支情況

為規(guī)范幼兒園財務的使用和管理情況，幼兒園須在每年4月底前完成上一年度的財務報告審計與上報。審計報告必須遵守“依法審計，客觀公正，突出重點，詳細披露”的原則，審計人員應全面如實披露被審計單位的財務信息。在此次評價過程中，評價小組發(fā)現(xiàn)部分幼兒園審計報告未能如實披露專項資金的使用情況，專項審計流于形式。

6? 建議

6.1 細化政策規(guī)定，增強政策的可執(zhí)行性

目前已出臺的政策條款較為寬泛，幼兒園在實際執(zhí)行時缺乏明確的依據(jù)，難以根據(jù)政策判斷業(yè)務的合規(guī)性。建議市教育局對政策的部分條款進行細化，進一步明確專項經(jīng)費具體使用范圍及使用規(guī)定，并提供政策指引，做到市、區(qū)、幼兒園對政策規(guī)定的理解一致，從而加強政策的可操作性、可執(zhí)行性，使得政策的引導、規(guī)范經(jīng)費支出的作用真正落地。

6.2 完善三方信息溝通機制

建議市教育局完善與區(qū)教育部門及幼兒園三方間的溝通機制，市教育局可組織區(qū)教育部門及各幼兒園開展政策相關的培訓和講座，由市教育局及區(qū)教育部門宣傳其政策信息。幼兒園在申報專項經(jīng)費時應及時向區(qū)教育部門了解相關政策規(guī)定，形成快捷高效的溝通渠道，保證信息流通的及時性和準確性，保證經(jīng)費支出的有效性。

6.3 建立健全幼兒園內部專項經(jīng)費發(fā)放和公開制度

各級教育部門應制定專項經(jīng)費公開機制，建立健全幼兒園內部專項經(jīng)費使用情況的公開機制。特別是與教職工利益密切相關的專項經(jīng)費支出，應該及時公開，讓教職工了解專項經(jīng)費用途，便于教職工監(jiān)督專項經(jīng)費使用的合理性，教職工能切實從學前教育專項經(jīng)費中受惠。

6.4 加強經(jīng)費支出監(jiān)督管理

市教育局應規(guī)范幼兒園專項經(jīng)費支出管理，加強專項經(jīng)費的事前管控。幼兒園應對上報的資金使用計劃盡可能細化，明確資金的使用方向;區(qū)教育局應對所在轄區(qū)內幼兒園上報的資金使用計劃進行合理性審查，加強對專項經(jīng)費的事中管控。幼兒園在專項經(jīng)費支出過程中，應加強對專項經(jīng)費的事中管控，包括加強專項經(jīng)費支出申請、使用、報銷等環(huán)節(jié)的控制管理，設定相關控制責任崗位，申請與審批權限職責分離，明確專項經(jīng)費支出用途與審批權限額度。加強專項經(jīng)費的事后評價。

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