孫明媚

2021年初，中共中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，強調要從黨的組織、領導、自身建設、監(jiān)督保障等方面完善黨內法規(guī)體系?！耙?guī)劃”高度重視提升黨內法規(guī)執(zhí)行力，要求各地結合實際情況認真貫徹落實。

2019年9月，中共中央印發(fā)了《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，其中確立了執(zhí)規(guī)責任制，要求“統(tǒng)分結合、各司其職，一級抓一級、層層抓落實”，地方各級黨委對本地區(qū)黨內法規(guī)執(zhí)行工作負主體責任，黨委（黨組）書記應當認真履行本地區(qū)本單位黨內法規(guī)執(zhí)行第一責任人職責。黨內法規(guī)制定機關可以視情對黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任，推動黨內法規(guī)實施。

2012年5月中共中央批準發(fā)布，2019年8月中共中央政治局會議修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權范圍內有關事項制定黨內法規(guī);省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)，由其自行組織起草。即省、自治區(qū)、直轄市黨委可以根據(jù)情況開展黨內法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果評估的活動。從實際情況來看，地方黨委黨內法規(guī)制定權的設置有助于提升黨章和中央黨內法規(guī)的執(zhí)行力。

黨內法規(guī)的執(zhí)行困境及原因

黨內法規(guī)執(zhí)行遭遇黨內法規(guī)公開力度不足、黨內法規(guī)執(zhí)行難等困境，嚴重影響黨內法規(guī)的權威性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

部分黨內法規(guī)立規(guī)質量需要提高

1、重復立規(guī)。部分地方黨委在制定中央黨內法規(guī)的配套法規(guī)時有重復立規(guī)的現(xiàn)象。重復立規(guī)屬于低效立規(guī)，不僅脫離地情，背離配套立規(guī)初衷，還違背“堅持便利管用，防止繁瑣重復”的黨內法規(guī)制定工作原則。重復立規(guī)勢必造成立規(guī)資源浪費，進而損害上位黨內法規(guī)的權威性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

比如，《河北省黨務公開實施細則（試行）》第十八條與《中國共產黨黨務公開條例（試行）》第十七條一模一樣?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：制定配套黨內法規(guī)，不得超出上位黨內法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應當明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內法規(guī)已經明確規(guī)定的內容不作重復性規(guī)定。

2、滯后立規(guī)?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》第十四條規(guī)定：上位黨內法規(guī)明確要求制定配套黨內法規(guī)的，應當及時制定。對“及時”并未加以闡釋，對配套立規(guī)期限僅作原則性規(guī)定。對此，有些地方會觀望上位黨內法規(guī)實施一段時間后再斟酌配套，甚至等其他省份制定配套法規(guī)后再進行制定。未明確配套立規(guī)期限，存在影響上位法規(guī)實施效果的風險。

未明確規(guī)定立規(guī)期限除了可能帶來滯后立規(guī)，也給予空白立規(guī)借口。一是受地方性人才匱乏、技術不規(guī)范等原因，限制了地方立規(guī)水平，導致無法立規(guī)。二是缺乏整體規(guī)劃和頂層設計，導致部分黨內法規(guī)空白現(xiàn)象發(fā)生。受地區(qū)利益和地方保護主義影響，“上熱中溫下冷”，部分地區(qū)不講格局，搞自我小循環(huán)，為了地方利益，出現(xiàn)配套規(guī)定制定打折的情況。三是一部分地區(qū)重積極義務、輕消極義務，即不立規(guī)沒有責任，立規(guī)反而需要擔責，一旦立規(guī)便存在執(zhí)規(guī)責任。

3、越權立規(guī)?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》第十四條劃定了地方黨委制定黨內法規(guī)的權限范圍和邊界：制定配套黨內法規(guī)，不得超出上位黨內法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應當明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內法規(guī)已經明確規(guī)定的內容不作重復性規(guī)定。然而，有一小部分地方越權立規(guī)現(xiàn)象也偶爾發(fā)生。應該適時修改的未修改，應該及時清理的未清理，越權解釋上位法規(guī)也違反“誰制定誰解釋”的規(guī)定。

“爭權立規(guī)”的背后是地區(qū)利益不均衡和地方保護主義抬頭。為了杜絕這種現(xiàn)象，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第七條“黨內法規(guī)制定工作應當遵循下列原則”中第二點明確了，要“堅持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴治黨實際出發(fā)”。

黨內法規(guī)公開力度不足

截至2020年6月，我國共有黨員9191.4萬名，而一些地方黨內法規(guī)在發(fā)布環(huán)節(jié)往往停留在內部傳閱層面，不能及時公開，無法被廣泛知曉。對于守法，要先知道才能遵守，黨內法規(guī)也才更具有統(tǒng)一性和權威性。黨員領導干部和普通黨員對黨內法規(guī)要了然于胸，甚至可以將非黨員納入公開范圍，形成嚴密的監(jiān)督網。黨內法規(guī)公開力度不足，不僅給黨員學習造成阻礙，也提高了黨內法規(guī)學術研究和立規(guī)質量的門檻和難度。制定黨內法規(guī)的目的在于引導、規(guī)范、約束黨員的行為，公開力度不足將大大削弱黨內法規(guī)的執(zhí)行力和權威性。

黨內法規(guī)“執(zhí)行難”

黨內法規(guī)“執(zhí)行難”的原因有四：

一是執(zhí)行者素質不高。部分黨員干部政治意識淡薄，執(zhí)規(guī)意識不強，對黨內法規(guī)不熟悉、不了解，讓黨內法規(guī)落實工作打了折扣。

二是部分黨內法規(guī)立規(guī)不看實際需求，為了配套規(guī)定而規(guī)定，大有形式主義、官僚主義之嫌。黨內法規(guī)運行監(jiān)管及評估反饋機制缺位，過時的黨內法規(guī)不能及時變更和廢除。

三是執(zhí)行責任追究難。以《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的備案審查責任追究制度為例，其中詳細列舉了應當追究責任的四種情形。如果地方黨委不能正確行使黨內法規(guī)制定權，將難以衡量“造成嚴重后果的”程度，導致責任追究難。地方黨委如果不行使黨內法規(guī)制定權，就無備案審查責任追究一說。理論上可能會涉及玩忽職守，但在沒有考核指標作為參照的情況下也很難認定。

四是未能將抓“關鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”統(tǒng)一起來，責任主體不明，責任追究困難。

黨內法規(guī)執(zhí)行力的提升路徑

通過對“福建省黨校行政學院系統(tǒng)科研與決策咨詢項目的研究成果”基金項目的研究和分析我們發(fā)現(xiàn)，要提升黨內法規(guī)的執(zhí)行力，進一步完善地方黨委黨內法規(guī)制定權刻不容緩，可以從以下三方面著手：

政治能力提升

要保證地方黨委正確行使黨內法規(guī)制定權，提升黨內法規(guī)執(zhí)行力，必須要增強地方黨委的政治意識，提升政治站位。嚴守政治紀律和政治規(guī)矩是從嚴治黨的要求，要做到“兩個維護”和“四個意識”，才能保證地方黨委在行使黨內法規(guī)制定權時不因地方利益及其他干擾因素濫用和逾越職權，才能保障所制定的黨內法規(guī)的質量。

“關鍵少數(shù)”政治能力要提升，“絕大多數(shù)”政治能力也要提升，要克服本領恐慌，學習法規(guī)、遵守法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)，做新時代黨內法規(guī)制度的堅定執(zhí)行者和踐行者。

制度建設保障

地方黨委正確行使黨內法規(guī)制定權有賴于一系列的制度保障：

一是完善區(qū)域協(xié)同立法工作機制，加強地方黨內法規(guī)工作隊伍建設，借助中央對地方黨內法規(guī)立規(guī)的指導，充實地方黨委制定黨內法規(guī)有關機構專業(yè)人才力量。

二是借助高校、博士后工作站、政府黨內法規(guī)專家智庫，聚集人才，推動地方黨委有效制定黨內法規(guī)的科學研究。

三是后備人才培養(yǎng)機制。2018年11月，廈門大學和福建省委辦公廳合作共建了“廈門大學黨內法規(guī)研究中心”，近兩年在課題研究、人才培養(yǎng)等方面取得豐碩成果。各地方要鼓勵高校設立黨內法規(guī)學科，通過學科建設培養(yǎng)黨內法規(guī)研究人才。

良法保障善治

完善黨內法規(guī)體系要兩手抓，即要重視黨內法規(guī)的實體性內容，也要重視黨內法規(guī)起草、備案審查、運行、退出等程序性內容。

一是要有“法”全面覆蓋，避免無法可依，要做好廢改立釋工作?！胺ā币_可查詢，有條件的地方要建立黨內法規(guī)信息平臺，有助于接軌《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》要求的建立全國統(tǒng)一的黨內法規(guī)信息平臺。

二是“良法”，應從政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性要件審查地方黨委依權限制定的黨內法規(guī)。要警惕地方保護主義，也要合理保護地方結合實際改革創(chuàng)新的積極性。