記錄整理|徐麗 賀菲菲

編者按：圍繞取消高速公路省界收費(fèi)站和推動(dòng)新基建在交通領(lǐng)域深入發(fā)展兩項(xiàng)行業(yè)重大戰(zhàn)略性工作，“老交通”智庫結(jié)合《收費(fèi)公路政策評(píng)估（1984-2018）》課題研究的階段性成果，對(duì)收費(fèi)公路發(fā)展中的主要問題進(jìn)行研討，并提出意見和建議。

本文主要觀點(diǎn)人：黃鎮(zhèn)東、胡希捷、周偉、楊盛福、鳳懋潤、王玉、孫國慶、李剛、李彥武、于勝英。

收費(fèi)公路政策評(píng)估

收費(fèi)公路政策是公路行業(yè)發(fā)展取得巨大成就的基石

1984年，國務(wù)院出臺(tái)“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，至今已歷經(jīng)36年。這一政策的重要價(jià)值為：一是徹底改變了公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)完全依靠財(cái)政性資金的被動(dòng)局面，并將有限的財(cái)政性資金作為杠桿，帶動(dòng)了大量社會(huì)資金進(jìn)入公路行業(yè)；二是解決了分稅制改革后，地方公路建設(shè)發(fā)展中事權(quán)和資金渠道不匹配的關(guān)鍵矛盾，不僅賦予地方公路交通發(fā)展的自主權(quán)，也為地方開辟了依法進(jìn)行市場(chǎng)融資的渠道；三是與其他基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策相比，收費(fèi)公路政策在“使用者付費(fèi)”的理論基礎(chǔ)上，很好地調(diào)動(dòng)了地方政府和企業(yè)兩方面的積極性，在兩次金融危機(jī)中化危為機(jī)，實(shí)現(xiàn)了從嚴(yán)重落后、瓶頸制約到基本適應(yīng)再到適度超前的歷史性跨越，有力支撐了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的中國速度和中國經(jīng)驗(yàn)。可以說，沒有收費(fèi)公路政策，就沒有中國公路跨越式發(fā)展的成就，也就不會(huì)有中國經(jīng)濟(jì)和制造業(yè)發(fā)展的今天。

收費(fèi)公路政策對(duì)未來至關(guān)重要，應(yīng)長期堅(jiān)持

未來30年，我國面臨著實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和加快建設(shè)交通強(qiáng)國的重要使命。從公路行業(yè)未來發(fā)展趨勢(shì)看，雖然高速公路總體的建設(shè)規(guī)模將逐步放緩，但是完善和維護(hù)這個(gè)路網(wǎng)仍然需要大規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定的資金支持。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，發(fā)達(dá)國家在基本建成高速公路網(wǎng)以后，每年的資金投入仍保持穩(wěn)定增加，并主要用于基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、確保橋梁隧道安全、網(wǎng)絡(luò)持續(xù)優(yōu)化、主要通道擴(kuò)容改造、保證和提升存量設(shè)施使用效能的科技和信息化投入等。如果資金投入得不到保證，將會(huì)加速大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的衰敗，從而再度面臨“制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的困境。然而，從資金來源途徑看，依靠各級(jí)政府公共財(cái)政資金，較大規(guī)模增加對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)和技術(shù)升級(jí)的投入在較長時(shí)間內(nèi)并不現(xiàn)實(shí)。此外，車購稅和燃油稅增長的空間有限，而且未來將出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定下降的必然趨勢(shì)。因此，未來高速公路無論是建設(shè)維護(hù)還是結(jié)合新基建趨勢(shì)推動(dòng)數(shù)字化升級(jí)，其所需要的大量資金還將主要依賴市場(chǎng)融資的方式解決，因而收費(fèi)公路政策對(duì)公路交通行業(yè)和國家的未來也至關(guān)重要。

收費(fèi)公路發(fā)展面臨幾個(gè)突出問題

路網(wǎng)規(guī)模結(jié)構(gòu)問題突出

按照目前規(guī)劃，全國高速公路的規(guī)模已經(jīng)超過20萬公里。而普通干線公路除財(cái)政資金以外沒有其他建設(shè)投資來源，發(fā)展滯后，只有升級(jí)為高速公路才能獲得市場(chǎng)資金支持，加大了地方對(duì)高速公路的需求。同時(shí)，一些省份脫離自身地理經(jīng)濟(jì)特性，簡(jiǎn)單以“縣縣通高速”為攀比目標(biāo)，用高速公路這種經(jīng)濟(jì)型基礎(chǔ)設(shè)施解決公平性問題，代價(jià)巨大，也造成了公路路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)不優(yōu)和規(guī)模效益遞減問題。

過度企業(yè)化碎片化管理的弊端逐漸顯現(xiàn)

貴州三荔高速公路（供圖：貴州省公路局）

我國已初步建成了世界領(lǐng)先的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)，取消省界收費(fèi)站也推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了全國收費(fèi)一張網(wǎng)。但是，目前的收費(fèi)運(yùn)營管理仍然多以項(xiàng)目為單位進(jìn)行，每個(gè)管理單位平均管理高速公路僅為152公里，導(dǎo)致運(yùn)營主體多元、運(yùn)營多層級(jí)，管理成本高的問題突出。當(dāng)初，國務(wù)院出臺(tái)的收費(fèi)公路政策強(qiáng)調(diào)了公路本身具有公益性和財(cái)政責(zé)任，在定價(jià)方法中，明確了要考慮用路者的利益。而各地在政策執(zhí)行中，過多地發(fā)揮了市場(chǎng)融資作用，財(cái)政投入比例越來越低，運(yùn)營管理也是完全按照企業(yè)模式，改變了收費(fèi)公路政策的初衷。此外，一些收費(fèi)公路企業(yè)機(jī)構(gòu)龐大、管理成本高、高管收入高、財(cái)務(wù)成本和稅費(fèi)高，有些還成為上市企業(yè)，造成眾多使用者對(duì)高速公路的基礎(chǔ)性、公益性和社會(huì)公平性產(chǎn)生質(zhì)疑。這種過度企業(yè)化碎片化管理模式，導(dǎo)致管理成本高、效率低、運(yùn)營服務(wù)水平參差不齊、跨區(qū)域應(yīng)急實(shí)施難度大等突出問題，與網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)不相適應(yīng)，已經(jīng)成為發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)效益的“制度瓶頸”，應(yīng)盡快改革。

不適應(yīng)外部宏觀政策的變化

收費(fèi)公路政策實(shí)施30多年以來，我國的基本經(jīng)濟(jì)制度、行政管理體制、投融資制度、財(cái)稅體制、收費(fèi)技術(shù)等都發(fā)生了巨大的改變。出臺(tái)于2004年的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行收費(fèi)公路政策及相關(guān)法規(guī)中，諸多規(guī)則也已嚴(yán)重滯后于新的變化并在實(shí)施中被不斷突破。例如，政府還貸型收費(fèi)公路已經(jīng)得不到各地財(cái)政的支持，多地正在無償劃轉(zhuǎn)；按照現(xiàn)行條例規(guī)定，路網(wǎng)中有4%的項(xiàng)目已經(jīng)到期，但停止收費(fèi)不能解決路網(wǎng)交通量合理分配及養(yǎng)護(hù)資金來源問題，繼續(xù)收費(fèi)沒有法律支撐等。此外，一些省份與國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)為了解決債務(wù)償還困難而進(jìn)行了融資再安排，新安排的債務(wù)償還期限也超過了法定剩余收費(fèi)期。

一些臨時(shí)性政策長期執(zhí)行，負(fù)面效果日益突出

一個(gè)是農(nóng)產(chǎn)品綠色通道政策，其執(zhí)行成本巨大但政策效果已然很不明顯；另一個(gè)是節(jié)假日小客車免費(fèi)政策，此項(xiàng)政策對(duì)節(jié)假日期間出行的大客車和貨車用戶不公平，還引發(fā)了節(jié)假日高速公路擁堵、安全風(fēng)險(xiǎn)成倍增加、正常的貨運(yùn)物流受到影響等問題。目前，每年各種免費(fèi)金額已經(jīng)接近900億元，超過高速公路通行費(fèi)收入的16%，是養(yǎng)護(hù)支出的1.7倍，是運(yùn)營管理支出的1.4倍，已經(jīng)成為高速公路整體債務(wù)償還能力下降、養(yǎng)護(hù)投入不足的重要原因。此外，政府多次提出免費(fèi)降費(fèi)，但沒有對(duì)實(shí)施減免政策的企業(yè)予以補(bǔ)償，也影響了政府信譽(yù)，降低了社會(huì)投資人的投資信心。

政策有期限與服務(wù)長期限之間存在矛盾

收費(fèi)公路政策出臺(tái)時(shí)，公路建設(shè)就是政府及財(cái)政責(zé)任。2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》出臺(tái)時(shí)，原有國道主干線建設(shè)規(guī)劃總規(guī)模3.5萬公里，建設(shè)進(jìn)展順利，債務(wù)償還情況良好，車購稅和養(yǎng)路費(fèi)增長趨勢(shì)良好，因此，決策部門堅(jiān)決要求設(shè)置收費(fèi)期限。但是，高速公路網(wǎng)規(guī)劃規(guī)模已經(jīng)超過20萬公里，公路基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命也遠(yuǎn)高于設(shè)置的收費(fèi)期限（德國二戰(zhàn)時(shí)期修建的高速公路至今仍在使用），在整個(gè)壽命周期內(nèi)都有持續(xù)的資金需求。目前，財(cái)政資金不僅不能承擔(dān)持續(xù)增長的養(yǎng)護(hù)改建和智慧化升級(jí)的資金責(zé)任，在建設(shè)中的投資占比也持續(xù)降低。收費(fèi)政策的期限設(shè)置，使市場(chǎng)融資成為階段性手段，致使高速公路在未來漫長的服役期中的資金需求來源“懸空”。

推進(jìn)收費(fèi)高速公路高質(zhì)量發(fā)展的建議

全面總結(jié)評(píng)估收費(fèi)公路政策，積極向社會(huì)傳遞正能量

充分梳理收費(fèi)公路政策的出臺(tái)背景、歷史歷程，全面評(píng)估收費(fèi)公路政策對(duì)中國交通發(fā)展的重要意義，以及在收費(fèi)公路政策支持下公路交通發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要貢獻(xiàn)。建議編制出版《收費(fèi)公路政策藍(lán)皮書》，增加社會(huì)各界對(duì)此項(xiàng)政策的全面了解、正確理解和支持。召開多種形式的座談會(huì)，介紹收費(fèi)公路政策的主要意義并廣泛聽取各界意見和建議，為政策可持續(xù)發(fā)展?fàn)幦『玫妮浾摥h(huán)境。同時(shí)，結(jié)合取消高速公路省界收費(fèi)站，做好收費(fèi)公路相關(guān)政策的解讀及宣傳。例如，調(diào)整為按照車型收費(fèi)的意義和對(duì)用戶的影響，做好取消省界收費(fèi)站后對(duì)公路運(yùn)輸?shù)姆e極促進(jìn)作用等；增強(qiáng)社會(huì)對(duì)收費(fèi)公路政策的關(guān)注度與認(rèn)可度，為深化收費(fèi)公路的改革營造一個(gè)客觀公正的輿論氛圍。

做好深化改革的頂層設(shè)計(jì)，支撐未來30 年行業(yè)發(fā)展

我國收費(fèi)高速公路的物理網(wǎng)和信息網(wǎng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)都已經(jīng)建成，已經(jīng)具備在新技術(shù)支撐下，邁入實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展新階段的技術(shù)基礎(chǔ)。高速公路網(wǎng)的發(fā)展目標(biāo)，也從過去30年的以快速建成為核心轉(zhuǎn)變?yōu)榇_保安全、可靠、全天候、高效率運(yùn)行和低環(huán)境影響的多目標(biāo)協(xié)同。在此背景下，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)未來階段收費(fèi)公路政策的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑、總體制度框架及資金技術(shù)等保障措施進(jìn)行整體規(guī)劃和統(tǒng)一部署，并應(yīng)重點(diǎn)解決五方面關(guān)鍵問題：一是高速公路的建設(shè)維護(hù)應(yīng)長期堅(jiān)持“使用者負(fù)擔(dān)”的融資模式；二是高速公路科學(xué)規(guī)劃和發(fā)展的機(jī)制問題；三是高速公路地方事權(quán)與中央事權(quán)的權(quán)責(zé)邊界問題；四是全面維護(hù)、確保安全可靠運(yùn)行及存量設(shè)施智慧化改造的資金來源和投入問題；五是高速公路與新基建全面融合、存量與增量高速公路在管理技術(shù)上全面對(duì)接的實(shí)現(xiàn)路徑問題。

深化收費(fèi)公路改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化管理運(yùn)營

創(chuàng)新體制機(jī)制，推行“多元化融資與一體化管理”的改革。借鑒鐵路經(jīng)驗(yàn)，解決目前投資主體多元帶來的運(yùn)營主體分散的低效率和資源不能充分發(fā)揮作用的問題，實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，撤銷高速公路省界收費(fèi)站以后，項(xiàng)目的收費(fèi)主要由省收費(fèi)中心完成，也為建運(yùn)分離創(chuàng)造了條件。初步考慮：對(duì)存量高速公路，可以在到期后由省級(jí)人民政府收回收費(fèi)權(quán)，收費(fèi)性質(zhì)改為政府收費(fèi)后繼續(xù)實(shí)施收費(fèi)，收入上繳財(cái)政專門賬戶，實(shí)施收支兩條線。同時(shí)，存量高速公路到期后，經(jīng)過養(yǎng)護(hù)運(yùn)營招標(biāo)，交由有一定規(guī)模的運(yùn)營單位養(yǎng)護(hù)運(yùn)營，支出由財(cái)政撥付；對(duì)于新增高速公路，繼續(xù)推進(jìn)PPP模式，借鑒鐵路建運(yùn)分離思路，投資人和運(yùn)營管理分開招標(biāo)，或者鼓勵(lì)社會(huì)投資人與本地運(yùn)營企業(yè)聯(lián)合投標(biāo)，解決投資多元帶來的運(yùn)營過度分散問題。也可借鑒日本高速公路運(yùn)營管理改革的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)以省為單位的資產(chǎn)債務(wù)管理與養(yǎng)護(hù)運(yùn)營分開，不僅可以避免債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，還可以利用市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)運(yùn)營企業(yè)活力，推動(dòng)經(jīng)營管理主體降本增效改革。

優(yōu)化完善并盡快出臺(tái)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》

結(jié)合取消高速公路省界收費(fèi)站等新變化，優(yōu)化完善《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》并加快推進(jìn)出臺(tái)。建議堅(jiān)持從設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)性、基礎(chǔ)性，服務(wù)的公益性、公平性出發(fā)，通過規(guī)?；芾?，實(shí)現(xiàn)資金債務(wù)的“統(tǒng)借統(tǒng)還”，降低融資和管理成本；堅(jiān)持低收費(fèi)與長期限相統(tǒng)籌的原則，保證用路者的利益和行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，即以“長期限、低收費(fèi)、規(guī)?；?、穩(wěn)定性”為思路，修改完善收費(fèi)公路管理?xiàng)l例。主要內(nèi)容包括：一是提出適應(yīng)取消省界收費(fèi)站帶來的變化，鼓勵(lì)收費(fèi)公路規(guī)?；?、集約化運(yùn)營管理模式的路徑；二是提出“低收費(fèi)、長期限”的定價(jià)機(jī)制與實(shí)施路徑，并可以通過取消綠色通道政策直接降低貨車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)10%；三是優(yōu)化完善收費(fèi)公路政策內(nèi)涵，為項(xiàng)目到期后的管理維護(hù)提供持續(xù)、穩(wěn)定資金來源；四是鼓勵(lì)體制機(jī)制創(chuàng)新，理順資產(chǎn)盤活機(jī)制，發(fā)展路域經(jīng)濟(jì)，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；五是建立通行費(fèi)價(jià)格調(diào)整機(jī)制、減免優(yōu)惠補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)維護(hù)投資人合法權(quán)益。