吳文良 李岡原

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速推進(jìn)，流動(dòng)攤販已成為遍及全國(guó)大中城市的一個(gè)特殊群體。目前，相關(guān)職能部門在管理城市流動(dòng)攤販時(shí)常面臨兩難困境——難以把握嚴(yán)管與引導(dǎo)、少數(shù)與多數(shù)、適度與過(guò)度、法治與人情等關(guān)系，處理失當(dāng)容易影響社會(huì)秩序的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。

對(duì)于城市政府來(lái)說(shuō)，既要滿足擺地?cái)側(cè)巳旱母鞣N合理需求，又要使地?cái)偨?jīng)濟(jì)規(guī)范化和有序化，應(yīng)該改變以往的工作模式，從過(guò)去的治理地?cái)偨?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成為服務(wù)地?cái)偨?jīng)濟(jì)，將對(duì)流動(dòng)攤販的管理納入城市綜合治理工作中。

重視人文關(guān)懷

給流動(dòng)攤販的合法存在定位，是對(duì)買賣雙方應(yīng)有的人文關(guān)懷。新加坡小販文化作為新加坡人生活的一部分，在城市化發(fā)展進(jìn)程中，為世代新加坡人提供了身份認(rèn)同感和延續(xù)性。2020年，新加坡小販文化被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表名錄。中國(guó)城市流動(dòng)攤販也蘊(yùn)含著獨(dú)特的文化，給予他們?nèi)宋年P(guān)懷將有利于加強(qiáng)農(nóng)民和城市居民的經(jīng)濟(jì)文化交流，有利于建立城鄉(xiāng)交互的包容性社會(huì)。

“十四五”時(shí)期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化將繼續(xù)快速推進(jìn)，今后30年還將有大量農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民。在此過(guò)程中，城市中低收入階層和外來(lái)務(wù)工人員基本生活和社區(qū)交流有需求，失地后進(jìn)城的部分農(nóng)民就業(yè)生存有要求，這是我國(guó)城市流動(dòng)攤販長(zhǎng)期存在的客觀條件。國(guó)家在立法和制定政策時(shí)，要給這種符合發(fā)展規(guī)律、承載歷史文化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象有合法存在的地位，以杜絕城市政府“零容忍”的過(guò)激行為。政府要城市形象、商販要就業(yè)、市民要生活，三者并不對(duì)立，衡量標(biāo)準(zhǔn)是周邊社區(qū)居民對(duì)商品需求、市容和交通等影響利弊平衡后的接受程度。

實(shí)行依法治理

2020年末中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已超過(guò)60%，給城管執(zhí)法以法律定位，彰顯國(guó)家依法治理的發(fā)展方向。城管執(zhí)法涉及法規(guī)雖有200多部，但沒(méi)有一部是“自己”的專門法規(guī)，顯露出法律和制度供給的不足，導(dǎo)致社會(huì)和輿論的爭(zhēng)議不斷。

公共事務(wù)的統(tǒng)一執(zhí)法是國(guó)外行政管理長(zhǎng)期實(shí)施的成功模式，隨著我國(guó)城市化率的不斷提高，城市管理綜合執(zhí)法體制應(yīng)不斷完善和加強(qiáng)。全國(guó)人大常委會(huì)需盡快制定《中華人民共和國(guó)城市管理法》，徹底解決城管“借權(quán)執(zhí)法”的問(wèn)題，對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的范圍和權(quán)限以立法加以明確，為城市綜合治理立法，給處于拆違和流動(dòng)攤販管理風(fēng)口浪尖上的城管執(zhí)法應(yīng)有的法律地位，使其能夠名正言順地為現(xiàn)代城市管理保駕護(hù)航，服務(wù)于流動(dòng)攤販在內(nèi)的廣大居民。

同時(shí)，建議成立國(guó)家城市治理局，與國(guó)家住建部“兩塊牌子，一套班子”合署辦公，各省也建議建立與上對(duì)應(yīng)的合署辦公體制，在體制上解決全國(guó)基層城管部門“省級(jí)無(wú)廳局，國(guó)家無(wú)部委”的窘境，以體現(xiàn)三分建設(shè)七分管理的城市發(fā)展需求。

堅(jiān)持和諧管理

做好“疏”的服務(wù)性工作。政府需要改變長(zhǎng)期以來(lái)單一地依靠城管執(zhí)法獨(dú)立支撐的以“堵”為主的管理方式，搭建多部門協(xié)作平臺(tái)，對(duì)不同的流動(dòng)攤販群體進(jìn)行細(xì)分，在不同的區(qū)域開辟不同的場(chǎng)地，解決不同的社會(huì)需求。如對(duì)年輕人創(chuàng)業(yè)群體，可在大專院校附近開辟以學(xué)生為消費(fèi)主體的市場(chǎng);對(duì)銷售瓜果的農(nóng)民，可繪制城區(qū)“水果擺攤圖”，讓農(nóng)民可以在這些指定的地方賣水果;對(duì)賣蔬菜的群體，可在社區(qū)附近公園、河道旁開辟早晚市，或引導(dǎo)攤販進(jìn)生活小區(qū)經(jīng)營(yíng)服務(wù);對(duì)經(jīng)營(yíng)小吃的群體，可通過(guò)規(guī)劃適度開辟早點(diǎn)攤和夜市。此外，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的管理方要從民生工程的角度減少攤位費(fèi)、管理費(fèi)，改變目前普遍存在的市場(chǎng)內(nèi)攤位閑置、價(jià)格高啟，市場(chǎng)周邊流動(dòng)攤販廉價(jià)出售的現(xiàn)象。

解決“堵”的嚴(yán)重問(wèn)題。部分?jǐn)傌満戏ɑ?，將大大減少違法經(jīng)營(yíng)的人數(shù)，也就緩解了商販和居民對(duì)管理的不滿情緒，為處理嚴(yán)重危害市容環(huán)境衛(wèi)生、堵塞交通和出售劣質(zhì)產(chǎn)品、缺斤短兩等違法行為提供了有的放矢的條件，這是政府管理從“孤軍奮戰(zhàn)”的“堵”向“綜合服務(wù)”的“疏”“堵”相結(jié)合角色轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

實(shí)現(xiàn)管理層面的因地制宜。城市政府要明確“中心城區(qū)嚴(yán)禁、一般區(qū)域嚴(yán)控、其它區(qū)域規(guī)范”的管理要求，劃定流動(dòng)攤點(diǎn)管理嚴(yán)禁區(qū)、控制區(qū)、規(guī)范區(qū)的具體區(qū)域或道路。杭州可以設(shè)立流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)，采取疏堵結(jié)合、屬地管理的原則統(tǒng)籌安排，做到“不影響交通、不妨礙建設(shè)、不污染環(huán)境、不惡心競(jìng)爭(zhēng)”，實(shí)現(xiàn)以市民必需為前提、周邊配套商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)合理補(bǔ)充、全民利民的目標(biāo)。

完善制度設(shè)計(jì)

細(xì)致的調(diào)查能夠幫助決策者了解現(xiàn)狀，科學(xué)的制度設(shè)計(jì)能夠革除管理的弊端。相關(guān)職能部門在管理流動(dòng)商販時(shí)，需要基于調(diào)查結(jié)果來(lái)完善制度設(shè)計(jì)，以更好地實(shí)現(xiàn)綜合治理。

鑒于流動(dòng)攤販的多少與社會(huì)顯性和隱性失業(yè)率的高低緊密相連、流動(dòng)攤販的生活與城市低收入群體的基本民生保障到位程度密切相關(guān)，建議將流動(dòng)攤販調(diào)查列入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展調(diào)控目標(biāo)。政府部門可以開展一次城市流動(dòng)攤販現(xiàn)狀調(diào)查，對(duì)其成因從發(fā)展模式、公民就業(yè)、民生保障等方面進(jìn)行深入分析，為政府制定《流動(dòng)攤販管理?xiàng)l例》等提供科學(xué)的決策依據(jù)。前期的調(diào)查結(jié)果和后續(xù)的制度出臺(tái)將促進(jìn)流動(dòng)攤販安心就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展，也將為全國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)一體化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

作者單位：浙江省城市科學(xué)研究會(huì)、杭州師范大學(xué)